Área Políticas Públicas y Gerencia Pública Área Políticas Públicas y Gerencia Pública Efectividad de las políticas públicas: el caso de la desnutrición infantil en Chile Ficha Técnica Autor : Ec. Jorge Humberto García Reátegui* Título : Efectividad de las políticas públicas: el caso de la desnutrición infantil en Chile Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 81 - Julio 2015 Sumario 1. ntroducción 2. Desnutrición infantil: causas y consecuencias 3. Desnutrición infantil en el Perú 4. Eficacia de las políticas públicas contra la desnutrición infantil en Chile 5. Conclusiones 1. ntroducción En la 39. a Conferencia de la FAO realizada a comienzos del mes de junio, el papa Francisco dio un emotivo discurso, en el que, entre otras, cosas manifestó lo siguiente: Ante la miseria de muchos de nuestros hermanos y hermanas, a veces pienso que el tema del hambre y del desarrollo agrícola se ha convertido hoy en uno de los tantos problemas en este tiempo de crisis. Y, sin embargo, vemos crecer por doquier el número de personas con dificultades para acceder a comidas regulares y saludables. Pero en vez de actuar, preferimos delegar, y delegar a todos los niveles. Por el contrario, debemos responder al imperativo de que el acceso al alimento necesario es un derecho para todos. Los derechos no permiten exclusiones. Asimismo, añadió: No basta señalar el punto de la situación de la nutrición en el * Economista de la Universidad del Pacífico (UP). Egresado de la Maestría en Economía de la Empresa de la UNP; de estudios de especialización en Gestión Pública; y Formulación y Evaluación de Proyectos de nversión Pública en el marco del SNP. Con más de 15 años de experiencia en el sector público, en las áreas de Administración, Presupuesto, Logística. Amplia experiencia como consultor en Gobiernos locales: proyectos de inversión pública, gestión de inversiones, planificación y presupuesto. mundo, aunque es necesario actualizar los datos, porque nos muestran la dura realidad. Ciertamente, puede consolarnos el saber que aquellos mil doscientos millones de hambrientos en 1992 se ha reducido, aun cuando crece la población mundial. No obstante, de poco sirve tener en cuenta los números o incluso proyectar una serie de compromisos concretos y de recomendaciones que han de aplicar las políticas y las inversiones, si descuidamos la obligación de erradicar el hambre y prevenir todas las formas de malnutrición en todo el mundo. En esta alocución, el papa Francisco nos recuerda que es obligación de los gestores públicos, de los diseñadores de las políticas públicas atender este problema, pues la adecuada nutrición es una condición fundamental para asegurar el derecho a la supervivencia y al desarrollo, especialmente de las niñas y niños de América Latina. No basta reducir la desnutrición infantil, es necesario erradicarla, pues si bien en el caso peruano ha habido un significativo avance en la reducción de la desnutrición infantil, las cifras absolutas aún son altas, habiendo miles de niños menores de cinco años que sufren este mal, con las conocidas consecuencias para su salud y su futuro. Sin embargo, Chile ha logrado virtualmente erradicar la desnutrición infantil, con tasas de prevalencia de desnutrición crónica inferiores al 2%; en menos de cuatro décadas, mediante políticas públicas eficaces, coherentes, articuladas, y el compromiso conjunto del Estado, el sector privado, el sector político y la ciudadanía. La experiencia chilena es una muestra de formulación y ejecución adecuada de una política pública. 2. Desnutrición infantil: causas y consecuencias Para un mejor entendimiento del problema de la desnutrición infantil, es necesario conocer cuáles son sus causas, y qué consecuencias origina. 2.1. Causas 1 El Fondo de las Naciones Unidas para la nfancia (Unicef), considerando que la desnutrición infantil constituye un problema originado por factores diversos e interrelacionados, propuso como parte de su estrategia mundial sobre alimentación y nutrición, un marco conceptual para analizar causas o factores asociados a la desnutrición infantil, que postula la desnutrición infantil como consecuencia de tres conjuntos de causas: inmediatas, subyacentes y básicas 2. La desnutrición infantil es el resultado de la ingesta insuficiente de alimentos (en cantidad y calidad), la falta de una atención adecuada y la aparición de enfermedades infecciosas. Detrás de estas causas inmediatas hay otras subyacentes, como son la falta de acceso a los alimentos, la falta de atención sanitaria, la utilización de sistemas de agua y saneamiento insalubres, y las prácticas deficientes de cuidado y alimentación. En el origen de todo ello están las causas básicas que incluyen factores sociales, económicos y políticos como la pobreza, la desigualdad o una escasa educación de las madres. Pobreza Falta de acceso a alimentos Alimentación insuficiente Causas básicas Desiguadad Causas subyacentes Falta de atención sanitaria Escasa educación de las madres Agua y saneamiento insalubres Causas inmediatas Atención Enfermedades inadecuada Desnutrición infantil 1 Unicef, Estado Mundial de la nfancia, Fondo de Población de las Naciones Unidas para la nfancia, 1998. 2 Factores asociados a la desnutrición crónica infantil en el Perú, 1996-2007, NE, 2009. nformes Especiales Actualidad Gubernamental N 81 - Julio 2015 1
nformes Especiales 2.2. Consecuencias Diversos científicos y estudiosos del tema han establecido las consecuencias de la desnutrición infantil. En primer lugar, las consecuencias de la desnutrición durante la infancia y la edad preescolar generalmente se asocian al retardo en el crecimiento y el desarrollo psicomotor, sumado a un mayor riesgo de morbilidad con efectos adversos a largo plazo, asimismo incluyendo disminución en la capacidad del trabajo físico y el desempeño intelectual, especialmente en la edad escolar, la adolescencia y la edad adulta, lo que repercute en la capacidad del individuo para generar ingresos 3. De otro lado, la desnutrición durante los primeros años de vida, a través de sus efectos adversos en el crecimiento durante la infancia de las mujeres, tiene efectos negativos en el peso al nacer de la siguiente generación 4. Se ha determinado que el desarrollo del cerebro también puede verse afectado directa o indirectamente como consecuencia de desnutrición infantil. La mayor susceptibilidad del sistema nervioso para ser afectado por desnutrición abarca desde la mitad de la gestación hasta los dos primeros años de vida, periodo en el cual, el cerebro alcanza un crecimiento estimado en 1/7 parte durante el periodo prenatal y 6/7 partes durante el periodo posnatal 5. La desnutrición aguda puede ocasionar daño cerebral permanente en este lapso y con ello producir retardo del crecimiento antropométrico, cognitivo, emocional y en las funciones intelectuales por reducción del número y función de las células gliales, retardo en el crecimiento de dendritas, alteración en la sinaptogénesis y defectos en la mielinización 6. 3. Desnutrición infantil en el Perú Si bien el notable crecimiento económico del Perú en los últimos 15 años ha permitido mostrar mejoras en la tasa de pobreza y en varios indicadores de desarrollo, aún los resultados son insuficientes, especialmente en aquellos indicadores relacionados con la salud y la prevalencia de la desnutrición crónica. En el Perú, la desnutrición infantil se redujo del 23.8% de la población menor de 5 años el 2009, al 14.6% el 2014. Sin embargo, a nivel rural el porcentaje de desnutrición aún se mantiene alto: 28.8%, en contraste con el nivel urbano que corresponde a 8.3% para el mismo año. De la revisión de la desnutrición infantil por niveles de ingresos (quintiles), se observa que en los niveles de ingreso inferiores se presentan elevadas tasas de desnutrición infantil (primer quintil inferior: 34%); en contraste con los niveles de ingreso superiores (quinto quintil superior: 3.7%). Estos datos no indican claramente la correlación positiva entre pobreza y desnutrición. Perú: Evolución de la proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica por quintil de bienestar (patrón OMS) 50.0 01 45.0 02 45.3 03 44.0 43.5 04 P 40.0 38.8 05 O 37.6 R 29.7 28.6 34.0 C 30.0 E 22.1 25.0 N T 20.0 201 21.2 A 14.1 15.4 14.1 J 15.0 11.5 E 10.1 8.7 8.3 7.3 6.8 5.4 4.1 4.0 5.0 4.2 5.2 2.4 3.1 2.3 3.7 0.0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes) A nivel departamental se observan marcadas diferencias respecto a la desnutrición infantil. Los departamentos predominantemente rurales presentan tasas de desnutrición infantil elevadas (Huancavelica: 35%, Cajamarca: 32.2%, Amazonas: 30.8%, etc.), muy por encima de la media del Perú (14.6%). De otro lado, los departamentos predominantemente urbanos presentan las tasas más bajas de desnutrición (Tacna: 3.7%, Moquegua: 4.2%, Lima: 4.6%, etc.). 40.0 30.0 25.0 Perú 2014: Proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica por departamentos (patrón OMS) 32.2 30.8 27.3 26.3 26.124.9 24.8 24.6 Perú: Evolución de la proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica por área de residencia (patrón OMS) 20.0 15.0 14.6 22.121.7 20.519.9 18.2 17.9 16.0 14.3 45.0 9.8 8.3 7.3 7.0 6.9 P O R C E N T A J E 40.0 30.0 25.0 20.0 15.0 5.0 0.0 40.3 23.8 14.2 Perú Urbana Rural 38.8 23.2 14.1 37.0 19.5 10.1 10.5 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes) 31.9 32.3 18.1 17.5 3 Martorell, Reynaldo. Results and implications of the NCAP follow-up study. Journal of Nutrition 1995: 125(4) 1127-1138. 4 Generational effects of supplementary feeding during early childhood. 5th nternational Worshop on Maternal and Extrauterine NutritioFactors: their influence on fetal and infant growth (Spain: Universidad de Salamanca). Madrid: Ediciones Ergon. 1996: 197-2004. 5 Gunston, G. D. et al. Reversible cerebral shrinkage in kwashiorkor: an MR study, Archives of Disease in Childhood, 1992; 67:1030-1032, BMJ Publishing Group. 6 Zuluaga Gómez, Jairo A. Neurodesarrollo y estimulación. Bogotá, Buenos Aires. Editorial Panamericana; 2001. 10.3 28.8 14.6 8.3 5.0 0.0 Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes) 4.6 4.2 3.7 Perú Huancavélica Cajamarca Amazonas Apurimac Ayacucho Ucayali Pasco Huánuco Loreto Junin Piura Áncash La Libertad Cusco Puno San Martín Lambayeque Madre de Dios Tumbes Arequipa Callao ca Lima Moquegua Tacna 4. Eficacia de las políticas públicas contra la desnutrición infantil en Chile 7 Es reconocido que al menos en América Latina, Chile presenta los mejores resultados respecto a la lucha contra la desnutrición infantil. Entre 1960 y 2000 Chile logró casi erradicarla, al disminuir dramáticamente la desnutrición infantil, al pasar desde una prevalencia de 37% a 2,9% en niños y niñas menores de seis años, incluyendo la desnutrición leve. Al 2014, esta prevalencia se ha reducido a menos del 2%. Los resultados anteriores contrastan con la magnitud del problema de la desnutrición infantil que aún se presenta en algunos países de América Latina y el Caribe, acentuándose aún más en las zonas rurales, donde este mal continúa siendo un gran desafío de salud pública. 7 Vio, Weistaub; Conferencia Técnica Regional Hacia la erradicación de la desnutrición infantil en América Latina y El Caribe, 2008. 2 Actualidad Gubernamental N 81 - Julio 2015
Área Políticas Públicas y Gerencia Pública Una serie de factores explican el favorable desempeño de Chile en el combate contra la desnutrición infantil, los que de manera sinérgica contribuyeron a erradicarla. Sin embargo, puede afirmarse que el elemento central en el logro de este resultado fue la existencia de una política de Estado de lucha contra la desnutrición infantil en el país, aplicada de manera sostenida durante décadas, independientemente de los vaivenes políticos y económicos que sufrió Chile. Este resultado se debió en gran medida al consenso técnico logrado en el país respecto al tema de la desnutrición y sobre las políticas y programas más adecuados para enfrentarlo. La política de lucha contra la desnutrición tuvo los siguientes ejes: i. Programas de salud y educación de amplia cobertura Chile aumentó continuamente sus coberturas de educación básica, disminuyendo el analfabetismo y mejorando el nivel educativo de las madres, un factor importante en la disminución de la desnutrición y de la mortalidad infantil. Desde la década del sesenta se mejoró la cobertura y los servicios de la red de salud, aumentando el parto en maternidades, el control pre y posnatal, el control de niño sano con cobertura de vacunaciones y de entrega de alimentos, los que están condicionados a que el niño o niña efectivamente cumpla la agenda de controles establecidos por el sistema de salud. ii. Programas focalizados para prevenir la desnutrición Los programas implementados en Chile para prevenir la desnutrición tuvieron la característica de cubrir desde la prevención de la desnutrición hasta la rehabilitación de los niños desnutridos. La prevención primaria consistió en la implementación del Programa Nacional de Alimentación Complementaria, un programa universal cuyo objetivo es entregar alimentos a toda la población vulnerable del país, es decir, las mujeres embarazadas y en etapa de lactancia y los niños y niñas menores de seis años que asistían a los controles de salud. Con ello, se logró alcanzar una cobertura de más de 1,3 millones de niños y embarazadas. Este programa se complementó con un programa alimentario de prevención secundaria para madres embarazadas y en etapa de lactancia con déficit nutricional y niños y niñas que estaban en riesgo social o presentaban desnutrición leve (PNAC focalizado). Estos programas se caracterizaron por su alta focalización (lograron alcanzar a más de un 80% de los grupos objetivos) y por la integralidad de las intervenciones, que fueron desde la prevención de carácter universal hasta la recuperación de los desnutridos severos para evitar las secuelas y recuperarlos lo antes posible. De esta forma, al cubrir el espectro completo del problema, los resultados fueron sinérgicos y mayores a los esperados si es que cada componente se hubiera implementado por separado. iii. Programas de saneamiento En Chile se evidenció tempranamente una preocupación del Estado por mejorar las condiciones de saneamiento de toda la población, encontrándose ejemplos concretos de iniciativas de saneamiento ya en el siglo diecinueve 8. Desde 1957, con la creación de la Dirección de Obras Públicas, el Estado realizó una fuerte inversión pública en infraestructura de agua y alcantarillado. Como resultado de esta política la cobertura de agua potable en zonas urbanas 8 Ídem. aumentó de un 53.5% en 1965 a un 85.6% en 1977. En este mismo periodo, la cobertura de alcantarillado en zonas urbanas pasó de un 25.4 a un 55.9%. Al 2005, la cobertura de agua potable y alcantarillado alcanzó el 99.8% y 95.2% respectivamente. Durante los años noventa y la década del 2000, el Estado incorporó el tratamiento de las aguas servidas como un tema prioritario de sus políticas de saneamiento. Lo anterior se vio potenciado por la incorporación de actores privados al sector sanitario, los que realizaron importantes inversiones en tratamiento de aguas servidas. De este modo, se produjo un aumento acelerado de la cobertura de tratamiento de aguas servidas en el país, pasándose de un 8% de cobertura en 1989 a un 84,5% en 2006. iv. Vigilancia nutricional En Chile ha existido un eficiente sistema de vigilancia nutricional que ha permitido llevar, desde 1975 hasta la fecha, un registro continuo del estado nutricional de 1,2 millones de niños y niñas y embarazadas controladas en el sistema público de salud. En esta década, la información se amplió a otros grupos vulnerables, como los adultos mayores y, más recientemente, las mujeres posparto. Además, se estableció en las maternidades un sistema de información de la prevalencia del bajo peso al nacer, todo lo cual, junto con la información de mortalidad infantil registrada en Chile desde 1904, permitió hacer un seguimiento muy estricto de la desnutrición. v. Continuidad de políticas y programas Una característica relevante del caso chileno es que la disminución de la desnutrición infantil ocurrió durante Gobiernos de muy diferentes ideologías que mantuvieron estas políticas a pesar de los profundos cambios sociopolíticos que afectaron al país en las décadas del sesenta, setenta y ochenta, periodo durante el cual se produjo el descenso de la desnutrición, como ya se ha mencionado. La situación descrita se debió en gran medida al consenso técnico logrado en el país respecto a la necesidad de erradicar la desnutrición infantil y sobre las políticas y programas más adecuados para enfrentarla, que apoyado con la evidencia internacional de países que ya habían superado este problema permitió traspasar las barreras políticas y logró mantener las políticas y programas en el tiempo durante diferentes gobiernos, y más allá de los ciclos económicos del país. vi. Marco institucional Las políticas y programas aplicados en Chile se apoyaron en un marco institucional sólido conseguido en el país a través de muchas décadas, con un respaldo legal que permitió su continuidad, dado que las políticas y programas no pueden modificarse en forma arbitraria de acuerdo con los vaivenes de la política. Lo anterior facilitó la continuidad de los programas y permitió, entre otras cosas, lograr los objetivos nutricionales con eficiencia, eficacia y e ínfima corrupción. vii. Formación de recursos humanos Chile ha priorizado la formación de recursos humanos en las escuelas de pre y posgrado relacionados con alimentación y nutrición, lográndose un adecuado nivel de conocimientos y experiencia en los profesionales y técnicos que trabajan en atención primaria (enfermeras, nutricionistas, matronas, médicos, paramédicos). viii. nvestigación y desarrollo del conocimiento En 1969 se crea el Departamento de Nutrición de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile y en 1976 el nstituto de Nutrición y Tecnología de los Alimentos (NTA) para abordar de manera más efectiva el problema de la desnutrición infantil. Estas y otras instituciones académicas han aportado permanentemente a la investigación de las causas del déficit nutri- cional temprano y sus consecuencias en salud, educación, aspectos sociales y económicos. Además, han contribuido a plantear soluciones concretas a través de políticas públicas y programas, participando en la formación de recursos humanos calificados, el diseño de nuevos alimentos para los programas así como evaluando el efecto de las intervenciones. En conjunto con el sector de la salud, los grupos académicos han jugado un papel destacado, vigilando la implementación de los programas nutricionales, diseñando y evaluando nuevos alimentos, evaluando el impacto de los programas y proponiendo cambios para mejorar su efectividad. 5. Conclusiones Chile enfrentó la lucha contra la desnutrición, con una visión holística del tema, desarrollando políticas que incidían en todas las causas señaladas por el modelo de la Unicef (inmediatas, subyacentes y básicas). En particular, puede concluirse que los factores que contribuyeron a los avances alcanzados por Chile en las políticas públicas de lucha contra la desnutrición infantil son las siguientes: Amplia cobertura de la atención primaria de salud, la que incorporó controles pre y posnatales y de niño sano, realizados por profesionales de la salud. mplementación de programas de alimentación complementaria de cobertura nacional, focalizados en grupos específicos. Creación de programas de recuperación de desnutridos integrados al sistema de salud. Disminución de la natalidad gracias a programas de planificación familiar aplicados desde la década de1970. Educación de las madres, gracias a la alfabetización de la población iniciada en la década de 1940. Elevada cobertura de agua potable y saneamiento básico desde la década de 1960. Adicionalmente, otros elementos que permitieron la efectividad de dichas políticas, son los siguientes: Continuidad en la implementación de los programas. Estabilidad en el marco institucional en que los programas se ejecutaron. Formación de recursos humanos en el tema de la desnutrición. Existencia de sistemas de vigilancia nutricional. Desarrollo de la investigación y el conocimiento en el área nutricional. Participación de la comunidad científica y de los profesionales de la salud en la toma de decisiones políticas. Participación activa de la población en la demanda de servicios de salud y en los programas de alimentación complementaria. Actualidad Gubernamental N 81 - Julio 2015 3
nformes Especiales Qué no deben hacer los gobernadores regionales, alcaldes, regidores y funcionarios Ficha Técnica Autor : Aníbal Salazar Trigoso* Título : Qué no deben hacer los gobernadores regionales, alcaldes, regidores y funcionarios Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 81 - Julio 2015 Sumario 1. ntroducción 2. Qué no deben hacer los gobernadores regionales, alcaldes, regidores y funcionarios 3. Conclusión 1. ntroducción En la administración pública, las autoridades y funcionarios cometen una serie de ilícitos penales y actos reñidos con la moral, la ética en la función pública y con los códigos civil y penal, tales como malversación, concusión, peculado, nepotismo, abuso de autoridad, usurpación de funciones, desacato a la ley, negligencia en el cumplimiento de funciones, ejecutar proyectos no necesarios para la población, entre otros. En los delitos cometidos por funcionarios tenemos los delitos de abuso de autoridad (incumplimiento de deberes, denegación de auxilio, abandono del cargo, nombramiento ilegal, etc.), concusión (exacción ilegal, colusión ilegal, colusión desleal, patrocinio incompatible), peculado (malversación, demora injustificada de pago, retención indebida de cosas, sujetos equiparados), corrupción de funcionarios (cohecho propio, cohecho impropio, corrupción de magistrado, corrupción de auxiliares, negociaciones incompatibles, etc.). 2. Qué no deben hacer los gobernadores regionales, alcaldes, regidores y funcionarios A continuación transcribimos del Código Penal los delitos cometidos por funcionarios que no deben hacer o cometer los gobernadores regionales, alcaldes, regidores y funcionarios con el objeto de tomar conciencia y realizar una gestión municipal con ética y moral pública. Servidor público. Cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, * Experto en administración pública. Exdocente universitario: en Ricardo Palma y Alas Peruanas, asesor del Congreso de la República. incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. A efectos penales, la distinción entre ambos radica en el régimen de responsabilidades penales distinto para uno y otro, o existente para uno e irrelevante para otro. a. Colusión El artículo 384 del Código Penal refiere en cuanto a la colusión simple y agravada lo siguiente: El funcionario o servidor público que, interviniendo directa o indirectamente, por razón de su cargo, en cualquier etapa de las modalidades de adquisición o contratación pública de bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operación a cargo del Estado concerta con los interesados para defraudar al Estado o entidad u organismo del Estado, según ley, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años. El funcionario o servidor público que, interviniendo directa o indirectamente, por razón de su cargo, en las contrataciones y adquisiciones de bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operación a cargo del Estado mediante concertación con los interesados, defraudare patrimonialmente al Estado o entidad u organismo del Estado, según ley, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de quince años. Desde el plano político criminal, el legislador ha distinguido dos conductas de colusión. Por un lado, si la concertación entre los sujetos se descubre antes de la defraudación al patrimonio estatal, estaremos frente a la colusión ilegal simple; mientras que, si la concertación de los sujetos es descubierta después de ya haber defraudado el patrimonio del Estado se habrá consumado la colusión ilegal agravada. En esta líneas de idea, la colusión simple tiene como verbo rector el termino concertar, a contrario sensu, la colusión ilegal agravada tiene el término defraudar, lo que nos muestra claramente los diferentes momentos consumativos de cada supuesto. Colusión simple Se realiza esta conducta cuando el sujeto activo en su condición de funcionario o servidor público, al intervenir de manera directa o indirectamente en cualquier etapa de las modalidades de adquisición o contratación pública de bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operación a cargo del Estado, acuerda o concierta con los interesados con el objeto de defraudar al Estado en la operación. Constituye, de esta manera, un delito de peligro en relación al perjuicio patrimonial efectivo y de mera actividad dado que no sería punible la tentativa, siendo obtuso pensar que debe ser punible el empezar a realizar los actos preparatorios, como citar a uno de los postores de la licitación pública. Este tipo penal solo se consuma con el acto de concertación, ni una ventaja indebida por parte del interesado al funcionario o servidos publico. Colusión agravada Es el hecho punible que se configura cuando el agente siempre en su condición de funcionario o servidor público interviene directa o indirectamente en cualquier etapa de las modalidades de adquisición de bienes, servicios públicos o cualquier tipo de operaciones a cargo del Estado, mediante un acto de concertación con los particulares defrauda patrimonialmente al Estado. Las figuras delictivas de colusión ilegal simple y agravada se diferencian por los verbos rectores, como se mencionó en líneas iniciales de este texto, en el caso de la simple, con el verbo concertar y la forma agravada con el defraudar. Sin embargo, se puede notar otra diferencia, que recae sobre el perjuicio potencial o real producido con la conducta colusoria al patrimonio del Estado; en la simple, el peligro de afectación al patrimonio es no potencial, en tanto que en la agravada, el perjuicio es real y efectivo. b. Malversación - Los funcionarios y servidores públicos que administran y perciben fondos estatales, tienen el deber de resguardar su intangibilidad así como de procurar la adopción de medidas tendientes a evitar que terceros los sustraigan de la esfera de la administración. - Dicho lo anterior, se penalizan aquellos actos, en virtud de los cuales, los funcionarios garantes del patrimonio (bienes) estatal, en vez de protegerlo y conservarlo adecuadamente, proceden a su apropiación e indebida utilización, dando lugar a una aplicación privada del erario. Artículo 389. Malversación El funcionario o servidor público que da al dinero o bienes que administra una aplicación definitiva diferente de aquella a los que están destinados, afectando el servicio o la función encomendada, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años y con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa. Si el dinero o bienes que administra corresponden a programas de apoyo social, de desarrollo o asistenciales y son destinados a una aplicación definitiva diferente, afectando el servicio o la función encomendada, la pena privativa de libertad será no menor de tres ni mayor de ocho años y con trescientos sesenta y cinco días-multa. 4 Actualidad Gubernamental N 81 - Julio 2015
Área Políticas Públicas y Gerencia Pública c. Concusión La concusión es un término legal que se refiere a un delito llamado exacción ilegal, es decir, cuando un funcionario público en uso de su cargo exige o hace pagar a una persona una contribución, o también al cobrar más de lo que le corresponde por las funciones que realiza. Este delito puede presentar agravantes si se emplea intimidación o si se invoca que son órdenes de un funcionario de mayor jerarquía, y esta exacción es en provecho propio. La concusión se tipifica de la siguiente manera: Artículo 382. Concusión El funcionario o servidor público que, abusando de su cargo, obliga o induce a una persona a dar o prometer indebidamente, para sí o para otro, un bien o un beneficio patrimonial, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de ocho años y con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa. d. Peculado El término peculado se emplea en el ámbito del derecho para nombrar al delito que se concreta cuando una persona se queda con el dinero público que debía administrar. El peculado, por lo tanto, forma parte de lo que se conoce comúnmente como corrupción. La persona que incurre en esta falta defrauda la confianza del Estado, cuyas autoridades le encomendaron algún tipo de función y le posibilitaron el acceso a los recursos públicos. El peculado en ocasiones no refiere específicamente al robo de dinero, sino que también puede concretarse cuando el funcionario en cuestión hace uso de ciertos objetos que, en realidad, deberían estar disponibles para el bien común. Artículo 387. Peculado doloso y culposo El funcionario o servidor público que se apropia o utiliza, en cualquier forma, para sí o para otro, caudales o efectos cuya percepción, administración o custodia le estén confiados por razón de su cargo, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años y con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa. Cuando el valor de lo apropiado o utilizado sobrepase diez unidades impositivas tributarias, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de doce años y con trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-multa. Constituye circunstancia agravante si los caudales o efectos estuvieran destinados a fines asistenciales o a programas de apoyo social. En estos casos, la pena privativa de libertad será no menor de ocho ni mayor de doce años y con trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-multa. Si el agente, por culpa, da ocasión a que se efectúe por otra persona la sustracción de caudales o efectos, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años y con prestación de servicios comunitarios de veinte a cuarenta jornadas. Peculado de uso Artículo 388. Peculado de uso El funcionario o servidor público que, para fines ajenos al servicio, usa o permite que otro use vehículos, máquinas o cualquier otro instrumento de trabajo pertenecientes a la administración pública o que se hallan bajo su guarda, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años y con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa. Esta disposición es aplicable al contratista de una obra pública o a sus empleados cuando los efectos indicados pertenecen al Estado o a cualquier dependencia pública. No están comprendidos en este artículo los vehículos motorizados destinados al servicio personal por razón del cargo. e. Cohecho pasivo Artículo 393. Cohecho pasivo propio El funcionario o servidor público que acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, para realizar u omitir un acto en violación de sus obligaciones o el que las acepta a consecuencia de haber faltado a ellas, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal. El funcionario o servidor público que solicita, directa o indirectamente, donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, para realizar u omitir un acto en violación de sus obligaciones o a consecuencia de haber faltado a ellas, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de ocho años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal. El funcionario o servidor público que condiciona su conducta funcional derivada del cargo o empleo a la entrega o promesa de donativo o ventaja, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de diez años e inhabilitación del Código Penal. Artículo 394. Cohecho pasivo impropio El funcionario o servidor público que acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio indebido para realizar un acto propio de su cargo o empleo, sin faltar a su obligación, o como consecuencia del ya realizado, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años e inhabilitación del Código Penal. El funcionario o servidor público que solicita, directa o indirectamente, donativo, promesa, o cualquier otra ventaja indebida para realizar un acto propio de su cargo o empleo, sin faltar a su obligación, o como consecuencia del ya realizado, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal. Artículo 395. Cohecho pasivo específico El Magistrado, Arbitro, Fiscal, Perito Miembro de Tribunal Administrativo o cualquier otro análogo a los anteriores que bajo cualquier modalidad acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, a sabiendas de que es hecho con el fin de influir o decidir en asunto sometido a su conocimiento o competencia, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de quince años e inhabilitación del Código Penal y con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa. El Magistrado, Árbitro, Fiscal, Perito, Miembro de Tribunal Administrativo o cualquier otro análogo a los anteriores que bajo cualquier modalidad solicite, directa o indirectamente, donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, con el fin de influir en la decisión de un asunto que esté sometido a su conocimiento, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de quince años e inhabilitación del Código Penal y con trescientos sesenta y cinco a setecientos días-multa. f. Corrupción pasiva de auxiliares Artículo 396. Corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales Si en el caso del artículo 395, el agente es secretario judicial, relator, especialista, auxiliar jurisdiccional o cualquier otro análogo a los anteriores, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal. g. Retardo injustificado de pago Artículo 390. Retardo injustificado de pago El funcionario o servidor público que, teniendo fondos expeditos, demora injustificadamente un pago ordinario o decretado por la autoridad competente, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años. h. Rehusamiento a entrega de bienes Artículo 391. Rehusamiento a entrega de bienes depositados o puestos en custodia El funcionario o servidor público que, requerido con las formalidades de ley por la autoridad competente, rehusa entregar dinero, cosas o efectos depositados o puestos bajo su custodia o administración, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años. i. Abandono de cargo por funcionario Artículo 380. El funcionario o servidor público que, con daño del servicio, abandona su cargo sin haber cesado legalmente en el desempeño del mismo, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años. Actualidad Gubernamental N 81 - Julio 2015 5
nformes Especiales Si el agente incita al abandono colectivo del trabajo a los funcionarios o servidores públicos la pena será privativa de libertad no mayor de tres años. j. Nombramiento o aceptación indebida para cargo público Artículo 381. El funcionario público que hace un nombramiento para cargo público a persona en quien no concurren los requisitos legales, será reprimido con sesenta a ciento veinte días-multa. El que acepta el cargo sin contar con los requisitos legales será reprimido con la misma pena. k. Abuso de autoridad (*) Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley N.º 29703, publicada el 10-06-11, cuyo texto es el siguiente: Artículo 376. Abuso de autoridad El funcionario público que, abusando de sus atribuciones, comete u ordena un acto arbitrario que cause perjuicio a alguien será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años. Si los hechos derivan de un procedimiento de cobranza coactiva, la pena privativa de libertad será no menor de dos ni mayor de cuatro años. Artículo 376-A. Abuso de autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios El que, valiéndose de su condición de funcionario o servidor público, condiciona la distribución de bienes o la prestación de servicios correspondientes a programas públicos de apoyo o desarrollo social, con la finalidad de obtener ventaja política y/o electoral de cualquier tipo en favor propio o de terceros, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal. l. Nepotismo Se conoce como nepotismo a la predilección exagerada que algunos funcionarios en actividad poseen respecto a su familia, allegados y amigos a la hora de realizar concesiones o contratar empleados estatales. En estos casos, el individuo que accede a un empleo público logra el objetivo por su cercanía y lealtad al gobernante o funcionario en cuestión, y no por mérito propio o capacidad. Ley N. 26771, Prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público, en casos de parentesco. Artículo 1. Los funcionarios de dirección y/o personal de confianza de las entidades y reparticiones públicas conformantes del Sector Público Nacional, así como de las empresas del Estado, que gozan de la facultad de nombramiento y contratación de personal, o tengan injerencia directa o indirecta en el proceso de selección se encuentran prohibidos de ejercer dicha facultad en su entidad respecto a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y por razón de matrimonio. Extiéndase la prohibición a los contratos de Servicios No Personales. m. Usurpación de funciones El delito de usurpación de funciones se encuentra tipificado en el artículo 361, Sección (Usurpación de autoridad, títulos y honores), Capítulo (Delitos cometido por particulares), Título XV (Delitos contra la administración pública), del Código Penal vigente: Artículo 361. El que, sin título o nombramiento, usurpa una función pública o la falsedad de dar órdenes militares o policiales, o el que hallándose destituido, cesado, suspendido o subrogado de su cargo continúa ejerciéndolo, o el que ejerce funciones correspondientes a cargo diferente del que tiene, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de siete años, e inhabilitación de uno a dos años conforme al artículo 36, incisos 1 y 2. Si para perpetrar la comisión del delito, el agente presta resistencia o se enfrenta a las fuerzas del orden, la pena será privativa de libertad no menor de cinco no mayor de ocho años. n. Vacancia del cargo de alcalde o regidor, según el artículo 22 de la Ley Orgánica de Municipalidades Artículo 22. Vacancia del cargo de Alcalde o Regidor El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos: 1. Muerte; 2. Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular; 3. Enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño normal de sus funciones; 4. Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de 30 (treinta) días consecutivos, sin autorización del concejo municipal; 5. Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal; 6. Sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso; 7. nconcurrencia injustificada a 3 (tres) sesiones ordinarias consecutivas o 6 (seis) no consecutivas durante 3 (tres) meses; 8. Nepotismo, conforme a ley de la materia; 9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente ley; 10. Por sobrevenir algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elección. Para efecto del numeral 5 no se considera cambio de domicilio el señalamiento de más de un domicilio, siempre que uno de ellos se mantenga dentro de la circunscripción territorial. Al respecto, consideramos que los alcaldes y regidores no deben cometer las causales 4, 6, 7 y 8 del artículo en referencia, para evitar ser declarada su vacancia por el Concejo Municipal, que en todo caso debe actuar estrictamente aplicando el mandato legal, sin favoritismos. o. El regidor no puede ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos Artículo 11. Responsabilidades, impedimentos y derechos de los regidores Los regidores son responsables, individualmente, por los actos violatorios de la ley practicados en el ejercicio de sus funciones y, solidariamente, por los acuerdos adoptados contra la ley, a menos que salven expresamente su voto, dejando constancia de ello en actas. Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor. p. Artículos pertinentes sobre vacancia en la Ley Orgánica de Regiones, Ley N.º 27867 Artículo 30. Vacancia El cargo de Presidente, Vicepresidente y Consejeros del Gobierno Regional vaca por las causales siguientes: 1. Fallecimiento. 2. ncapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional. 3. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad. 4. Dejar de residir de manera injustificada hasta un máximo de 180 días en la región o por un término igual al máximo permitido por Ley para hacer uso de licencia. 5. nasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres sesiones consecutivas o cuatro alternadas durante un año. La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la mayoría del número legal de sus miembros, para el caso de los Consejeros Regionales. La decisión puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable. En nuestra opinión, los gobernadores regionales, vicegobernadores y consejeros no deben generar las causales 3, 4 y 5 para evitar ser declarada su vacancia. 3. Conclusión De la lectura y análisis del presente artículo, se desprende con claridad meridiana, qué no deben hacer los gobernadores regionales, alcaldes, regidores y funcionarios en general. 6 Actualidad Gubernamental N 81 - Julio 2015