Presupuesto y Gasto Público 58/2010: 133-146 Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2010, Instituto de Estudios Fiscales La consolidación de cuentas en el sector público JOSÉ ALBERTO PÉREZ PÉREZ Interventor General de la Administración del Estado Ministerio de Economía y Hacienda Resumen La contabilidad pública debe ser un instrumento moderno capaz de adaptarse a las necesidades de la realidad sobre la que va a recaer así como de situarse a la vanguardia de las posibilidades que ofrecen los medios técnicos de nuestros días. La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), como órgano que tiene la responsabilidad de ordenar la contabilidad del sector público, es consciente de estas necesidades y para ello, en los últimos veinticinco años, ha llevado a cabo un proceso de reforma y modernización de la contabilidad pública que en la actualidad se centra en la consolidación de cuentas en el sector público y en la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en este proceso. 1. Introducción De acuerdo con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) es el órgano que tiene atribuida la dirección y gestión de la contabilidad pública en el ámbito del sector público estatal. Por otra parte, según lo establecido en el artículo 203 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, corresponde a la IGAE proponer al Ministerio de Economía y Hacienda la aprobación de las normas contables de carácter general a las que tendrá que ajustarse la organización de la contabilidad de los entes locales y sus organismos autónomos, así como el Plan General de Cuentas para las entidades locales, conforme al Plan General de Contabilidad Pública. En relación con las Comunidades Autónomas, aunque la aprobación de las normas de contabilidad pública aplicables a dichas Administraciones se debe hacer por la correspondiente normativa autonómica, la IGAE debe establecer los criterios generales a través del Plan General de Contabilidad Pública, a los que se tendrá que adaptar dicha normativa. En consecuencia con lo anterior, la IGAE tiene la responsabilidad de ordenar la contabilidad del sector público con el fin de hacer de la misma un instrumento capaz de satisfacer las necesidades de información de los distintos destinatarios que tienen interés en conocer los resultados obtenidos en la actividad de las entidades públicas. Entre esos destinatarios,
134 José Alberto Pérez Pérez cabe destacar, en primer lugar, a los responsables de la gestión de las entidades públicas que necesitan de dicha información para la adecuada toma de decisiones, en segundo lugar, a los órganos controladores, para los que la información contable constituye una herramienta imprescindible para el desarrollo de su trabajo, y, finalmente, a los propios ciudadanos que con sus impuestos financian la actividad pública, y que, por tanto, tienen un interés legítimo en conocer cuál ha sido la utilización que se ha hecho de los recursos públicos. En este sentido, se considera que la contabilidad pública debe ser un instrumento moderno, a la vanguardia de las posibilidades que ofrecen los medios técnicos en nuestros días, capaz de adaptarse a las exigencias de la realidad sobre la que va a recaer y, en definitiva, va a medir, y apto para la satisfacción de las necesidades de información a las que se ha hecho referencia. La IGAE, consciente de estas necesidades, comenzó hace algo más de veinticinco años un proceso de reforma y modernización de la contabilidad pública que ha continuado de forma ininterrumpida hasta nuestros días. Este proceso ha seguido una triple dirección. En primer lugar, se ha pretendido alcanzar la armonización contable, es decir, la homogeneización de los criterios de contabilización y de presentación de la información contable con el fin de favorecer su comparabilidad. Este objetivo se ha buscado en los tres niveles siguientes: por una parte, armonizando los criterios contables de las diferentes Administraciones Públicas del ámbito estatal, autonómico y local, por otra parte, normalizando los criterios de la contabilidad pública con la contabilidad de empresas y, finalmente, acercando los criterios de la contabilidad pública española a los incluidos en los pronunciamientos contables internacionales aplicables al ámbito del sector público. En segundo lugar, se ha potenciado la divulgación de la información contable mediante su publicación a través de diferentes medios, de forma que dicha información sea cada vez más accesible, a fin de conseguir la satisfacción de las necesidades de todos sus usuarios. Además, este objetivo es clave para conseguir transmitir una imagen de transparencia de la actividad de las entidades públicas. Por último, se ha universalizado la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos contables, lo cual ha favorecido una mayor fiabilidad de la información contable y la obtención de la misma en el tiempo oportuno, sin retrasos ni demoras. Como se puede deducir de lo anterior, los progresos en materia de contabilidad pública han sido muy notables a lo largo de los últimos años. Sin embargo, también es verdad que existen ciertos ámbitos en los que aún queda camino pendiente por recorrer, si bien han sido notables los avances logrados en el pasado reciente. En concreto me estoy refiriendo a la consolidación de las cuentas del sector público yala utilización de los medios telemáticos como instrumento para avanzar en dicho proceso de consolidación. Así, en el siguiente apartado se indican las iniciativas adoptadas por la IGAE para que la obtención de las cuentas anuales consolidadas sea una realidad en el ámbito del sector público. En el apartado tercero se comentan los avances concretos realizados en la elaboración de la Cuenta General del Estado en términos consolidados. Finalmente, en el último apartado
La consolidación de cuentas en el sector público 135 se destaca la importancia de la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el tratamiento y remisión de la información contable, como un requisito imprescindible para favorecer la obtención de las cuentas anuales en términos consolidados. 2. La consolidación de cuentas en el sector público En el proceso de rendición de cuentas por las entidades públicas es preciso destacar que el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales deben elaborar una Cuenta General a la finalización de cada ejercicio, en la que se informe de la ejecución del presupuesto y del resto de operaciones realizadas por las entidades públicas integradas en dichas Administraciones Públicas. La elaboración de dicha Cuenta General tiene como objeto poner de manifiesto la actividad financiera desarrollada por cada Administración en su conjunto. En los últimos años hemos asistido a un progresivo proceso de descentralización de la gestión de los servicios públicos en todos los ámbitos del sector público, proliferando todo tipo de entidades públicas que adoptan formas muy diversas (sociedades mercantiles, fundaciones, consorcios, agencias, etc.) y cuya justificación se encuentra, a priori, en la consecución de una mejora en la eficacia y la eficiencia en la prestación de los servicios públicos. A medida que se han ido multiplicando las entidades públicas descentralizadas, el ámbito subjetivo de las Cuentas Generales se ha ido haciendo cada vez más complejo, ante la necesidad de poner de manifiesto el conjunto de actividades desarrolladas por todas esas entidades de carácter tan heterogéneo. Ante esta situación, la rendición tradicional de cuentas anuales individuales por cada una de las entidades públicas que integran el sector público es insuficiente, ya que no da información de la gestión de cada Administración Pública (estatal, autonómica o local) considerada en su conjunto, es decir del grupo de entidades integradas en el Estado, en cada Comunidad Autónoma y en cada Corporación Local. Por otra parte, la mera agregación o suma de los distintos elementos que componen las cuentas anuales individuales de las entidades integradas en un mismo grupo tampoco satisface el objetivo de la consecución de la imagen fiel de la situación patrimonial y económica de cada Administración Pública, ya que al no efectuar las correspondientes eliminaciones de operaciones recíprocas, se origina que las cifras de las cuentas agregadas están sobredimensionadas y por tanto, no reflejan la realidad económica y patrimonial del grupo de entidades públicas. Por ello, con el fin de alcanzar el objetivo de la imagen fiel de la información financiera de las entidades públicas, se considera que es totalmente necesario elaborar las Cuentas Generales en términos consolidados. Es preciso tener en consideración que la consolidación de cuentas permite una visión global de los servicios prestados, con independencia de la forma de gestión utilizada, facilitando la comparación entre Administraciones similares y el análisis de la evolución en el tiempo de los servicios prestados por una determinada Administración.
136 José Alberto Pérez Pérez En este sentido, se debe destacar que los pronunciamientos internacionales en materia de contabilidad pública consideran conveniente y necesario que los Gobiernos presenten información consolidada, al objeto de obtener una visión global de las actividades realizadas por el sector público, con independencia del grado de descentralización con que las mismas se hayan desarrollado. Sin embargo, es preciso reconocer que en el ámbito del sector público el proceso de consolidación de cuentas es muy complejo, tanto desde un punto de vista práctico como conceptual, ya que no es posible extrapolar directamente las normas de consolidación del sector privado al público, tanto por las peculiaridades que presentan las entidades del sector público como por las diversas relaciones de dependencia que se dan entre ellas. Entre las dificultades que se presentan a la hora de implantar la consolidación de cuentas en el ámbito del sector público, se pueden destacar las siguientes: Existencia de un gran número de entidades que configuran el perímetro de consolidación. Este aspecto tiene gran relevancia en el caso de la Cuenta General del Estado, ya que el número de entidades es tan elevado que este factor se convierte en un problema que dificulta la elaboración de la Cuenta General en términos consolidados, pues la información a procesar es muy voluminosa. Escasez de medios técnicos y humanos. Este aspecto puede tener especial relevancia en el ámbito del sector público local, ya que en determinados casos, los medios informáticos y contables de los que disponen son escasos, por lo que pueden tener dificultades para procesar la información a integrar en la Cuenta General, que se recibe de todas las entidades. Heterogeneidad de las entidades que componen el sector público. En el sector público se incluyen entidades con diferentes regímenes contables, como son las entidades públicas administrativas que aplican contabilidad pública, las empresas públicas que aplican contabilidad empresarial y las fundaciones públicas que aplican el régimen contable de las entidades sin fines lucrativos. Teniendo en cuenta que la elaboración de una Cuenta General consolidada supone la aplicación de unos criterios uniformes en todos sus elementos, es preciso destacar que los trabajos de homogeneización de criterios contables tienen una problemática especial que no se presenta en la consolidación empresarial del ámbito privado. Dificultades en la obtención de determinada información necesaria para la consolidación de cuentas. A este respecto, debe considerarse que en las Cuentas Generales que se elaboran en términos consolidados se deben incluir las cuentas anuales individuales de determinadas entidades públicas sobre las que la entidad pública matriz realice una gestión conjunta con otras entidades, sin tener ninguna de ellas la propiedad o control de aquellas, y otras entidades sobre las que se tenga una influencia significativa. Teniendo en cuenta que estas entidades no están obligadas a rendir cuentas a través de la entidad matriz, será preciso establecer los procedimientos para que remitan la información necesaria a efectos de la consolidación de cuentas. Consciente de la necesidad, pero al mismo tiempo de las dificultades para la elaboración de cuentas consolidadas en el sector público, la IGAE promovió la constitución de un grupo de trabajo en el seno de la Comisión de Contabilidad con el fin de que elaborara
La consolidación de cuentas en el sector público 137 un Documento sobre Consolidación de Cuentas en el Sector Público. En dicho grupo de trabajo estuvieron representadas tanto la Administración del Estado, como la de las Comunidades Autónomas y la de las Corporaciones Locales, así como representantes del mundo académico, del Tribunal de Cuentas, emisores de normas contables y, por supuesto, la IGAE. Como consecuencia de este trabajo, en septiembre de 2006 se publicó el Documento de Principios Contables Públicos sobre Consolidación de Cuentas en el Sector Público, cuyo objetivo es el establecimiento de una serie de criterios que puedan servir como marco de referencia para la elaboración de cuentas consolidadas por las diferentes Administraciones Públicas, ya sean del ámbito estatal, autonómico o local. Este Documento constituye un elemento de primer orden a la hora de abordar la consolidación de cuentas en el ámbito público. En primer lugar, se identifica en el Documento cuales son las entidades cuyas cuentas anuales se deben consolidar, enumerando los distintos entes que forman el sector público estatal, autonómico y local. En cada uno de dichos sectores se integra un conjunto amplio y heterogéneo de entidades de diferente naturaleza, si bien todas ellas se caracterizan por el sometimiento al régimen presupuestario, por la sujeción al control financiero, de eficacia y legalidad y por el deber de rendir cuentas de su gestión a los correspondientes órganos fiscalizadores de cuentas y en último término al Tribunal de Cuentas. Asimismo, en el Documento se establece cuál ha de ser la entidad matriz en cada grupo consolidable de entidades públicas, utilizando para ello el criterio de la capacidad para intervenir en las políticas financieras y operativas de las entidades públicas que se integran en el perímetro de consolidación. Se considera que esta entidad matriz debe ser la propia Administración General de cada uno de los niveles territoriales: estatal, autonómico y local. El procedimiento de consolidación deberá consistir en la elaboración de una cuenta única consolidada en la que se deberán integrar las cuentas anuales individuales de todas las entidades que forman parte del perímetro de consolidación. Es preciso tener en cuenta que forman parte del grupo todas aquellas entidades sobre las que la Administración General ejerza el control o deban integrarse por su pertenencia al sector público, debiéndose consolidar por el método de integración global. Asimismo, forman parte del conjunto consolidable las entidades que integran el grupo y las entidades multigrupo, debiéndose consolidar estas últimas por el método de integración proporcional. Finalmente, forman parte del perímetro de consolidación las entidades que integran el conjunto consolidable y las entidades asociadas, debiéndose consolidar estas últimas por el procedimiento de puesta en equivalencia. Por otra parte, el proceso a seguir para la formulación de las cuentas consolidadas consta de las siguientes etapas. Homogeneización de las cuentas anuales. El objetivo de esta fase es realizar los ajustes necesarios en las cuentas anuales individuales de las entidades a integrar, a fin de que los criterios de todas ellas sean uniformes. Agregación de las mismas. Supone realizar la suma de las diferentes partidas de las cuentas anuales individuales, según su naturaleza.
138 José Alberto Pérez Pérez Eliminaciones. Mediante esta fase se realizan las eliminaciones de inversión-fondos propios, de partidas recíprocas y de resultados de operaciones internas. Formulación de las cuentas anuales consolidadas. Estas cuentas están integradas por el Balance consolidado, la Cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el Estado de liquidación del presupuesto consolidado y la Memoria consolidada. Estos estados constituyen una unidad y deben redactarse con claridad y mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, del resultado económico-patrimonial y de la liquidación de los presupuestos. No obstante, dadas las dificultades para la implantación de la consolidación de cuentas en el ámbito del sector público, a las que se ha hecho referencia anteriormente, y a fin de facilitar su implantación inicial, se ha considerado conveniente contemplar en el Documento un período transitorio previo a la implantación definitiva de los criterios de consolidación establecidos en el mismo. Así, durante dicho período transitorio se integrarán por el método de integración global las entidades del grupo sujetas a los principios de la contabilidad pública y por el método de integración proporcional las entidades multigrupo sujetas a los principios de contabilidad pública. El resto de entidades del perímetro de consolidación que no están sujetas a los principios de contabilidad pública, es decir, las entidades del sector público empresarial y fundacional, se podrán integrar por el procedimiento de puesta en equivalencia modificado. La diferencia entre el procedimiento de puesta en equivalencia y el procedimiento de puesta en equivalencia modificado consiste en que en este último la puesta en equivalencia se realiza sobre la situación financiera y los resultados de las entidades obtenidos según principios contables generalmente aceptados para empresas, no siendo necesario realizar las homogeneizaciones previas para adaptar las valoraciones de las cuentas individuales de cada entidad a los principios contables de la entidad matriz. Como paso definitivo para conseguir la implantación de la consolidación de cuentas en el ámbito del sector público, y como continuación del proceso iniciado con la elaboración del Documento al que se ha hecho referencia en los párrafos anteriores, la IGAE ha impulsado recientemente la creación de un grupo de trabajo en el seno de la Comisión de Contabilidad Pública para la elaboración de las Normas de Consolidación en el Sector Público. Este grupo de trabajo se ha puesto en marcha en el año 2009, esperando que pueda tener terminado un borrador de dichas Normas durante el año 2010. Una vez efectuados los trámites necesarios, las Normas de Consolidación en el Sector Público se deberán aprobar mediante Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, debiendo constituir una normativa marco aplicable a todas las Administraciones Públicas, si bien su aplicación obligatoria se producirá de forma directa en el ámbito del sector público estatal y local, mientras que en el caso de las Comunidades Autónomas se deberá regular mediante normas propias de estas Administraciones. A diferencia del ámbito empresarial, en el que existen unas Normas para la formulación de cuentas consolidadas, que se aprobaron mediante Real Decreto 1815/1991, de 20 de diciembre, en el ámbito del sector público no se ha dispuesto hasta el momento de unas Normas de Consolidación en el Sector Público. Por tanto, con la aprobación de estas Normas se
La consolidación de cuentas en el sector público 139 conseguirá alcanzar la normalización en la consolidación de cuentas de las Administraciones Públicas, de la misma forma que ya se ha conseguido en el ámbito de las cuentas anuales individuales de las entidades públicas, mediante el Plan General de Contabilidad Pública. 3. La consolidación de las cuentas del sector público estatal: La Cuenta General del Estado Un aspecto de especial relevancia en el que me gustaría profundizar, es que la IGAE no se ha limitado a impulsar las iniciativas conceptuales y normativas relacionadas con la consolidación de cuentas a las que se ha hecho referencia en el apartado anterior, sino que, ya en un escenario claramente práctico, ha puesto en marcha todas las actuaciones necesarias para que la Cuenta General del Estado, cuya formación compete a la IGAE, se encuentre en una fase de elaboración en términos consolidados, que, sin duda, se puede calificar de muy avanzada. 3.1. Marco normativo De acuerdo con el artículo 125.2 de la Ley General Presupuestaria (LGP), compete a la IGAE, como centro gestor de la contabilidad pública, la formación de la Cuenta General del Estado. Dicha Cuenta General está formada por los siguientes documentos. 1. Cuenta General del sector público administrativo. Esta Cuenta se forma mediante la agregación o consolidación de las cuentas de las entidades que deben aplicar los principios y normas de la contabilidad pública. Estas entidades son las siguientes: La Administración General del Estado. Las entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social (sus cuatro Entidades Gestoras, la Tesorería General y las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales). Los Organismos autónomos. Otros Organismos públicos que aplican las normas de contabilidad pública (entidades del artículo 2.1.g) de la LGP). Los Consorcios a los que se refiere el artículo 2.1.h) de la LGP que formen parte del sector público administrativo. Los Fondos a los que se refiere el artículo 2.2 de la LGP. Además, la Cuenta General del sector público administrativo se acompaña de la cuenta de gestión de los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas. 2. Cuenta General del sector público empresarial. Esta Cuenta se forma mediante la agregación o consolidación de las cuentas de las entidades que deben aplicar los principios de contabilidad recogidos en el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollen. Estas entidades son las siguientes. Sociedades mercantiles estatales.
140 José Alberto Pérez Pérez Entidades públicas empresariales. Organismos públicos que aplican principios y normas de contabilidad derivadas del Plan General de Contabilidad de la empresa española (entidades del artículo 2.1.g) de la LGP). Los Consorcios a los que se refiere el artículo 2.1.h) de la LGP que formen parte del sector público empresarial. 3. Cuenta General del sector público fundacional. Esta Cuenta se forma mediante la agregación o consolidación de las cuentas de las entidades que deben aplicar los principios de contabilidad recogidos en la normativa contable relativa a entidades sin fines lucrativos. Estas entidades son las fundaciones estatales. 4. La Memoria que comentará y ampliará la información contenida en los anteriores documentos. La actual estructura de la Cuenta General del Estado, formada por los documentos descritos anteriormente, fue regulada inicialmente por la Ley 50/1998 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social que modificó el anterior texto refundido de la Ley General Presupuestaria. El desarrollo del precepto de la Ley General Presupuestaria relativo a la Cuenta General del Estado se realizó mediante Orden Ministerial de 12 de diciembre de 2000, en la que se estableció el procedimiento de elaboración y el contenido de la Cuenta General del Estado. Si bien el objetivo último era que la Cuenta General del Estado ofreciera información consolidada de la actividad desarrollada por todo el sector público estatal, existían razones que aconsejaban que el proceso de consolidación se realizara de forma paulatina. Estas razones están relacionadas con las dificultades que se presentan para la consolidación de cuentas en el sector público a las que se ha aludido en el apartado anterior. Por este motivo, se optó por regular la elaboración exclusivamente de la Cuenta General del sector público administrativo en términos consolidados, posponiendo la consolidación de la Cuenta General del sector público empresarial y la del sector público fundacional, las cuales se deben elaborar mediante la agregación de las cuentas de las entidades que se integran en las mismas. Sin embargo, aunque la Orden de 12 de diciembre de 2000 reguló la formación de la Cuenta General del sector público administrativo mediante la consolidación del balance, de la cuenta del resultado económico patrimonial y del estado de liquidación del presupuesto de las entidades de dicho sector público, se incluyó una Disposición transitoria en la misma posponiendo la entrada en vigor de dicho procedimiento hasta que la IGAE lo determinase, dado que a la entrada en vigor de la Orden no se estaba en condiciones de poder abordar la consolidación de dicha Cuenta General del sector público administrativo. Posteriormente, en 2005, se modificó la citada Orden de 2000 mediante la Orden EHA/553/2005, de 25 de febrero, con una triple finalidad. Incrementar el contenido de la Memoria de la Cuenta General del sector público administrativo, ampliando la información presupuestaria, de acuerdo con las recomen
La consolidación de cuentas en el sector público 141 daciones incluidas en los informes del Tribunal de Cuentas y en las resoluciones de la Comisión Mixta de relaciones con el Tribunal de Cuentas. Incluir la obligación de presentar cuentas consolidadas por todas las entidades del sector público empresarial que formen un grupo empresarial. A este respecto, se reguló la obligación para las entidades del sector público estatal de presentar las cuentas anuales consolidadas cuando formen grupo de acuerdo con los criterios del Código de Comercio. Hasta ese momento sólo existía esta obligación para las sociedades mercantiles. Presentar la información consolidada en la memoria de la Cuenta General del sector público administrativo. Aunque esta información consolidada se reguló en esta Orden EHA/553/2005, es preciso destacar que ya antes de esta modificación normativa se había empezado a incluir este tipo de información en las Cuentas Generales de los años anteriores. 3.2. Avances en la consolidación de la Cuenta General del Estado Como se ha comentado anteriormente, aunque desde la publicación de la Orden de 12 de diciembre de 2000 se establece la obligación de consolidar la Cuenta General del sector público administrativo y de agregar las Cuentas Generales del sector público empresarial y fundacional, es preciso destacar que la efectiva consolidación de la Cuenta General del sector público administrativo no se logra hasta la correspondiente al ejercicio 2007, tras sucesivos ejercicios en los que se han ido produciendo notables avances. La razón se encuentra en la complejidad de dicho proceso, dada fundamentalmente, tanto por el elevado número de entidades, más de 450, como por los diferentes planes de contabilidad de las entidades integradas, plan de contabilidad pública, plan de empresas, plan de las entidades de seguros, plan de las entidades financieras, plan de fondos del artículo 2.2 de la LGP y también por el elevado número de operaciones internas entre estas entidades. A este respecto, a continuación, se enumeran cuáles han sido los hitos más importantes que se han ido alcanzando en el proceso de consolidación de la Cuenta General del Estado. El primer paso hacia la consolidación fue la eliminación de las transferencias entre las distintas entidades del sector público administrativo, presentándose el estado de liquidación del presupuesto parcialmente consolidado en la Memoria de la Cuenta General del Estado a partir de la del ejercicio 2001. En la Cuenta General del Estado de 2004 se presentó por primera vez en la Memoria del sector público administrativo un Balance parcialmente consolidado, en el que se eliminaron los importes coincidentes relativos al patrimonio que el Estado entrega en adscripción a otras entidades del sector público administrativo, así como los préstamos que el Estado ha concedido a las entidades que integran dicho sector. Otra novedad a destacar en la Cuenta General del sector público administrativo del ejercicio 2004 fue la ampliación de la información presupuestaria contenida en la Memoria de la Cuenta, como consecuencia de la modificación introducida por la Orden EHA/553/2005. De
142 José Alberto Pérez Pérez acuerdo con esta modificación, se incorporaron desgloses de los presupuestos de gastos y de ingresos, información de las modificaciones presupuestarias, de las obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, de los compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores, de los derechos a cobrar de presupuestos cerrados y del resultado de operaciones comerciales. En la Cuenta General del Estado de 2005 se presentó el mencionado Balance parcialmente consolidado en el que se eliminaron, además de las operaciones a las que se ha hecho mención respecto a la Cuenta General del ejercicio anterior, los importes coincidentes del patrimonio que el Estado entrega en gestión a otras entidades del sector público administrativo. Asimismo, la elaboración de la Cuenta General del sector público empresarial se efectuó a partir de las cuentas anuales de los grupos empresariales estatales que tienen la obligación de consolidar y, como paso previo hacia una futura consolidación plena, se eliminaron por primera vez parte de las transacciones internas realizadas durante el ejercicio 2005 entre las entidades que integran el sector público empresarial. El resultado de esta consolidación se recogió en la Memoria de la Cuenta General del Estado, incorporando un balance y una cuenta de resultados parcialmente consolidados del sector público empresarial. Los avances han seguido produciéndose en las siguientes Cuentas Generales del Estado, hasta lograr en el ejercicio 2007 cumplir con la Orden de 12 de diciembre de 2000. Así, en la Cuenta General del Estado de 2007 se ha presentado. La Cuenta General del sector público administrativo de forma consolidada. La Cuenta General del sector público empresarial elaborada mediante la agregación de las cuentas anuales de las entidades incluidas en dicho sector, pero utilizando las cuentas consolidadas de los grupos empresariales estatales y presentando en Memoria unos estados parcialmente consolidados en los que se han eliminado las operaciones internas entre dichas entidades. La presentación de esta información consolidada se ha incluido en la Memoria de la Cuenta General del Estado aunque no es obligatoria, ya que la Orden de 12 de diciembre de 2000 sólo establece la formación de la Cuenta General del sector público empresarial mediante la agregación de las cuentas anuales. La consolidación plena de la Cuenta General del sector público empresarial sólo se podrá conseguir con la elaboración de una Cuenta Única comprensiva de todo el sector público estatal que permita eliminar las relaciones de las entidades del sector empresarial con las restantes entidades del sector público, en especial, con la Administración General del Estado. La Cuenta General del sector público fundacional elaborada mediante la agregación de las cuentas anuales de las fundaciones estatales. En este caso, del mismo modo que ocurre en el sector público empresarial, se considera que el avance hacia su consolidación requiere igualmente la elaboración de una Cuenta Única de todo el sector público estatal que permita eliminar las operaciones de las fundaciones estatales con el resto de entidades públicas del Estado.
La consolidación de cuentas en el sector público 143 La Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2008 se ha elaborado con el mismo procedimiento que en el ejercicio anterior, si bien, siguiendo con la idea de una mejora continua, como novedad, en la Cuenta del sector público administrativo se ha presentado información sobre la liquidación de los presupuestos de carácter estimativo de las entidades integradas en la Cuenta, que figuran recogidos en la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado. Hasta el ejercicio 2007, la Cuenta General del sector público administrativo sólo incluía información presupuestaria de las entidades integradas cuyo presupuesto de gastos tiene carácter limitativo. Por otro lado, también por primera vez, en esta Cuenta del ejercicio 2008, se presenta información agregada del Remanente de Tesorería de todas las entidades integradas en la misma que pertenecen al sector público administrativo. Asimismo, se ha presentado por primera vez en esta Cuenta General información relativa a contabilidad nacional. En concreto, se ha presentado la información última de carácter definitivo correspondiente al ejercicio 2007, es decir, al ejercicio anterior al de la presente Cuenta General notificado a la Comisión Europea, en cumplimiento de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el Procedimiento de Déficit Excesivo regulado en el Reglamento CE 3605/1993 del Consejo, modificado por los Reglamentos CE 475/2000 y CE 2103/2005. De lo expuesto hasta aquí, puede deducirse que la IGAE ha realizado avances sobresalientes, fundamentalmente desde el ejercicio 2004, de forma que en la actualidad se cumple con la normativa y exigencias que en materia de consolidación regulan la cuenta General del Estado. 3.3. La Cuenta Única consolidada No obstante lo anterior, este proceso de mejora y modernización de la contabilidad pública y de avance en materia de consolidación obviamente no ha finalizado y el siguiente objetivo es la elaboración de una Cuenta Única consolidada que integre las cuentas de todas las entidades del sector público estatal, de acuerdo con los requerimientos del Tribunal de Cuentas. En este punto es preciso hacer referencia a la Moción del Tribunal de Cuentas relativa a los procedimientos de formación, alcance y contenido de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de consolidación, que tiene su origen en las Resoluciones aprobadas por los Plenos del Congreso y del Senado en relación con la Cuenta General del Estado de 1999, en las que se instaba al Tribunal de Cuentas a realizar una propuesta sobre la Cuenta General. Esta Moción se aprobó el 28 de abril de 2005 y en ella el Tribunal de Cuentas defiende la elaboración de una Cuenta Única consolidada comprensiva de las cuentas anuales de las entidades de los tres subsectores (administrativo, empresarial y fundacional). De acuerdo con la opinión manifestada por el Tribunal de Cuentas en la Moción de referencia, la Cuenta Única sería el «instrumento adecuado que permitiría cumplir los objetivos generales de la Cuenta General del Estado (suministrar información sobre la situación económica, finan
144 José Alberto Pérez Pérez ciera y patrimonial, sobre los resultados económico-patrimoniales y sobre la ejecución y liquidación de los presupuestos y el grado de realización de los objetivos), y ello porque ni las cuentas individuales ni la agregación de las mismas proporcionan información adecuada para el cumplimiento de esos objetivos. Esta insuficiente información es especialmente relevante en la actualidad, teniendo en cuenta, por una parte, la creciente descentralización en la prestación de los servicios públicos a través de diversas entidades dotadas de presupuesto propio y gestión económico-financiera independiente, y por otra, la existencia de múltiples transacciones entre los distintos organismos y entidades que integran el sector público estatal, con la evidente incidencia de su no consolidación en la representatividad de las cuentas elaboradas mediante agregación». Además, la Cuenta Única ofrecería «mejor información sobre el endeudamiento del sector público estatal en su conjunto y sobre el tamaño, crecimiento e impacto socio-económico de la actividad del mismo y, en relación con los servicios públicos encomendados, permite una visión global de los mismos y suministra una mejor información acerca de la capacidad económica del sector para la prestación de aquéllos». Para hacer efectivas estas consideraciones contempladas en la Moción del Tribunal de Cuentas, en el año 2009 se ha modificado nuevamente la Orden reguladora de la Cuenta General del Estado y se establece la obligación para la IGAE de presentar una Cuenta Única comprensiva de todas las entidades del sector público estatal. Además de esta obligación, otras de las principales modificaciones que se introducen en 2009 son la adaptación de la estructura de la Cuenta General del sector público empresarial al nuevo Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, la utilización de las cuentas consolidadas de los grupos para la elaboración de la Cuenta General del sector público empresarial y la presentación de información presupuestaria en todas las entidades del sector público estatal, puesto que hasta esta última modificación la Orden regulaba la presentación de información presupuestaria sólo para las entidades integradas cuyo presupuesto de gastos tuviera carácter limitativo. Esta Cuenta Única se elaborará por el procedimiento de puesta en equivalencia al que se ha hecho referencia en el apartado segundo. Tal como señala la Orden, la inclusión de la totalidad de las cuentas de las entidades del sector público estatal en esta Cuenta Única se llevará a cabo de forma paulatina, iniciándose en la próxima Cuenta General que elaborará la IGAE, esto es, la del ejercicio 2009, que se remitirá al Tribunal de Cuentas el próximo 31 de octubre. 4. Utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos Para conseguir la elaboración de la Cuenta Única consolidada que reclama el Tribunal de Cuentas, además de las iniciativas normativas a las que se ha hecho referencia en el apartado anterior de este artículo, la IGAE debe potenciar la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el campo del tratamiento de los datos contables y en la remisión de la información contable y rendición de cuentas, profundizando todavía más en el
La consolidación de cuentas en el sector público 145 proceso de utilización de las tecnologías de la información que desde hace años ha impulsado de forma decidida dicho Centro en el ámbito de la contabilidad pública. Es preciso destacar en cuenta que la IGAE cuenta con un plazo de tiempo limitado para la formación de la Cuenta General del Estado. De acuerdo con el artículo 131 de la Ley General Presupuestaria, dicha Cuenta se debe elevar por la IGAE al Gobierno para su remisión al Tribunal de Cuentas antes del día 31 de octubre del año siguiente al que se refiera. Como las cuentas anuales individuales de las entidades del sector público estatal que se deben integrar en la Cuenta General del Estado se deben remitir a la IGAE, de acuerdo con el artículo 139 de la Ley General Presupuestaria, dentro de los siete meses siguientes a la terminación del ejercicio económico, el plazo del que dispone la IGAE para la elaboración de la Cuenta General del Estado es, desde un punto de vista teórico, de tres meses. Por tanto, teniendo en cuenta el plazo anterior, resulta fundamental la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el tratamiento de la información contable que se necesita para la formación de la Cuenta General del Estado. En este sentido hay que destacar los notables avances que ha hecho la IGAE en este campo, ya que las cuentas anuales de las entidades que conforman el sector público administrativo se reciben en la IGAE de forma obligatoria por vía telemática desde las correspondientes al ejercicio 2006. Una vez regulada la rendición de cuentas a través de procedimientos informáticos por las entidades del sector público administrativo, la IGAE ha emprendido el proyecto de regular el mismo procedimiento de remisión de la información contable por las entidades del sector público empresarial y fundacional. A estos efectos, durante el año 2009 se ha elaborado un Borrador de Orden Ministerial por la que se regula la remisión de las cuentas anuales de las entidades del sector público empresarial y fundacional por procedimientos informáticos a la IGAE. Durante el año 2010 se procederá a la tramitación de este Proyecto a fin de que sea aprobado lo antes posible. Por tanto, una vez que esté implantada la rendición de cuentas por procedimientos informáticos de todas las entidades del sector público estatal, se habrá conseguido un hito importante para alcanzar la formación de una Cuenta General del Estado como Cuenta Única consolidada. Es preciso tener en cuenta, que el procedimiento anterior no sólo aporta la ventaja de permitir disponer de la información en un menor espacio de tiempo, sino que, ante todo, se consigue el tratamiento informatizado de la información recibida de las entidades públicas, lo que resulta clave para la formación de la Cuenta dentro del plazo. A este respecto es necesario destacar que la rendición de las cuentas anuales de las entidades del sector público administrativo por vía telemática ha permitido que hayan sido prácticamente superados los retrasos en la rendición de las cuentas derivados de las actuaciones de comprobación formal de las cuentas aprobadas que efectúa la IGAE antes de su remisión al Tribunal de Cuentas. Esta misma circunstancia también es previsible que se produzca para las entidades del sector público empresarial y fundacional a partir del momento en el que la rendición de cuentas por vía telemática sea una realidad en estas entidades.
146 José Alberto Pérez Pérez Por último, se están manteniendo reuniones con el Tribunal de Cuentas para acordar un procedimiento que permita lo más pronto posible que todo este proceso de rendición telemática de las cuentas anuales de todas las entidades del sector público estatal culmine con el envío de las mismas por parte de la IGAE al Tribunal de Cuentas también por medios telemáticos. De esta forma, se podrá cerrar un círculo que está en perfecta sintonía con la decidida apuesta que está realizando la Intervención General de la Administración del Estado por potenciar al máximo la utilización de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los diferentes ámbitos de la contabilidad.