COSTA RICA Agrocadena del Arroz Estudio Sectorial de Competencia Diego Petrecolla Consultor Informe Final Diciembre de 2006 Realizado a solicitud de: Banco Mundial / Corporación Financiera Internacional. Foreign Investment Advisory Service (FIAS)
Este reporte ha sido preparado por consultores independientes contratados por la División de Servicios en Asesoría en Inversión Extranjera (siglas en inglés FIAS) del Grupo del Banco Mundial, Washington DC, por requerimiento de la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Este reporte es parte del proyecto de cooperación técnica llamado El Rol e Importancia de la Política de Competencia en la Promoción de la Inversión, el Crecimiento, la Competitividad y Reducción de la Pobreza en Costa Rica, desarrollado en conjunto con FIAS y COPROCOM con el soporte financiero de la Agencia Internacional Canadiense de Desarrollo (CIDA). Las observaciones y recomendaciones expresadas en el reporte, tienen el propósito de facilitar las discusiones técnicas en el tema así como la toma de decisiones sobre él mismo y no necesariamente refleja la posición de la Comisión para Promover la Competencia, del Ministerio de Economía, Industria y Comercio y del Grupo del Banco Mundial, sus funcionarios y miembros directivos.
Tabla de Contenidos RESUMEN EJECUTIVO IV 1. DESCRIPCIÓN DE LA CADENA DE PRODUCCIÓN Y DISTRIBUCIÓN 1 INTRODUCCIÓN 1 CONTEXTO ACTUAL 5 Marco Regulatorio 5 El Sector Arrocero Frente a la Apertura Comercial 9 Principales Características del Consumo 12 La Producción Agrícola 14 La Importación de Arroz Granza 18 La Agro Industria 25 2. BARRERAS A LA COMPETENCIA EN EL SECTOR ARROCERO 30 LA IMPORTACIÓN DE ARROZ PILADO 30 INTEGRACIÓN VERTICAL 30 PRECIOS Y MÁRGENES 31 Advertencia metodológica 31 Resultados de las estimación de márgenes 34 Comparación con precios internacionales 36 3. IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LA REGULACIÓN 37 INTRODUCCIÓN 37 PRECIOS AL PRODUCTOR, AL CONSUMIDOR E ÍNDICE GENERAL DE PRECIOS 39 METODOLOGÍA DE LA ESTIMACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS ENTRE CONSUMIDORES, PRODUCTORES E INDUSTRIALES 40 ESTIMACIONES DE LAS TRANSFERENCIAS DE BIENESTAR DE LOS CONSUMIDORES A LA AGROCADENA 49 DESTINO DE LA TRANSFERENCIA DE LOS CONSUMIDORES: INDUSTRIA/COMERCIALIZACIÓN Y PRODUCTORES AGRÍCOLAS 52 INCIDENCIA EN LA CANASTA BÁSICA DE ALIMENTOS 54 EFECTOS DISTRIBUTIVOS REGRESIVOS 55 4. SÍNTESIS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 56 HECHOS ESTILIZADOS 56 INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS 58 CONCLUSIÓN GENERAL 59 5. RECOMENDACIONES 59 RECOMENDACIONES GENERALES 59 PROPUESTA DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS RECOMENDACIONES GENERALES 63 ANEXO 1: PRECIOS REGULADOS AL PRODUCTOR 67 ANEXO 2: PRECIOS REGULADOS A LA INDUSTRIA Y AL COMERCIO 69 ANEXO 3: ÍNDICE GENERAL DE PRECIOS, PRECIOS AL CONSUMIDOR Y AL PRODUCTOR (1996/2005) 71 ANEXO 4: CÁLCULOS CONFORME A MODELO OFIARROZ / CONARROZ PARA ESTIMACIÓN DE VALOR CIF LANDED DEL ARROZ GRANZA (1994/2005), USD POR TONELADA MÉTRICA. 76 REFERENCIAS 81 Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) i
Índice de Tablas Tabla 1: Cantidad de industrias en operación en Costa Rica, por período de cosecha entre 1996 y 2004 8 Tabla 2: evolución del consumo doméstico de arroz pilado (2000/05) 13 Tabla 3: compras de granza nacional e importada y ventas de arroz pilado 1995/05 14 Tabla 4: valor agregado por la producción agrícola de arroz vis à vis cultivos exportables (1999/04) 15 Tabla 5: participación del arroz y otros cultivos en el área sembrada (1999/05) 16 Tabla 6: caída del área sembrada, la producción y el rendimiento 16 Tabla 7: costos por hectárea sembrada de arroz (1999/2005), en colones 17 Tabla 8: concentración de la producción agrícola (2004/5) 18 Tabla 9: producción local, importación y precios internacionales de arroz granza 20 Tabla 10: Importaciones totales de arroz granza, según base de datos del Banco Central (partida arancelaria 1006109000) 21 Tabla 11: importaciones por desabasto (2002-2006) 21 Tabla 12: mayores productores de arroz a escala mundial (1994/04) 22 Tabla 13: mayores exportadores de arroz a escala mundial (1994/04) 23 Tabla 14: volatilidad de los precios internacionales del arroz 23 Tabla 16: rendimientos de materia prima (arroz granza) a arroz pilado en países de la región 26 Tabla 17: evolución de las ventas de la industria (arroz pilado) durante el último decenio 26 Tabla 18: Evolución del número de industrias que representan el 90% de las ventas totales 27 Tabla 19: concentración horizontal en la compra de granza nacional por parte de la industria (2004/05) 28 Tabla 20: concentración horizontal en la compra de granza nacional por parte de la industria (1999/00) 29 Tabla 21: Importaciones de arroz pilado 30 Tabla 22: evolución de precios y márgenes (1995-2005) 35 Tabla 23: estimaciones de transferencias del consumidor a la agrocadena 1995-2005 (incluye el margen de comercialización) 51 Tabla 24: estimaciones de transferencias de la industria (incluye comercialización) al productor agrícola, 1995/2005. 53 Tabla 25: estimaciones de transferencias netas a la industria (incluye comercialización), 1995/2005. 54 Tabla 26: incidencia del gasto en arroz en cada quintil de ingresos de la población (2002-2005) 56 Tabla 27: Matriz de Recomendaciones, Aspectos Operativos y Actores Involucrados 63 Índice de Gráficos Gráfico 1: evolución de los principales precios que caracterizan el periodo estudiado (1995/2005)... 4 Gráfico 2: diferencia entre el precio internacional (cif landed) y doméstico del arroz granza (1998-2005)... 10 Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) ii
Gráfico 3: evolución post Ronda Uruguay de los precios domésticos e internacionales 11 Gráfico 4: consumo per cápita anual regional (año 2004)... 12 Gráfico 5: compras de arroz granza (nacional e importada) por la industria (1995/05) 19 Gráfico 6: Márgenes de la cadena de valor (1995/2005)... 34 Gráfico 7: evolución IPC, del índice de alimentos, bebidas y tabaco y del precio arroz al consumidor: base ene 1999=100... 40 Gráfico 8: diferencia entre el precio internacional y el precio doméstico del pilado, como porcentaje del precio doméstico.... 50 Gráfico 9: incidencia del gasto en arroz y del sobreprecio del arroz pilado en la canasta básica de alimentos - CBA... 55 Índice de Ilustraciones Ilustración 1: situación institucional del mercado del arroz antes del 2002... 2 Ilustración 2: situación del mercado del arroz después del 2002... 7 Ilustración 3: esquema de organización de la cadena de producción y distribución... 9 Ilustración 4: esquema de etapas de la industrialización del arroz consumo... 25 Índice de Gráficos Metodológicos Gráfico metodológico 1: costos, precios y márgenes... 33 Gráfico metodológico 2: excedente del consumidor y del productor en un mercado sin regulaciones, aranceles o impuestos... 41 Gráfico metodológico 3: excedente del consumidor y productor en el mercado de un bien importable... 42 Gráfico metodológico 4: transferencia de los consumidores a los productores debido a un arancel a las importaciones... 43 Gráfico metodológico 5: transferencia de excedente de los consumidores a la agro cadena como efecto del arancel vigente en el arroz pilado... 44 Gráfico metodológico 6: arroz transferencias entre productores rurales y agroindustria, cuando el precio regulado es inferior al internacional con arancel 0 (cuota desabasto)... 46 Gráfico metodológico 7: arroz transferencias entre productores rurales y agroindustria, cuando el precio regulado es superior al internacional con arancel 0 (cuota desabasto)... 47 Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) iii
Resumen Ejecutivo Introducción Este estudio constituye una componente de un proyecto de mayor alcance liderado por el Foreign Investment Advisory Service (FIAS) emprendimiento conjunto de la Corporación Financiera Internacional y el Banco Mundial - con el principal objetivo de fortalecer a la Comisión para la Promoción de la Competencia del Gobierno de Costa Rica COPROCOM en la implementación de políticas de competencia tendientes a promover la inversión doméstica y extranjera, incrementar la productividad y la competitividad de la economía y posibilitar al sector privado conducir los procesos de crecimiento económico y reducción de la pobreza. En cumplimiento de los términos de referencia de los servicios de consultoría contratados, este estudio consiste en un análisis de las condiciones de competencia (competitive assessment) en la agrocadena del arroz, el reporte de hallazgos clave y la recomendación a la COPROCOM de un conjunto de acciones y estrategias destinadas a fortalecer la competencia en el sector y favorecer a los consumidores. El análisis que se presenta en el estudio, aborda tanto los aspectos institucionales y coyunturales, así como la dinámica de los actores del mercado y gobierno, que permitieron el desarrollo de estructuras híbridas (público-privadas), que asumen funciones de regulación, definiendo las relaciones dentro de la agrocadena y la participación del país en el mercado internacional para abastecerse de este importante grano. El trabajo consiste primariamente en establecer los efectos de las regulaciones en las condiciones de competencia del sector arrocero, particularmente desde el punto de vista del impacto en el bienestar de los consumidores. Para ello se llevó a cabo un análisis cualitativo y cuantitativo de la organización industrial del sector de una amplia cobertura tanto temporal como sectorial. Desde el punto de vista temporal: el trabajo considera los diez años posteriores a la Ronda Uruguay (1995/2005) y toma como base de comparación el periodo agrícola 99/00, que fue el periodo en el cual se obtuvo el mayor volumen de producción agrícola, comienzan a caer los precios internacionales y el sector agrícola reacciona fuertemente. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) iv
Desde el punto de vista sectorial, el informe abarca a la agrocadena en su conjunto: producción agrícola e industrialización, así como también la comercialización. En síntesis, este estudio proveerá a la Comisión para la Promoción de la Competencia de Costa Rica, con un conjunto de insumos adecuados para llevar adelante acciones de fortalecimiento de la competencia en la agrocadena del arroz en pro del bienestar de los consumidores y de la competitividad y desempeño económico del sector arrocero en general. Antecedentes del Estudio El arroz es uno de los principales productos de consumo en el país, principalmente entre los sectores más pobres de la población de los cuales se constituye en la base de su dieta cotidiana. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) para el año 2004, la población cuyo gasto corriente se ubicaba en el quintil más pobre gastaba un 31,49% del total del egreso en el grupo de productos denominado Alimentación, Tabaco y Bebidas, mientras que el grupo ubicado en el quintil intermedio número 3 gastaba solamente el 21,63% y el grupo ubicado en el quintil más rico; el 9,43%, con lo cual se establece que las variaciones en el precio del arroz afectan, sobre todo a la población agrupada en el primer quintil. La importancia del producto torna especialmente relevante la implementación de políticas tendientes a asegurar el buen desempeño económico del sector y el adecuado aprovisionamiento de la población. En la medida en que la potenciación de las condiciones de competencia a lo largo de la agrocadena puede contribuir a tal fin, es que ha sido particularmente importante estudiar cómo esas condiciones han variado a partir de la modificación de la protección arancelaria conforme a los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay y de los distintos esquemas regulatorios que se han ido sucediendo con posterioridad y cuáles han sido sus efectos acumulados l términos de bienestar de consumidores y productores. Marco Institucional El mercado del arroz de Costa Rica históricamente se ha caracterizado por políticas de protección en cuanto a la producción, importación, industrialización y comercialización. Esas políticas fueron objeto de negociación en el marco de la Ronda Uruguay del GATT, cuando se procedió a una reducción de la protección arancelaria, que no obstante quedó establecida en niveles sustancialmente altos (35%). Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) v
Adicionalmente el esquema general de regulación de precios y márgenes se mantuvo, siendo ejercida esa función por el Ministerio de Economía con el apoyo técnico de la Oficina del Arroz OFIARROZ un ente técnico dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Por otra parte, OFIARROZ tenía la responsabilidad de estimar el denominado desabasto (la diferencia entre la oferta y demanda doméstica) y en función de ello el gobierno procedía a autorizar importaciones de arroz granza por desabasto a un arancel preferencial del 0%. En el año 2002, cambia el escenario institucional del sector con la promulgación de la Ley 8285 de creación de la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) el 30 de mayo de ese año. Así, a través de esa norma la referida Oficina del Arroz se transforma en CONARROZ. CONARROZ adquiere el carácter de ente de derecho público no estatal y se rige por una asamblea y junta directiva integrada representantes de los productores, de los agroindustriales, del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC). De este modo, en términos generales, puede decirse que se pasó de una regulación externa gubernamental a una suerte de esquema de autorregulación - aunque debe considerarse que los acuerdos en términos de precios y márgenes a los que se llega en le marco de la CONARROZ deben ser homologados por el Gobierno. A pesar de esa innovación institucional, las principales características de desempeño de la agrocadena se han mantenido según este estudio demostrará, lo que indicaría que el establecimiento de la CONARROZ no ha logrado revertir la asimetría entre productores, industrializadotes y comercializadores y el consecuente perjuicio de la población consumidora. En el marco de permanencia de fuertes restricciones a la importación de arroz directamente apto para consumo (arroz pilado), con el establecimiento del modelo institucional de CONARROZ y particularmente la modalidad de asignación entre los industriales de la cuota de importación a arancel del 0% de la materia prima (arroz granza), se habrían empeorado las condiciones de competencia y de aprovisionamiento de la población consumidora. Objetivos Regulatorios del Gobierno Según se explicita en la mencionada Ley 8285, el principal objetivo de la CONARROZ será establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) vi
actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. A tal fin, se le confieren en el artículo 6º, 7º y 37 a 40 de la ley un conjunto de funciones de registro y monitoreo y facultades regulatorias de orden técnico y económico que determinan las condiciones de competencia del sector. Dentro de las facultades de regulación económica son de particular relevancia desde el punto de vista de la competencia y la defensa del consumidor las siguientes. o Informar, a los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG) y de Economía, Industria y Comercio (MEIC), del volumen de arroz que debe importarse cuando sea necesario, para cubrir los faltantes de la producción nacional. o Publicar el monto mínimo del precio de arroz que será pagado al productor por el agroindustrial; o Participar en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad, relativos al sector, con el fin de garantizarle al productor precios competitivos. o Emitir criterios y recomendaciones sobre proyectos que afecten la actividad arrocera nacional. o Coordinar, con las entidades estatales competentes, todas las acciones que le permitan a la Corporación cumplir sus objetivos. o Sugerir al MEIC el precio del arroz en granza y sus subproductos con valor económico que pagará el agroindustrial al productor, así como el precio al consumidor del arroz pilado. o El encargado de realizar las importaciones del desabasto de arroz en granza, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano que hayan adquirido de la producción de arroz nacional. Finalmente corresponde reportar que los dos principales instrumentos de regulación con que opera el gobierno sobre la agrocadena son: a) los decretos ejecutivos emitidos por el Presidente de la República, los Ministros de Economía, Industria y Comercio, de Agricultura y Ganadería y de Comercio Exterior, que autorizan las importaciones de arroz granza con una tarifa de cero por ciento (0%) de Derechos Arancelarios a la Importación, en vista de la declaración de desabasto emitida por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con base en los Acuerdos emitidos por la Junta Directiva de CONARROZ; y Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) vii
b) los decretos ejecutivos emitidos por el Presidente de la República y el Ministro de Economía, Industria y Comercio por los cuales establece precio mínimo de compra del industrial al productor de arroz y precios máximos de venta en todos los niveles de comercialización, considerando estudios del MEIC y las sugerencias del sector canalizadas a través de Conarroz. Descripción de la cadena de producción y distribución El siguiente esquema ilustra los principales elementos de la cadena de producción y distribución Esquema de organización de la cadena de producción y distribución siembra y cosecha de arroz granza - 1.082 agricultores - 16% representan el 71% de la cosecha importación de arroz granza (35% arancel) (origen EE.UU.) Importaciones por desabasto (arancel 0) industria arrocera - 17 industrias - 4 concentran 70% del mercado importación arroz pilado (35% arancel) (origen EE.UU.) Importaciones nulas Comercio may / min - distribuidores - supermercados - almacenes Fuente: elaboración propia, en base a datos Conarroz La agrocadena se conforma con 1082 agricultores de los cuales el 16 % representan la mayor parte de la cosecha y con unas 17 industrias procesadoras, de las cuales 4 concentran alrededor del 70% del mercado. La industria tiene la alternativa de importar materia prima, particularmente de EE.UU., tanto por su proximidad geográfica como por el tipo particular de producto que exporta (grano largo) que se adecua al consumo costarricense. Con el objetivo de proteger la producción agrícola local, en la Ronda Uruguay se consolidó un arancel del 35%, tanto para el arroz granza (para la industria) como para el arroz pilado (descascarado, para consumo). Sin embargo, como la producción agrícola local no ha sido suficiente para abastecer la demanda, el gobierno ha autorizado importaciones de arroz granza a arancel del 0% que se denominan cuota por desabasto. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) viii
El comercio, por su parte, tendría la alternativa de adquirir arroz para consumo (pilado) de los EE.UU., pero ello ha sido imposibilitado por el alto nivel del arancel y en este caso, no se han autorizado importaciones a aranceles más bajos, lo que ha protegido a la agrocadena de la competencia del mercado internacional. Efectos de la Apertura Comercial del Sector Hasta la Ronda Uruguay, el arancel para las importaciones de arroz fue del 60%. En la Ronda Uruguay se consolidó un arancel máximo de 35%, que comenzó a aplicarse en septiembre de 1994. Adicionalmente, los precios al consumidor final y los precios intermedios a lo largo de los distintos eslabones de la agrocadena se han mantenido regulados hasta el presente. Entre enero de 1996 y marzo de 1999, con los precios internacionales en alza, el arancel fue reducido al 20%. Desde mediados 1998, los precios cif landed 1 del arroz granza (origen USA) comienzan a caer (de usd 279 en junio de 1998 a usd 117 en octubre de 2002), debido primordialmente a un aumento de las ayudas internas de los EE.UU. En contrapartida, en marzo de 1999, el arancel fue elevado hasta su valor máximo permitido por los acuerdos asumidos en el marco de la OMC: 35%. No obstante, entre diciembre de 1999 y marzo de 2002 se agregó una salvaguardia especial escalonada por precio, como medida adicional de protección, en respuesta a fuertes reacciones de los productores agrícolas ante las importaciones de arroz granza desde EE.UU. Entre marzo y octubre de 2002 se reemplazó la salvaguarda especial con una salvaguarda general del 36%, con lo cual la protección superó el 70%. La medida debió ser interrumpida contrariar las normas OMC, restableciéndose la salvaguarda especial escalonada por precio. Con precios internacionales nuevamente en baja, en noviembre de 2003 se quitó la salvaguarda especial, quedando como protección principal el arancel consolidado (35%). Paralelamente, debido a una demanda creciente que no ha sido acompañada por suficientes aumentos de la producción doméstica, cada año el gobierno establece las necesidades de importación de arroz granza, que se denominan importaciones por desabasto, dichas importaciones no abonan el arancel del 35%. 1 Los valores cif landed surgen del modelo que aplica Ofiarroz / Conarroz, adjunto al presente como Anexo 4. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) ix
Entre 1999 y 2002 la cuota por desabasto importada era rematada entre los industriales por BOLPRO. Luego, en junio de 2002 se constituyó CONARROZ, con la potestad de importar la cuota de arroz por desabasto y distribuirla entre los industriales, de acuerdo a su participación porcentual en las compras del arroz granza local. Finalmente, debe decirse que los compromisos asumidos en el marco del acuerdo CAFTA-RD no cambiarán el nivel ni las condiciones de protección comercial del sector en el corto plazo. Evolución de los principales precios que caracterizan el periodo estudiado (1995/2005) 220 200 180 160 140 120 100 80 60 ene-96 jul-96 ene-97 jul-97 ene-98 jul-98 arroz consumidor ene-99 jul-99 ene-00 jul-00 ene-01 jul-01 ene-02 IPC arroz agricultor jul-02 ene-03 jul-03 ene-04 jul-04 ene-05 jul-05 ene-06 Índice general de precios al consumidor - IPC Arroz: índice de precios al agricultor Arroz: índice de precios al consumidor Fuente: elaboración en base al Índice de Precios al Consumidor del INEC y los precios al productor publicados por Mercanet/MAG. El periodo 2002/03 incluye las asignaciones no reembolsables al productor agrícola. Principales conclusiones El precio al consumidor final comenzó a atrasarse respecto al IPC a partir de julio del año 2000, para recuperarse a partir de julio del año 2003. El precio al productor se ha atrasado notoriamente más. El consumo per cápita aumentó. El sector entró en particular stress por la caída de los precios de las exportaciones estadounidenses entre los años 1999 y 2003. Desde el periodo agrícola 1999/00, se observa un especial deterioro de la etapa agrícola, verificándose reducciones del área sembrada, de la producción, del rendimiento y del valor agregado debido a la reducción de los márgenes agrícolas, el aumento margen de otros Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) x
cultivos, como los exportables y no tanto debido a la afluencia de importaciones. La agroindustria logró preservar su mercado de arroz pilado totalmente aislado de la competencia, gracias al arancel OMC consolidado del 35%. La industria se ha concentrado horizontalmente, pero en niveles compatibles con un desempeño que podría ser pro-competitivo, en un esquema institucional adecuado, ya que los índices de concentración no son extremadamente altos (C4: 70% y HHI: 1458). Algunas industrias se habrían integrado verticalmente hacia atrás (producción agrícola) y hacia delante (venta al detalle) La agroindustria y la comercialización lograron preservar sus márgenes a lo largo de la década. Se estima el margen industrial promedio de la década en 45,4% (con un margen excepcionalmente bajo en 1998/99 de 25%) y los márgenes comerciales (mayorista + minorista) en 10% y 12%, con un nivel excepcionalmente alto en 1998/99 del 40%. A lo largo de los 10 años, se estima que las transferencia de ingresos de los consumidores a la agrocadena (agro + industria) alcanzó un monto acumulado de USD 396,4 millones, equivalente a 132.358,6 millones de colones. De esa suma, se estima que USD 327,7 millones, equivalentes a 105.999 millones de colones, fue transferida a la agroindustria (un 80%) y el resto a los productores agrícolas. En la década, el monto anual de las transferencias del consumidor a la agrocadena casi se sextuplicó en colones y más que duplicó en dólares (pasando de USD 20,3 millones a 49,8 millones y de 3.931 millones de colones a 228.896,6 millones). El impacto de esta transferencia es socialmente regresivo, porque el gasto per capita mensual en arroz tiene una incidencia mayor en los hogares de menores ingresos. Entre el 7% y el 8% del ingreso per capita de las personas que residen en los hogares más pobres (1º quintil). Entre el 0,4 y 0,6% del ingreso de las personas que habitan en los más ricos (5º quintil). Los hallazgos precedentemente enumerados pueden interpretarse de la siguiente manera. Las distorsiones que se observan en la década resultan primordialmente de la combinación de los siguientes dos elementos. a) La protección respecto de la competencia de la producción estadounidense (lo cual, encuentra cierta racionalidad en la protección que, por su parte, EE.UU. brinda a sus propios productores domésticos). Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) xi
b) La regulación de los precios internos de cada etapa de la cadena, con la idea de mantener un cierto nivel de producción local por razones de seguridad alimentaría, a la vez que asegurar el consumo de los sectores sociales más empobrecidos. Como resultado de la protección arancelaria, el mercado de arroz consumo (pilado) se ha mantenido excesivamente preservado de la competencia internacional. Ello ha resultado en considerables transferencias de recursos de los consumidores a la industria, con especial incidencia en los consumidores más pobres. La regulación de precios no habría sido eficaz para preservar el área sembrada, aumentar la producción o los rindes o equilibrar los costos de la transformación post Ronda Uruguay, habiendo recaído sus efectos negativos mayoritariamente en los productores y consumidores (que, siendo más numerosos, naturalmente enfrentan mayores costos de acción colectiva para lograr un cambio de la regulación vigente). El rediseño del esquema regulatorio a partir de la constitución de Conarroz no parece haber solucionado los problemas, sino más bien haberlos agravado, considerándose lo siguiente. o La integración vertical de la industria hacia el agro respondería a un acomodamiento a la regulación, antes que a ahorrar costos. o Con ello se generan dos grupos de productores e industrias: los integrados con menor riesgo empresarial y los no integrados con mayor riesgo, es decir, se produce una distorsión en la asignación del riesgo agrícola. o La regla de distribución del desabasto según la participación de las industrias en las compras de materia prima nacional las induce a asegurarse la obtención de un porcentaje alto de granza nacional, aunque no necesariamente conduce a un aumento en valores absolutos de sus compras o Las posibles rentas que genera el sistema Conarroz por la venta de la cuota importada a arancel 0%, son administradas por la industria y por los grandes productores que participan en Conarroz, sin participación de consumidores y pequeños productores. Conclusión General El estudio muestra que los objetivos que la Ley 8285 asigna a CONARROZ, a saber, establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera, Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) xii
no han sido acabadamente logrados, por lo que correspondería llevar a cabo un conjunto de modificaciones en el régimen regulatorio tendientes a facilitar la concreción de tales objetivos, cuya pertinencia no encuentra objeciones. Principales recomendaciones Se recomienda que COPROCOM, en ejercicio de las facultades de abogacía de la competencia (competition advocacy) que le son conferidas conforme al artículo 27 inciso f de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, y en base a los resultados de este estudio emita un conjunto de recomendaciones tendientes a lograr que el gobierno adopte las siguientes medidas. i) reducción del derecho de importación del 35% que actualmente se impone a las importaciones de arroz pilado; ii) iii) iv) gradual desregulación de los precios establecidos a lo largo de la cadena, acompañada de un monitoreo de los mecanismos de formación de precios sustitución de el actual sistema de precios mínimos por subsidios directos para sostener la rentabilidad de la etapa agrícola; sustitución del actual sistema de precios máximos por subsidios directos para asegurar el adecuado consumo de arroz por parte de la población de menores ingresos. v) Mejoramiento de la transparencia en los mecanismos de toma de decisiones de CONARROZ i) La reducción del derecho de importación del arroz pilado Esta medida es la que en condiciones de liquidez del mercado internacional de arroz pilado sería la de mayor impacto positivo tanto en el precio al consumidor final de arroz como en las condiciones generales de competencia en las que opera el sector. Ello es así por cuanto ampliaría sustancialmente las fuentes de abastecimiento de los consumidores finales, reduciendo su dependencia de la industria local que ha sido la mayor beneficiaria del esquema regulatorio post Ronda Uruguay, que quedaría disciplinada por la competencia internacional, diluyéndose las posibilidades de éxito de acuerdos anticompetitivos. ii) La gradual desregulación de los precios de la agrocadena Con el mercado de arroz pilado abierto a la participación de importaciones y entonces con la agroindustria que es el sector más concentrado de la agrocadena disciplinada por la competencia internacional puede iniciarse una gradual desregulación de los precios tanto de la venta de arroz pilado, como de la compra de arroz granza. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) xiii
El proceso de desregulación debiera ser gradual, contemplando un esquema de transición en el cual el gobierno monitoree los mecanismos de formación de los precios para lograr que los agentes progresivamente desarrollen la capacidad de establecer sus políticas de precios en función de las señales de oferta y demanda a la vez que abandonen los mecanismos de intercambio de información sobre precios, costos y demás variables sensibles a la competencia, que siendo inherentes a la regulación vigente, en un contexto de libre competencia actuarían de como elementos facilitadores de acuerdos colusivos. Para ello, resulta imprescindible la redefinición del régimen de información vigente, asegurándose que la información comercial sensible no sea compartida entre competidores. iii) Subsidios directos a los productores para sostener la rentabilidad de la etapa agrícola Teniendo presente que: i) el mercado internacional de arroz internacional de arroz granza se encuentra poco desarrollado, presentando volúmenes y precios altamente volátiles y, ii) las exportaciones de arroz granza estadounidense (origen primario de las importaciones de Costa Rica) son favorecidas por un fuerte apoyo gubernamental, se estima conveniente sostener una rentabilidad razonable de largo plazo para la etapa agrícola. Con ello se evitaría una excesiva sustitución del cultivo de arroz por cultivos de mayor rentabilidad, pero de menor importancia desde el punto de vista de la seguridad alimentaria de la población. El actual mecanismo de fijación de precios mínimos para la producción agrícola no ha sido eficaz a tal fin, según este estudio ha mostrado. Por ello, se recomienda pasar a un esquema menos distorsivo de las señales de precios y de similar tenor al que se utiliza en los países más desarrollados, de subsidios directos al productor, que son menos fácilmente capturables por la industria. iv) Subsidios directos a la población de menores ingresos para asegurar su acceso al consumo de arroz. Teniendo presente que el mercado internacional de arroz pilado también se encuentra poco desarrollado, presentando volúmenes y precios altamente volátiles, se torna relevante en un contexto de precios desregulados asegurar el acceso de la población de menores ingresos al consumo de arroz en circunstancias de sustanciales alzas de los precios (domésticos e internacionales). El actual mecanismos de fijación de precios máximos de comercialización minorista del arroz pilado 80/20, según se mostró en este estudio, ha tenido efectos regresivos en términos de distribución Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) xiv
del ingreso, resultando en una importante transferencia de recursos pecuniarios de los consumidores hacia la agroindustria. Por ello, se recomienda que a efectos de asegurar el acceso de la población de menores ingresos al consumo de arroz, se consideren mecanismos más eficaces, transparentes y menos distorsivos de las señales de precios como los subsidios directos. v) Mejoramiento de la transparencia en los mecanismos de toma de decisiones de CONARROZ En la medida en que CONARROZ ejerce un conjunto de funciones de orden público y que le han sido delegadas por el gobierno, las reglas de transparencia a las que esa institución debe someterse deben cumplimentar un estándar análogo al que caracteriza a las instituciones de gobierno. Por ello, además de mejorarse la puesta a disposición del público en general de la distinta documentación relativa a las decisiones que se toman y la información de mercado, correspondería incluir a más actores del gobierno y de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones. Entre las instituciones de gobierno, sería conveniente incorporar a un representante de la autoridad de competencia y entre los actores de la sociedad civil, a representantes de los consumidores y de los comercializadores. Adicionalmente, podría crearse un mecanismo de supervisión permanente, a cargo de la Defensoría de los Habitantes de la República y la Contraloría General de la República. La Tabla 27 del informe presenta una matriz en la cual se especifican las líneas de acción particulares que se proponen para hacer operativas las recomendaciones generales efectuadas, así como también los distintos actores institucionales que deberían involucrarse. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) xv
1. Descripción de la cadena de producción y distribución Introducción El mercado del arroz de Costa Rica históricamente se ha caracterizado por políticas de protección en cuanto a la producción, importación, industrialización y comercialización. Esas políticas fueron objeto de negociación en el marco de la Ronda Uruguay del GATT, cuando se procedió a una reducción de la protección arancelaria, que no obstante quedó establecida en niveles sustancialmente altos (35%). Adicionalmente el esquema general de regulación de precios y márgenes se mantuvo, siendo ejercida esa función hasta 2002 por el Ministerio de Economía con el apoyo técnico de la Oficina del Arroz OFIARROZ un ente técnico dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Por otra parte, OFIARROZ tenía la responsabilidad de estimar el denominado desabasto (la diferencia entre la oferta y demanda doméstica) y en función de ello el gobierno procedía a autorizar importaciones de arroz granza por desabasto a un arancel preferencial del 0%. Las importaciones por desabasto eran realizadas mayoritariamente por el Consejo Nacional de la Producción CNP que es el ente encargado de velar por el desarrollo de la actividad agrícola en el país, aunque era posible a algunas industrias importar directamente su materia prima. Asimismo, OFIARROZ ejercía un papel de relevancia en la transferencia de tecnología a los productores agrícolas y la búsqueda de mejores rendimientos. Como puede observarse en la Ilustración 1, la participación de OFIARROZ, le permitía captar información técnica de los diferentes actores en la cadena de producción, incluso recopilaba datos de mercado necesaria para planificar sus acciones, como participación de las industrias, márgenes de ganancia y estructura de mercado, registrado por productor y empresa piladora, que permitían acceder a información valiosa para la toma de decisiones estratégicas como el crecimiento o incrementos de la productividad del sector. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 1
Ilustración 1: situación institucional del mercado del arroz antes del 2002 Fuente: CONCORI - Consumidores de Costa Rica, con base en los datos suministrados por la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes e informes de OFIARROZ. En lo que respecta a la industria, sus compras de arroz en granza necesarias para mantener su actividad, eran canalizadas a través del CNP. Sin embargo, algunas arroceras con capacidad para comerciar en el mercado internacional, podían comprar directamente su materia prima. El CNP solamente establecía el porcentaje del desabasto que le correspondía y la Industria se encargaba de buscar mejores ofertas. Al concentrar el CNP una buena parte de la importación por desabasto, se convertía en un actor al que debían acceder los productores para garantizar la compra de su cosecha por parte de los industriales y protegerse de una importación mayor a la calculada, que pusiera en riesgo los precios que percibían. Los consumidores por su parte se mantienen en la base de la estructura, sosteniendo por intermedio del consumo de 51,36 kg. per Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 2
cápita al 2001 2, los márgenes de ganancia fijados por el MEIC y reconocidos por el CNP. En 2002 cambia el escenario institucional y regulatorio ya que como parte de una serie de paquetes legislativos que incorporaban proyectos orientados hacia la protección de la producción agrícola, se tramitó el proyecto de Ley que estableció la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ). Así, a través de la promulgación de la Ley 8285 el 30 de mayo de 2002 se transformó la citada Oficina del Arroz en CONARROZ. La norma establece que CONARROZ tendrá como principal objeto establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. CONARROZ adquiere el carácter de ente de derecho público no estatal y se rige por una asamblea y junta directiva integrada representantes de los productores, de los agroindustriales, del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC). De este modo, en términos generales, puede decirse que se pasó de una regulación externa gubernamental a una suerte de esquema de autorregulación - aunque debe considerarse que los acuerdos en términos de importaciones, precios y márgenes a los que se llega en le marco de la CONARROZ deben ser homologados por el Gobierno. A pesar de esa innovación institucional, las principales características de desempeño de la agrocadena se han mantenido según este estudio demostrará, lo que indicaría que el establecimiento de la CONARROZ no ha logrado revertir la asimetría entre productores, industrializadotes y comercializadores y el consecuente perjuicio de la población consumidora. En el marco de permanencia de fuertes restricciones a la importación de arroz directamente apto para consumo (arroz pilado), con el establecimiento del modelo institucional de CONARROZ y particularmente con la modalidad de asignación entre los industriales de la cuota de importación a arancel del 0% de la materia prima (arroz granza), se habrían empeorado las condiciones de competencia y de aprovisionamiento de la población consumidora. Este trabajo tiene como principal propósito establecer los efectos de las regulaciones en las condiciones de competencia del 2 CONARROZ. Informe estadístico 2003-2004. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 3
sector arrocero, particularmente desde el punto de vista del impacto en el bienestar de los consumidores. Para ello se llevó a cabo un análisis cualitativo y cuantitativo de la organización industrial del sector de una amplia cobertura tanto temporal como sectorial. Desde el punto de vista temporal: el trabajo considera los diez años posteriores a la Ronda Uruguay (1995/2005) y toma como base de comparación el periodo agrícola 99/00, que fue el periodo en el cual se obtuvo el mayor volumen de producción agrícola, comienzan a caer los precios internacionales y el sector agrícola reacciona fuertemente. Desde el punto de vista sectorial, el informe abarca a la agrocadena en su conjunto: producción agrícola e industrialización, así como también la comercialización. Se muestra a continuación, la evolución del los tres precios que mejor caracterizan la dinámica del sector. Gráfico 1: evolución de los principales precios que caracterizan el periodo estudiado (1995/2005) 220 200 180 160 140 120 100 80 60 ene-96 jul-96 ene-97 jul-97 ene-98 jul-98 arroz consumidor ene-99 jul-99 ene-00 jul-00 ene-01 jul-01 ene-02 IPC arroz agricultor jul-02 ene-03 jul-03 ene-04 jul-04 ene-05 jul-05 ene-06 Índice general de precios al consumidor - IPC Arroz: índice de precios al agricultor Arroz: índice de precios al consumidor Fuente: elaboración en base al Índice de Precios al Consumidor del INEC y los precios al productor publicados por Mercanet/MAG. El periodo 2002/03 incluye las asignaciones no reembolsables al productor agrícola. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 4
Contexto actual Marco Regulatorio En el año 2002, cambia el escenario institucional del sector con la promulgación de la Ley 8285 de creación de la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) el 30 de mayo de ese año. Así, a través de esa norma la referida Oficina del Arroz se transforma en CONARROZ. CONARROZ adquiere el carácter de ente de derecho público no estatal y se rige por una asamblea y junta directiva integrada representantes de los productores, de los agroindustriales, del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC). De este modo, en términos generales, puede decirse que se pasó de una regulación externa gubernamental a una suerte de esquema de autorregulación - aunque debe considerarse que los acuerdos en términos de precios y márgenes a los que se llega en le marco de la CONARROZ deben ser homologados por el Gobierno. A pesar de esa innovación institucional, las principales características de desempeño de la agrocadena se han mantenido según este estudio demostrará, lo que indicaría que el establecimiento de la CONARROZ no ha logrado revertir la asimetría entre productores, industrializadotes y comercializadores y el consecuente perjuicio de la población consumidora. En el marco de permanencia de fuertes restricciones a la importación de arroz directamente apto para consumo (arroz pilado), con el establecimiento del modelo institucional de CONARROZ y particularmente la modalidad de asignación entre los industriales de la cuota de importación a arancel del 0% de la materia prima (arroz granza), se habrían empeorado las condiciones de competencia y de aprovisionamiento de la población consumidora. Según se explicita en la mencionada Ley 8285, el principal objetivo de la CONARROZ será establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera. A tal fin, se le confieren en el artículo 6º, 7º y 37 a 40 de la ley un conjunto de funciones de registro y monitoreo y facultades regulatorias de orden técnico y económico que determinan las condiciones de competencia del sector. Dentro de las facultades de regulación económica son de particular relevancia desde el punto de vista de la competencia y la defensa del consumidor las siguientes. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 5
o o Informar, a los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG) y de Economía, Industria y Comercio (MEIC), del volumen de arroz que debe importarse cuando sea necesario, para cubrir los faltantes de la producción nacional. Publicar el monto mínimo del precio de arroz que será pagado al productor por el agroindustrial; o Participar en la importación y comercialización de insumos agropecuarios de calidad, relativos al sector, con el fin de garantizarle al productor precios competitivos. o o o o Emitir criterios y recomendaciones sobre proyectos que afecten la actividad arrocera nacional. Coordinar, con las entidades estatales competentes, todas las acciones que le permitan a la Corporación cumplir sus objetivos. Sugerir al MEIC el precio del arroz en granza y sus subproductos con valor económico que pagará el agroindustrial al productor, así como el precio al consumidor del arroz pilado. El encargado de realizar las importaciones del desabasto de arroz en granza, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano que hayan adquirido de la producción de arroz nacional. Finalmente corresponde reportar que los dos principales instrumentos de regulación con que opera el gobierno sobre la agrocadena son: a) los decretos ejecutivos emitidos por el Presidente de la República, los Ministros de Economía, Industria y Comercio, de Agricultura y Ganadería y de Comercio Exterior, que autorizan las importaciones de arroz granza con una tarifa de cero por ciento (0%) de Derechos Arancelarios a la Importación, en vista de la declaración de desabasto emitida por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con base en los Acuerdos emitidos por la Junta Directiva de CONARROZ; y b) los decretos ejecutivos emitidos por el Presidente de la República y el Ministro de Economía, Industria y Comercio por los cuales establece precio mínimo de compra del industrial al productor de arroz y precios máximos de venta en todos los niveles de comercialización, considerando estudios del MEIC y las sugerencias del sector canalizadas a través de Conarroz. La Ilustración 2 muestra el escenario institucional actual, en el cual se ha diluido el rol del CNP en la operatoria de las importaciones por desabasto, siendo sustituido por la Corporación Arrocera Nacional, que asimismo es la continuadora de las funciones técnicas de la Oficina del Arroz. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 6
Ilustración 2: situación del mercado del arroz después del 2002 Corporación Arrocera Nacional ANINSA 0% arancel 1,5% sobre importación 0,75% sobre venta nacional 0,75% sobre compra nacional Productores-Inds Productores Total 1083 Atrasos en los pagos Industria Total 7 empresas al 2004 (IICE) Industria con poca participación en el desabasto Comercializadores Incapacidad de importar por si mismos sin arancel MEIC Consumidores 54,68 kg. per cápita anuales (2005) Fuente: CONCORI - Consumidores de Costa Rica, con base en los datos suministrados por la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes y Comisión para la Promoción de la Competencia. El nuevo esquema institucional establece una institución Conarroz regida por representantes de los productores y agroindustriales, con participación del Minsterio de Economía y el de Agricultura cuyo fin es regular las relaciones entre productores e industriales, e industriales y comercializadores, realizar labores técnicas que permiten el incentivo a la producción y funcionar como importador de las cuotas por desabasto. La operacionalización de este modelo se realiza por medio del establecimiento de: i) compromisos de compra entre los productores nacionales y los industriales, ii) cuotas de compra de la cosecha nacional que luego aseguran la participación de los industriales del desabasto, iii) la eliminación de la posibilidad de la negociación directa por parte de las industrias en el mercado internacional y iv) el establecimiento de comisiones de compra y venta de la producción nacional (0,75% venta, 0,75% compra) y sobre la importación de cualquier tipo de arroz al país (1,5%). Una situación particular del nuevo escenario regulatorio es la imposibilidad de los agentes (industriales o comercializadores) que no adquieren la cosecha local de importar arroz granza a arancel del 0% Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 7
durante la declaración del desabasto, por cuanto CONARROZ y el CNP son las únicas entidades que la Ley faculta para realizar las importaciones a arancel 0% autorizadas por desabasto y las mismas deben asignarse conforme a la participación de las industrias en la compra de la cosecha local, lo que favorece procesos de integración vertical entre productores e industrializadotes. Tabla 1: Cantidad de industrias en operación en Costa Rica, por período de cosecha entre 1996 y 2004 Período Cantidad de Industrias Porcentaje de participación 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 11 10 11 11 10 10 8 7 Fuente: Universidad de Costa Rica. Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas. Los costos de industrialización del arroz en Costa Rica. 2006. 90 90 91 91 90 91 91 90 Así, la diferencia entre industriales verticalizados y los que no, se incrementa posterior a la creación de CONARROZ, principalmente debido a que aquellos que tienen acceso a sus propias cosechas y a la compra a productores independientes, se encuentran en mayor posibilidad de alcanzar cuotas mayores en el desabasto. Esta situación, genera una imposibilidad por parte de las no verticalizadas de alcanzar porcentajes mayores de arroz en granza durante este período que les permita mantener su operación. Como resultado entre 1996 y el 2004 el número de arroceras en el país se redujo sustancialmente pasando de 11 Industrias a 7. Véase cuadro ut supra. En este sentido, puede observarse el efecto del sistema de cuotas implementado a partir del 2002, reduciéndose la cantidad de industrias en operación y concentrando en la actividad en solamente 7 de ellas. El siguiente esquema ilustra los principales elementos de la cadena de producción y distribución que serán relevantes a lo largo del presente estudio. Costa Rica: Agrocadena del Arroz. Estudio Sectorial de Competencia (agosto 2006) 8