DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN INTERPUESTA POR LA FIRMA DE ABOGADOS TILE Y ROSAS, EN REPRESENTACIÓN DE MEDIMEX, S. A., PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN Nº 18,339-99-J.D., DE 9 DE DICIEMBRE DE 1999, EMITIDA POR LA JUNTA DIRECTIVA DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL, Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. MAGISTRADO PONENTE: LUIS CERVANTES DÍAZ. PANAMÁ, QUINCE (15) DE SEPTIEMBRE DEL AÑO DOS MIL (2000). CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. VISTOS: La firma forense Tile y Rosas, actuando en nombre y representación de la empresa MEDIMEX, S. A., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que la Sala declare nula, por ilegal, la Resolución No.18,339-99-J.D., fechada el 9 de diciembre de 1999, expedida por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, y para que se hagan otras declaraciones. I. Contenido del acto impugnado. Mediante el acto acusado de ilegal, la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social decidió revocar en todas sus partes la Resolución No. DNC-99-02-698, de 12 de febrero de 1999, que adjudicó a la empresa MEDIMEX, S. A., en forma definitiva, la solicitud de precios No. 990269, de 11 de enero de 1999, convocada para el suministro de 96,000 tabletas masticables de calcio (cajas X 30, calcefor 500 mg), por precio de 0.894 cada unidad, a un monto de B/.85,824.00, destinadas al Depósito General de Medicamentos (foja 27). El acto administrativo revocado, había sido confirmado mediante Resolución No.312-99- D.G., de 31 de mayo de 1999, emitida por la Dirección General de la Caja, ante el recurso de reconsideración con apelación en subsidio que interpuso, en la esfera administrativa, el apoderado judicial de la empresa REPRICO, S. A., una de las seis empresas participantes del acto público (Cfr. foja 24). Por medio de la Resolución No. 19,051-00-J.D., de 11 de mayo de 2000, la Junta Directiva aclaró la parte resolutiva del acto que es objeto de esta demanda (Res. No. 18,339-99-J.D). en el sentido de adjudicar a la empresa REPRICO, S. A., la solicitud de precio cuestionada. Además, señaló que no se trata del suministro de 96,000 tabletas masticables de calcio, sino del suministro de 96,000 frascos (color ambar), de 30 tabletas cada uno, de 0.5-1 gr. de calcio elemental (Kalman AP), con precio de B/.0.69 X frasco, por un monto total de B/.66,240.00, respaldada en la requisición No. 990269 (Cfr. foja 205 del Exp. Advo.) Una de las consideraciones que plasma el acto acusado de ilegal, para la revocatoria de la Resolución No.DNC-99-02-698, consiste en que la oferta hecha por la compañía REPRICO, S. A. cumple con las especificaciones técnicas descritas, y es la de menor precio entre las otras que se presentaron (Cfr. foja 27). 1
A la demanda que nos ocupa fue adjuntada una solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, petición que la Sala denegó, mediante auto fechado el 29 de febrero de este año, por considerar que la misma no estaba amparada por la apariencia de un buen derecho o "fumus boni iuris", ya que existe ausencia de una violación ostensible o flagrante del ordenamiento jurídico por el acto demandado; además, porque no se ha probado el "periculum in mora" o daño inminente y de difícil reparación, alegado por el actor, prueba ésta que es necesaria conforme así lo exige jurisprudencia de la Sala (Ver fojas 31-33). III. Disposiciones legales que se estiman violadas y el concepto de infracción, según la parte actora. La parte demandante afirma que los actos acusados son violatorios de los artículos 1212, 1215 y 1226, normas contenidas en el Libro VII del Código Fiscal, sobre procedimientos administrativos en materia fiscal. La primera de estas disposiciones preceptúa lo siguiente: "Artículo 1212: Cuando el reclamante estime necesario que se practiquen pruebas deberá aducirlas en el escrito de reclamación y el organismo o funcionario competente las admitirá si fueren conducentes o las rechazará en caso contrario". Según el impugnante, la violación se ha producido de manera directa por omisión, ya que la empresa REPRICO, S. A., como reclamante, no adujo prueba en los recursos presentados en la vía administrativa; sin embargo, fuera del término procesal, presentó una prueba (certificación que afirma desconocía) para fundamentar su pretensión, lo cual tacha de ilegal. Esto no debió ser aceptado por la Caja de Seguro Social porque transgredía procedimientos en materia de prueba. Agrega que la empresa REPRICO, S. A. ofertó un bien (KALMAN AP 1,500 mg) distinto al requerido por la solicitud de precios convocada, que no debió ser considerado ni evaluado por la Caja de Seguro Social (Cfr. fojas 8-9). Además, expresa que la certificación aportada por esa empresa, fuera del término procesal, contradice lo que establece el Registro sanitario al respecto. Sobre este punto, cita parte de la Nota No. 1147/DFD, de 5 de agosto de 1999, del Departamento de Farmacia y Drogas del Ministerio de Salud, que responde una consulta del Departamento de Asesoría Legal de la Caja de Seguro Social. Esta nota indica que "Teóricamente 1,500 mg de Carbonato de Calcio deben contener 599.46 mg de Calcio elemental si se mantiene dentro de los rangos de pureza establecidos". Según el demandante, esto significa que el producto ofrecido por REPRICO, S. A., debe ser sometido a un análisis científico (Cfr. fojas 9-10). La segunda disposición legal que se afirma conculcada preceptúa: "Artículo 1215: Las pruebas que proponga el reclamante y que le sean admitidas deberán practicarse dentro del término que señale el organismo o 2
funcionario correspondiente, el cual no podrá exceder de sesenta días hábiles. Cuando se trate de prueba documental el reclamante deberá presentarla junto con su reclamación si la tiene en su poder. En caso contrario debe indicarla con claridad y precisión y decir el archivo o lugar donde se halle, a fin de que el organismo o funcionario que conoce de la reclamación pueda solicitar las copias respectivas por cuenta del reclamante". Para el demandante, este artículo ha sido vulnerado de manera directa por omisión, porque la empresa REPRICO, S. A. no aportó con su reclamanción en la vía gubernativa prueba de sus afirmaciones, ni indicó con claridad y precisión el archivo donde aquélla podía localizarse. Agrega que la aportación de pruebas fuera del término legal vulnera el debido proceso, cuyos elementos han sido señalados claramente por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (Cfr. fojas 10-11). La tercera norma que se dice violada dispone lo que de seguido se copia: "Artículo 1226: En la segunda instancia únicamente se admitirán al apelante las pruebas que se hallen en alguno de los siguientes casos: 1. Cuando se hubiese denegado indebidamente su admisión por el funcionario de primera instancia. 2. Cuando por cualquier causa, no imputable al que solicite la prueba, ésta no hubiera podido practicarse en la primera instancia; y, 3. Cuando hubiera ocurrido algún hecho nuevo de influencia en la decisión del expediente con posterioridad al escrito en que se formuló la reclamación en primera instancia". La actora reitera su argumento anterior, por lo cual asegura que este precepto legal también fue infringido de forma directa por omisión, debido a que no se observó el contenido del mismo al analizarse el recurso ante la Caja de Seguro Social, aportando la parte prueba fuera del término legal, esto es, de manera extemporánea e improcedente. Con ello se conculca el procedimiento de contratación pública. (Cfr. fojas 11-12). En escrito que corre de fojas 42 a la 48, el apoderado judicial de la compañía REPRICO, S. A. se opuso a las pretensiones de la empresa MEDIMEX, S. A. III. Informe explicativo de conducta de la entidad pública demandada. La Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, por medio de su Presidente, expuso las razones que fundamentan la actuación de ese organismo colegiado, conforme se aprecia en la Nota No. 024-00-AL-J.D., fechada el 27 de marzo del 2000, que en lo medular narra lo siguiente: El 11 de enero de 1999, la Caja de Seguro Social llevó a cabo la solicitud de precios No. 990269, para el suministro de 2,880,000 calcio tabletas, comprimidos o grajeas de 0.5-1 g de calcio elemental por unidad, amparada por la requisición del mismo número. En el acto participaron 6 empresas y fue adjudicado a la compañía MEDIMEX, S. A. mediante 3
Resolución DNC-99-02-698, de 12 de febrero de 1999. La adjudicación fue recurrida por una de las empresas participantes, REPRICO, S. A., mas la Dirección General la confirmó. La Junta Directiva de la Institución conoció en segunda instancia de la apelación y se percató entre otras cosas, que el menor precio lo ofertó la apelante, es decir, B/.0.69, respecto de MEDIMEX, S. A., que ofreció B/.0.89 por unidad. También se evaluó la información proporcionada por el Departamento de Farmacia y Drogas del Ministerio de Salud, que establece una equivalencia entre 599.46 mg. de calcio elemental y 0.59946 g, cantidades que están dentro del rango de 0.5-1.0 g, por lo que procedió a revocar la adjudicación inicialmente hecha a MEDIMEX, S. A. (Cfr. fojas 38-39). Como fundamento jurídico de la revocatoria, el informe explicativo hace referencia a los artículos 41, numeral 3; 45 y 48 de la Ley 56 de 1995, alusivos al menor precio, cumplimiento de las formalidades y elección de la propuesta más conveniente. IV. Opinión jurídica de la Procuraduría de la Administración. Mediante Vista Fiscal No.254, fechada el 26 de mayo de 2000, la Procuraduría de la Administración emitió el dictamen jurídico que le corresponde en este proceso, en su calidad de parte, cumpliendo lo que establece el artículo 348, numeral 3, del Código Judicial, y se opuso a las pretensiones de la demanda. Según el Ministerio Público, la actora no tiene razón porque el argumento de aquélla se centra en la revisión del valor probatorio de ciertos documentos que en su concepto fueron introducidos irregularmente al procedimiento administrativo, afirmación que la Procuraduría rebate porque esa "documentación ya reposaba en el expediente administrativo" (foja 55). En atención a las demás alegaciones de la demandante, la Procuraduría las niega, porque la participante REPRICO, S. A. presentó una mejor oferta, en cuanto a precio, cantidad y calidad exigidos por el Pliego de Cargos, situación que fue advertida por la Junta Directiva al conocer de la apelación en la esfera administrativa, tras lo que hizo un examen minucioso del expediente. (Cfr. foja 54). Consecuentemente, la señora Procuradora de la Administración, pide que sean desestimadas las pretensiones de la demanda. V. Consideraciones y decisión de la Sala. A juicio de este Tribunal, le asiste razón a la entidad pública demandada y a la Procuraduría de la Administración cuando al exponer los fundamentos de la actuación de la Junta Directiva de la institución de seguridad social estiman que aquélla se ajusta a derecho. Por estar íntimanete ligados los cargos de infracción que se deducen contra la Resolución No. 18,339-99-J.D., de 9 de diciembre de 1999, se analizarán en conjunto. Como antes quedó expresado, el actor asegura que el acto administrativo acusado es violatorio de los artículos 1212, 1215 y 1226 del Código Fiscal, ubicados dentro del régimen que regula el procedimiento administrativo fiscal, por considerar esencialmente 4
que el certificado expedido por el Departamento de Farmacia y Drogas del Ministerio de Salud, aportado por la empresa REPRICO, S. A. fue traído al expediente fuera del término, por lo que no debió ser evaluado, lo cual infringe el debido proceso. Además, que el producto ofertado por REPRICO, S. A., no se ajusta a las especificaciones del pliego de cargos. Un previo análisis de las constancias procesales, hace que la Sala arribe a la conclusión que no tienen fundamento las alegaciones de la empresa MEDIMEX, S. A., ya que si bien ésta fue favorecida dentro del procedimiento administrativo de selección de contratista previsto por la Ley 56 de 1995 sobre contratación pública, a través de una solicitud de precios, en uso de las garantías previstas en el ordenamiento jurídico otra de las empresas participantes impugnó la adjudicación definitiva que hizo en favor de la primera la Dirección General de la Caja de Seguro Social, mediante los recursos de reconsideración con apelación en subsidio. La primera instancia mantuvo la decisión y, en segunda instancia, la Junta Directiva estimó que era procedente revocar la decisión de primer grado con fundamento en el menor precio ofertado por REPRICO, S. A., y porque de acuerdo a los informes respectivos el producto ofrecido por esta empresa cumplía con los requisitos plasmados en el pliego de cargos. El artículo 17, literal k) del Decreto Ley 14 de 1954, faculta a la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social para lo siguiente: "Artículo 17. Son facultades de la Junta Directiva:......... k) Conocer y decidir todas las apelaciones en contra de las resoluciones y decisiones que dicte la Dirección General.........." Como se desprende, la Caja de Seguro Social al decidir mediante la resolución que es objeto de la presente demanda como segunda instancia en la vía gubernativa, el recurso de reconsideración con apelación en subsidio interpuesto por uno de los participantes del acto público que nos ocupa, hizo ejercicio de una expresa atribución o competencia que le asigna la Ley. El recurso de apelación tiene como finalidad que el superior jerárquico aclare, modifique o revoque la resolución, de acuerdo al artículo 33 de la Ley 135 de 1943. La facultad de impugnar dentro de los procedimientos de selección de contratista está prevista por el artículo 45, in fine, de la Ley 56 de 1995. Por lo que el organismo colegiado, al encontrar mérito para ello, revocó la decisión de la Dirección General. La Sala no observa que se haya producido alguna irregularidad como la expresada por el demadante de aportación de pruebas fuera de los términos procesales en detrimento del debido proceso y la transparencia, economía y responsabilidad que prescribe la Ley 56 de 1995 en sus artículos 16, 17 y 18, para los procedimientos de selección de contratista. 5
Consta en autos que la prueba a que hace referencia el impugnante en plena jurisdicción fue aportada por el apoderado judicial de REPRICO, S. A. junto con el recurso de apelación, como prueba No. 4, señalada en el escrito mediante el cual se interpuso dicho recurso, según se aprecia a fojas 156 vlta. del expediente administrativo. Esta certificación fue expedida por Farmacia y Drogas y reposa a foja 146 íbidem, según Nota 100/CC/FD, fechada el 15 de junio de 1999, y es clara al expresar respecto de las especificaciones técnicas del producto solicitado por la Caja de Seguro Social, ofrecido por REPRICO, S. A., lo siguiente: "1. Que el producto KALMAN AP 1,5000 mg Tabletas fabricado por Laboratorio Arsal, S.A. de C.V. de El Salvador con Registro Sanitario No. 45144 y que expra el 05 de septiembre del 22001, contiene en su fórmula 1,5000 mg de carbonato de Calcio. 2. Que según los resultados de análisis de este producto tiene como promedio un contenido de 1534 mg/tab de Carbonato de Calcio equivalente a 613.7mg/tableta de Calcio elemental". (Subraya la Sala). Posteriormente, y de manera oficiosa la Caja de Seguro Social verificó esta información, tras solicitud que se hizo al Departamento de Farmacia y Drogas mediante nota DALC-N- 198-99, de 2 de agosto de 1999, para aclarar a cuánto equivale 1,500 mg tabletas de carbonato de calcio elemental en gramos, y si ese resultado está dentro del rango 0.5-1 g. (foja 139). Esta consulta fue respondida según Nota 1147/DFD, de 5 de agosto de 1999 (Cfr. foja 140), cuyo contenido ha quedado reseñado en el punto II de esta sentencia, y que en lo medular confirma que el producto ofertado por REPRICO, S. A. está dentro del rango 0.5-1.0 g, existiendo una equivalencia entre 599.46 mg de calcio elemental y 0.59946 g. De esto resulta que, contrario a lo que afirma el actor, este bien ya fue objeto de un análisis científico por parte del organismo competente. De fojas 163 a la 166, consta un Informe dirigido a la Comisión de Apelaciones de la Junta Directiva de la institución demandada, que hace una síntesis del procedimiento surtido a raíz de la solicitud de precios cuestionada, que en el punto II, alusivo a la "Evaluación Jurídica", dictamina que la propuesta de la empresa REPRICO, S. A. cumple con las especificaciones técnicas y constituye el menor precio entre las ofertas presentadas (Ver foja 163), dictamen con el que la Sala coincide. En resumen, este Tribunal considera que las pruebas que militan en los autos desvirtúan las afirmaciones del demandate, por lo que se evidencia que el acto administrativo acusado no es violatorio de los artículos 1212, 1215 y 1226 del Código Fiscal, consecuentemente los cargos formulados se desetiman. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución No. 18,339-99-J.D., de 9 de diciembre de 1999, emitida por la Junta Directiva de la Caja de Seguros Social, y NIEGA las demás declaraciones pedidas en la demanda de plena jurisdicción interpuesta por la empresa MEDIMEX, S. A., a través de apoderado judicial. 6
Notifiquese. (fdo.) LUIS CERVANTES DÍAZ (fdo.) ARTURO HOYOS (fdo.) ADÁN ARNULFO ARJONA L. (fdo.) JANINA SMALL Secretaria 7
8