REGIMEN LOCAL Transparencia y buen gobierno Incidencia del anteproyecto de ley de transparencia y acceso a la información pública y buen gobierno a las Entidades locales. Julia de Benito Langa. Especialista en Derecho administrativo y político. Abogado Antecedente normativo Cita: -Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 1. Introducción El pasado lunes 26 de marzo, el Gobierno publicó en la página web del Ministerio de la Presidencia el texto de anteproyecto de transparencia y acceso a la información pública y buen gobierno para iniciar, previo al proceso legislativo ante las Cortes Generales, un período de audiencia pública de quince días, durante los cuales los ciudadanos podrán presentar sugerencias, rectificaciones, peticiones, al texto propuesto que serán contestadas debidamente y, en su caso, podrán mejorar e incorporarse al texto inicial. Transcurrido esta fase de audiencia pública se enviará el proyecto con sus mejoras a las Cortes Generales iniciándose el proceso legislativo que culmine con su aprobación. El proyecto de ley dispone de 28 artículos distribuidos en dos títulos: Titulo I, sobre la transparencia y, Título II, sobre el buen gobierno, tres disposiciones adicionales y seis disposiciones finales. 2. Las disposiciones adicionales y finales A nivel local, cabe destacar la disposición final quinta en la que se prevé el techo retributivo de los miembros de los órganos de gobierno de las entidades locales. Así se recoge en el Proyecto de ley: Las leyes de Presupuestos Generales del Estado establecerán cada año el baremo al que habrán de ajustarse las retribuciones de los miembros de los órganos de gobierno de las Entidades locales atendiendo al tipo de entidad local de que se trate, así como a criterios objetivos de población, circunstancias socioeconómicas del entorno y otras circunstancias de carácter administrativo. Las tres disposiciones adicionales abordan las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública, revisión y simplificación normativa y de reclamación ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios. En relación a las medidas de revisión y simplificación normativa recogidas en la disposición adicional segunda, se establece que las Administraciones públicas, entre las que se encuentra la Administración local, deberán acometer las 1
tareas de revisión y simplificación normativa; para ello, se prevé la necesidad de que se realicen estudios y se proceda a derogar las normas obsoletas e introducir las modificaciones, novedades, etc. En el ámbito de la Administración local, se encarga expresamente a la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes el impulso y coordinación de dicho proceso de revisión y simplificación a través de la Comisión Nacional de Administración Local y la Federación Española de Municipios y Provincias. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 21 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Entidades locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que aquéllas determinen (disposición adicional tercera). Se modifican los artículos 35, h) y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común sobre el derecho de acceso a la información pública, archivos y registros. El artículo 37 queda redactado de la siguiente forma: Derecho de acceso a la información pública. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno y demás leyes que resulten de aplicación." (Disposición final primera). Se modifica la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado, en la que la Oficina de Conflictos de Intereses pasa a denominarse Oficina Buen Gobierno y Conflicto de Intereses. Asimismo, se modifican de esta Ley, los artículos 14.4 y 15. El primero, sobre el contenido de las declaraciones de bienes y derechos patrimoniales del gobierno y secretarios de Estado y altos cargos, en la que se omitirán las referencias de localización con salvaguarda de la privacidad y seguridad de los titulares. El segundo, artículo 15, sobre el órgano de gestión, que actuará con plena autonomía funcional. La Oficina de Buen Gobierno y Conflicto de Intereses tiene como función la gestión del régimen de incompatibilidades de los altos cargos, la llevanza y gestión de los Registros de Actividades y de Bienes y Derechos Patrimoniales de altos cargos, y la evaluación del cumplimiento de las obligaciones de buen gobierno. El personal que preste servicios en la Oficina de Buen Gobierno y Conflictos de Intereses tiene el deber de mantener en secreto. (Disposición final segunda). A través de la disposición final tercera se modifica la disposición adicional primera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos y por la que se autoriza al Gobierno la creación de la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios e Informe anual al Congreso de los Diputados. La creación de esta Comisión tiene como objeto la promoción de la transparencia de la actividad pública y la garantía del derecho de acceso a la 2
información, así como la promoción y realización de evaluaciones de las políticas y programas públicos cuya gestión corresponde a la Administración General del Estado, para favorecer el uso racional de los recursos públicos y el impulso de la gestión de la calidad de los servicios. El Presidente de la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios será nombrado mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, entre personas de reconocido prestigio, previa comparecencia ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, que podrá vetar el nombramiento del candidato en el plazo de un mes natural desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderá aceptado el correspondiente nombramiento. El Consejo de Ministros aprobará, mediante Real Decreto, la modificación del Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios para adaptarlo a las funciones que le corresponden en materia de Transparencia en virtud de lo dispuesto en esta Ley. (Disposición final cuarta). 3. Aspectos relevantes Se destacan, a continuación, los aspectos más relevantes de este Proyecto de Ley. TRANSPARENCIA DE LA ACTIVIDAD PÚBLICA Objeto (art. 1) Ámbito aplicación (art. 2) 1. Reforzar la transparencia de la actividad pública. 2. Reconocer y garantizar el derecho a la información 3. Establecer las responsabilidades del incumplimiento del buen gobierno 1. Administración del Estado 2. Administración de las CCAA 3. Administración local 4. Los organismos autónomos, entidades públicas empresariales y las entidades de Derecho Público. 5. Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas a las AAPP, universidades. 6. Congreso de los Diputados, Senado, TC, CGPJ, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y sus análogas autonómicas, sujetas a derecho administrativo. 7. Sociedades mercantiles con participación de 50% capital social público. 3
8. Fundaciones y asociaciones del sector público. Personas responsables (art. 2.2) Publicidad informativa (art. 3) Límites a la información (arts.3.3, 10 y12) Información en la web (art. 4) Información Jurídica en web (art. 5) Información económica (art. 6) Las personas físicas y jurídicas que presten servicios públicos deben informar a la administración a las que están vinculadas para materializar los objetivos de este Proyecto de ley. Publicación periódica de información relevante actualizada que garantice la transparencia de la actuación y funcionamiento de los poderes públicos. 1. Restricciones de la información cuando ésta suponga un perjuicio en materia de igualdad de las partes en procesos judiciales, tutela judicial efectiva, funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, intereses económicos y comerciales, política económica y monetaria, secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión, protección del medio ambiente. (Art. 10). La restricción deberá ser justificada y proporcionada. En este caso, cabe el acceso parcial de la información omitiendo aquélla que no pueda facilitarse. (Art 12). 2. Protección de datos de carácter personal. (Art.11). 1. Las administraciones públicas deberán publicar electrónicamente las funciones que desarrollan, la normativa de aplicación y su estructura organizativa, los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos y el grado de cumplimiento. 2. Las inspecciones generales son las encargadas de evaluar el grado de cumplimiento. Las directrices, instrucciones, circulares o consultas particulares u órganos, es decir que suponga una interpretación del Derecho, los anteproyectos de Ley de propia iniciativa, los proyectos de reglamentos previo dictámenes preceptivos de los órganos consultivos, las memorias u otros documentos que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos. 1. Contratos adjudicados con su importe, procedimiento, modificaciones, prorrogas, variación de plazo y precio. Los datos estadísticos del porcentaje de contratos adjudicados por cada uno de los procedimientos. 2. Convenios suscritos (partes, objeto, obligaciones presupuestarias). 3. Subvenciones y ayudas públicas (importe, objetivo, finalidad). 4
Portal de transparencia (art. 7) Información Pública (arts. 8 y 9) Protección de datos personales (art. 11) Excepciones al acceso a información (art. 13) Solicitud de información (art. 14) 4. Presupuestos ( partidas más importantes, estado de ejecución) 5. Retribuciones percibidas por órganos superiores o directivos. 6. Indemnizaciones por abandono de cargo de directivos. 7. Compatibilidad de actividades privadas: resoluciones dictadas por la Oficina del Buen Gobierno y de intereses. 8. Estadísticas para valorar del grado de cumplimiento y calidad de los servicios. 1. La Administración General Estado creará un portal de transparencia. 2. Objetivo: permitir el acceso a toda la información de los artículos precedentes por parte del ciudadano. 3. Las CCAA y las Entidades locales podrán adoptar otras medidas dirigidas a aplicar los principios de transparencia. 1. El art. 105. b) CE reconoce el derecho a acceder a la información. 2. No es información pública: seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública o la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. 1. Denegación de datos protegidos por la Ley excepto cuando haya consentimiento en la divulgación de los mismos. 2. Se concede el acceso de datos relativos a la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. 3. Datos personales que no vulneren ninguna Ley. En este caso, se concederá el acceso a la información de dato. 1. Información en curso de elaboración o de publicación general. 2. Con carácter auxiliar (notas, borradores, opiniones, resúmenes, informes y comunicaciones internas o entre órganos o entidades administrativas). 3. Cuando se exija para su divulgación una acción previa de reelaboración. 1. Procedimiento: se inicia con la presentación de la solicitud al titular del órgano administrativo. 2. Elementos: presentación de la solicitud por cualquier medio especificando la identidad del solicitante, información que se solicita, la dirección de contacto, 5
Inadmisión de la solicitud (art. 15) Tramitación (art. 16) Resolución (art. 17) Unidades de información especializadas (art. 18) Formalización del acceso (art. 19) preferentemente electrónica, a efectos de comunicaciones, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada. 3. La motivación no es causa, por si sola, de rechazo de la solicitud. 1. Cuya solicitud esté prevista en los artículos 9 y 13 de esta Ley. 2. Solicitud dirigida a un órgano que no disponga de la información y se desconozca el competente. 3. Solicitudes repetitivas y abusivas. 4. Solicitudes que afecten a una pluralidad de personas cuyos datos personales pudieran revelarse. Sobre autoridad competente: Si se presentase la solicitud ante una autoridad no competente, ésta la remitirá a la que decida sobre el acceso a la información, aunque dispusiese de la misma. Si lo desconociese lo notificara al interesado. (Art. 16.1 y 4). Sobre ampliación de plazo: Se establece un plazo de 10 días para completar la información solicitada, en caso de no ser suficiente. Sobre alegaciones: Si la información afectase a derechos o intereses de terceros se les concederá un plazo de 15 días para que el solicitante pueda presentar alegaciones. Se suspende el plazo de resolución. 1. Plazo: 1 mes notificación del acceso o no a la información, ampliable a otro mes en caso de gran volumen documental. 2. Motivación de las resoluciones que denieguen, otorguen parcialmente o haya oposición de terceros. 3. Falta de resolución en plazo se interpreta como silencio negativo. Funciones: Recabar y difundir la información a la que se refiere el Capítulo I del Título I de esta Ley, recibir y dar tramitación a las solicitudes para dar acceso a la información, llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información y todas aquellas necesarias para facilitar el derecho a la información. 1. Inicio: por solicitud u otra modalidad que resulte más económica. 2. En caso de oposición de tercero el acceso sólo tendrá 6
Impugnaciones (arts. 20 y 21) lugar cuando haya transcurrido el plazo para interponer recurso sin que se haya formalizado o haya sido resuelto. 3. Sobre información publicada: la resolución se limitará a indicar cómo puede acceder a ella el solicitante. La información es gratuita. Las copias o el uso de formatos de trasposición pueden someterse a tasa (Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos y normativa autonómica o local). 1. Las resoluciones serán objeto de recursos administrativos y contencioso administrativo. 2. Reclamación ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios frente a la resolución expresa o presunta en materia de acceso dictada de conformidad con el procedimiento regulado en el capítulo anterior así como frente a la resolución de los recursos administrativos, en el plazo de 1 mes desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado. Se tramitará de acuerdo con la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico y procedimiento administrativo común. Cuando la información afecte a intereses de terceros se otorgará el trámite de audiencia antes de la resolución, que deberá notificarse en el plazo de 1 mes. Su transcurso se entenderá desestimado. El presidente de la Agencia deberá comunicar las resoluciones adoptadas al Defensor del Pueblo. BUEN GOBIERNO Ámbito de aplicación (art. 22) Principios éticos y de actuación (art. 23) Se aplicarán a los miembros del Gobierno, a los Secretarios de Estado y al resto de los altos cargos de la Administración General del Estado y asimilados a la administración autonómica y local. Son altos cargos los relacionados en el art. 3.2 de la Ley 5/2006 de conflictos de intereses de miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración. 1. Principio general: Sometimiento a la Constitución, a la ley y al Derecho de los altos cargos. 2. Principios éticos: Transparencia con eficacia, economía y eficiencia. Ejercicio de funciones de acuerdo con la buena 7
Infracción en conflictos de intereses (art. 24) Infracción en gestión económico presupuestaria (art. 25) fe y con dedicación al servicio público. Con imparcialidad y criterio independiente. Garantizar el trato igual y sin discriminaciones, diligencia y fomento de calidad en la prestación de servicios, conducta digna y responsabilidad de decisiones. 3. Principios de actuación: plena dedicación y abstención de actividades privadas que generen conflictos de intereses, obligación de guardar reserva de informaciones conocidas por el ejercicio de su cargo, informar de la actividad irregular que tengan conocimiento, actuaciones dirigidas a poner en riego el interés y patrimonio público, abstención en asuntos que altere la objetividad o sea incompatible, no aceptación de regalos ni favores o condiciones ventajosas, no se valdrán de su posición con la administración para obtener ventajas, gestionar, proteger y conservar adecuadamente los recursos públicos. Remite a la aplicación de la Ley 5/2006, de 10 de abril de regulación de conflictos de intereses de miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado o en otra normativa que resulte de aplicación. Son Infracciones muy graves: -alcance o malversación en la administración de fondos públicos, -administración de recursos sin respetar las disposiciones reguladoras de liquidación, recaudación o ingreso público, -realizar compromisos de gastos, reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos sin crédito suficiente para realizarlos o infringiendo la Ley General presupuestaria, -realizar pagos reintegrables de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de la 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, en la normativa presupuestaria equivalente en el caso de administraciones distintas de la General del Estado. -ausencia de justificación de la inversión de los fondos, -incumplimiento deliberado de las obligaciones, -operaciones de crédito y emisiones de deudas contraviniendo la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPyS), -la no adopción de medidas que eviten el riesgo de incumplimiento previstas en la LOEPyS, -suscripción de convenios y subvenciones sin informe favorable del Ministerio de Hacienda, 8
Infracciones disciplinarias (art. 26) -no formulación del plan económico financiero, -no presentación del plan de reequilibrio exigido en el art. 22 de la LOEPyS, -incumplimiento deliberado e injustificado de obligaciones de suministro de información o de justificación de desviaciones en el cumplimiento de medidas y planes previstos en la LOEPyS, -incumplimiento de las medidas de corrección previstas en los planes económico-financieros y de requilibrio previstos en la LOEPyS, -la no adopción del acuerdo de no disponibilidad o la no constitución del depósito previsto en el artículo 25 de la LOEPyS, -la no atención al requerimiento del Gobierno previsto en el artículo 26 de la LOEPyS, -el incumplimiento de las medidas necesarias para garantizar la ejecución forzosa de las medidas adoptadas por el Gobierno previstas en el artículo 26 de la LOEPyS Muy Graves: -el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía, -toda actuación que suponga discriminación (racial, étnico, religión, convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, nacimiento, vecindad, sexo o cualquier otra condición), -adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos, -publicación o utilización indebida de la información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función, -la negligencia en la custodia de secretos oficiales, -el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo, -la violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales, -la prevalencia de la condición de alto cargo para obtener un beneficio indebido para sí o para otro, -la obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales, -la realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga, 9
Sanciones (art. 27) -el incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga, -la incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, el acoso laboral. Graves: -el abuso de autoridad en el ejercicio del cargo, -intervenir en un procedimiento administrativo habiendo causas de abstención, -emisión de informes y la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales cuando causen perjuicio, a la Administración o a los ciudadanos y no constituyan infracción muy grave, -no guardar el debido sigilo, -incumplimiento de los plazos u otras disposiciones de procedimiento en materia de incompatibilidades, -haber sido sancionado por la comisión de tres infracciones leves en el plazo de un año. Leves: -la incorrección con los superiores, compañeros o subordinados, -el descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones. 1. Infracciones leves serán sancionadas con una amonestación. 2. Infracciones graves y muy graves se impondrá al infractor una o más de las siguientes sanciones: -la declaración del incumplimiento y su publicación en el BOE, -la destitución en los cargos públicos que ocupen, -la no percepción, en el caso de que la llevara aparejada, de la pensión indemnizatoria creada por el artículo 10 de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, -la inhabilitación para ocupar alguno de los cargos incluidos en el artículo 22 durante un periodo de entre 5 y 10 años. Las sanciones por la comisión de infracciones muy graves, graves o leves se determinan en base a los criterios del artículo 131.3 de la Ley 30/1992: -naturaleza y entidad de la infracción, -gravedad del peligro ocasionado o del perjuicio causado, 10
Órgano competente y Procedimiento (art. 28) -ganancias obtenidas, -las consecuencias desfavorables de los hechos para la Hacienda Pública, -la circunstancia de haber procedido a la substancia de la infracción por propia iniciativa, -la reparación de los daños o perjuicios causados. La graduación de las sanciones valorará los perjuicios de interés público, repercusión de la conducta en los ciudadanos y la percepción indebida de cantidades por el desempeño de actividades públicas incompatibles. La Administración deberá poner en conocimiento del Fiscal General del Estado las infracciones constitutivas de delito y suspenderá el procedimiento hasta la resolución del proceso penal. Los hechos tipificados como infracción en una normativa administrativa especial, se comunicarán a la Administración competente para la instrucción del procedimiento sancionador, y se suspenderán las actuaciones hasta la terminación de aquel. (No se considera normativa especial la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria respecto de las infracciones previstas en el artículo 25). La comisión de las infracciones del artículo 25 conllevará las siguientes consecuencias: -la obligación de restituir las cantidades percibidas o satisfechas indebidamente, -la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública en los términos del artículo 176 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. 1. Procedimiento administrativo incoados en los supuestos de los artículos 25 y 26, sin perjuicio de dar conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas por responsabilidad contable. 2. El Consejo de Ministros competente para ordenar la incoación a miembro del Gobierno o de Secretario de Estado a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. 3. Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para el resto de los altos cargos. 4. Convalidación de gasto adoptado por Acuerdos del Consejo de Ministros que resuelvan los procedimientos se remitirán al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a fin de que incoe el procedimiento sancionador, 11
si procede. 5. Instrucción de los procedimientos: la realiza la Oficina de Conflicto de Intereses y Buen Gobierno regulada en la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de miembros del Gobierno y Altos Cargos de la Administración General del Estado, salvo en el supuesto de infracción tipificada en el artículo 25 en el que la instrucción corresponderá al órgano competente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. 6. Imposición de sanciones por infracciones graves, muy graves y las del art. 25 corresponde al Consejo de Ministros y cuando el alto cargo tenga la condición de miembro del Gobierno o Secretario de Estado. 7. Imposición de sanciones por infracciones leves corresponderá al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. 12