27-29 de agosto de 2013 C E P A L Comisión Económica para América Latina y el Caribe Taller regional de capacitación "Políticas orientadas a las familias para la reducción de la pobreza y la conciliación de la vida laboral y familiar en América Latina" Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas (UNDESA) División de Desarrollo Social de la CEPAL Santiago de Chile, 27-29 de agosto de 2013 DOCUMENTO DE PÁIS SOBRE LAS POLÍTICAS ORIENTADAS A LAS FAMILIAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA CONCICLIACIÓN DE LA VIDA LABORAL Y FAMILIA EL SALVADOR Este documento no ha sido sometido a revisión editorial.
Políticas Orientadas a las familias para la reducción de la pobreza y la conciliación de la vida laboral y familiar Resumen El caso de Comunidades Solidarias Urbanas como para del Sistema de Protección Social Universal de El Salvador. Por Juan Francisco Meléndez Ramírez El Sistema de Protección Social Universal. A partir de la primera experiencia de alternancia política en democracia ocurrida en 2009, El Salvador inició un proceso de cambios y transformaciones que buscan tener un carácter estructural, y responder de una manera eficaz a la construcción de una sociedad más inclusiva y justa. Para ello, y a partir de la generación de diagnósticos políticos, económicos y sociales sobre la situación nacional, se elaboró una estrategia global de cambio, presentada en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014. El objeto del mismo era poner a disposición de todo el pueblo, de manera clara y transparente, la visión, prioridades, objetivos, metas y resultados que el gobierno entrante del Presidente Mauricio Funes se comprometía a desarrollar, y que fueron a su vez fruto de la consulta participativa con la sociedad 1. Esta apuesta por la inversión social no tiene precedentes en la historia del país, y por tanto plantea desafíos de una magnitud y novedad notoria para un Estado que nunca se había caracterizado por el desarrollo de políticas de inclusión, desarrollo y protección social articuladas entre sí. Sin embargo, es notorio el giro dado a la política social por la actual gestión, que no sólo refiere a la cantidad de la inversión proyectada, es decir, al monto de los recursos a invertir en las personas, ni al número de iniciativas concretas movilizadas, sino que también responde a un cambio de visión que hace de la política social una cuestión de derechos y un pilar fundamental en la construcción del bienestar colectivo. Con ello, las acciones diseñadas e implementadas en esta materia desde 2009 han buscado contribuir, desde la política social, a fortalecer el sentido de ciudadanía social, como base de acciones concretas tendientes a la reducción de las inequidades socio-económicas y al fortalecimiento del sentido de pertenencia a nuestra sociedad. Para ello, es fundamental avanzar en una clara conceptualización acerca de lo que estos cambios significan, con motivo de sistematizar los avances conseguidos y entregar orientaciones claves para la consolidación de un Sistema de Protección Social Universal, en construcción desde 2009, el cual 1 Proceso de consulta para la construcción del Programa de gobierno del FMLN Cambio en El Salvador para vivir mejor.
trascienda la planificación de un gobierno, para convertirse en una política de estado. El Sistema de Protección Social Universal se concibe como un instrumento de política social sustentado en el enfoque de derechos humanos que potencia el desarrollo humano de las personas. Sus ejes transversales son la promoción de la equidad y la igualdad entre mujeres y hombres, y la especificidad del abordaje del ciclo de vida. Pretende garantizar a toda la ciudadanía, especialmente a la población en mayores condiciones de pobreza y exclusión social, un piso social básico de bienestar por medio de la implementación de políticas y programas sociales concretos. Es uno de los principales legados del actual gobierno. Los objetivos del Sistema de Protección Social Universal son los siguientes: i) Garantizar el goce progresivo de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales del conjunto de la población con objeto de avanzar de manera sostenida hacia una sociedad igualitaria, con equidad e inclusión social. ii) iii) iv) Establecer una política integral con el propósito de lograr que toda la población goce del derecho a un nivel de vida adecuado, contribuyendo a la mejora continua de la distribución del ingreso, la disminución de la desigualdad y la reducción sostenida de la pobreza. Cerrar progresivamente las brechas de desigualdad de género y avanzar hacia la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, así como entre los habitantes de las zonas rurales y urbanas, combatiendo toda forma de discriminación y exclusión social. Garantizar a la población, particularmente a aquella excluida de los mecanismos contributivos del Estado y de otras acciones públicas, a una protección social amplia, segura y suficiente desde una perspectiva de derechos; El SPSU contempla intervenciones que permiten ampliar las capacidades básicas y promover la igualdad de oportunidades, de las personas, las comunidades y los hogares. El sistema hace especial énfasis en la población en condición de extrema pobreza y exclusión social, en las comunidades rurales y en los asentamientos urbanos de mayor precariedad.la principal estrategia de atención a la pobreza del Sistema de Protección Social Universal es Comunidades Solidarias. La implementación del Sistema de Protección Social Universal ha significado la inversión social más importante de la historia reciente del país: solo en programas de protección social que incluyen transferencias monetarias o en especies en el año 2011 se invirtieron 147.7 millones de dólares, monto que se elevó a más de 175 millones en el año 2012. Para el año 2013 se espera que la inversión ronde los 182 millones. En términos de población atendida, los
programas ramas del Sistema de Protección Universal han favorecido a más de 2 millones de salvadoreños y salvadoreñas, cantidad que representa cerca del 30 % de la población total del país. El Salvador, inversión histórica en Protección Social Comunidades Solidarias Comunidades Solidarias es una estrategia específica, a través de la cual se contribuye a materializar r y sentar las bases del Sistema de Protección Social Universal, con intervenciones de carácter no contributivo que permitan ampliar las capacidades básicas y promover la igualdad de oportunidades de las personas, comunidades y hogares en condición de extrema pobreza y exclusión social en comunidades rurales y en asentamientos urbanos de mayor precariedad. CS promoverá activamente la participación de las niñas, adolescentes y mujeres adultas, con el objetivo de disminuir brechas de género tanto en relación a su condición de vida como a su posición y reconocimiento social, así como de otros grupos históricamente excluidos como las personas con discapacidad y la población indígena. Así mismo se han diseñado componentes específicos enfocados en la promoción de la juventud y las personas adultas mayores. Para el logro los objetivos del Programa se han definido cuatro ejes estratégicos de intervención: Eje 1 Capital humano, Eje 2 Infraestructura social básica, Eje 3 Generación de ingreso, Eje 4 Gestión territorial. El Programa distingue dos intervenciones: Comunidades Solidarias Urbanas (CSU) y Comunidades Solidarias Rurales (CSR). Los Ejes estratégicos son comunes en ambas, sin embargo los componentes y acciones específicas contempladas por eje estratégico difieren entre la intervención Urbana y Rural
debido a que responden al perfil de la pobreza y el contexto socio-económico de su respectivo ámbito de acción. Para efecto de este resumen se hará énfasis en el programa Comunidades Solidarias Urbanas, ya que es una intervención que nace con el actual gobierno, que además tiene las particularidades de la intersectorialdad y que identifica las inequidades al interior de los hogares. Comunidades Solidarias Urbanas Objetivo Contribuir a la mejora de las condiciones de vida y el ejercicio ciudadano de las familias y personas en situación de pobreza y exclusión social ubicadas en zonas urbanas, y en particular en los asentamientos urbanos de precariedad extrema y alta. Priorización del Programa Para seleccionar los municipios a intervenir se tomaron como referencia los 50 municipios con mayor concentración de población urbana definidos por el Mapa de Pobreza Urbana y Exclusión Social (FLACSO, MINEC, PNUD 2010), considerando: cabeceras departamentales, áreas metropolitanas de San Salvador y Sonsonate y municipios con áreas urbanas mayores de 15,000 habitantes. Posteriormente estos municipios se ordenaron con base a dos criterios: i) mayor número de asentamientos urbanos de precariedad extrema y alta; ii) tasa de homicidios 2009 a nivel municipal elaborado por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública en 2009. A partir de este orden, y considerando los recursos y capacidad de ejecución institucionales, se priorizaron los primeros 25 municipios como meta para la presente gestión de Gobierno. En el Cuadro 1 se presentan los 25 municipios de intervención de CSU en orden de prioridad y la Figura 2 demuestra su ubicación geográfica. Cuadro 1. Municipios de intervención de CSU 1-Ahuachapán, Ahuachapán (proyecto piloto) 2- San Martín, San Salvador (proyecto piloto) 3- Santa Ana, Santa Ana 4- Colon, La Libertad 5- San Miguel, San Miguel 6- San Vicente, San Vicente 7- San Marcos, San Salvador 8- Quezaltepeque, La Libertad 9- Apopa, San Salvador 10- Ilopango, San Salvador 11- Tonacatepeque, San Salvador 12- Cuscatancingo, San Salvador 13- Soyapango, San Salvador 14- San Salvador, San Salvador 15- Santa María, Usulután 2 16- Nahuizalco, Sonsonate 17- Ciudad Arce, La Libertad 18- Jiquilisco, Usulután 19- Izalco, Sonsonate 20- Zacatecoluca, La Paz 21- San Juan Opico, La Libertad 22- Panchimalco, San Salvador 23- Acajutla, Sonsonate 24- Sonsonate, Sonsonate 25- Mejicanos, San Salvador 2 Se incluyó el municipio de Santa María, ya que está en proceso de conurbación con el área urbana de Usulután.
Las acciones de política e intervenciones definidas en cada eje estratégico en el marco del programa Comunidades Solidarias Urbanas pueden diferir a las contempladas en el componente rural, esto es así debido a las especificidades y dinámica de la pobreza y la exclusión social en las áreas urbanas. Esto eleva la complejidad tanto en el diseño como en la implementación de este programa, ya que la responsabilidad de la ejecución recae sobre numerosas y diversas instituciones y ministerios que han de trabajar de forma muy coordinada para asegurar los resultados esperados. El programa Comunidades Solidarias Urbanas comprende acciones para el fortalecimiento del capital humano incentivando la asistencia y permanencia educativas, ampliando la oferta de servicios de educación, salud e infraestructura social básica, la atención integral dirigida a las personas adultas mayores, así como acciones para la prevención social de la violencia. Así mismo, contribuye a la protección de los ingresos de las familias y sus integrantes, incluyendo acciones de mejora de la empleabilidad, emprendimiento social y fomento del empleo intensivo en obra pública. La unidad principal de intervención son los asentamientos con categoría extrema y alta dentro de los 25 municipios priorizados, sin embargo algunas intervenciones no los incluyen a todos y otras trascienden esos asentamientos y se desarrollan en todo el municipio (cuadro 2)- Cuadro 2. Comunidades Solidarias Urbanas: escala de la intervención y ejecutores por componente Eje Componente Escala Ejecutores 1 Capital humano Bonos a la educación Atención integral para la primera infancia Municipal Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Ministerio de Educación Ministerio de Educación Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia M u n i c Programa Nuestros Mayores Derechos (incluye Pensión Básica Universal) Secretaría de Inclusión Social Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local i p a Oferta de nutrición y salud Municipal Ministerio de Salud l Prevención social de la violencia con énfasis en niñez, juventud y violencia de género Secretaría para Asuntos Estratégicos Consejo Nacional de la Juventud i d Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer a
2 Servicios básicos Mejoramiento integral de asentamientos urbanos precarios elegibles de los municipios Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano d Introducción de los servicios de agua potable y saneamiento básico en asentamientos elegibles Asociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados Reducción de vulnerabilidad en asentamientos urbanos precarios en condición de riesgo Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales 3 Generación de ingreso Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Instituto Salvadoreño de Formación Profesional Intermediación laboral Ministerio de Trabajo y Previsión Social Emprendedurismo Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa Generación de empleo intensivo en obra pública Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano Comisión Nacional para la Micro y Pequeña Empresa Ministerio de Trabajo y Previsión Social 4 Gestión territorial Fortalecimiento institucional municipal Municipio Secretaría para Asuntos Estratégicos Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local Fomento a la participación ciudadana Municipio Gobierno municipal Gestión comunitaria de riesgos ambientales Municipio Gobiernos municipales Fuente: Secretaría Técnica de la Presidencia, noviembre 2010
Es importante destacar que para el caso de comunidades solidarias urbanas la unidad geográfica de intervención es el asentamiento urbano precario, sin embargo se identifican a grupos vulnerables al interior de estos y algunas de las intervenciones están dirigidas a la persona. Se describe las principales intervenciones que tienen incidencia directa en la familias urbanas: Bonos de Educación: busca incentivar la matrícula, la asistencia regular, la permanencia en el sistema educativo y la culminación de la educación media de niñas, niños y jóvenes con menores oportunidades que habitan en los asentamientos urbanos de mayor precariedad de los municipios seleccionados. El esquema de bonos propuesto pretende además: a) promover la disminución de la deserción escolar en el tercer ciclo y el bachillerato, la disminución de las brechas de género existentes en la educación media y la reincorporación al sistema escolar de las madres adolescentes que abandonaron los estudios; b) fomentar la finalización del bachillerato y c) promover la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación de niñas, niños y jóvenes con discapacidad. Desde el enfoque de derechos humanos se trata de contribuir al cambio cultural necesario para revertir las desigualdades estructurales entre mujeres y hombres. Este se entrega a estudiantes a partir del séptimo grado, y es responsable cada alumno del cumplimiento de la corresponsabilidad. Es indistinta la cantidad de estudiantes por hogar, se otorga un monto de $12 mensuales en el primer año (7mo grado) y va incrementando hasta $22 mensuales, se dan bonos adicionales por discapacidad, a las mujeres en bachillerato, mujeres que se habían retirado por embarazo adolescente y regresan, bachillerato técnico. Atención integral a la primera infancia: Busca impulsar el desarrollo integral de niños y niñas de 0 a 6 años con el mejoramiento de la calidad y cobertura en la educación inicial en los asentamientos de mayor precariedad ubicados en los municipios priorizados por el programa. Este componente incluye intervenciones dirigidas a fortalecer la oferta educativa pública, en particular a mejorar e incrementar la cobertura de educación inicial de 0 a 3 años de edad, y la cobertura y calidad de la educación parvularia desde los 4 hasta los 6 años. El componente aplicará el modelo de centro educativo de desarrollo integral para la primera infancia definido por el Ministerio de Educación. Este modelo se desarrollará en dos vías: en centros educativos y la vía familiar comunitaria Nuestros Mayores derechos Contribuir a mejorar las condiciones de vida y el ejercicio de derechos de las personas adultas mayores y la promoción de una cultura de respeto en la familia, la comunidad y la sociedad en general. El programa presidencial Nuestros Mayores Derechos, lanzado en enero de 2011, se integra a Comunidades Solidarias Urbanas a fin de atender de manera especializada la oferta de protección social no contributiva para las personas adultas mayores. Promoverá la revalorización del papel de las personas mayores en la sociedad, desde su experiencia, conocimientos y habilidades.
Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Busca proteger el ingreso a corto plazo y mejorar la empleabilidad de la población que vive en mayores condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión de las áreas urbanas del país, en particular mujeres jefas de hogar y jóvenes, quienes por diferentes escenarios de crisis ven agudizada su situación de precariedad. Este programa se concibe como una herramienta de protección social de carácter temporal que podrá desarrollarse de acuerdo con las necesidades y en diferentes escenarios de crisis. Su duración en Comunidades Solidarias está prevista para tres años. El programa contempla como objetivos específicos, además de la protección del ingreso, la mejora de las capacidades y oportunidades para la inserción laboral de la población participante. De igual forma, pretende que las municipalidades se fortalezcan en su rol protagónico como promotoras del desarrollo local con enfoque de corresponsabilidad mediante procesos que aseguren la equidad y la inclusión social. El Programa de Apoyo Temporal al Ingreso se puso en marcha en el segundo semestre de 2009, como parte del Plan Global Anti Crisis, e involucra a cada participante durante un ciclo de seis meses. Financia la participación de las personas seleccionadas en la ejecución de proyectos comunitarios y de capacitación. Estas reciben una transferencia monetaria en concepto de apoyo económico individual de 100 dólares mensuales durante los seis meses de duración del proyecto comunitario. La intervención contempla, además, fortalecer la empleabilidad con la formación vocacional de cada participante, para lo que se destina una inversión promedio de 200 dólares en concepto de un curso de capacitación en oficios de aproximadamente 80 horas de duración. Una vez finalizada su participación en el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, las personas que lo integraron que así lo soliciten serán incluidas en la red nacional de oportunidades de empleo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Emprendimiento Social Desarrollar y fortalecer las capacidades emprendedoras y productivas de las personas en los asentamientos, facilitando y promoviendo procesos de emprendimiento individual y asociativo. Este componente desarrollará un proceso de promoción de emprendimientos por medio del fortalecimiento de capacidades empresariales, la capacitación, la dotación de capital de trabajo como fondo semilla y la búsqueda de canales de comercialización para iniciativas que surjan dentro de los asentamientos del programa Comunidades Solidarias Urbanas. El emprendimiento social integra en su visión de trabajo tres elementos clave: objetivo social, innovación transformadora y modelo de negocios sostenibles. Las habilidades emprendedoras pueden canalizarse a través de la creación o fortalecimiento del tejido productivo individual y de la promoción de la asociatividad. Una familia puede participar de todos las intervenciones, por ejemplo en una familia la madre al no trabajar y estudiar puede estar en el PATI, las personas adultas mayores recibiendo la pensión, los jóvenes el bono de educación y los menores asistir a los centros de atención inicial (oficiales o comunitarios). Una
vez finalizado el PATI la persona debe decidir entre iniciar un emprendimiento, incorporarse a las bolsas de empleo. En este contexto los centros de cuidado permiten a las mujeres asistir a las capacitaciones y desarrollarse laboralmente, al mismo tiempo que las obras de infraestructura mejoran las condiciones del asentamiento, los servicios de salud y educación se están mejorando. Sin embargo esto en el mejor de los casos, no en todos los asentamientos se están desarrollando todas las intervenciones ni la articulación intersectorial es la mejor. Resultados Algunos de los resultados cuantitativos para 2013 del programa son: 14,000 personas con bono de CSU 5,000 Personas Reciben Pensión 14 municipios con la reforma de salud implementada Ampliación programas de Prevención de Violencia en 13 municipios 5,000 hogares con APSB en Precarios y 2,500 con Mejoramiento en Precarios 67,300 participantes acumulados en el PATI 1,100 personas con emprendimientos 56 bolsas de empleo 125 Comités funcionando 10 puntos focales instalados Implementado fortalecimiento gestión de riesgos en 15 municipios Evidencias Elementos exitosos A nivel general hay factores que se consideran elementos exitosos del Programa Comunidades Solidarias, y que van enfocados a que exista un Sistema de Protección Social Universal en El Salvador, como: la focalización del programa, la inclusión del enfoque de derechos y la integralidad en la atención para cada aspecto o determinante de las condiciones de pobreza que existen en los municipios o asentamientos donde funciona el programa. Y en el programa Comunidades Solidarias Urbanas, también ha sido una de las instituciones que ha asumido grandes compromisos como en la implementación del componente PATI. El compromiso y dedicación institucional del FISDL ha demostrado ser un aspecto relevante para el éxito del programa. El diseño del programa en sí mismo es un factor considerado de éxito ya que dimensiona la pobreza urbana determinados por herramientas como el mapa de pobreza urbana y exclusión social, proponiendo una intervención con atención integral a estos aspectos.
Elementos a revisar o mejorar La creación de liderazgo y capacidades a nivel local en las alcaldías, y en los promotores que acompañan la ejecución de los programas es un factor que puede ser revisado y mejorado, ya que determina el seguimiento a la ejecución del programa, y en la medida en que exista mayor apropiamiento local el programa se ejecutará con más facilidad y generará mejores resultados esperados. Se ha iniciado un proceso de mejora continua en los componentes del programa, teniendo en cuenta las sugerencias que se han realizado en las evaluaciones del programa. A su vez, la dinámica local ha ido evolucionando, en donde las familias y personas participantes han hecho una serie de sugerencias o demandas que han requerido que las instituciones se adecúen a las necesidades existentes sobre todo en el ámbito rural en el que la intervención data de más tiempo atrás. La delimitación de roles y funciones de cada institución, y el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional es un aspecto que debe ser revisado y mejorado, ya que cada entidad podría aportar y contribuir mucho más en su temática y de acuerdo a la necesidad que poseen los municipios más pobres y los asentamientos. En el caso del programa CSU no existe aún un manual que englobe las intervenciones y roles propios de cada institución; esto vuelve más compleja la ejecución y también la delimitación de roles y funciones que pueden repetirse a nivel local. Con todo, aunque existen más instituciones involucradas y posiblemente sea un reto mayor acordar los procesos locales, la elaboración de un manual operativo puede provocar mayor claridad en la ejecución del programa. Las vinculaciones supuestas de cada una de las intervenciones aún, no funcionan de la mejor manera, no existen centros de cuido en los, la vinculación del PATI con las estartegias de emprendimiento y de empleabilidad. Muchas de las intervenciones aún funcionan como programa distintos. Cabe destacar que las transferencia monetaria condicionada que se implementan en el marco de Comunidades Solidarias Urbanas, son
Cuadro 24 Monto de inversión en programas sociales traducido en su equivalente en transferencia monetaria mensual por beneficiario 2012 US$ por beneficiario Anual Transferencia en LP por beneficiario mensual 3 Urbana Rural 2010 2012 2013 2010 2012 2013 2010 2012 2013 Vaso de Leche 5,3 6,6 0,005 0,006 0,007 0,009 Alimentación Escolar 16,0 10,5 13,1 0,014 0,009 0,011 0,022 0,014 0,018 Dotación de útiles, uniformes y zapatos 55,4 52,1 57,1 0,048 0,045 0,050 0,074 0,070 0,077 Programas de Apoyo Temporal al Ingreso 109,4 279,7 543,3 0,095 0,243 0,472 0,147 0,376 0,730 Comunidades solidarias 190,8 174,1 203,5 0,166 0,151 0,177 0,256 0,234 0,274 Bonos Urbanos 150,1 227,1 0,130 0,197 0,202 0,305 Pensión Básica Universal 446,8 384,9 646,7 0,388 0,334 0,561 0,601 0,517 0,869 Pensión de Veteranos 356,8 827,5 0,310 0,718 0,480 1,112 Ciudad Mujer 265,5 72,2 0,230 0,063 0,357 0,097 Paquetes agrícolas 55,8 6,0 43,4 0,048 0,005 0,038 0,075 0,008 0,058 Fuente cálculos del autor a partir de Cuadro 7 y nota 22 Fuente: Utoff, 2013 3 Las líneas de pobreza (Urbana US$ 96 y rural US$ 62) son aquellas utilizadas por CEPAL. Para 2012 se utilizó la línea estimada para 2010. Panorama Social, Anexo Estadístico Cuadro 6. Período de Moneda Urbano Rural Año referencia de los a/ LI LP LI LP ingresos Moneda corriente 2004 Año US $ 38 76 25 49 2009 Año US $ 48 95 31 61 2010 Año US $ 48 96 31 62