DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR EL LIDO. JULIO C. DE LEON V., EN REPRESENTACIÓN DE MIGUEL SANTIZO R.

Transcripción

1 DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR EL LIDO. JULIO C. DE LEON V., EN REPRESENTACIÓN DE MIGUEL SANTIZO R., PARA QUE SE DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Nº DE 16 DE FEBRERO DEL 2001, DICTADA POR EL ADMINISTRADOR DE LA AUTORIDAD MARÍTIMA DE PANAMA Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo Ponente: Adán Arnulfo Arjona L. Fecha: 21 de Abril de 2003 Materia: Acción contenciosa administrativa Plena Jurisdicción Expediente: VISTOS: El licenciado Julio De León, actuando en nombre y representación de Miguel Santizo Reyes, ha interpuesto demanda de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Administrativa No.

2 , de 16 de febrero de 2001, dictada por el Administrador de la Autoridad Marítima de Panamá, y para que la Sala haga otras declaraciones, entre otras, que se restituya a su manante en el cargo de Jefe de Presupuesto en el Departamento de Presupuesto de la Dirección de Finanzas, pago de salarios dejados de percibir desde la destitución hasta su reintegro, recargo de 10% e intereses por igual porcentaje computados anualmente sobre los salarios caídos, y el pago de costas por 25% de tales salarios (foja 29). I. ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO: La resolución acusada de ser ilegal dispuso destituir al señor Miguel Santizo Reyes del cargo de Jefe de Presupuesto en el Departamento de Presupuesto de la Dirección de Finanzas de la Autoridad Marítima (AMP), con sueldo mensual de B/.2,500.00, a partir del 19 de febrero de 2001; decisión que fue recurrida mediante recurso de reconsideración, sobre el que informa el demandante no recayó pronunciamiento de la autoridad, y que, a instancia de éste, la Sala aplicando en artículo 46 de la Ley 135 de 1943 requirió a la AMP copia autenticada del acto originario y si sobre la impugnación indicada se produjo pronunciamiento alguno, según resolución de 4 de julio de 2001 (foja 50). II. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA: Señala el apoderado judicial de la parte actora que Miguel Santizo Reyes fue nombrado por primera vez en el Ministerio de Hacienda y Tesoro mediante Decreto No. 72, de 12 de mayo de 1967, producto de la terna No. 126HT-67 y tomó posesión del puesto (Oficinista I) pero no aporta los comprobantes que constan en el expediente respectivo porque la entidad demandada se ha negado a autenticarlos. Que su nombramiento se produjo de conformidad con las normas de la carrera administrativa vigente regulada por la Ley 4 de 1961 y cumplió con el período de prueba y evaluación, asignándosele el certificado de empleado de carrera No. 720, de 20 de octubre de Que desde su acreditación como servidor público de carrera administrativa hasta su destitución sirvió al Estado durante 33 años, 3 meses y 29 días; destitución que se hizo sin mediar causal de las previstas en los artículos 151 y 152 de la Ley 9 de 1994 ni los procedimientos contemplados en ese instrumento legal. Que la Procuraduría de la Administración emitió una opinión jurídica que respalda la validez del certificado de carrera No. 720 por tratarse de derechos adquiridos amparados por una Ley anterior. A juicio del impugnante, el acto acusado vulnera los artículos 3 y 21 del Código Civil; 19, 45 y 66 de la Ley 4 de 1961; 2, 3, 136, 151 y 152 de la Ley 9 de 1994; 3, 118, 172, 173, 176, 177, 178, 179, 190 y 191 del Decreto Ejecutivo No. 122, de 12 de septiembre de 1997; 769 y 773 del Código Judicial y 37 del Decreto Ley 7, de 10 de febrero de La primera de estas disposiciones del Código Civil prevé el principio de irretroactividad de las leyes en perjuicio de derechos adquiridos; mientras que el artículo 21 preserva los derechos reales adquirios bajo el amparo de una Ley.

3 Sobre estos cargos de infracción, el demandante indica que existe un derecho adquirido a favor del Miguel Santizo contenido en el certificado de carrera No Al respecto cita la opinión vertida en 1998 por la Procuraduría de la Administración sobre la figura de los derechos adquiridos, para colegir que tales derechos respecto de los funcionarios que obtuvieron en 1967 certificados de carrera no pueden ser desconocidos por la autoridad. Menciona la aplicación de los artículos 17, 75, 297 y 300 de la Constitución de la República; afirma que las normas constitucionales otorgan estabilidad en el cargo al funcionario y el cumplimiento de ciertas formalidades en caso de destitución. Acerca de las normas de la Ley 4 de 1961 que antiguamente regulaba la carrera administrativa, se asegura la violación del artículo 19, que prevé el otorgamiento de "una certificación de empleado con estado de carrera", con los consecuentes derechos y beneficios. Para el actor, la destitución de Santizo Reyes se dio al margen de los procedimientos legales y reglamentarios, y apunta que de conformidad con la jurisprudencia de la Sala (sentencia de 11 de mayo de 1972) la derogación de una Ley no entraña dejar de surtir efectos para los actos, contratos o situaciones jurídicas nacidas al amparo de ella; además, según sentencia de 8 de junio de 1992, entre otras cosas se reconoce la ultra actividad de normas legales derogadas. Es por ello que afirma que una ley derogada o modificatoria no puede dejar sin efecto derechos adquiridos o los certificados de carrera, siempre que los derechos o certificados hayan sido obtenidos cumpliendo con las formalidades establecidas en ley vigente en ese momento. El acto acusado viola el artículo 19 porque contraviene el derecho de estabilidad adquirido por Santizo Reyes al habérsele concedido los derechos propios de un empleado de carrera administrativa. Acerca de la acusada violación del artículo 45 ibídem, que determina la previa existencia de causa o motivo establecido en la Ley para la remoción de un empleado de carrera, el actor dice que fue vulnerado porque la Resolución No , de 16 de febrero de 2001, se dictó sin fundamento en causal que la justifique (Cfr. foja 37). Se afirma violado por el acto el artículo 66 que establece el orden de separación de empleados entre éstos los de carrera, ante la necesidad de la Administración de declarar cesantías. Para el impugnante, la transgresión de esta norma se produjo porque en el caso de Santizo Reyes no se cumplió el referido orden o procedimiento (foja 38). En cuanto a las normas de la Ley 9 de 1994 se asegura vulnerado el artículo 2, contentivo del concepto de destitución de un funcionario de carrera administrativa según las causales establecidas en el régimen disciplinario, o por incapacidad o incompetencia en el desempeño del puesto. El acto administrativo impugnado viola esta excerta porque no invoca tales circunstancias para la destitución de la parte actora, además que es prohibido proceder a remover de forma discrecional (sin invocar causal) a un servidor con estatus de carrera, conforme se desprende de la jurisprudencia de la Sala (foja 38).

4 También del mismo artículo se asegura que fue vulnerado el concepto legal de servidor público de carrera, porque se desconoció en el caso de Santizo Reyes, quien tiene derecho de estabilidad según la Ley 4 de 1961, bajo cuyo amparo se le concedió el certificado No. 720, de 20 de octubre de 1967 (foja 39). Se afirma igualmente infringido el artículo 3 de la Ley 9 de 1994 que establece los objetivos primordiales del referido instrumento; objetivos que en el caso de la destitución de Santizo Reyes no fueron observados, haciendo alusión especial a que no fue amparado de las presiones políticas de la política partidista (foja 40). La siguiente disposición violada es el artículo 136 de esta Ley, preceptivo de los derechos de los funcionarios de carrera administrativa, y cuyo numeral 1 lista entre los mismos gozar de "estabilidad en su cargo". Esta disposición se afirma transgredida en forma directa por omisión, ya que en su caso no se ha respetado ese derecho ni el procedimiento para la destitución. En ese sentido, se relaciona dicha infracción con la del artículo 151 de la citada Ley 9 de 1994, porque no se hizo un uso progresivo de las sanciones del régimen disciplinario antes de la destitución; en la resolución acusada no se enuncia causal alguna y tampoco reposan en el expediente de Santizo Reyes sanciones anteriores (foja 41). Respecto de los artículos 152 (conductas que ameritan destitución directa), 153 (formulación de cargos previos ante posible aplicación de causal de destitución directa), 154 obligación a cargo de la autoridad de presentar un informe en caso de destitución directa), 155 (la resolución que adopta la destitución debe incluir la causal de hecho o de derecho en que se basa la remoción) y el 156 (sanciona con la nulidad el incumplimiento del procedimiento de destitución) todos de la Ley 9 de 1994, se dicen violados directamente por omisión porque la autoridad dejó de hacer las previsiones legales descritas en el asunto que involucra a Santizo Reyes. Seguidamente se alega la violación de varios artículos del decreto que reglamenta la Ley de carrera administrativa, a saber: El artículo 3 declarativo de la orientación de la Ley de carrera y su norma reglamentaria (garantizar, preservar y proteger derechos reconocidos a los servidores públicos), el que fue omitido al aplicar la sanción a Santizo Reyes objeto de esta demanda. El artículo 118 sobre estabilidad laboral y remoción previa invocación de causa justificada y debido proceso. El 172 que reafirma el debido procedimiento administrativo en caso de aplicación de sanción disciplinaria; el 173 que remite al artículo 141 de la Ley 9 para aplicar sanciones atendiendo la gravedad de la falta incurrida; 176 sobre la rendición de informe una vez concluido el sumario disciplinario; 177 sobre la forma que debe adoptar el acto de destitución (resolución); 178 preceptivo del plazo en que debe resolverse el recurso de reconsideración (dentro de los 3 días hábiles siguientes a su interposición); el 179 remite al 151 de la Ley; el 190 sobre invocación de causal y los documentos que la sustentan en caso de terminar la relación laboral, que conmina a la autoridad para que entre otros supuestos, en el de destitución exprese todos los aspectos alusivos a la situación laboral del servidor para viabilizar el reclamo de derechos económicos; normas cuya aplicación han sido preteridas por la autoridad.

5 Acerca de los artículos del Código Judicial que se indican violados, son el 769 que enuncia los medios o elementos de prueba, y el 773 sobre carga probatoria y hechos relevados de prueba, no aplicados en este asunto porque la Administración no aportó ni probó causal o hecho alguno para basar el acto de remoción acusado (foja 46). Por último, se afirma la infracción del artículo 37 del Decreto Ley 7 de 1998 orgánico de la AMP, indicativo de la transferencia de bienes y derechos, presupuesto y personal de dependencias oficiales cuyas funciones serían asumidas por el nuevo entre regulador del rubro marítimo en el país. Se alega la infracción de ese texto legal porque no fueron respetados los derechos adquiridos de Santizo Reyes como servidor que fue "transferido" desde otro ente público (antiguo Ministerio de Hacienda y Tesoro) a la AMP. III. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO: De conformidad con documento que corre de fojas 67 a la 76 de los autos, el Administrador de la AMP rindió informe que le fuera requerido por esta Superioridad con fundamento en el artículo 33 de la Ley 33 de En este documento, medularmente, el ente demandando explica que las normas legales y reglamentarias de carrera administrativa no son aplicables a los servidores que laboran en la AMP, porque la entidad no ha sido incorporada a ese régimen; no cuenta con reglamento de personal y la Ley creadora faculta al Administrador para adoptar las medidas de personal necesarias respecto de funcionarios subalternos, caso del señor Miguel Santizo. Agrega el informe que el nombramiento del demandante es de naturaleza discrecional y no ingresó al cargo mediante concurso de mérito, por lo que su remoción era viable "sin procedimiento disciplinario previo, y sin requerir la invocación de una causal justificada" (fojas 75-76). IV. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN: En este asunto compareció el Procurador de la Administración Suplente, según Vista No. 117, de 1 de abril de 2002, toda vez que la funcionara titular de la Procuraduría se manifestó impedida para intervenir en el mismo, moción que fue aceptada por la Sala según resolución de 7 de febrero de 2002 (fojas 88-89). En su Vista Fiscal, el Procurador Suplente contestó el traslado oponiéndose a las peticiones del demandante, porque a su juicio no le asiste razón, y pide que sean desestimadas las mismas. Para este funcionario, con la emisión del Decreto de Gabinete No. 137 de 1969 fue suprimida del mundo jurídico la estabilidad de los servidores estatales a través de una carrera administrativa que dejó de existir, por lo que el estado de funcionario de carrera que tenía Santizo Reyes desapareció, "quedando en la administración pública como un funcionario de libre nombramiento y remoción".

6 En conclusión, este despacho considera que Santizo Reyes no gozaba de estabilidad en el cargo y que la Ley 9 de 1994 no ha sido implementada en la Autoridad Marítima de Panamá por lo que no le es aplicable (fojas ) V. EXAMEN DE LA SALA TERCERA: Para resolver, la Sala hace las siguientes consideraciones: El Tribunal estima que es procedente hacer una análisis conjunto de los cargos de injuridicidad endilgados a la Resolución No , de 16 de febrero de 2001, mediante la cual se destituyó al actor del cargo que ocupaba en la Autoridad Marítima de Panamá, toda vez que los mismos giran alrededor de la inaplicación de las disposiciones legales y reglamentarias invocadas como fundamento de la demanda. Del estudio de las constancias procesales particularmente de las pruebas y los argumentos de las partes, se colige que no le asiste la razón a la parte actora en sus pretensiones, fundamentalmente que tiene derecho a ser reintegrado al cargo que ocupaba en la mencionada entidad oficial porque gozaba de estabilidad al ser funcionario público de carrera administra, para lo cual aportó el certificado No. 720, de 20 de octubre de 1967, que lo acredita como tal. La consideración anterior subsiste pese a la existencia del referido documento que hace constar que Miguel Santizo Reyes es funcionario con estatus de carrera administrativa, ya que esta condición fue adquirida bajo la égida de la Ley 4 de 1961, cuya vigencia fue suspendida luego de los acontecimientos del 11 de octubre de 1968 por el Gobierno Provisional de la época a través del Decreto de Gabinete No. 137 de Así lo ha reconocido el Pleno y la Sala Tercera de la Corte Suprema en múltiples sentencias. Por ejemplo, el Pleno a señalado en sentencia de 23 de mayo de 1991 que "las destituciones de los empleados públicos de carrera, cuando existe carrera administrativa, también requieren un proceso o juzgamiento previo. Pero, infortunadamente en Panamá no hay carrera administrativa desde que fue abolida por el régimen anterior. Y, como es sabido, cuando rige dicha carrera, el sistema que prevalece es el de nombramiento discrecional y el de la destitución también discrecional efectuada normalmente por la propia autoridad nominadora" (Caso: Demanda de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la Ley 25 de Magistrado Ponente: César Quintero). La Sala, por su arte, ha dicho en sentencia de 30 de octubre de 1997, siguiendo sus precedentes, que la carrera administrativa fue primero regulada mediante el Decreto Ley 11 de 1955 y luego por la Ley 4 de 13 de enero de 1961, "...esta última suspendida y reformada sustancialmente después del 11 de octubre de 1968 mediante Decreto de Gabinete No. 137 de 30 de mayo de 1969", lo que significa que la titularidad de estado de carrera de personas bajo el amparo de la Ley 4 de 1961 quedaron suspendidas o en todo caso derogados con la dictación de regulaciones posteriores que recayeron sobre tan especial materia como es la administración de recursos humanos al servicio del Estado. En ese sentido, la legislación vigente sobre el tema, es decir, la Ley 9 de 1994, no contiene previsión alguna que otorgase estatus de carrera a funcionarios que ingresaron al servicio público, por ejemplo, antes de 1968, o después de dicho año, lo

7 que significa que no revivió o convalidó estatus de carrera administrativa adquiridos bajo el imperio de legislaciones pasadas. El derecho alegado por el demandante fue dejado sin efecto como ya se explicó, lo que entraña que no resulta aplicable la teoría positivizada de los derechos adquiridos que alega. Es imperioso en el Estado de derecho reconocer y respetar aquellos derechos que ingresan en el patrimonio de los asociados cumplidos los requisitos y presupuestos jurídicos previstos; no obstante, en el asunto que involucra a Santizo Reyes es improcedente invocar la tesis reseñada en la medida que no poseía al momento de su destitución la condición de funcionario de carrera administrativa, entre tanto el certificado 720, de 20 de octubre de 1967 expedido a su favor perdió validez a consecuencia de los sucesivos cambios legislativos cuyo racconto histórico esta Sala ha hecho en diversas ocasiones. El requerimiento de procedimientos previos a la destitución que argumenta la aparte actora no proceden por las razones indicadas: al ser funcionario de libre nombramiento su remoción es potestad igualmente discrecional generalmente por la propia autoridad nominadora. Además, no es menester aplicar a los servidores en tal condición las "garantías que como procedimientos previos deben llevarse a cabo, a fin de que por justa causa establecida en la Ley se proceda a destituirlo o dejarlo cesante" (Cfr. Sentencia de 25 de junio de Caso: Gilberto Jiménez versus Ministerio de Educación). Concatenadamente, en autos inexisten pruebas sobre si el demandante haya adquirido el puesto público al que aspira se le reintegre mediante concurso de mérito u oposición, o bien que esté amparado por ley especial que establezca en su beneficio el alegado fuero de estabilidad en el cargo. En un caso similar al planteado, la Sala hizo énfasis en el material probatorio para acreditar las aseveraciones de la parte actora en el sentido que le asistía el derecho propio de un funcionario de carrera administrativa, específicamente la estabilidad laboral, es el caso fallado mediante sentencia de 19 de febrero de 2003, en que se dijo que "no existe prueba en el expediente de que la prenombrada haya participado en un concurso de mérito u oposición, resultando ganadora del cargo..., posición de la cual es removida a través del Decreto Ejecutivo No. 199 de 27 de junio de 2000, que hoy se impugna...no obstante lo anterior, a foja 6 del expediente contencioso se lee el certificado de servidor público de carrera fechado 5 de mayo de 1999, que la Dirección General de Carrera Administrativa le confiere a la señora Carmina Gallardo Sánchez como Jefa del Control de Personal, mas no hay la documentación pertinente que permita a este Tribunal comprobar que esa acción de personal es el resultado de un concurso o consecuencia del cumplimiento de procedimientos establecidos en la Ley 9 de 1994 para adquirir es estatus de servidor público de carrera administrativa, según lo dispuesto en los artículos 61 y 67 de la Ley 9 de 1994 y sus reglamentos" (Caso: Carmina Gallardo Sánchez versus Ministerio de Educación). Estas consideraciones aunadas a las que preceden derivan en la carencia de fundamento de los cargos de violación contra el acto originario acusado, por lo que en igual sentido deben ser desestimadas las pretensiones de la demanda.

8 VI. DECISIÓN DEL TRIBUNAL: Por tanto, la Sala Tercera Contencioso Administrativa de la Corte Suprema administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución Administrativa No , de 16 de febrero de 2001, dictada por el Administrador de la Autoridad Marítima de Panamá, y NIEGA las demás declaraciones pedidas, dentro de la demanda de plena jurisdicción incoada por Miguel Santizo Reyes mediante apoderado judicial. Notifíquese, ADÁN ARNULFO ARJONA L. ARTURO HOYOS -- WINSTON SPADAFORA FRANCO JANINA SMALL (Secretaria