PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO QUE SE EXHORTA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO PARA QUE EN EL DISEÑO DEL PAQUETE ECONÓMICO PARA 2017 SE UTILICE EL GASTO PÚBLICO COMO HERRAMIENTA DE COMBATE A LA DESIGUALDAD Y LA PROMOCIÓN DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO El suscrito Senador MARIO DELGADO CARRILLO, con fundamento en el artículo 58 del Reglamento para el Gobierno Interno del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; fracción III del numeral 1; numeral 2 del artículo 276 del reglamento del Senado de la República, con el debido respeto, someto a la consideración de esta Soberanía la siguiente PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO, en razón de los siguientes antecedentes y CONSIDERACIONES Durante los últimos años México ha sufrido un incremento sustancial en sus niveles de desigualdad económica y social, sumándose a una tendencia mundial que se ha visto acelerada por la implementación de políticas poco inclusivas y la captura institucional de intereses privados sobre las instituciones públicas. La preocupación por la creciente desigualdad se ha vuelto una discusión recurrente en los círculos de política pública alrededor del mundo y ha traído luz sobre su preocupante incremento y los costos que impone sobre la calidad de vida de las personas, el desempeño de las economías e incluso la calidad de la vida democrática en la sociedad. Los costos de la desigualdad se ven reflejados en una baja movilidad social, un crecimiento económico reducido y que se concentra en pocas manos, un menor desempeño educativo producto de una menor formación de capital humano y la incidencia continua de pobreza intergeneracional que es el resultado de la persistencia de trampas de pobreza producidas por la enorme desigualdad en oportunidades. En este contexto y a la luz de la reciente publicación de la investigación de los investigadores de INEGI, Alfredo Bustos y Gerardo Leyva 1 en la que a través de una corrección a los datos de la Encuesta Nacional de Ingreso en los Hogares (ENIGH) con datos fiscales, encuentran que la desigualdad en el país es mucho mayor a la que se reconoce de manera oficial, con un coeficiente de GINI que pasa de 44 puntos a 63 puntos y una concentración del ingreso en el decil X del 50%. Estos datos son preocupantes y deben motivar una urgente reformulación de la política hacendaria del país para el presupuesto 2017, con un gasto público que sea verdaderamente progresivo y reduzca los niveles de desigualdad después de impuestos y el uso de impuestos progresivos para aminorar la concentración de ingresos en la parte más alta de la distribución. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público por disposición del artículo 6 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria está a cargo de la programación, presupuestación, evaluación y control presupuestario del gasto público federal, por lo que es esta dependencia la que debe establecer los parámetros sobre los ingresos y gastos del gobierno haciendo las previsiones y 1 Bustos Alfredo y Gerardo Leyva, Hacia una Estimación más Realista de la Distribución del Ingreso en México, http://estepais.com/articulo.php?id=573&t=hacia-una-estimacion-mas-realista-de-ladistribucion-del-ingreso-en-mexico1
priorizando los recursos financieros para enfocarlos en políticas transversales como el combate a la desigualdad y la promoción del crecimiento económico. 1. De los efectos de la desigualdad en el crecimiento económico La literatura económica reciente ha encontrado que la desigualdad impacta de forma negativa sobre el crecimiento económico de los países. Federico Cigano 2 de la OECD encontró que para el caso mexicano, la desigualdad había costado al país más de 10 puntos del PIB durante los últimos 20 años, eso implica que cada año la economía deja de crecer en medio punto debido a la desigualdad económica. En el mismo sentido el Fondo Monetario Internacional 3 se ha pronunciado sobre su preocupación en el costo en crecimiento que la desigualdad genera en el mundo. Los mecanismos causales por los que la desigualdad afecta al crecimiento son diversos, sin embargo, entre los más importantes se encuentran el no aprovechar oportunidades de inversión entre los sectores que tienen menos recursos, los menores rendimientos a la educación que a su vez impactan por los efectos de composición del mercado laboral y el uso del capital humano y su formación. La desigualdad genera ineficiencias en la distribución de recursos que terminan por minar el desempeño económico. El excesivo poder de mercado y las prácticas anticompetitivas son otra de las formas en que la desigualdad impacta en el crecimiento económico. El efecto de las estructuras de mercado de alta concentración altera los precios en la economía creando un efecto distributivo desde los consumidores hacia los mercados de baja competencia que termina por debilitar el mercado interno. En suma la desigualdad provoca una disminución en la productividad al desaprovechar el capital humano y orientar la economía hacia actividades de menor productividad en sectores de mano de obra poco calificada. El valor negativo de la productividad total de los factores (PTF) en la economía se puede explicar parcialmente por estos efectos en la distribución. 2. Sobre el impacto de la desigualdad en la movilidad social De acuerdo a la Encuesta de Movilidad Social 2011 (EMOVI) una persona que nace en el quintil 1 (el 20% más bajo de la distribución) tiene apenas un 4% de probabilidad de moverse al quintil 5 (el 20% más alto de la distribución) y un 48% de probabilidad de permanecer en el quintil más bajo. Por otro lado una persona que nace en el quintil más alto tiene un 52% de permanecer en él y apenas un 3% de probabilidades de caer al quintil más bajo. Los datos que nos arroja la EMOVI son los de un país donde el origen es destino, un país con muy poca movilidad social. El origen de las personas condiciona de forma dramática sus oportunidades, condiciona el acceso a educación de nivel medio y superior, pues tan sólo el 5% de las personas provenientes del quintil más bajo alcanzan la educación superior, mientras que el 33% del quintil más alto alcanzan la educación superior. La baja movilidad social y sus efectos en logros educativos causan a su vez impactos negativos en la movilidad laboral, las personas de bajo nivel educativo están condenadas a empleos de bajo nivel, 2 Cingano, F. (2014), Trends in Income Inequality and its Impact on Economic Growth, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 163, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5jxrjncwxv6j-en 3 https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2014/sdn1402.pdf
por lo tanto son menos productivos y tienen peores condiciones de vida. La falta de movilidad social ocasiona un desperdicio de capital humano. Para corregir algunas de las causas más importantes de falta de movilidad social es necesario implementar políticas públicas que se enfoquen en lo siguiente: INTERVENCIÓN TEMPRANA UNIVERSAL Nutrición Acceso efectivo a la salud Guarderías de calidad Educación para los padres en el cuidado y formación de sus hijos EDUCACIÓN BÁSICAY MEDIA Mejorar la calidad para lograr mayores competencias cognitivas Mejorar la calidad para lograr mejores competencias de personalidad (autoestima y habilidades sociales) EDUCACIÓN MEDIAY SUPERIOR Mayor cobertura POLÍTICAS DE DISCRIMINACIÓN POSITIVA Favorecer el ingreso de más mujeres al mercado laboral Establecer acciones complementarias que eliminen barreras culturales PROTECCIÓN SOCIAL Acceso efectivo a la salud Seguro de vida e invalidez Pensión universal 3. De la desigualdad antes y después de impuestos En México la política fiscal ha tenido poco impacto en la disminución de la desigualdad, el índice de Gini antes de impuestos es de 49.5 y después de impuestos de 44 entre los países miembros de la OECD. Recientes trabajos de investigación de Nora Lusting 4 sobre la regresividad o progresividad del gasto público en México y la evolución de la desigualdad ha encontrado que el gasto social en México es moderadamente progresivo, sin embargo, tiene componentes sumamente regresivos como el gasto en salud que tiende a favorecer la parte alta de la distribución, de la misma forma que los subsidios del gobierno. La baja disminución de la desigualdad después de transferencias, subsidios y beneficios es un indicador importante de la neutralidad general que el gasto público tiene y por tanto de su baja capacidad redistributiva. En una comparación entre países de la región México junto con Perú son países donde la redistribución es baja, fenómeno explicado fundamentalmente por la regresividad de subsidios y transferencias y por la menor proporción del gasto público con respecto al PIB. Para que el efecto del gasto público tenga impacto en la corrección de desigualdades iniciales creadas por el mercado,necesita ser reorientado hacia servicios públicos que impacten a la mayoría 4 Lusting, Nora. The impact of taxes and social spending on inequality and poverty in Argentina, Bolivia, Brazil, Mexico, Peru and Uruguay: An overview, ECINEQ 2013-315 November 2013
Indice de Concentración del Gasto Público de la población, a la vez que se amplía el acceso de la población a servicios que hoy son modera o altamente regresivos como la educación superior y la seguridad social. Progresividad del Gasto Público ( Programas y Rubros) >0 es Regresivo, < 0 es Progresivo 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0-0.2-0.4-0.6 Fuente: Elaboración propia con estimaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas. Resultados para el año de 2010 4. Hacia una política económica incluyente El crecimiento económico en el país es una causa necesaria pero insuficiente para el desarrollo económico; para lograr el desarrollo hace falta que las condiciones de vida de todos los habitantes, no sólo de aquellos en la parte alta de la distribución del ingreso y la riqueza, se mejoren sustancialmente. Para lograrlo es necesario un crecimiento económico que sea inclusivo. Si observamos el comportamiento de la desigualdad durante los últimos treinta años, es posible darse cuenta que ha tenido ciclos de crecimiento importante en la década de los años ochenta, una disminución moderada durante la década de los años noventa y la primera parte de la primera década del siglo XXI; no obstante, durante los últimos años la tendencia se ha revertido y es posible observar un incremento en la desigualdad. De acuerdo a datos de la OECD presentados en la gráfica siguiente, es posible estimar que en un intervalo de confianza (línea punteada en la gráfica) el índice de Gini para el año 2010 ya se encontraba en un valor de 4 puntos por arriba del valor oficialmente reconocido hoy. De la misma forma la razón entre el decil más alto de la distribución y el decil más bajo es de 10, es decir es 1000 veces superior. Intervalo de Confianza del Índice Gini para México (1985-2010)
Porcentaje de Crecimiento en Ingreso Real Fuente: Stefan Thewissen y Max Roser, 2016 De la misma forma si se analiza la distribución del crecimiento económico entre los deciles de ingreso en México se observa una imagen reveladora; el crecimiento económico se ha concentrado en los deciles VIII, IX y X, mientras que los deciles entre el I y el VII han experimentado en términos agregados una disminución en su ingreso real. 1.4 Curva de Incidencia de Crecimiento México 1989-2008 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0-0.2 I II III IV V VI VII VIII IX X -0.4 Deciles de Ingreso Fuente: Elaboración propia con datos de Lakner y Milanovic (2015)
El crecimiento económico no se distribuye de forma equitativa entre la población, la parte más alta de la distribución del ingreso captura la mayor parte del crecimiento, el ingreso del 10% más rico creció 125% entre 1989 y 2008, mientras que el ingreso del 10% más pobre se ha mantenido igual y la clase media ha tenido una disminución en su ingreso del 20%. Por tanto la trayectoria y el modelo de crecimiento que sigue el país son poco funcionales para los objetivos del desarrollo económico. Es necesario reformular no sólo como el país puede crecer más, sino como este crecimiento puede beneficiar a todos. Al mismo tiempo, el reporte de la evaluación de política social 2014 elaborado por Coneval 5 señala la necesidad de hacer un gasto más progresivo en todas las áreas, particularmente en lo relacionado a los derechos sociales, por lo que recomienda una revisión y mayor atención a las políticas de gobierno en términos de salud, educación, seguridad social e ingreso. Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a la consideración de esta Comisión Permanente el siguiente punto resolutivo. PUNTO DE ACUERDO Único.La Comisión Permanente del Congreso de la Unión exhorta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que en ejercicio de las facultades hacendarias que le confiere la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria sobre la programación, presupuestación, evaluación y control presupuestario para el ejercicio fiscal 2017 se dé prioridad a los rubros del gasto y programas que sean progresivos, de modo que se utilice el gasto público como herramienta de combate a la desigualdad y la promoción del crecimiento económico del país. Suscribe SEN. MARIO DELGADO CARRILLO 5 http://www.coneval.org.mx/informes/evaluacion/iepds_2014/iepds_2014.pdf