REPÚBLICA DE NICARAGUA SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES (SINAPRED) SECRETARÍA EJECUTIVA Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas Naturales Departamento LEÓN Municipio LÉON 21 de noviembre de 2005
El Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas Naturales constituye un producto en el marco del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales, Componente D2A - Análisis de Riesgos e Incorporación de la Gestión Preventiva en la Planificación Municipal, desarrollado por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SE- SINAPRED) con el apoyo de la firma consultora World Institute for Disaster Risk Management, Inc. (DRM). En el marco del mencionado Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad, el componente D2A y en particular el Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas Naturales constituyen un ulterior esfuerzo del Gobierno de Nicaragua en aras de fortalecer las capacidades municipales en el tema de Gestión de Riesgos. Esta labor específica se ha asignado a la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, pero los resultados se armonizan con los esfuerzos de otras Instituciones del Estado, con el objetivo de alimentar los procesos de descentralización administrativa, de ordenamiento territorial y de prevención de riesgos en el País y como condiciones necesarias para el desarrollo sostenible. El presente producto ha sido elaborado conjuntamente entre los especialistas de la firma consultora DRM y los integrantes de los Comités Municipales para la Prevención Mitigación y Atención de Desastres (COMUPRED) bajo la supervisión del equipo de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED y de los integrantes del Comité Técnico del Proyecto en representación de diferentes instituciones. Nota de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED: Aunque se usa comúnmente el término desastre natural, el lector debe reconocer que un desastre no es un hecho natural. Los daños y pérdidas (desastres) ocurren cuando fenómenos como sismos, inundaciones, deslizamientos, explosiones, accidentes de tránsito, incendios, etc. afectan a sitios o personas vulnerables como las que habitan viviendas inseguras, mal ubicadas o mal construidas. Secretaría Ejecutiva del SINAPRED Julio Icaza Laura Gutiérrez Ligia Calderón INETER Ana Izaguirre (Técnica de Enlace ante SE-SINAPRED) Comité Técnico del Proyecto Miriam Downs COSUDE Jorge Martínez INETER Isaías Montoya INETER Ana María Núñez MTI Wilfried Strauch INETER Luís Zúñiga INETER World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM) Jürg Hammer Andrea Lorito Miguel Palma Municipio de León i
Índice Acrónimos...iii Resumen...iv 1. Introducción...1 1.1. Visión de Desarrollo Urbano y Objetivos del Plan...1 1.2. Objetivo General y Objetivo Específico...3 1.3. Marco Legal...4 2. Escenario de Desarrollo Urbano Actual y Tendencial...5 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico...5 2.2. Patrones y Problemáticas del Desarrollo...6 2.3. Patrones de Crecimiento Espacial Urbano...7 2.4. Planificación Urbana Vigente...9 3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo Urbano...11 3.1. Inundaciones...11 3.2. Inestabilidad de Laderas...11 3.3. Fenómenos Sísmicos...12 3.4. Fenómenos Volcánicos...12 4. Propuesta de Usos del Suelo...14 4.1. Zonificación de Uso Habitacional...14 4.2. Zonificación de Usos Agrícolas...17 4.3. Zonas de Densidad Habitacional Propuestas...17 5. Estrategias para la Implementación de los Usos de Suelos...20 5.1. Fases y Estrategias de Ejecución...20 5.2. Plan de Acción y Prioridades...21 5.3. Mecanismos de Evaluación de los Planes...23 5.4. Procedimientos para Actualizar los Planes...26 6. Conclusiones...27 Fuentes de Información y Trabajos Consultados...29 Anexo I - Desarrollo Tendencial Urbano al 2025...31 Anexo II - Especificaciones Técnicas de las Zonas Propuestas...34 Anexo III - Glosario...59 Índice de Tablas Tabla N o I: Hipótesis de crecimiento poblacional urbano al 2025.... 6 Tabla N o II: Requerimiento espacial urbano al 2025.... 9 Tabla N o III: Potencial habitacional de las zonas propuestas.... 16 Tabla N o IV: Resumen de zonas propuestas (Artículos 32/42 Decreto 78/2002)... 17 Tabla N o V: Resumen de densidades habitacionales propuestas... 19 Tabla N o VI: Indicadores de Impacto del Plan... 25 Municipio de León ii
Acrónimos COMUPRED: CDM: INEC: INETER: INIFOM: INTUR: INVUR: MARENA: MINSA: MINVAH: MTI: PDM: PIM: POA: SNAH: SE-SINAPRED: UNI: Comité Municipal para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Comité de Desarrollo Municipal Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de Turismo Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Salud Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Transporte e Infraestructura Plan de Desarrollo Municipal Programa de Inversión Municipal Plan Operativo Anual Sistema Nacional de Asentamientos Humanos Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Universidad Nacional de Ingeniería Municipio de León iii
Resumen El desarrollo del casco urbano de León es afectado por una serie de amenazas naturales presentes en su territorio. Con el Plan de Zonificación Urbana en función de las amenazas se investigan los principales conflictos entre las amenazas y las directrices de crecimiento y desarrollo urbano y se propone una estrategia para orientar el crecimiento hacia los lugares más seguros. Por lo tanto el objetivo general del Plan es la reducción de la vulnerabilidad del municipio frente a las amenazas naturales y su objetivo específico es identificar para las áreas amenazadas medidas de prevención y mitigación del riesgo, organizadas en una propuesta de reglamento de usos de suelo. Utilizando la misma metodología del Plan de Ordenamiento, en la primera parte de este documento (capítulos 1, 2 y 3), se presenta un análisis del escenario actual y tendencial de desarrollo del centro urbano, extendido para un horizonte temporal de 20 años. A partir de las proyecciones de población al año 2025, se identifican patrones espaciales de crecimiento, relacionados con las dinámicas sociales y económicas. Se analizan problemáticas ambientales e institucionales del centro urbano y su relevancia como factores de vulnerabilidad. El escenario actual y tendencial de desarrollo urbano está condicionado y relacionado al contexto municipal que se ha venido analizando en el Plan de Ordenamiento. Se destacan en estos capítulos los aspectos más específicos del contexto urbano, aunque se recomienda siempre ubicar estos análisis en el cuadro general de todo el municipio. Del análisis de la tendencia demográfica se desprende el fuerte crecimiento poblacional actual de esta cabecera departamental y una de las principales entidades demográficas del país. Si actualmente el entorno urbano de León aglutina el 80% de la población del municipio, se espera que para el horizonte 2025, esta concentración sea aún más importante alcanzando previsiblemente el 86% del total. Este cuadro previsible de crecimiento demográfico y consecuentemente crecimiento espacial, debe ser considerado dentro del contexto de amenazas naturales a nivel urbano. La presencia de los cauces del Pochote y Chiquito, se presentan como la principal amenaza en cuestión de inundaciones. La exclusión del entorno del río Chiquito de las áreas expansión y la mejora del sistema de drenaje urbano son cuestiones principales para evitar riesgos y pérdidas económicas mayores. En cuanto a las amenazas volcánicas y sísmicas estas se relacionan directamente con la vulnerabilidad de las edificaciones presentes, identificada a través de sus tipologías constructivas. Las nuevas construcciones deben estar sujetas a los adecuados controles de calidad, así como garantizar su ubicación en espacios seguros. Sin embargo uno de los problemas más destacados es la alta vulnerabilidad del patrimonio edilicio del centro histórico, tanto monumental como residencial: será Municipio de León iv
necesario movilizar importantes inversiones para sostener un proceso de recuperación y mejoramiento de las condiciones de seguridad sin modificar los aspectos históricos y arquitectónicos de la imagen urbana, que fundamentan las perspectivas económicas de desarrollo turístico. En la segunda parte (capítulos 4 y 5) se analizan las zonas propuestas y las estrategias de implementación. Esta propuesta de zonificación está basada en las definiciones de zonas del Decreto Ejecutivo 78/2002, que determinan las normas y pautas para el ordenamiento territorial en Nicaragua. Las definiciones se han aplicado también a nivel municipal en forma general y pueden ser utilizadas como referencias para la elaboración de planes detallados en otros sectores del municipio. Las zonas propuestas han sido cuantificadas y analizadas por tipo y cumplen con los requerimientos futuros de espacio en el horizonte considerado. Cuentan también con un suficiente margen de espacio disponible para incluir servicios públicos y privados, siempre y cuando se mantengan los niveles de densidad habitacional predeterminados. En caso contrario, serán necesarias más áreas para el desarrollo de la ciudad. La implementación del Plan es analizada a corto, medio y largo plazo y se presentan indicadores de monitoreo y mecanismos para su revisión periódica. Sin embargo es necesario considerar que este instrumento debe ser incorporado sucesivamente al Plan de Desarrollo Urbano en curso de elaboración y eventualmente al Plan Regulador. En los Anexos se presentan las tablas de análisis utilizadas para las proyecciones de población, una imagen del desarrollo actual y tendencial y las especificaciones técnicas indicativas para la elaboración de recomendaciones y reglamentos de usos del suelo permisibles en el casco urbano y sus alrededores. El Plan de Zonificación ha sido elaborado en conjunto con el Plan de Ordenamiento Municipal en Función de las Amenazas y el Plan de Gestión de Riesgos. En el primer documento se encuentra un análisis de escenario extendido a toda la problemática de riesgo a nivel municipal, que constituye una referencia necesaria para la plena comprensión de la situación urbana. En el segundo documento se desarrolla un plan de acción que prevé los recursos materiales y humanos necesarios para la reducción de la vulnerabilidad a nivel municipal y urbano, e igualmente también para la implementación del Plan de Zonificación Urbana. Municipio de León v
1. Introducción 1.1. Visión de Desarrollo Urbano y Objetivos del Plan Con el presente Plan se propone incorporar los aspectos de la seguridad frente a las amenazas naturales a la visión y objetivos estratégicos de desarrollo perseguidos en el casco urbano. Por visión de desarrollo se entiende al nivel y tipo de desarrollo que los actores locales quieren alcanzar en su territorio, a corto, medio y largo plazo. Según las prácticas nacionales de planificación municipal, impulsadas por el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM), esta visión colectiva se refleja y testimonia en los Planes de Desarrollo Municipal resultados de un largo proceso de concertación. La ciudad de León cuenta para su desarrollo con diferentes instrumentos de planificación estratégica y física. Desde el punto de vista estratégico, con el Plan elaborado en el 2000 se ha establecido un proceso de planificación participativa que todavía continúa en la actualidad. Los aspectos de crecimiento físico son analizados con más detalles en el Plan Maestro Estructural del 1996, que analiza las problemáticas y posibilidades espaciales de crecimiento, y constituye la principal herramienta de referencia en este ámbito. Además se han elaborado diferentes estudios relacionados con la conservación y gestión del patrimonio histórico artístico. La visión de desarrollo en la ciudad se identifica con su papel de centro cultural y económico de importancia nacional, siendo León el segundo centro urbano del país en términos de población, y de acuerdo a su histórica importancia económica, política y social. En los últimos quince años, la ciudad ha venido recuperándose lentamente de la crisis generada por el abandono de las actividades algodoneras en la región, que provocó un fuerte efecto también en las actividades urbanas productivas y de servicios. Diferenciándose desde su origen agroindustrial, en la actualidad las actividades industriales presentes en la ciudad operan en el campo alimentario, químico, vestuario, joyería, cuero y calzado, papel, y en el procesamiento de otros productos agrícolas. La masa poblacional presente supone al mismo tiempo una notable disponibilidad tanto de mano de obra como de profesionales, además de constituir un mercado de consumidores potencial de interés nacional. La ciudad predomina a nivel regional y nacional como centro de servicios en el campo cultural, contando con la presencia histórica de varias Universidades y diferentes centros culturales y de enseñanza. Otros aspectos de la importancia de León pasan por las actividades comerciales, y el rol de la cabecera departamental como proveedor de servicios públicos y privados, que extienden su influencia con un alcance regional. Municipio de León 1
Las actividades que tienen mejores perspectivas de desarrollo son las relacionadas con el turismo, que según las previsiones tendrá en los próximos años una importancia creciente en la economía local, y así genera mayores expectativas en los actores locales. Las oportunidades turísticas se relacionan en primer lugar a los atractivos urbanos, representado por los edificios monumentales y por todo el entorno urbano central, de gran interés histórico y arquitectónico. El establecimiento de políticas de incentivos a la protección de este patrimonio será un reto fundamental para las administraciones, que deberán identificar y movilizar fondos para garantizar tanto el mantenimiento de esta imagen urbana como la seguridad de sus habitantes. El refuerzo de las actividades económicas podría permitir el desarrollo de políticas coherentes de renovación urbanas, más generalizado, involucrando los barrios residenciales también afuera del centro histórico y recuperando mayores espacios públicos en las zonas periféricas. La planificación urbana debe tomar en cuanta en sus acciones de ordenamiento, tanto la orientación del crecimiento en zonas seguras como la rehabilitación y adecuación de los lugares que presentan limitaciones debido al afecto de las amenazas naturales, para el desarrollo de usos del suelo habitacionales, industriales y de servicios. Para aumentar la seguridad del casco urbano y de sus pobladores, las estrategias de desarrollo local deberían incorporar las siguientes actividades: Controlar y promover la calidad antisísmica de las edificaciones. Fomentar el crecimiento y ubicación en zonas seguras de los centros poblacionales. Realizar las obras necesarias para prevenir y mitigar las inundaciones en los centros urbanos. Aumentar la capacidad de respuesta ante las emergencias generadas por los eventos sísmicos, volcánicos y de inundaciones en los asentamientos y comunidades. Visión de desarrollo con seguridad: El Casco Urbano desarrolla su crecimiento espacial hacia los lugares más seguros disponibles. Se alcanzan los niveles de desarrollo potencial en condiciones de seguridad y de calidad urbana, y se implementan usos alternativos de las tierras inseguras. Las zonas urbanas actualmente afectadas por las amenazas son recuperadas y su afectación es totalmente eliminada o sustancialmente reducida. Municipio de León 2
1.2. Objetivo General y Objetivo Específico Los objetivos del Plan de Zonificación Urbana son congruentes con la visión de desarrollo con seguridad, y el objetivo general se comparte con el resto del proceso de reducción de vulnerabilidad y riesgo a nivel local, que incluye el Plan de Ordenamiento y el Plan de Gestión de Riesgos. El objetivo específico es propio de cada Plan, e identifica más exactamente el rol de cada uno de los instrumentos. Objetivo General: Reducir la vulnerabilidad del Municipio frente a las amenazas por inundaciones, inestabilidad de laderas, fenómenos sísmicos y volcánicos disminuyendo los riesgos para los asentamientos humanos y los sistemas productivos. El objetivo específico del Plan de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas está relacionado con la promoción de políticas de desarrollo urbano que favorezcan el crecimiento de la ciudad hacia las zonas disponibles más seguras, lejos de las áreas identificadas como amenazadas. El primer paso en esta dirección, debe estar enfocado a asociar las áreas identificadas como amenazadas por el estudio con correspondientes recomendaciones de uso del suelo congruentes con este objetivo. Considerando la vida humana como principal elemento en riesgo, el interés se concentra en definir las posibilidades del uso habitacional del suelo, a la par de identificar las zonas definidas según sus particulares características. El segundo paso, una vez oficializadas las decisiones de recomendaciones de uso del suelo, es implementar estrategias y mecanismos para la efectiva promoción de estas políticas, a través de un conjunto de acciones apropiadas. Objetivo Específico: Reducir la vulnerabilidad del casco urbano promoviendo el desarrollo hacia lugares seguros a través de una zonificación urbana con recomendaciones de uso habitacional del suelo, representado en un Mapa de Zonificación Urbana en Función de las Amenazas y en un Mapa Urbano de Densidad Permitida y proponer las estrategias y mecanismos para su implementación. Estos objetivos se pueden reflejar en resultados a corto, mediano y largo plazo: Resultados a corto plazo Se detiene el crecimiento urbano en zonas inseguras. Se inicia la recuperación de los sectores urbanos más expuestos y vulnerables. Resultados a mediano plazo El crecimiento del casco urbano se desarrolla en zonas seguras. El casco urbano actual es renovado y su vulnerabilidad se reduce. Municipio de León 3
Resultados a largo plazo El crecimiento del casco urbano se mantiene en zonas seguras. El casco urbano actual mantiene un bajo nivel de vulnerabilidad. 1.3. Marco Legal En cuestión de planificación territorial y urbanismo, en Nicaragua todavía falta un marco jurídico que defina exactamente las competencias y facultades sobre las decisiones de planificación territorial y urbana. Una propuesta de Ley de Urbanismo, promovida entre otros por el Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI), está en curso de revisión por parte de un grupo de trabajo de expertos de diferentes instituciones y se espera la aprobación de la normativa en un corto plazo de tiempo En esta propuesta la planificación urbana se define como un proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio y se realiza a través del Plan de Desarrollo Urbano y del Plan Regulador Municipal. Se considera que la Ley definirá en detalle los criterios, procedimientos y alcances de estos planes. Sin embargo, en el cuerpo jurídico vigente ya se encuentran establecidas las facultades de los Gobiernos Municipales para la planificación, normación y control del uso del suelo y del desarrollo urbano, suburbano y rural. En particular la Ley 40 de 2 julio de 1988, publicado en La Gaceta 155 del 17 de agosto de 1988, Ley de Municipios, y sus reformas operadas con la Ley 261/1997, atribuye a los Municipios la función de control del desarrollo urbano y de los usos del suelo (Artículo 7, Numeral 5), aunque en coordinación con las otras instancias de planificación económica y física del Estado. Esta atribución faculta a los gobiernos municipales para implementar planificaciones de tipo estratégico y de regulación física del uso del suelo urbano, aunque los instrumentos necesarios para ejecutar no sean todavía uniformes a nivel nacional. Por lo tanto, el Plan de Zonificación en Función de las Amenazas, será un insumo de trabajo útil para la planificación urbana y encontrará aplicación a través de ordenanzas municipales específicas, hasta que se definan los instrumentos generales a los cuales deberá incorporarse. Un ejemplo de ordenanza a utilizarse se encuentra en el Anexo IV del Plan de Gestión de Riesgos. Municipio de León 4
2. Escenario de Desarrollo Urbano Actual y Tendencial 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico Los datos disponibles para la población urbana reflejan un crecimiento importante en los últimos 10 años. En el año 1995 la cabecera contaba con 121,225 habitantes, según el VII Censo Nacional elaborado por INEC. En el año 20023, según los datos del Plan Estratégico de León, la población se proyectaba a 179,807 habitantes, experimentando una tasa de crecimiento anual del 5.8%. La cabecera ha crecido en este período del 69%, experimentando un incremento de 54,470 habitantes. Por consiguiente ha pasado de representar el 78% de la población total del municipio en 1995, al 80% en 2002. Esta dinámica de crecimiento se relaciona con la migración interna desde las comarcas rurales, de población atraída por mejores oportunidades económicas y mayor acceso a los servicios. Según las diferentes hipótesis de crecimiento, se han elaborado proyecciones que presentan una variación significativa entre los resultados. Los valores de población estimada varían de un mínimo de 295,454 a un máximo de 339,000 habitantes. Se asume el valor promedio de 317,226 habitantes como proyección para el 2025, diseñando un escenario de crecimiento poblacional con las características siguientes: El crecimiento natural de la población se considera, conforme a las proyecciones nacionales, en paulatino descenso. El saldo migratorio se supone en crecimiento, con una adquisición de población, proveniente de las comarcas rurales y otros municipios, y causada por el efecto atractivo de las actividades económicas y de servicio ofrecidas por la ciudad. El saldo total resulta en un crecimiento relevante, debido principalmente al saldo migratorio. El fenómeno de migración compensa la reducción de la tasa de crecimiento natural, manteniendo la tasa anual de crecimiento superior al 2.6%. La ciudad llegaría a reunir el 86% de la población municipal, aumentando su población del 76%. Las hipótesis que generan estos valores se detallan en el Anexo II del Plan de Ordenamiento, y en los cuadros de resultados incluidos en el Anexo I del presente Plan. Municipio de León 5
400 Miles de habitantes 350 300 250 Concentración urbana 339 317 295 200 150 100 50 0 2003 2003-05 2005-10 2010-15 2015-20 2020-25 Hipótesis A 179,807 192,769 215,658 240,372 266,954 295,453 Hipótesis B 179,807 192,769 223,605 258,086 296,464 339,000 Promedio 179,807 192,769 219,632 249,229 281,709 317,226 Tabla N o I: Hipótesis de crecimiento poblacional urbano al 2025. 2.2. Patrones y Problemáticas del Desarrollo Las características del desarrollo pasado y actual hacen de León un centro industrial, de servicios y cultural, de gran importancia a nivel nacional. Según los datos analizados referentes a la dinámica demográfica, León se trata por tanto un centro urbano en expansión que integra actividades muy diferentes, que van desde usos industriales a residenciales, incluyendo modalidades suburbanas y rurales en su periferia. La actividad industrial, tiene una importancia destacada actualmente, con una presencia todavía significativa en muchos sectores productivos agroindustriales. El área de la carretera hacia Managua y Chinandega, se presenta como la zona industrial de la ciudad, un entorno que en su desarrollo presenta indicios de conflictos relacionados a la compatibilidad de usos del suelo, tanto por su cercanía a zonas residenciales como por la localización de actividades comerciales variadas. Por otro lado la creciente presencia de las microempresas, en el entorno urbano hace pensar en una proliferación de esta modalidad de iniciativas, siendo más adaptables y flexibles a los cambios del mercado. Los empleados en esta dimensión productiva representan un porcentaje importante de la población urbana económicamente activa. El sector podría aprovecharse de políticas de fomento y organización específicas, y de inversiones municipales más amplias como la definición de las nuevas áreas de mercado y de servicios para el comercio. Municipio de León 6
Por otro lado la introducción de zonas francas en el municipio genera más ofertas de trabajo, y aunque no produzca ingresos tributarios suplementarios, podría ser aprovechada en el sector de los servicios inducidos debido a la concentración de trabajadores. Las mayores inversiones que la ciudad y el municipio podrían atraer en el futuro próximo, están ligadas al desarrollo turístico, con aumento de la oferta de servicios y lugares de ocio. La ciudad se presenta como un núcleo para el desarrollo de esta actividad tanto en el propio municipio como en la región, ante el notable avance de la oferta de servicio frente a otras ciudades cercanas. Esta perspectiva conlleva también a la fuerte e ineludible necesidad de prestar mayor atención al respeto de las normativas ambientales y de las características históricas de la ciudad, para garantizar un desarrollo pleno de todas las potencialidades presentes. En general la situación económica será probablemente beneficiada por las mejoras en el sector vial, y la inversión en la restauración y aprovechamiento de los valores histórico artísticos, lo que ofrece perspectivas crecimiento en los próximos años y la multiplicación de la presencia de actores económicos en el municipio. 2.3. Patrones de Crecimiento Espacial Urbano El crecimiento espacial urbano planificado viene determinado por el Plan Maestro, el cual pretende orientar la expansión mediante el desarrollo de tres zonas, identificadas al norte, sur este y sur oeste, evitando ante todo la masificación del entorno de la panamericana en el que además se ubican usos industriales y comerciales. Con ello se pretende igualmente evitar el crecimiento espontáneo en las inmediaciones del cauce del río Chiquito y del costado oeste de la carretera mencionada. Si bien el crecimiento en sureste de la ciudad se incluye dentro de la tendencia actual de crecimiento, se presume que el desarrollo ordenado del entorno del barrio William Fonseca y al sur de Subtiava, precisará de un esfuerzo importante de control y ordenamiento de las nuevas construcciones. El desarrollo y transformación en el casco urbano y notablemente en el centro histórico están sujetos a un control más estricto gracias a las ordenanzas de protección establecidas para la preservación de aspectos arquitectónicos y la conformidad de los usos con las características especiales del centro de la ciudad. En este sentido el desarrollo suburbano y periférico se presenta ciertamente complejo, siendo además las directrices de desarrollo urbano más probables de desarrollarse en modos de crecimiento espontáneo, que sin dudad deben ser tomadas en cuenta si se quiere orientar el desarrollo en las áreas propuestas. El respeto de las decisiones y direcciones del desarrollo establecido será probablemente una cuestión crucial para las administraciones de los próximos años. Municipio de León 7
Una política territorial de incentivos y de mejor facilitación de servicios municipales, junto con un rígido control del desarrollo suburbano serán dos herramientas necesarias para lograr el cumplimiento de los objetivos espaciales del Plan Maestro. Con este requerimiento se ha efectuado el ejercicio analítico a través del de diseño de un escenario espacial de desarrollo urbano que se presenta en la figura del Anexo I. Las directrices de la tendencia del desarrollo urbano son congruentes con los fenómenos identificados en el curso de los trabajos de grupo con los actores locales, que se han asociado a las informaciones y diagnósticos disponibles. Cabe destacar que el escenario diseñado es meramente indicativo, ya que está basado en tendencias actualmente detectadas y en patrones históricos. Estos factores en cualquier momento pueden modificarse con la incorporación de nuevos elementos no previsibles en la actualidad, como un cambio radical de las políticas territoriales o de las dinámicas locales. Se recuerda que las tendencias actuales del crecimiento han sido identificadas para verificar la existencia de conflictos con las áreas amenazadas por fenómenos naturales. En presencia de conflictos se han propuesto usos alternativos de protección, o se han definidos como áreas restringidas. En ausencia de conflictos, los sectores en crecimiento han sido incorporados a las áreas de desarrollo urbano y suburbano. El desarrollo actual del casco urbano se extiende unas 1,586 hectáreas, considerando en esta cantidad los espacios dedicados a la viabilidad, los equipamientos y las áreas verdes. Esto genera un valor de densidad poblacional actual de 113 habitantes por hectárea. Si se considera la superficie urbana representada solamente por las manzanas de uso residencial, esta se reduce a 879 hectáreas, y el valor de la densidad se eleva a 205 habitantes por hectárea. Suponiendo un índice habitacional de 6 habitantes por vivienda, tendríamos el valor teórico de 19 lotes por hectárea para la superficie total, y de 34 para la superficie neta en la que se incluyen infraestructuras y equipamientos. A partir del promedio de población proyectado de 317,226 habitantes, se han formulado diferentes hipótesis considerando varias opciones de densidad urbana habitacional. Los resultados de requerimiento espacial van desde un mínimo de 382 hectáreas, hasta un máximo de 1,212 hectáreas. Se asume el promedio de estos valores, 828 hectáreas, como la proyección de requerimiento para el horizonte 2025. Con este requerimiento se ha efectuado el ejercicio analítico de diseñar un escenario espacial de desarrollo urbano que se presenta en el Anexo I. Las directrices de la tendencia del desarrollo urbano son congruentes con los fenómenos identificados en el curso de los trabajos de grupo con los actores locales, que se han asociado a las informaciones y diagnósticos disponibles. Cabe destacar que el escenario diseñado es meramente indicativo, ya que está basado en tendencias actualmente detectadas y en patrones históricos. Estos factores en Municipio de León 8
cualquier momento pueden modificarse con la incorporación de nuevos elementos no previsibles en la actualidad, como un cambio radical de las políticas territoriales o de las dinámicas locales. Se recuerda que las tendencias actuales del crecimiento han sido identificadas para verificar la existencia de conflictos con las áreas amenazadas por fenómenos naturales. En presencia de conflictos se han propuesto usos alternativos de protección, o se han definido como áreas restringidas. En ausencia de conflictos, los sectores en crecimiento han sido incorporados a las áreas de desarrollo urbano y suburbano. Hectáreas 1,400 1,200 Requerimiento espacial urbano al 2025 1,212 1,145 1,000 800 828 600 573 400 382 200 0 2003-05 2005-10 2010-15 2015-20 2020-25 Hipótesis actual densidad 114 351 612 899 1,212 Hipótesis baja densidad 108 332 579 849 1,145 Hipótesis media densidad 54 166 289 425 573 Hipótesis alta densidad 36 111 193 283 382 Requerimiento (hectárea) 78 240 418 614 828 Tabla N o II: Requerimiento espacial urbano al 2025. 2.4. Planificación Urbana Vigente Debido a sus características históricas León se presenta como es una de las ciudades más estudiadas del País. Este interés en la planificación ha dado lugar a la realización de instrumentos urbanísticos importantes en el curso de las pasadas décadas. Entre los documentos existentes se mencionan el Estudio de Ordenamiento Urbano de la Ciudad de León, elaborado por la Alcaldía e INETER en 1993, el Plan de Revitalización del Centro Histórico de León, el programa de Modernización de la Municipio de León 9
Alcaldía, desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo, y el Plan Maestro de Desarrollo Físico-Económico de León, del 1995. Entre los instrumentos más recientes se menciona el Plan Estratégico. A partir de su primera formulación en 1994 ha sido renovado y actualizado, en sus aspectos estructurales con el Plan Maestro de 1996 y en aspectos sectoriales como con el Plan Preliminar de Desarrollo Turístico en 2001, o el Plan Ambiental Municipal. Con su reformulación después de 1999 ha venido asumiendo el carácter de un proceso de concertación y planificación permanente últimamente enmarcado en un contexto regional con el Plan Departamental 2005-2008 desarrollado por el Consejo Departamental de León. Sin embargo en el Plan Estructural de 1996 se encuentran muchas indicaciones para el desarrollo urbano de la ciudad, que pueden ser asumidas todavía como bases de la planificación física urbana. Los ejes de crecimiento preferencial identificados son tres: Al sureste de la ciudad, a lo largo de los dos lados de la carretera hacia Managua, y sobre todo en el cuadrante este, con un desarrollo de sectores circulares que se inician desde la carretera tangencial (bypass) y se orientan según las radiales de penetración a la zona rural sureste. En esta dirección se consideran mayores concentraciones poblacionales mixtas con espacios de servicios y para actividades económicas y productivas industriales. Al norte de la ciudad, en dirección de Telica y a los dos lados de la carretera hacia Chinandega, se propone un mayor desarrollo de tipo residencial Al oeste, en dirección del litoral y a lo largo de la carretera hacia Poneloya, se proyecta el tercer eje de desarrollo, residencial y de pequeñas actividades económicas de bajo impacto. La propuesta elaborada en este entonces consideraba también la idea de utilizar las riberas de los ríos como áreas de reserva y de recreación, como ejes verdes de la ciudad, en dirección noreste-suroeste. Además, según las exigencias cuantificadas con las estimaciones de población, se identificaban los polos de servicios públicos a realizarse en el futuro, y perfilaba a largo plazo la hipótesis de considerar una futura vía tangencial paralela al existente. En los documentos estratégicos más recientes se ha evidenciado la necesidad de priorizar el aspecto de conservación y valorización del centro histórico para aumentar las actividades turísticas y constituir un eje de desarrollo sostenible que sirva de motor de transformación para un renovado papel de la ciudad como centro regional Municipio de León 10
3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo Urbano 3.1. Inundaciones El casco urbano se encuentra amenazado directamente por la presencia de dos cauces próximos, el río Chiquito al norte y el río Pochote atravesando el tercio sur. El río Chiquito, con un menor desarrollo habitacional en su entorno, tiene la característica de ser un cauce de notable profundidad, con menor susceptibilidad a desbordarse aunque presentando conflictos por la inestabilidad de sus vertientes, con dinámicas de erosión remontante. En este sentido afecta principalmente a asentamientos espontáneos y en algunos casos precario, una circunstancia que ha provocado en tiempos anteriores el traslado pobladores. Por su lado el río Pochote, inmerso en el entorno urbano, recibe gran parte de la escorrentía del casco, y si bien se han realizado obras para el control de su cauce, presenta importantes afectaciones a su salida del área urbana consolidada, en las inmediaciones de las pilas de oxidación. Este hecho viene dado por el encuentro con una quebrada afluente al mismo río. Por otro lado, la gran parte del casco urbano se encuentra afectado por el mal funcionamiento de los sistemas de drenaje pluvial. Se requiere en este caso implementar proyectos de mejoramiento del sistema de drenaje pluvial además de una correcta manutención del mismo. El conflicto que se genera en este caso es fuerte, no tanto por razones de riesgo de pérdidas de vidas humanas, como por el continuo obstáculo al crecimiento económico que generan estos eventos. Las pérdidas económicas directas aunque no son extremas, son compartidas por todos los sectores de la población y mayormente entre los más vulnerables, convirtiéndose en un impedimento constante. La afectación producida también perjudica la imagen turística de la ciudad, con la correspondiente pérdida de atractivo. 3.2. Inestabilidad de Laderas La zona urbana se encuentra en una zona de topografía predominantemente llana sin grandes elevaciones del terreno susceptibles al deslizamiento. En cualquier caso hay que tomar en cuenta dentro de esta problemática a la susceptibilidad que pueden presentar los taludes naturales del río Chiquito al norte del caso urbano. En este sentido las zonas que más problemáticas pueden ocasionar son las más cercanas al área urbana ocupada, concretamente en las inmediaciones del la Fuente Castalia. Municipio de León 11
Hay que señalar que ya se están llevando a cabo acciones para su recuperación, incorporándola dentro de las zonas verdes de la ciudad a través de un programa de rehabilitación ambiental en coherencia con el Plan Maestro, que define este como un sector de protección y conservación ambiental La reforestación y revegetación de taludes se platea como una de las medidas de mitigación más acertadas, con vistas a disminuir la erosión y así la posible inestabilidad. 3.3. Fenómenos Sísmicos En el municipio la amenaza sísmica se considera alta, ya que León se ubica en la región de más alta sismicidad del país. Para la realización de este análisis se han considerado modelos de aceleración máxima de los suelos esperados en 50, 100 y 500 años. Igualmente hay que considerar, posibles los movimientos sísmicos asociados a la actividad volcánica de la cordillera de los Maribios. Las tipologías del edificado analizado en el casco urbano evidencia los niveles de vulnerabilidad, con un estimado del 65% de las viviendas en condiciones de alta vulnerabilidad. El estudio ha identificado las zonas de mayor vulnerabilidad dentro del casco urbano existente, que en algunos casos coinciden con zonas afectadas por inundaciones. Esto facilitaría programas integrados de reestructuración y remodelación urbana, que involucren los equipamientos e infraestructuras técnicas a la vez que mejorarían la calidad de las viviendas particulares. El centro urbano originario, por la antigüedad de sus edificaciones, es unos de los sitios donde se concentran los mayores niveles de vulnerabilidad. Por su carácter histórico y las potencialidades turísticas, la recuperación en este sector debe necesariamente respetar las características arquitectónicas de las edificaciones, y no producir alteraciones al paisaje urbano. Esta circunstancia supone un mayor reto en el proceso de remodelación urbana, aumentando las inversiones necesarias para garantizar la seguridad. Se evidencia en particular la necesidad de operar reforzamientos atentos a las formas arquitectónicas en las obras monumentales (como las iglesias), garantizando el seguimiento y mantenimiento optimo de edificios que constituyen un patrimonio histórico de la nación además de un atractivo turístico que puede alimentar la economía local en el futuro. 3.4. Fenómenos Volcánicos La cercana presencia de la cadena volcánica de los Maribios supone una evidente amenaza para la totalidad de la superficie territorial del municipio de León, atendiendo a los diferentes productos emitidos por los centros eruptivos activos. Los escenarios de riesgo volcánico por el municipio señalan la afectación por la actividad principalmente del volcán Cerro Negro. El fenómeno principal que podría Municipio de León 12
afectar el municipio sería la caída de cenizas, con afectación dependiente de los volúmenes y tamaño de los productos expulsados. A nivel urbano la ceniza puede afectar las tipologías más débiles y tradicionales, señaladas con el estudio de vulnerabilidad, produciendo riesgos puntuales de desplome de edificios. Las viviendas más antiguas, o las más precarias, con techos de tejas de barro y estructuras de madera en mal estado serían las mayormente afectadas. A nivel rural, las cenizas podrían afectar en forma diferenciada las actividades agrícolas y pecuarias, según las características y volúmenes de emisión. Estas características también determinarían el grado de afectación de los asentamientos rurales, que se consideran por sus tipologías constructivas más vulnerables y susceptibles de desplomes por sobre carga en los techos. Se repiten en este caso las consideraciones expresadas en el tema de la vulnerabilidad sísmica y la recomendación de elevar la calidad de los materiales y tecnologías utilizadas en el territorio. Municipio de León 13
4. Propuesta de Usos del Suelo Las propuestas de usos del suelo urbano en función de las amenazas naturales son representadas en los Mapas de Zonificación y de Densidad a escala 1:5,000 para el casco urbano de la cabecera municipal. Las orientaciones de uso del suelo son formuladas sobre la base del criterio de amenazas naturales y se proponen limitar el uso habitacional en las áreas de mayor riesgo. Estas propuestas se han formulado junto con la zonificación municipal presentada en el plan de ordenamiento y comparten metodología, definiciones y criterios. Las definiciones de las zonas se refieren en general a los criterios establecidos en la legislación nicaragüense por el Decreto Ejecutivo 78/2002 ( Normas, pautas y criterios para el Ordenamiento Territorial ). Se le han dado a las zonas identificadas el nombre y número correspondiente a las definiciones de los Artículos del 32 al 42. La zonificación de uso agrícola, basada en el análisis de usos del suelo actual y potencial, está presente alrededor de los límites urbanos como recomendación de uso de la tierra en caso de que no se desarrollen los usos habitacionales, o cuando los mismos no sean recomendados. En el mapa de densidades permitidas se presentan los rangos de densidad habitacional recomendados para minimizar los riesgos de la población, en congruencia con el análisis de las amenazas, tomándose como referencia valores expresados en número de lote o de habitantes por hectárea. Todas las zonas identificadas están asociadas a estos rangos, que se definen en base a las densidades de referencia mencionadas en el Decreto de Ordenamiento, en el Artículo 40. La zonificación urbana que se propone es una herramienta específica que no pretende sustituir los planes de desarrollo urbano o los planes reguladores, por tanto se debe considerar como un aporte e insumo para los mismos. Las indicaciones de zonificación deben también estar sometidas a las otras normativas vigentes, como los derechos de vías, las normativas ambientales o las normas de construcción. 4.1. Zonificación de Uso Habitacional Zonas no aptas para asentamientos (Artículo 32) Las zonas no aptas para asentamientos están representadas fundamentalmente por las áreas amenazadas por inundación. Las zonas aledañas a los ríos Chiquito y Pochote, están sujetas a erosión de taludes, por lo que se considera conveniente mantener alejado el crecimiento en todas sus riberas. En la zona interna al casco urbano, las riberas han sido incluidas en las zonas de recuperación, mientras que en la parte externa al actual desarrollo, han sido evidenciadas como áreas de prohibición. Municipio de León 14
Todas las áreas de prohibición se han incluido en las zonas de protección y conservación establecidas alrededor de la ciudad. Se han mantenido en los mapas su trazados en líneas discontinuas, para señalar y desincentivar la ubicación de instalaciones o habitaciones aisladas (aunque cumplan con los requisitos de densidad de la zonificación) en estos lugares. Zona urbana actual (Artículo 34) La zona urbana de la cabecera municipal actualmente desarrollada en forma compacta ha sido cuantificada en 1,586 hectáreas, con una densidad de 113 habitantes por hectárea. En este cálculo se incluyen zonas de servicios, carreteras, calles y áreas verdes, por lo tanto la densidad neta resulta mayor y se estima en 205 habitantes por hectárea. En los límites de la zona urbana actual se han identificado 502 hectáreas que son afectadas por amenazas de inundación. En estas zonas, que representan el 31% del total del casco urbano, se deberían implementar planes de recuperación por barrios, incluyendo las obras hidráulicas necesarias y en conjunto con los programas de reducción de vulnerabilidad sísmica. Zonas de expansión (Artículos 36 y 37) Las áreas de expansión, recuperación y desarrollo suburbano han sido propuestas en base al criterio de amenazas y corresponden a las definiciones de los Artículos 36 y 37. El requerimiento promedio de áreas para el 2025 ha sido anteriormente cuantificado en 828 hectáreas, mientras que el máximo se estima en 1212 hectáreas. La zonas clasificadas en estas categorías han sido retomada de la planificación urbana existente, que en el curso de los años ha venido identificando los sectores norte y sureste como los más aptos para la expansión urbana. Desde el punto de vista de las amenazas naturales esta proyección es correcta y no presenta mayores problemáticas de incompatibilidad. Por lo tanto se incorpora el diseño urbano del Plan maestro Estructural de 1996, con pocas modificaciones menores en zonas cercanas al río Pochote. Con la Tabla III de potencial habitacional de las zonas propuestas se demuestra que las zonas de alto desarrollo y las zonas suburbanas son suficientes para garantizar el requerimiento espacial necesario según el promedio de las proyecciones. Si a estas áreas se incorporaran también las áreas de desarrollo limitado, el requerimiento previsto estaría superando el 108%. En esta superficie se deberán incluir los espacios para los servicios públicos, las áreas verdes y las infraestructuras. Todas las zonas de desarrollo deben ser incorporadas en un Plan de Desarrollo Urbano y para cada una de ellas se debería elaborar un plan detallado del sector, congruente con las indicaciones de un Plan Regulador Urbano. Municipio de León 15
Esta tarea se debe considerar en una segunda fase, cuando se tendrán también las indicaciones técnicas de la Ley de Urbanismo actualmente en discusión. Artículos Zonas Área hectáreas Lote por hectárea Habitantes Arto. 36/7 Zonas de expansión 1,721 332,592 Arto. 36.1 Zonas de expansión de los aglomerados existentes 849 56 285,361 Arto. 36.4 Zonas de expansión con limitaciones 159 36 34,413 Arto. 37 Zonas suburbanas 712 3 12,818 Ha % Hab Requerimiento promedio necesario (hectáreas) 828 100% 137,419 Áreas en excedencia (hectáreas) 893 108% 195,173 Tabla N o III: Potencial habitacional de las zonas propuestas. Zonas de protección natural y de patrimonio (Artículo 39) La zona de protección natural se propone alrededor de todo el casco urbano actual. Esta medida pretende incrementar la protección de los terrenos que se recomienda no sean desarrollados. Por lo tanto, usos de fuerte impacto ambiental, como los industriales, extractivos y de servicios contaminantes, se consideran incompatibles con estas áreas. El uso agrícola es admisible siempre y cuando no se utilicen sustancias tóxicas y nocivas y se respeten las recomendaciones de la zonificación. También el uso turístico es admisible y deseable a condición de que no se realice con modalidades de fuerte impacto ambiental y no genere instalaciones permanentes. Zonas de servicios (Artículos 41 y 42) Bajo las definiciones de los Artículos 41 y 42 se han clasificado las áreas destinadas a servicios públicos especiales como los parques, estadios, canchas y áreas verdes según el Artículo 41 y los cementerios, aeropuertos, centrales eléctricas, pilas de oxidación en el caso del Artículo 42. En la zonificación se han clasificado como tales las áreas que actualmente son utilizadas o que han sido destinadas por la planificación municipal para estos fines. En caso de falta de planificación, se han propuesto áreas de dimensiones indicativas. Las áreas de recreación como los parques urbanos se pueden considerar incluidas en las áreas de desarrollo, mientras que las áreas de conservación y protección poseen suficiente superficie para planear eventualmente parques suburbanos. Municipio de León 16
Artículos Zonas Área (hectáreas) Porcentaje (en relación al casco urbano existente) Arto. 34 Zonas urbanas actualmente ocupadas 1,586 100.0% Arto. 36/7 Zonas de expansión 2,223 140.2% Arto. 36.1 Zonas de expansión del existente 849 53.6% Arto. 36.3 Zonas de recuperación de la zona urbana existente 502 31.7% Arto. 36.4 Zonas de expansión con limitaciones 159 10.0% Arto. 37 Zonas suburbanas 712 44.9% Arto. 39.1 Zonas de protección natural 3,923 247.4% Arto. 39.1a Zonas de protección natural hídrica 3,923 247.4% Arto. 41/2 Zonas de servicios 68 4.3% Arto. 41 Zonas de recreación 26 1.6% Arto. 42 Zonas de usos especiales 43 2.7% Tabla N o IV: Resumen de zonas propuestas (Artículos 32/42 Decreto 78/2002) Nota: Se relaciona la superficie de cada una de las zonas con el área del casco urbano existente para dar una idea de ponderación de las dimensiones propuestas. 4.2. Zonificación de Usos Agrícolas Las recomendaciones para zonas agrícolas se extiende también a los alrededores del casco urbano, orientando este tipo de uso cuando el desarrollo habitacional no aparece. En todo el sector en las inmediatas cercanías del casco urbano prevalecen las áreas sin restricciones, clasificadas como Zona A. Esto implica que no es obligatorio incorporar en el uso agrícola medidas de protección de los suelos, pero se recomienda hacerlo sobre todo en presencia de usos pecuarios. 4.3. Zonas de Densidad Habitacional Propuestas Las densidades habitacionales indicativas en el casco urbano se han definido utilizando la misma metodología empleada en la propuesta de densidades a nivel municipal, que se presenta en el Plan de Ordenamiento Territorial. Las zonas definidas anteriormente están asociadas a los rangos de densidad del Artículo 40 del Decreto Ejecutivo 78/2002 en el caso del casco urbano y en rangos inferiores propuestos para las áreas rurales. En las zonas no aptas para asentamientos se propone detener y prohibir el desarrollo habitacional, por razones de seguridad. Entre las zonas consideradas por el Plan de Municipio de León 17