Ley de ingresos y presupuesto de egresos 2004 El 6 de noviembre del presente año el Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión el Programa Económico para 2004. La característica fundamental del proyecto de presupuesto de egresos era, por tercer año consecutivo, la expresión más nítida de la concepción gubernamental, según la cual, el déficit público debe ser reducido hasta alcanzar incluso el superávit para consolidar la estabilidad macroeconómica del país. El superávit de las finanzas públicas es, más que un instrumento de política fiscal, un objetivo que el actual gobierno persigue cualquiera sea la situación del país, sin importar los efectos negativos sobre la producción nacional y el empleo que ha estado provocando la fase descendente del ciclo económico en la que nos encontramos hace ya más de tres años. Por su parte, la reforma tributaria que estaba contenida en la miscelánea fiscal, redita la vieja propuesta del presente gobierno contenida en la nueva hacienda pública distributiva que fue presentada en abril de 2001 por el gobierno federal y en la cual el eje fundamental de la reforma era, como ahora, el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Existen sin embargo algunas diferencias importantes entre la propuesta de 2001 y la de 2004, entre las que destaca el hecho de que ahora se proponía una reducción de la tasa del IVA de 15 a 10% y no se contemplaba, como antes, ningún EMILIO CABALLERO URDIALES * mecanismo para compensar a los estratos de la población de menores ingresos que se verían seriamente afectados por la eliminación del régimen de tasa cero y tasa exenta del IVA. En ese marco el Congreso rechazó una vez más, la reforma tributaria propuesta por el Ejecutivo y aprobó un presupuesto de egresos que se caracteriza por la contracción del gasto público, situación que se ha venido dando durante el presente sexenio y ha estado condicionada por varios factores: la política de reducción del peso del sector público en el sistema económico; la política procíclica que se practica, es decir, a la caída del gasto privado, nacional y extranjero, debe corresponder una contracción del gasto público, y la insuficiencia de los ingresos tributarios del gobierno federal. Los ingresos presupuestarios de México son los recursos con los que cuenta el gobierno federal NÚM. 322 DICIEMBRE DE 2003-ENERO DE 2004 * Profesor de la Facultad de Economía, UNAM. 15
para hacer frente a sus gastos. Existe una gran dependencia de dichos ingresos respecto de los del petróleo. PEMEX contribuye con la tercera parte de los ingresos presupuestarios del país. Ello impide la capitalización y modernización de la empresa y hace volátiles los ingresos del sector público al depender de los precios internacionales del petróleo. 16
La debilidad de las finanzas públicas de México se debe a que existe una gran evasión y elusión de impuestos. Ello se expresa en una de las menores cargas tributarias del mundo, entendida como la proporción que guardan los impuestos en el valor de la producción del país (PIB). En Estados Unidos la carga tributaria fue de 29.6% en el 2000 y el promedio de los países de mayor desarrollo ascendió a 37.4% en ese mismo año. NÚM. 322 DICIEMBRE DE 2003-ENERO DE 2004 El actual gobierno federal tiene como objetivo eliminar paulatinamente el déficit público hasta alcanzar el superávit, es decir, que los gastos resulten inferiores a los ingresos. Esta política, aunada a la reducida carga tributaria, se traduce en la disminución de los recursos destinados a la atención de los grandes rezagos nacionales, como la pobreza, la falta de infraestructura y de bienes y servicios públicos, factores que limitan el crecimiento y el empleo. La insuficiencia de ingresos tributarios y la concepción oficial según la cual el superávit público debe ser la norma, hace que el gobierno federal tenga cada vez menor peso en el sistema económico, en una situación en la cual el gasto privado en inversión también se contrae, dando como resultado estancamiento económico y desempleo. 17
Deciles de ingreso Nota: Cada decil agrupa 10% de la población del país y la ordena de mayor a menor ingreso familiar. Así, el decil I agrupa 10% de la población más pobre de México y el decil X al 10% de la población más rica. Para resolver el problema de la insuficiencia de los ingresos tributarios el Ejecutivo Federal propuso al Congreso eliminar el régimen de tasa cero y exentos del IVA al que están sujetos los alimentos y las medicinas y algunos otros bienes y servicios. Con ello se habría reducido, en términos absolutos, el subsidio que se transfiere a los estratos de la población de mayores ingresos pero se hubiera afectado relativamente más a los estratos de la población de menores ingresos. Con dicha medida, el resultado neto de reducir la tasa del IVA a 10% y eliminar los regímenes de tasa cero y exentos, hubiera sido que 10% de la población más pobre del país habría tenido que pagar 5 pesos 10 centavos adicionales por cada 100 pesos de ingreso, mientras que 10% de la población más rica habría pagado solamente 60 centavos por cada 100 pesos de ingreso. A pesar del mayor sacrificio en los ingresos de las familias más pobres de México que implicaba la propuesta oficial, sus efectos recaudatorios eran reducidos. El incremento de ingresos tributarios, sin considerar el efecto de eficiencia, es decir, de menores posibilidades de evasión, hubiera sido de sólo 48 mil millones de pesos que representan más de medio punto porcentual (0.67 puntos porcentuales) del PIB estimado para 2004. 18
Componentes del gasto programable de México 2004 porcentajes 12.2 La propuesta de modificación del IVA fue rechazada por el Congreso. Sin embargo, el proyecto de presupuesto no contemplaba la reforma tributaria, de tal manera que el gasto programable, es decir, el que se utiliza para llevar a cabo las actividades sustantivas del gobierno se reducía 3.1%, en términos reales, respecto al del año anterior, afectando más al gasto de capital, con una reducción de casi 20%, el cual representa además una pequeña proporción del gasto programable. 87.8 Gasto Corriente Gasto de Capital Desde otra perspectiva, el proyecto de presupuesto de egresos enviado por el Ejecutivo al Congreso contemplaba una reducción del gasto programable destinado a las funciones de gobierno y al desarrollo económico del país, elevando sólo ligeramente el gasto social, con un resultado neto contractivo. La reducción de los gastos de capital y los destinados al desarrollo económico contribuyen a deteriorar la posición competitiva de México, afectando con ello el crecimiento y el empleo. La propuesta de eliminar los regímenes especiales del IVA y de reducir la tasa del impuesto al ingreso, se inscribe en una estrategia en la que se pretende convertir a los impuestos indirectos (al gasto o consumo) en el eje de los ingresos tributarios del país. Ignorando su carácter regresivo, se aduce que contribuyen a modernizar los sistemas tributarios por lo que la mayoría de los países los han privilegiado. Sin embargo, la información disponible muestra que los impuestos directos (al ingreso y a la seguridad social), siguen teniendo un peso significativo dentro de la estructura impositiva de los países más desarrollados del mundo, incluyendo a nuestros principales socios comerciales. NÚM. 322 DICIEMBRE DE 2003-ENERO DE 2004 19
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En México el IVA, sin considerar los IEPS que también son impuestos al consumo, es relativamente más importante que el que se observa en la totalidad de los países seleccionados en la gráfica superior, equivale a más del doble del de Estados Unidos y supera en un poco más de un tercio al de Canadá. NÚM. 322 DICIEMBRE DE 2003-ENERO DE 2004 Rechazada la reforma tributaria propuesta por el Ejecutivo, el Congreso aprobó la Ley de Ingresos para 2004 realizando algunas modificaciones a la iniciativa oficial orientadas en lo fundamental por la presión para obtener a toda costa mayores ingresos. Se previeron mayores ingresos presupuestarios por concepto del Impuesto sobre la renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), debido al comportamiento favorable que mostraron estos dos impuestos en septiembre y octubre de 2003 y al que se espera en octubre de ese mismo año. Se previeron también ingresos adicionales por concepto de Aprovechamientos que resultarán de la venta de activos. 21
El Congreso respetó el monto del déficit publico propuesto por el Ejecutivo pero rechazó parcialmente la asignación presupuestaria original contenida en la iniciativa oficial. En ese marco, los ingresos disponibles para ser reasignados se obtuvieron también de la reducción de ingresos a ciertas partidas y programas. Las reducciones afectaron a las dependencias de la administración pública, de los poderes y organismos autónomos y de rubros tales como el costo financiero del sector público y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores. Los sectores beneficiados por la reasignación presupuestal aprobada por el Congreso absorberán 92.5% de los ingresos presupuestarios disponibles, mientras que el restante 7.5% que equivale a 3.1 mil millones de pesos, le corresponderán a los estados y municipios, dado que la previsión de una mayor recaudación tributaria implica también una mayor recaudación federal participable. Finalmente, como resultado del tortuoso proceso de negociación y aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de 2004, el gasto programable del sector público será menor que el del año pasado. Existe una gran incapacidad por parte del gobierno federal para llevar a cabo la reforma fiscal que genere los ingresos tributarios que se requieren para enfrentar los rezagos que se observan en el país y un error de cálculo al suponer que el superávit público dará como resultado mayor consumo y mayor crecimiento de la producción nacional. El mayor consumo se está traduciendo en mayores importaciones ante la débil competitividad de la economía mexicana resultante, a su vez, de los rezagos sociales y productivos de México 22