La cancelación de los partidos políticos y los esfuerzos por fortalecer su institucionalidad El calendario electoral inició el 11 de marzo de 2011 con la finalización del plazo para que el votante pudiera optar por el cambio de domicilio, indicando el lugar donde prefería votar. El proceso incluye la inscripción de los partidos políticos que participarán en las elecciones legislativas y municipales de 2012, las planillas de candidatos que éstos presentarán a la población y la determinación si competirán solos o en coalición con otros institutos políticos, aspectos que deben cumplirse a más tardar en noviembre del año en curso, para culminar con la celebración de los comicios en marzo de 2012. Esta agenda obliga al Tribunal Supremo Electoral, en adelante TSE, a conocer todos aquellos aspectos que puedan influir en la celebración de las próximas elecciones. Por esta razón, la Sala de lo Constitucional ha expresado, en varias ocasiones, su interés de dictar sentencia en todos aquellos procesos legales de naturaleza electoral que se encuentran en estudio y que puedan afectar, además de las atribuciones propias del TSE, el proceso electoral per se. En tal sentido, son cuatro los casos relevantes que la Sala tiene en estudio: el examen de la constitucionalidad tanto de la posibilidad que tienen los partidos políticos para presentar planillas incompletas de candidatos como el relacionado con la ley que regula los requisitos para las candidaturas independientes; la validez de la elección de algunos de los actuales Magistrados del TSE; y la inconstitucionalidad en la aplicación del decreto que impidió la cancelación de aquellos partidos políticos que no lograron los umbrales que las disposiciones del Código Electoral, vigentes en 2004, exigían para que los mismos siguieran existiendo, que es precisamente de lo que se ocupa la presente publicación. El 29 de abril de 2011, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se pronunció ante el proceso de inconstitucionalidad 11-2005, fundamentado en el decreto legislativo 586 que amparaba a los partidos que no lograron el mínimo de votos en las elecciones presidenciales de 2004. En coherencia con el respeto al estado constitucional y democrático de derecho, la sentencia de la Sala de lo Constitucional debe cumplirse. Sin embargo, las inquietudes sobre el debilitamiento del sistema de partidos políticos deben ser atendidas de inmediato. El presente análisis propone las medidas que deben tomarse al respecto para fortalecer la institucionalidad de los partidos políticos, describiendo asimismo los hechos que anteceden al fallo mencionado. 1
Hechos que anteceden a la sentencia 11-2005 Al celebrarse los comicios presidenciales de 2004, el Código Electoral establecía que uno de los supuestos que causaban la cancelación de un partido político era no obtener, por lo menos, el 3% del total de los votos válidos en cualquier elección que haya participado 1 ; o bien, el 6% en el caso que se hubieran coaligado dos partidos 2. Con base en dicho marco legal, y como se ilustra en el gráfico 1, los resultados electorales fueron los siguientes: Arena, 57.71%; FMLN, 35.68%; CDU-PDC, 3.90%; y PCN, 2.71%. En cumplimiento de la ley, el el TSE inició el procedimiento de cancelación del Partido de Conciliación Nacional (PCN), del Partido Demócrata Cristiano (PDC) y del Centro Democrático Unido (CDU) 3, el 20 de abril de 2004 4. Gráfico 1. Resultados electorales de las elecciones presidenciales de 2004 5 Partido ARENA FMLN PDC-CDU PCN Votos 1,314,436 812,519 88,737 61,781 Ante tal situación, los partidos PCN y PDC demandaron al TSE en un proceso de amparo por violación de sus derechos constitucionales, por lo que la Sala de lo Constitucional suspendió el procedimiento de cancelación iniciado 6. El 17 de diciembre de 2004, la Sala falló a favor de los partidos mencionados, argumentando que el TSE no había motivado debidamente su decisión de abrir el procedimiento de cancelación, no obstante de existir una disposición del Código Electoral que sustentaba claramente los motivos por los que un instituto político debía ser cancelado. El 19 de enero de 2005, a solo 33 días después de la sentencia de la Sala, la Asamblea Legislativa aprobó un decreto en el que se estableció lo siguiente: Art. 1. Las fuerzas políticas que a la fecha cuentan con representación legislativa y municipal y que por lo resultados electorales de la elección presidencial de marzo de 2004, no alcanzaron los porcentajes regulados en los numerales tres y siete del Art. 182 del Código Electoral, y que como consecuencia de ello hubiere sido cancelada su respectiva inscripción como Partido Político por parte del Tribunal Supremo Electoral, podrán inscribirse nuevamente contando con un número de tres mil afiliados y sus respectivas firmas, debiendo usar, durante el proceso de inscripción, los mismos nombres, divisas, emblemas, siglas y colores que les identificaban como partidos políticos. 1 Art. 182, numeral 3, Código Electoral antes de la reforma de 2007. 2 Art. 182, numeral 7, Código Electoral antes de la reforma de 2007. 3 TSE (2004), Memoria Especial, Elección Presidencial 2004. Tribunal Supremo Electoral, junio de 2004. 4 Sala de lo Constitucional (2004), Sentencias 312-2004 y 313-2004, 17 de diciembre de 2004. 5 Elaboración propia con base en datos oficiales del TSE. 6 2
A los partidos que participaron en la elección presidencial de marzo de 2004, no les serán aplicables los ordinales 3 y 7 del Art. 182 del Código Electoral, como efecto de los resultados obtenidos en dicha elección. Como puede observarse, en la primera parte del artículo, el decreto favorecía a los partidos que fueron debidamente cancelados. En ese sentido, el único partido que podía utilizar tal beneficio era el CDU, que no presentó amparo alguno y en consecuencia dejó de existir como instituto político, iniciando un nuevo proyecto que terminó en la inscripción del partido Cambio Democrático (CD). La disposición señalada benefició, por otra parte, a todos los partidos políticos que participaron en la elección presidencial de 2004, indistintamente si fueron cancelados o no. El 22 de abril de 2005, se inició un proceso de inconstitucionalidad del decreto legislativo 586. La Sala de lo Constitucional, que había amparado al PCN y al PDC, no dictó sentencia a 6 años de haberse interpuesto la demanda. El 29 de abril de 2011, la nueva Sala declaró que el decreto es inconstitucional en la segunda parte del artículo 1, ya que se regularon hechos anteriores a la entrada en vigencia del decreto 7, lo que viola la seguridad jurídica 8. En ese sentido, la Sala ordena al TSE iniciar el procedimiento de cancelación de los partidos políticos que no alcanzaron los porcentajes establecidos por el CE (Código Electoral) en las elecciones presidenciales del año 2004 9, y aclara que tales partidos no podrán beneficiarse de los requisitos establecidos en el inc. 1, art. 1 ( ), sino que deberán inscribirse con los mismos requisitos que se exigen actualmente a los demás partidos 10, lo que significa que deberán presentar 50,000 firmas, como exige Código Electoral vigente 11. Por lo tanto, atendiendo al estado de derecho y a lo que la Constitución ordena, el TSE debe de iniciar las diligencias para la cancelación respectiva, lo que no impide que los partidos cancelados inicien el respectivo proceso de inscripción conforme a los requisitos que la ley establece. Asimismo, debe aclararse que los diputados y alcaldes electos durante los comicios del año 2009 por parte de los partidos PDC y PCN, continuarán en el ejercicio de sus funciones hasta cumplir el período para el cual fueron electos (1 de mayo de 2012) por tratarse de cargos de elección popular. 7 Sala de lo Constitucional (2011), Sentencia 11-200, 29 de abril de 2011. 8 El artículo 21 de la Constitución establece que las leyes no pueden tener efecto retroactivo; es decir, que las normas jurídicas futuras no pueden calificar los actos o hechos pasados de los individuos o de la instituciones, ya que afectaría la certeza de las personas al cometer cualquier acto que pueda ser regulado de forma distinta en el futuro. La Constitución menciona dos excepciones: cuando se trate de materia de orden público, lo cual es determinado por la Sala de lo Constitucional (Art. 21, inciso 2, Cn.); y en materia penal, cuando la nueva ley sea favorable al reo. Ninguno de esos supuestos aplican al presente caso 9 10 11 Art. 159, Código Electoral.. 3
El fortalecimiento de los partidos políticos. Los umbrales electorales. Como se anticipó al inicio, el fallo ha dado lugar a diversas inquietudes sobre un posible debilitamiento en el sistema de partidos. Son tres los elementos que deben ser considerados ante tales inquietudes. En primer lugar, resulta necesario aclarar que los partidos políticos que sean cancelados pueden inscribirse nuevamente para el ejercicio de sus derechos constitucionales, lo que anula la posibilidad de un escenario bipartidista, como se ha interpretado por algunos analistas. En segundo lugar, cabe mencionar la necesidad de debatir sobre los umbrales electorales. Antes de 2007, los partidos debían obtener un 3% de los votos para sobrevivir. Después de la reforma de 2007, el umbral se ha reducido a 50 mil votos; o bien, a obtener al menos un diputado 12. En ese sentido, los legisladores han mantenido la dinámica de establecer umbrales que impidan la existencia de partidos con bajos niveles de aceptación popular 13. Al respecto, en el estudio de Instituciones Democráticas, Salamanca II, FUSADES ha concluido que el establecimiento de umbrales puede dificultar el fortalecimiento y sostenimiento a medio (sic) plazo de los partidos políticos, al complicar su institucionalización e implantación territorial 14. En todo caso, la ley vigente en 2004 exigía umbrales diferentes como requisito para continuar existiendo como partidos políticos y los mismos debieron ser cumplidos por parte de todos los participantes en la contienda electoral celebrada ese mismo año. En tercer lugar, es importante resaltar que ni la eliminación de umbrales electorales, ni la reinscripción de los partidos cancelados, garantizan el fortalecimiento del sistema de partidos. Mientras no exista una Ley de Partidos Políticos que asegure una dinámica transparente y democrática en los institutos políticos, el sistema político no presentará un salto de calidad sustancial. La supervisión de los fondos públicos que el gobierno ofrece a los partidos, el control efectivo de los períodos de campaña, la transparencia en los ingresos y gastos de los partidos, el acceso a los medios de comunicación y la democratización en los mecanismos de selección de autoridades y candidatos, son algunos de los componentes que FUSADES ha propuesto en una Ley de Partidos Políticos 15, mostrados en el esquema 1. 12 Art. 182, numeral 3, Código Electoral. 13 En algunos países, los umbrales establecidos no se centran en la existencia de los partidos contendientes, sino en sus derechos de obtener escaños en el Órgano Legislativo. Por ejemplo, en el caso de Alemania, Nueva Zelandia y Rusia, donde se eligen parlamentarios bajo el sistema de representación proporcional, los partidos deben obtener el respaldo de al menos un 5% de los resultados para que sus votos sean considerados al momento de distribuir los escaños. Sin embargo, este tipo de umbrales, destinados a impedir la sobrerrepresentación de minorías, tiende a incrementar los índices de desproporcionalidad. Fuente: Internacional (2006), Diseño de sistemas electorales: El nuevo manual de IDEA Internacional. 14 FUSADES (2010), Las Instituciones Democráticas en El Salvador II. Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento. Departamento de Estudios Legales, mayo de 2010. 15 4
Esquema 1. Componentes de la Ley de Partidos Políticos 16 esta naturaleza además de la implementación de la reforma electoral que permita votar por candidatos y no por banderas, los partidos políticos podrán institucionalizarse eficazmente, erradicando aquellas prácticas que les impiden representar adecuadamente a los ciudadanos. Finalmente, resulta oportuno concluir en tres aspectos. El primero, que la cancelación de los partidos en cuestión es una respuesta al estado de derecho, por lo que el TSE ha de acatar el fallo constituyendo éste un antecedente para evitar en el futuro los salvatajes políticos que riñen con la constitucionalidad. El segundo, es que el fortalecimiento de los partidos políticos debe sustentarse principalmente en la Constitución de la República y con base en ello debe aprobarse una Ley de Partidos Políticos que regule los elementos relacionados anteriormente. Únicamente con la existencia de una legislación de El último aspecto tiene relación con la recomposición de las distintas fuerzas políticas en la Asamblea Legislativa. La cancelación de los partidos PDC y PCN como se señaló arriba, no representa la expulsión de los diputados y alcaldes que estos institutos políticos obtuvieron en las elecciones de 2009. Estos funcionarios seguirán existiendo bajo el título de independientes y en consecuencia pueden presentarse por lo menos tres escenarios principalmente en el caso de los diputados: 1. que se mantengan como grupos parlamentarios independientes y en consecuencia voten de acuerdo a los intereses ciudadanos; 2. que pasen a engrosar las filas de un partido existente ARENA, FMLN, GANA o CD- y voten de acuerdo a los objetivos e idearios de esos institutos políticos los cuales, en todo caso deberían coincidir con los de los votantes-; y 3. que sigan representando, de hecho y no de derecho, a los partidos políticos a los que pertenecían y por los cuales fueron electos, que han sido cancelados por la sentencia de la Sala, mientras culmina el proceso de inscripción como nuevo instituto político. 16 Elaboración propia. 5
Lo cierto es que en cualquiera de los tres supuestos, los 12 diputados (10 del PCN y 2 del PDC) continuarán en el seno de la Asamblea Legislativa y sus votos, como los del resto de grupos parlamentarios, contarán para la aprobación de las diferentes iniciativas de ley que provengan del Ejecutivo, de otro partido político o aquellas que ellos mismos, por disposición constitucional, presenten a conocimiento del pleno legislativo. Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador, Centro América; Apartado Postal 01-278 Tel.: (503) 2248-5640! Correo electrónico: dep@fusades.org