Por el Sr. Alcalde del Ayuntamiento de se solicita informe jurídico a este Servicio de Asesoramiento Local sobre un posible supuesto de indemnización por cambio de planeamiento. El Ayuntamiento expone que el 22 de agosto de 2011, el Ayuntamiento concede autorización de uso excepcional en suelo rústico, para la instalación de campamento de turismo rural (camping), en suelo rústico común. Posteriormente el 27 de marzo de 2013 se emite STSJ Castilla y León, por la que se declara nulo de pleno derecho el acuerdo de la CTU de Valladolid por el que se aprobaba el PGOU de. Según expone el Ayuntamiento el PGOU que se encuentra vigente es el de 1998, en el que los terrenos sobre los que el interesado dispone de autorización excepcional en suelo rustico, el uso hoy en día no es compatible. No obstante, manifiesta el Ayuntamiento que el interesado, a fecha actual, no ha presentado proyecto alguno para la tramitación de las correspondientes licencias de prevención ambiental y de obra. El Ayuntamiento solicita informe sobre varias cuestiones que iremos respondiendo a continuación. No obstante, antes de proceder a darlas respuesta resulta conveniente realizar una breve exposición sobre la naturaleza jurídica de la licencia urbanística y de la autorización de uso excepcional en suelo rústico. La legislación aplicable a este supuesto está constituida por la Ley 5/1999 de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León (en adelante LUCYL), el Decreto 22/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (en adelante RUCYL), la Ley 30/1992 de 26 de noviembre por la que se aprueba la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común y la Ley 29/1998 de 13 de julio por la que se aprueba la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA). En primer lugar, la licencia urbanística es una subclase del género más amplio de las autorizaciones. Tiene un carácter declarativo, preventivo y reglado, actúa un control objetivo de legalidad urbanística y no excluye otras posibles intervenciones administrativas. Tal como expone la doctrina, se trata de un acto declarativo y no constitutivo de derechos, porque es un acto que no constituye o crea derechos ex novo al interesado, sino que se limita a remover obstáculos o límites a su ejercicio. Es decir mediante la licencia urbanística la Administración comprueba si el solicitante ostenta el derecho cuyo ejercicio pretende. Es decir, tal y como indica la STS de 5 de febrero de 1996, se comprueba si el derecho cuyo ejercicio se pretende es preexistente, y en consecuencia no crea un derecho nuevo, sino que remueve los 1
obstáculos existentes para que el interesado pueda ejercer un derecho del que dispone previamente pero que no puede ejercer mientras no disponga de la licencia. Además, es un acto de control preventivo, puesto que el derecho a edificar requiere que previamente se obtenga la licencia urbanística. Por último, su carácter reglado supone que la licencia urbanística debe otorgarse con observancia de la más absoluta legalidad, teniendo que otorgarse o denegarse preceptivamente en función de si la actuación se ajusta o no a la ordenación aplicable. No hay para la Administración ningún margen de apreciación posible. Por tanto, la licencia urbanística es un mecanismo de control preventivo de la observancia de la ordenación urbanística y sólo de ella. Pero ello no agota el control administrativo ni excluye otras intervenciones administrativas, que tengan por objeto controlar otros aspectos distintos a la ordenación urbanística. Esto es lo que se denomina concurrencia de autorizaciones. No obstante, los supuestos de concurrencia operan de diversas formas: 1º) En unos casos, cada una de las licencias o autorizaciones operan con absoluta independencia, se otorgan por el órgano competente y conforme a un procedimiento distinto. 2º) En otros casos de concurrencia de competencias en el control de un mismo acto, la licencia o autorización sectorial tiene carácter previo a la licencia municipal, de modo que aquélla pasa a ser requisito previo indispensable para la válida concesión de la licencia de obra. 3º) En algunas ocasiones, los ordenamientos sectoriales renuncian a configurar su intervención con plena autonomía, otorgándole el mero carácter de informe dentro del procedimiento de otorgamiento de la licencia urbanística. No obstante, la concurrencia con la competencia local de otras competencias interventoras de la actividad de que se trate, el único acto autorizatorio de ésta es el municipal. En el segundo de los supuestos se encontraría la autorización de uso excepcional en suelo rústico, que según el artículo 306.1 del RUCYL, debe obtenerse previamente al otorgamiento de la licencia urbanística. La autorización de uso excepcional en suelo rústico tiene un carácter declarativo, pero regulatorio de una actividad, previo a la licencia y reglado, pero con ciertos matices de potestad discrecional. La autorización de uso excepcional en suelo rústico coincide con la licencia en su carácter preventivo, puesto que en todo caso es previo a la concesión de la licencia y del uso del terreno, y como manifiesta la STS de 22 de noviembre de 2007, también permite a una persona el ejercicio de un derecho que le corresponde, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar. Por tanto, entiende el Tribunal Supremo que, en cuanto acto de control preventivo y de carácter meramente declarativo que no transfiere facultades sino que remueve límites a su ejercicio, ha de ser otorgada o denegada por la Administración con sujeción a la más estricta legalidad. Pero entiende el Tribunal Supremo que en 2
estas autorizaciones, no solo hay un simple control negativo del ejercicio de derechos sino que la actividad administrativa se extiende a la regulación misma de la actividad, para orientar y encauzarla positivamente. Es por ello, que indicamos que tiene ciertos matices de potestad discrecional en el sentido de que entra en juego un concepto jurídico indeterminado como es el del interés público de conceder ese uso distinto del previsto originariamente para el suelo rústico, atendiendo tal y como indica el artículo 57 del RUCYL también a su conformidad con la naturaleza rústica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial lo que deja cierto margen de apreciación a la Administración, margen del que no dispone en la concesión de la licencia urbanística. Pero, y esta apreciación es muy importante, la autorización de uso excepcional en suelo rústico, aunque reconozca el derecho a un uso excepcional del suelo rústico, distinto del normal y propio del suelo rústico, no permite el ejercicio directo de actos. Lo que hace es levantar una prohibición anterior, modificando el régimen anterior ordinario aplicable al suelo rústico, y es requisito indispensable para la concesión de la licencia urbanística, pero por sí sola no permite la construcción sobre el terreno. Por ello, y aunque ambos actos autorizatorios (licencia y autorización de uso), tienen finalidades distintas, y controlan aspectos diferentes (la autorización de uso excepcional en suelo rústico, apreciará si concurren circunstancias de interés público y si el uso propuesto es compatible con los valores protegidos por la legislación sectorial para que pueda así considerarse justificado el levantamiento de la prohibición originaria, en cambio, la licencia se pronuncia sobre la conformidad de los actos de uso del suelo objeto de la solicitud con las determinaciones urbanísticas y con las condiciones de la autorización), y ambas levantan una prohibición inicial reconociendo un derecho preexistente, la autorización reconoce un derecho al uso de suelo rústico distinto al originario, pero no permite la construcción directa sobre el suelo rústico, para ello se precisa la licencia. La autorización de uso excepcional se tramita y resuelve dentro del procedimiento de licencia urbanística, tal y como indica el artículo 307 del RUCYL. Y en principio, con la solicitud de licencia debe acompañarse la documentación necesaria para conocer sobre el uso excepcional, aunque a pesar de ello, se admite por alguna sentencia la posibilidad de presentar primero la solicitud de autorización con su documentación y después el proyecto técnico. No obstante lo anterior, lo que sí ha reconocido la jurisprudencia (STSJ de Castilla y León de 30 de enero de 2009) es su carácter autónomo e independiente de la licencia a efectos impugnatorios, y se considera la autorización de uso excepcional como un acto susceptible de impugnación autónoma aunque se tramite y resuelva dentro del procedimiento para el otorgamiento de la licencia. Pero como hemos visto, la autorización de uso excepcional en suelo rústico no permite la ejecución de ningún tipo de acto directamente sobre el suelo, para ello se requiere la licencia urbanística. 3
Realizada esta exposición sobre la diferente naturaleza jurídica de ambas autorizaciones, y aplicando lo expuesto al supuesto planteado por el Ayuntamiento tenemos que, el interesado dispone de una autorización de uso excepcional en suelo rústico para poder usar el terreno rústico para instalar un camping, por tanto dispone de un derecho al uso, pero no dispone de la licencia urbanística que le reconocería el derecho a construir ese camping. Dicho esto, pasamos a resolver las cuestiones planteadas por el Ayuntamiento. 1) Le sería de aplicación la caducidad de las licencias, recogidas en el artículo 305 del RUCYL, a la autorización de uso excepcional en suelo rústico, teniendo en cuenta que no se presentó por el interesado documentación para la obtención de las licencias de prevención ambiental y de obra? Entendemos que la caducidad de las licencias recogida en el artículo 305 del RUCYL, no es aplicable a la autorización de uso excepcional en suelo rústico, puesto que se trata de una institución que surge como consecuencia del incumplimiento del interesado de los plazos de ejecución de actos de uso de suelo amparados en licencia, que como hemos indicado anteriormente es la única autorización que permite la ejecución de actos directamente sobre el suelo, de tal modo que la autorización de uso excepcional en suelo rústico no tiene plazos de ejecución, se insertan en los de la propia licencia, y puesto que en este caso el interesado no ha solicitado la correspondiente licencia, y en consecuencia no la ha obtenido, no tiene más que algo similar a un informe favorable en el expediente para el uso de su suelo rústico, puesto que no ha llegado a solicitar la licencia que realmente es la que le hubiera reconocido el derecho a construir. 2) Al haberse concedido la autorización excepcional en suelo rústico, con un planeamiento actualmente no vigente, y existiendo un cambio normativo que supone que el referido uso es actualmente incompatible, estaríamos ante un supuesto de disconformidad sobrevenida del artículo 304.1 a) del RUCYL? Entendemos que tampoco nos encontraríamos en un supuesto de disconformidad sobrevenida puesto que este artículo 304 1 a) sólo es aplicable a las licencias urbanísticas y no al resto de autorizaciones, y esto es así porque como hemos indicado, la licencia urbanística es la única que confiere al interesado el derecho a ejecutar actos sobre el suelo, y es por ello, que dicho artículo habla de declarar extinguida la licencia en vigor, previa indemnización. Ello es así, porque en estos casos, el interesado ya tiene reconocido el derecho de ejecutar directamente unos actos de uso de suelo sobre el terreno, algo que no ocurre con la autorización de uso excepcional en suelo rústico. 3) Si estuviéramos ante un supuesto de disconformidad sobrevenida, Cuál sería el tipo de supuesto indemnizatorios del artículo 13 del RUCYL? o estaríamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial? 4
Si estuviéramos ante un supuesto de disconformidad sobrevenida, nos encontraríamos ante el supuesto indemnizatorio del artículo 13.1 c) del RUCYL por propia remisión del artículo 304.1 el RUCYL Indemnización por alteración del planeamiento con licencia en vigor. Pero como se ha indicado más arriba, ni nos encontramos ante un supuesto de disconformidad sobrevenida, ni existe licencia en vigor, con lo que no es posible aplicar este supuesto indemnizatorio. Como hemos indicado el particular lo único que tiene es levantada una prohibición para usar el suelo rustico de un modo distinto al originario pero nunca llegó a solicitar y por tanto a obtener la licencia urbanística, lo que sí le hubiera conferido el derecho de construir. Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial no nos podemos pronunciar de un modo tajante y de antemano, sino que habrá que estudiar si se dan los presupuestos habilitantes para que prospere la reclamación de responsabilidad patrimonial. Tal y como indica el artículo 73 de la LJCA, Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente. Por tanto, la primera conclusión es que siendo la autorización de uso excepcional de suelo rústico de 22 de agosto de 2011, se trata de un acto administrativo firme sobre el que no cabe ya recurso alguno. Lo único cabría sería su revisión de oficio por haber desaparecido la disposición general que amparaba este acto administrativo. En todo caso, si el Ayuntamiento procediera a la revisión de oficio de esta autorización, el propio artículo 102.4 de la Ley 30/1992, no establece un derecho automático a la indemnización por la anulación de un acto administrativo, sino que se deben dar las circunstancias de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, que establece la necesidad de que exista un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado que el particular no tenga el deber de soportar, siempre y cuando quede acreditado el nexo causal entre el funcionamiento del servicio y el perjuicio del interesado. En todo caso, proceda o no proceda el Ayuntamiento a revisar de oficio la autorización, lo que está claro es que el particular no podrá utilizar su suelo rústico para instalar un camping, por ser ahora incompatible este uso con el régimen existente en la actualidad para el suelo rústico. Sin ánimo de prejuzgar la cuestión, y dicho que sería necesario acreditar la efectiva realidad del daño sufrido, observamos, de la información facilitada por el Ayuntamiento que el interesado obtuvo la autorización de uso excepcional en suelo rústico el 22 de agosto de 2011, y que hasta el 27 de marzo de 2013, no se dictó la sentencia del Tribunal 5
Superior de Justicia de Castilla y León que anuló el acuerdo de la CTU por el que se aprobaba el PGOU de, de lo que se observa que transcurrió tiempo más que suficiente para que el interesado hubiera solicitado la correspondiente licencia urbanística, algo que no llegó a efectuar. Es por ello que en el caso de que el particular solicitara una responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento por no poder ahora obtener la correspondiente licencia, quizás se pueda acreditar que se ha producido la ruptura del nexo causal por la propia conducta del interesado que no solicitó la licencia de obras que es el título que le hubiera conferido el derecho a construir este campamento de turismo rural. Se emite el presente informe sin perjuicio de otro fundado en mejor derecho. Valladolid a 11 de noviembre de 2015. 6