Gestión de la Inversión Pública para las Asociaciones del sector Público y Privado: Un marco de diagnóstico «GIP para las APP» Jay Hyung Kim Banco Mundial, PRMPS Conferencia de invierno ICGFM, Washington DC Del 9 al 11 de diciembre de 2013
Resumen Por qué se necesita un marco unificado que integre la GIP y las APP? Beneficios de un marco unificado Desafíos de tener un marco unificado en la práctica Entender las diferencias: El contrato APP El marco de diagnóstico GIP para las APP Ocho más las características del contrato Etapa 1: Orientación estratégica y políticas para las APP Etapa 2: Un marco unificado para la evaluación del proyecto Etapa 3: Revisión independiente para la evaluación Etapa 4: Selección y presupuesto del proyecto APP Un característica extra: El contrato APP Etapa 5: Implementación del proyecto APP Etapa 6: Ajuste del proyecto APP a través de la renegociación y refinanciación Etapa 7: Operación y mantenimiento APP Etapa 8: Finalización del proyecto APP y evaluación ex post 2
Por qué se necesita un marco unificado que integre la GIP y las APP? La mayoría de los países estuvieron gestionando los proyectos de asociaciones del sector público y privado (APP) separados de los proyectos implementados tradicionalmente (PIT). En su mayoría, las APP han sido evaluadas, seleccionadas, presupuestadas y controladas separadas de los PIT. Esta desigualdad socavó la gestión financiera pública adecuada y creó riesgos fiscales innecesarios, lo que causó preocupaciones fiscales con respecto a la adecuación de la contabilidad, los informes y los presupuestos, entre otros procesos. Desde un punto de vista fiscal, el elemento clave principal para iniciar los proyectos APP es establecer si un gobierno puede mantener el mismo nivel de eficiencia fiscal y sustentabilidad tanto a través de las APP como de los PIT. Es importante establecer el hecho de que no debe existir algo como un «Proyecto APP» intrínsecamente APP es una forma de implementar un proyecto de inversión pública. Se necesita un marco unificado para integrar los PIT y las APP. 3
Beneficios de un marco unificado Ayudar a asegurar una evaluación y toma de decisiones consistentes. La elección entre las APP o los PIT muchas veces se ve sesgada por factores que no son el valor del dinero. La preferencia política por o en contra de las APP puede tener ser un factor que sesga las elecciones y afecta los resultados. Un marco unificado tiene el potencial de minimizar las decisiones subjetiva en relación con la implementación de los PIT frente a las APP. Ayudar a sostener una transferencia de riesgo óptima. Si cada proyecto, así sea PIT o APP, se gestiona de manera separada, el concepto de transferencia óptima de uno al otro puede no estar asegurado. Ayudar a evitar los riesgos fiscales no gestionados al mejorar la transparencia El marco puede desalentar un presupuesto paralelo al informar los costos fiscales posibles y conocidos de las APS en el sistema de presupuesto tradicional. Al fortalecer los controles de procedimientos en los compromisos de las APP, el marco ayuda a mejorar la transparencia en general del sistema 4 PFM
Desafíos de tener un marco unificado en la práctica Restricciones y dificultades para aplicar con rapidez este marco unificado. Por lo tanto, es importante identificar puntos en común y diferencia entre los PIT y las APS al trabajar a través de las etapas PIT que corresponden a ocho características obligatorias para las APS, y discutir puntos de entrada para dirigirse hacia dicho marco unificado. Necesidad de desarrollar una herramienta de diagnóstico PIT para las APS: «GIP para las APP» Etapa 1: Orientación estratégica y políticas para las APP Etapa 2: Un marco unificado para la evaluación del proyecto Etapa 3: Revisión independiente para la evaluación Etapa 4: Selección del proyecto y presupuesto para las APS Etapa 5: Implementación del proyecto APP Etapa 6: Ajuste del proyecto APP a través de la renegociación/refinanciación Etapa 7: Operación y mantenimiento APP Etapa 8: Finalización del proyecto APP y evaluación ex post 5
Entender las diferencias: El contrato APP Los elementos clave que el GIP para las APP deberá tratar son aquellos que diferencian las dos formas de implementación. Las APP son diferentes de los PIT porque necesitan llamar la atención y los recursos de los inversores, prestamistas y operadores privados del contrato. En una implementación APS, el contrato «Acuerdo del Contrato» toma aún más importancia que en la implementación de los PIT ya que enmarca la relación completa entre la entidad gubernamental responsable y la entidad privada. En Contrato APP debe estar sujeto a atención especial en la evaluación de GIP para las APP. Hay una excepción importante en la consistencia de las características «ocho obligatorias»: El Contrato APP. El Contrato APP definirá los medios a través de los cuales se diseñan, construyen y operan los activos que subyacen el contrato por una cantidad substancial de años. 6
Ocho más las características del contrato 1 2 3 4 5 6 7 8 Orientación y Selección Valoraci ón Formal del Proyecto Valoració nrevisión Selecció n Proyecto del y Presupuesto Implementa ción - Cambio s al Proyecto Servicio de Prestació n Evaluació n del Proyecto El contrato APP 7
Orientación estratégica y políticas para las APP (Etapa 1) Las APP generalmente se eligen sin ninguna orientación y coordinación estratégica integradas entre los métodos de implementación de los PIT y las APP. Se las gestiona principalmente con proyectos por independientes o iniciativas. El punto de partida debe ser, entonces, establecer una orientación de la selección y planificación estratégicas de las posibles APP, ya que ofrecen las ventajas fundamentales a continuación: Al enumerar las APP legales y los arreglos institucionales, algunos gobiernos pueden indicar de manera más directa donde y en cuales sectores se necesita un capital privado para beneficiar al público. Uno puede discutir que tales restricciones limitan la naturaleza flexible e innovadora de las APP. Sin embargo, un marco explícitamente legal y regulador facilita el inicio de proyectos APP ya que le concede al sector privado el derecho para comenzar o participar. El gobierno también debe emitir pautas para las buenas prácticas que reflejen las diferencias importantes entre la gestión de los inversores en los PIT y las APP. 8
Un marco unificado para la valoración del proyecto (Etapa 2) Es importante brindar regulaciones fiscales para la evaluación de los proyectos APP con el mismo cuidado que se aplica a la implementación de los PIT. Un ejemplo estandarizado para la valoración del proyecto es un marco unificado que puede estar compuesto de dos fases; (a) decisión para proceder y (b) decisión de implementar. (a) Decisión para proceder (estudio preliminar de viabilidad) Un estudio preliminar de viabilidad podría llevarse a cabo para prepararse para la decisión de proceder, y luego prepararse completamente en una etapa posterior. El estudio preliminar de viabilidad no solo evalúa si proceder o no con la preparación completa del proyecto, sino que también presiona al gobierno para que invierta en una preparación del proyecto más detallada con anticipación. (b) Decisión de implementar (evaluación de la relación calidad/precio (en inglés, VFM)) Si el proyecto propuesto parece ser viable, entonces una evaluación de la relación calidad/precio considerará las opciones de implementación PIT o APP. Básicamente, se comparan los costos gubernamentales y las entradas del proyecto de lo que se conoce a menudo como comparador del sector público con aquellos de los costos ajustados a los riesgos proyectados de una alternativa APP para evaluar si los PIT podrían alcanzar una mejor 9 relación calidad/precio
Un marco unificado para la valoración del proyecto (Etapa 2, continuación) VFM(APP) < VFM(PSC) VFM(APP) < VFM(PSC) Nota: Nota: VFM = relación calidad/precio PSC = Comparador del sector público APP = Asociación del sector p úblico y privado 10
Revisión independiente para la evaluación (Etapa 3) En el caso de las APP, el rol de las revisiones independientes entre pares pueden tener una importancia especial si se tiene en cuenta el rol de las unidades APP dedicadas. Cuanto más independiente es la entidad evaluadora de un método o agencia de prestación particular, más imparcial será su juicio, lo que favorece y facilita una sociedad óptima entre dos partes. La unidad APP como un promotor PPP o como un vigilante? Los dos roles de la unidad (como un promotor de APP o como evaluador independiente) en realidad podrían estar en conflicto entre ambos. Teniendo en cuenta estos riesgos y los posibles conflictos de interés, la recomendación clave es que haya una independencia estricta de los intereses directos de las agencias y ministerios que efectúan el gasto. El sistema de revisión independiente se debe formalizar y/o supervisar por el Ministerio de Finanzas, y los examinadores son totalmente independientes y no tienen interés directo en el resultado. 11
Selección del proyecto y presupuesto para las APS (Etapa 4) Contabilidad APP: La ausencia de estándares de contabilidad claros y de operaciones relevantes limita la aplicación de los controles de gastos, por lo tanto los proyectos APP generalmente eluden los topes de gastos y las reglas fiscales. Sin embargo, desarrollos recientes en la contabilidad internacional y los estándares de estadísticas, como el IFRS y los IPSAS, reducen cada vez más las oportunidades para usar los APP para distorsionar las realidades fiscales. Presupuesto de las APP: El FMI (2006) y la OCDE (2012) tratan el principio de que la documentación de los presupuestos debe divulgar de manera transparente toda la información posible con respecto a los costos (capital y costos recurrentes), pasivos explícitos, y pasivos contingentes de las APP. Cuando los gobiernos brindan pagos adelantados a las APP, los pagos requeridos son similares a los de los PITS, y se pueden incorporar fácilmente a presupuestos anuales y al marco de gastos a plazo medio. Tope de salvaguardia de APP: Dadas las dificultades para decidir si se puede pagar un compromiso APP en particular, los límites o topes sobre los gastos APP agregados pueden ser una ayuda para asegurar de que la exposición gubernamental total a las APP se mantenga dentro de límites gestionables (por ejemplo: Brasil, Hungría, Corea, etc...) 12
El contrato APP (Una característica adicional) Es importante que exista una evaluación adicional del Contrato APP, que une el proceso de selección del proyecto (en las etapas 1 4) con el proceso de implementación del proyecto (en las etapas 5 8), para asegurar una toma de decisiones consistente. Revisar la calidad y la amplitud del Contrato, y comparar con las buenas prácticas internacionales. El Contrato establece la forma en la cual se prorratean los riesgos entre las partes del acuerdo. Afecta profundamente a toda la efectividad y eficiencia del proyecto y determina los resultados. Aunque se puede discutir que la calidad del contrato en sí mismo es solo un reflejo del marco de trabajo en su totalidad, este puede, sin embargo, apuntar específicamente a debilidades en ese marco, y en particular con respecto al conocimiento y habilidades para la renegociación de los funcionarios públicos y sus asesores. Los proyectos PIT también tienen contratos, principalmente contratos de construcción o ingeniería. Aunque estos sean importantes en sí mismos, no abarcan una relación de trabajo entre las entidades públicas y privadas por períodos de hasta 25 ó 30 años. 13
Implementación del proyecto APP (Etapa 5) Durante la implementación de un proyecto APP, los resultados VFM están supeditados a la gestión efectiva de los términos del contrato. Una gestión pobre con el socio del sector privado puede resultar en costos altos, recursos gastados, y rendimiento inadecuado. Es esencial que haya un proceso de licitación competitivo (que no es la única forma posible de selección) para asegurar un VFM y una asignación de riesgos óptima entre los sectores público y privado. Es útil desarrollar y anunciar guías de implementación estandarizadas para decidir la estrategia de compra, gestionar los procesos de licitación y desarrollar un acuerdo de proyecto modelo y cláusulas estándar. 14
Ajuste del proyecto APP a través de la renegociación y refinanciación (Etapa 6) A medida que los proyectos ingresan en la etapa de implementación, es esencial entender de manera clara el proceso de ajuste de proyecto APP, especialmente en relación con los dos casos distintos de renegociación y refinanciación. Antes de hacer ajustes mayores, se requiere una reevaluación de la viabilidad económica y del VFM. Esto permitiría que le gobierno revise nuevamente el impacto de los cambios en los contenidos del proyecto o el caso de negocio como así también examinar la adecuación del ajuste. Renegociación: La renegociación significa un ajuste o cambio en el acuerdo del proyecto entre dos o más partes en una APP. El VFM ex ante no debería verse afectado negativamente cuando se hagan renegociaciones. Cualquier proceso de renegociación debe llevarse a cabo de manera transparente y de acuerdo con la ley. Refinanciación: De acuerdo con los términos de los acuerdos de proyectos APP,el gobierno esperaría que se compartan los beneficios de la refinanciación de manera equitativa con la empresa del proyecto. Se debe disponer de reglas clarasparagestionar larefinanciación 15
Operación y mantenimiento APP (Etapa 7) Por definición, una gran parte de la relación calidad/precio en las APP debe crearse a través de una gestión más eficiente de la prestación de servicios y operación y mantenimiento de los activos. Para alcanzar la relación calidad/precio prevista al momento de firmar el acuerdo del proyecto, tanto el gobierno como el socio privado necesitan asegurarse de que la asignación planeada de responsabilidades es clara y de que los riesgos se comparten y equilibran de manera óptima. Cada autoridad pública gestiona los proyectos siguiendo los protocolos estipulados en los acuerdos de los proyectos y reciben informes de progreso de los proyectos. Los chequeos de rendimiento se llevan a cabo según lo especificado en los requisitos de calidad de mantenimiento estándar. El objetivo del chequeo de rendimiento es evaluar si los productos y resultados de la prestación de servicios concuerdan con el acuerdo del proyecto y la especificación del resultado. Se pueden aplicar deducciones a los pagos de los gobiernos para los socios privados por rendimiento pobre con el objetivo de incentivar la responsabilidad en el sector privado y motivar un rendimiento mejor de 16 las operaciones.
Finalización del proyecto APP y evaluación ex post (Etapa 8) La evaluación de los proyectos APP es extremadamente difícil debido al carácter escurridizo de los conceptos y al gran número de disciplinas involucradas economía, contabilidad, ley, ciencias políticas, ingeniería, etc. En la práctica, es difícil probar que hay una mejor relación calidad/precio: Tradicional frente a las APP En teoría y con buenos deseos: Revisar si hay mejor VFM a través de una valoración del proyecto En la práctica: dos caminos separado para la inversión pública tradicional y las APP Difícil de revisar y comparar. Una forma de evaluar las APP, sin embargo, es buscar la evidencia de costo/ahorro y ganancia/eficiencia así como también la evidencia de contribuciones de las APP a la economía nacional: Desde un punto de vista del proyecto: Si hubo o no mejoras graduales, en comparación con casos de proyectos implementados convencionalmente, en la eficiencia de los costos, tasas de peajes y tasas económicas de retorno. Desde un punto de vista más amplio: Contribución de las APP a la economía nacional, si hubo efectos en cadena para la economía nacional a través de diferentes canales: crecimiento económico resultante del flujo de capital privado; mayor bienestar social resultante de una prestación de servicios oportuna; y el establecimiento temprano de beneficios sociales. 17
Anexo: Una herramienta de evaluación del indicador GIP para las APP GIP para las APP Área del tema: Orientación estratégica y políticas 1 Selección de los proyectos en contraposición a las prioridades de las políticas 2 Efectividad del marco legal relevante 3 Efectividad de los acuerdos institucionales relevantes 4 Gestión / compromiso de los inversores 5 Rol de los consultores Evaluación del proyecto 6 Reglas de valoración, orientación y práctica 7 Comparador del sector público (PSC) 8 Amplitud del proceso de valoración 9 Agrupación de los proyectos Revisión independiente de la evaluación 10 Calidad y prácticas Selección y presupuesto 11 Riesgo fiscal 12 Transparencia y tratamiento de responsabilidad El contrato APP 13 Calidad y amplitud de los contratos basados en posiciones estándar acordadas con anterioridad. 14 Comparación de los términos contractuales clave con la buena práctica internacional Implementación del proyecto 15 Prácticas de implementación 16 Proceso de compra y prácticas en los proyectos APP 17 Puntualidad de implementación Ajuste del proyecto 18 Prácticas de ajuste, efectividad y eficiencia 19 Refinanciación Operación de instalaciones 20 Prácticas de gestión de contrato 21 Registros de activos 18 Evaluación y revisión de finalización
Gracias! 19