Roj: STS 1454/2017 - ECLI: ES:TS:2017:1454 Id Cendoj: 28079130042017100142 Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 4 Fecha: 30/03/2017 Nº de Recurso: 741/2016 Nº de Resolución: 555/2017 Procedimiento: CONTENCIOSO - APELACION Ponente: PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA Tipo de Resolución: Sentencia SENTENCIA En Madrid, a 30 de marzo de 2017 Esta Sala ha visto el recurso de casación en interés de la Ley nº 741/2016, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por la letrada de dicha Junta, contra la sentencia nº 396, dictada el 27 de noviembre de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de los de Sevilla, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 252/2015, sobre resolución de 27 de abril de 2014 de la Dirección General de Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía por la que se desestima la reclamación formalizada con fecha 31 de marzo de 2015 en materia de cantidad. Han presentado escrito de alegaciones el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- En el recurso contencioso administrativo nº 252/2015, seguido en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de Sevilla, el 27 de noviembre de 2015 se dictó la sentencia nº 396, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «FALLO Se acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto a instancias de doña Estrella representada y defendida por el letrado don Manuel David Reina Ramos contra la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, representada y defendida por la letrada de los servicios jurídicos contra la resolución de fecha 27 de abril de 2014 dictada por la Dirección General de Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía por la que se desestima la reclamación formalizada con fecha 31 de marzo de 2015 en materia de cantidad y, en consecuencia, debo anular y anulo la resolución impugnada por no ser ajustada (a) derecho y reconozco el derecho de la recurrente a que los trienios consolidados y perfeccionados con anterioridad (a) la fecha de funcionarización les sean abonados en la cuantía correspondiente a personal laboral de la Junta (de) Andalucía conforme a las tablas salariales de aplicación, así como se reconozca el derecho a que les sean abonadas las cantidades dejadas de percibir por tal concepto entre la mensualidad de abril de 2011 a la fecha de presentación de la demanda resultando la cantidad de 3.953,04, todo ello con expresa imposición de las costas procesales a la administración demandada». SEGUNDO.- Por escrito de 11 de marzo de 2016, presentado en el Registro General de este Tribunal Supremo, la letrada de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de dicha Junta, interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la referida sentencia solicitando a la Sala que, tras la sustanciación oportuna, dicte sentencia declarando la conformidad a Derecho del recurso interpuesto, fijando como doctrina legal: «Lo dispuesto en el art. 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de Reconocimiento de Servicios Previos en la Administración Pública, debe ser interpretado en el sentido de que los funcionarios que con anterioridad a 1
la adquisición de su condición funcionarial hayan prestado servicios como personal laboral, tendrán derecho a cobrar los trienios correspondientes a los servicios prestados como personal laboral por el importe que corresponda a la categoría funcionarial análoga a la categoría laboral en que se perfeccionaron dichos trienios». TERCERO.- Ajustándose en principio el recurso presentado a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley de la Jurisdicción, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos. CUARTO.- Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta. QUINTO.- Recibidas las actuaciones de instancia junto con el expediente administrativo y practicados los emplazamientos correspondientes, se dio traslado al Abogado del Estado para que formulara alegaciones. SEXTO.- Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado, en su escrito de 19 de octubre de 2016, manifestó que «sí concurrirían los requisitos sustantivos legales para estimar el recurso interpuesto, consistente en que la doctrina contenida en la sentencia recurrida es gravemente dañosa para el interés general por las razones que expresa la recurrente en su escrito de interposición y que acredita, y que sería errónea, a la vista de la contenida en las sentencias que invoca, y en particular en cuanto que la sentencia recurrida viene a aplicar el criterio de una sentencia de la Audiencia Nacional dictada para un caso totalmente distinto y porque infringe el tenor del artículo 2.1 de la Ley 70/1978 y normativa de desarrollo aplicable». Y solicitó a la Sala que se tengan por hechas las anteriores alegaciones a los efectos de admitir el presente recurso extraordinario de casación en interés de la Ley. SÉPTIMO.- Por su parte, el Fiscal, evacuando el traslado efectuado por diligencia de ordenación de 26 de octubre de 2016 interesa la desestimación del recurso en los términos, con los matices y por los fundamentos contenidos en su escrito de 14 de noviembre de 2016. OCTAVO.- Mediante providencia de 22 de diciembre de 2016 se señaló para la votación y fallo el 14 de mayo de 2017 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva. NOVENO.- En la fecha acordada, 14 de marzo de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 28 siguiente se pasó a la firma esta sentencia. FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de los de Sevilla estimó el recurso de doña Estrella, funcionaria de carrera del Cuerpo Auxiliar Administrativo de la Administración General de la Junta de Andalucía, y le reconoció el derecho a que los trienios devengados como personal laboral antes de acceder a la función pública se le abonaran en la cuantía correspondiente al personal laboral de la Junta de Andalucía, conforme a las tablas salariales de aplicación, y a que se le pagaran las cantidades dejadas de percibir por ese concepto entre abril de 2011 y la fecha de la presentación de la demanda, que ascendían a 3.953,40. Su sentencia nº 396, de 27 de noviembre de 2015, dictada en el recurso 252/2015 falló de ese modo siguiendo el criterio que vió expresado en la sentencia de la Audiencia Nacional de 9 de marzo de 1999 (recurso 291/1997 ). Esta última consideraba que quien perfecciona unos trienios, adquiere el derecho a que se le satisfagan en la cuantía correspondiente a la condición que poseía en el momento de su devengo aunque después varíe el cuerpo o grupo al que pertenezca. Así, explicaba que el sargento que devenga un trienio como suboficial, lo seguirá percibiendo como tal aunque después acceda a la condición de oficial. Y que si ese sargento ingresa, previa superación de las pruebas correspondientes, en el Cuerpo de Abogados del Estado, seguirá recibiendo ese trienio como suboficial. Asimismo, proseguía, quien perteneciendo al Cuerpo de Auxiliares de la Administración de Justicia, accede al de Oficiales, los trienios devengados como auxiliar los seguirá percibiendo como tal, incluso aunque accediera a la carrera judicial si es que se presentara a las oposiciones y las superara: percibiría el trienio de auxiliar pese a ser juez. Pues bien, dice la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de los de Sevilla: «En consecuencia, cumple la estimación del presente recurso contencioso administrativo, de tal modo que los trienios consolidados y reconocidos al recurrente hasta la fecha en que fue nombrado funcionario deben seguir 2
siendo abonados conforme a las tablas de retribuciones fijadas para dichos grupos, en concreto, corresponden a los trienios completados según la cuantía fijada para el personal laboral». SEGUNDO.- La Junta de Andalucía sostiene que esta sentencia sigue una interpretación errónea y gravemente dañosa para el interés general y, por eso, nos pide que declaremos la doctrina legal que hemos recogido en el antecedente segundo. A la hora de justificar el grave daño que producirá el criterio seguido por la sentencia del Juzgado nº 9 de los de Sevilla nos dice que el caso resuelto por ella no es uno aislado sino que es susceptible de reiterarse y causar así un grave quebranto patrimonial o de otra índole a las Administraciones Públicas. Nos dice que son 285 los funcionarios que accedieron a esa condición en virtud de procesos de promoción interna para personal laboral que podrían formular la misma pretensión que la recurrente en la instancia. También observa que multiplicando por ese número los 3.953,40 reconocidos por la sentencia a la recurrente, se obtiene una cifra de 1.265.205, cantidad a la que habría que añadir la que percibirían durante toda su vida administrativa. Indica, después, que son numerosas las sentencias dictadas en casos prácticamente idénticos para, a continuación, subrayar el carácter erróneo de la interpretación seguida por la sentencia del Juzgado nº 9. Apunta al respecto que la de la Audiencia Nacional en la que se apoya contemplaba un caso distinto al de la Sra. Estrella ya que entonces se trataba de una funcionaria del Cuerpo de Oficiales de la Administración de Justicia que anteriormente había sido agente judicial, mientras que aquí, en vez de un funcionario que cambia de cuerpo, estamos ante una contratada laboral que pasa a ser funcionaria. Esta circunstancia y la dispersión de pronunciamientos judiciales, dice la Junta de Andalucía, hacen necesario que fijemos la doctrina legal que defiende. Por otro lado, señala que la sentencia recurrida contradice lo dispuesto por el artículo 2.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, de acuerdo con el cual los trienios de los funcionarios correspondientes a los años en que prestaron servicio como personal laboral tendrían el valor que corresponda a los del cuerpo, escala, plantilla o plaza con funciones análogas a la categoría laboral desempeñada. Ese precepto no establece, por tanto, dice la recurrente, una continuidad con el régimen retributivo correspondiente al interesado con anterioridad a su ingreso en la función pública. Entenderlo de otro modo, añade, va contra el tenor de la Ley y de su interpretación sistemática y lógica. De ahí, explica, que la mayoría de las sentencias que se han enfrentado a esta cuestión hayan seguido un criterio diferente al del Juzgado nº 9 de los de Sevilla y conforme con la doctrina que nos pide que fijemos. TERCERO.- El Abogado del Estado considera que concurren los requisitos del grave daño al interés general y del carácter erróneo de la interpretación seguida por la sentencia recurrida y comparte los argumentos de la Junta de Andalucía. Por eso, nos pide la estimación del recurso de casación en interés de la Ley. CUARTO.- En cambio, el Ministerio Fiscal propugna su desestimación pues, aunque considera errónea la interpretación llevada a cabo por el Juzgado nº 9, por las mismas razones apuntadas por la recurrente, no advierte que concurra el requisito de grave daño para el interés general exigido por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción. Explica que las cifras ofrecidas en el escrito de interposición no tienen la relevancia cuantitativa suficiente para que suponga un quebranto grave al interés público sobre todo, "si se tiene en cuenta la posibilidad, nada desdeñable de que algunos de los eventuales recursos recaigan en órganos jurisdiccionales que mantengan la tesis de la Administración recurrente, reduciendo así la cifra del eventual menoscabo económico". De ahí que no considere acreditado el efecto multiplicador de que pueda perpetuarse la doctrina fijada en el fallo de la sentencia recurrida. QUINTO.- El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo. 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del 3
Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado. Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), entre otras. Jurisprudencia que ha añadido, más bien explicitado, requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. Así, el grave daño al interés general ha de ser justificado por el recurrente de forma concreta y precisa sin que valgan las referencias a perjuicios futuros e hipotéticos o la simple afirmación de su existencia [ sentencias de 10 y 3 de febrero de 2014 (casación en interés de la Ley 5837/2011 y 76/2010), 22 de octubre y 24 de enero de 2012 (casación en interés de la Ley 5303/2011 y 36/2010)]. Puede ser de carácter patrimonial, organizativo o de cualquier otra naturaleza pero no lo constituye la sola colisión entre dos intereses públicos hechos valer por distintos entes públicos [ sentencias de 9 de julio de 2014 (casación en interés de la Ley 692/2013) y de 15 de diciembre de 2011 (casación en interés de la Ley 17/2010)]. Por lo que se refiere a la doctrina cuya fijación se pretende, el primer requisito exigido por la jurisprudencia es que ha de referirse a un concreto precepto [ sentencias de 6, 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003)] y no a las cláusulas de un contrato o a la valoración de la prueba [ sentencia de 26 de marzo de 2013 (casación en interés de la Ley 6063/2011)]. El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes]. Otro consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas, es una obviedad, ha sido declarada por la jurisprudencia [ sentencias de 11 de julio de 2014 (casación en interés de la Ley 2479/2013), 11 de febrero de 2014 (casación en interés de la Ley 2131/2012), 16 de noviembre de 2006 (casación en interés de la Ley 50/2005), 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004)] o se refiere a una norma que cuya aplicación no será ya posible por haber sido derogada expresamente [ sentencia de 1 de febrero de 2016 (casación en interés de la Ley 721/2015)]. Tampoco procede mediante este recurso pretender que se establezca una doctrina legal contraria a la mantenida por el Tribunal Supremo y aplicada correctamente por la sentencia cuestionada [ sentencia de 7 de febrero de 2014 (casación en interés de la Ley 4607/2012)] ni para reproducir el debate suscitado en la instancia [ sentencia de 27 de mayo de 2011 (casación en interés de la Ley 17/2010)]. SEXTO.- Tal como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal no se da en este caso el requisito de que la interpretación que condujo al fallo de la sentencia que ha dado lugar a este recurso de casación en interés de la Ley sea gravemente dañosa para el interés general. En efecto, de la propia argumentación del recurrente se desprenden razones para sostener lo contrario de lo que defiende al respecto. Así, al referirse a la existencia de sentencias que siguen orientaciones contrapuestas en esta materia, la relativa a la determinación de la cuantía de los trienios que han de percibir funcionarios de carrera por servicios prestados anteriormente en condición de personal laboral, indica que la mayor parte de ellas siguen el criterio que la misma Junta de Andalucía defiende. De ahí que lo previsible es que la mayor parte de los recursos que se interpongan se resuelvan conforme al criterio defendido por la Junta de Andalucía. Por otro lado, son menos de trescientos los casos que menciona y esa cantidad por encima del millón y medio de euros en que cuantifica el coste de los trienios a satisfacer a funcionarios que prestaron servicios como personal laboral se ha calculado multiplicando la concedida por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de los de Sevilla a la recurrente en la instancia y no hay razones para pensar que a todos los que vieran estimados sus recursos les correspondería ese importe, de manera que la cifra no puede tenerse por rigurosa. En consecuencia, al faltar uno de los requisitos que el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción impone a quienes promueven el recurso de casación en interés de la Ley, no cabe dar lugar al presente sin que sea necesario adentrarnos en la cuestión sustantiva que subyace al mismo. SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 139.2 y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas. 4
FALLO Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1º Que no ha lugar al recurso de casación en interés de la ley nº 741/2016, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia nº 396, dictada el 27 de noviembre de 2015 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de los de Sevilla, recaída en el recurso nº 252/2015. 2º Que no hacemos imposición de costas. Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa. Así se acuerda y firma. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico. 5