INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DROGAS Y SEGURIDAD EN AMÉRICA Y EL MERCOSUR Dr. David Scott Palmer Seminario dictado por el Dr. David Scott Palmer Boston University INAP. Bs. As. Marzo 1998 Indice I. Introducción del Dr. Martín Gras, Vocal del Directorio del INAP 6 II. Palabras del Sr. Subsecretario de Planeamiento de la Secretaría de Prevención contra la Droga, Presidencia de la Nación 7 Conferencia del Dr. David Scott Palmer 8 Disertación con el público: diagnóstico de la situación Argentina 23 5
I. Introducción del Dr. Martín Gras, Vocal del Directorio del INAP El INAP inició actividades de investigación y capacitación en el área de seguridad. Este organismo está considerado una cuasi universidad virtual en el área de capacitación de los recursos humanos del Estado Nacional, y, por tanto, generalmente se lo vincula con temáticas asociadas a tecnología de gestión, nuevas modalidades de gerenciamiento, control de los sistemas de carrera, y todo lo relativo a la tecnología y al aparato de la burocracia estatal. Además de ser un área de capacitación, el INAP funciona como un banco de pruebas donde se estudian, evalúan y, a partir de ello, desarrollan los instrumentos de capacitación de la política del Estado. En ese sentido, el tema seguridad se instala cada vez más como una verdadera problemática crucial del Estado a la que definimos como transversal ya que atraviesa todo las áreas de la sociedad y, en consecuencia, todo las áreas del Estado. Aunque la visión clásica vincula este tema con aparatos, cuerpos y fuerzas de seguridad y con la prevención y represión, no está limitado a un sector específico sino que incluye un sistema de prevención relacionado con una serie de áreas sociales. Un Estado moderno tiene que ser capaz, en sus propuestas y en el desarrollo de sus recursos humanos, de dar respuestas a la problemática de la seguridad. Por eso, a fines del año pasado se inició el programa Seguridad y Estado, que se desarrollará con más intensidad a lo largo de este año. La drogadicción también es una problemática transversal, incluida dentro del tema seguridad. Este conflicto polifacético abarca desde complejos niveles de economía internacional -enormes flujos de dinero que se desplazan de país a país, de continente a continente-, cuestiones que rozan lo que antes era el concepto de defensa y que hacen a hipótesis de combate, problemas que hacen al rol del Estado, hasta la situación individual de la persona entrampada en el mundo dramático de la droga. La drogadicción es, junto con el desempleo, uno de los más grandes dilemas sociales de fin de siglo y de comienzos del próximo milenio. Por eso, en el INAP se considera imperativo trabajar en torno al análisis, el estudio y, en última instancia, las propuestas de tecnología gerencial vinculadas a encarar como política del Estado el tema de seguridad, para lo cual se cuenta con diversos programas. En el marco de las actividades con la Dirección de Investigación y la Universidad de Belgrano, se originaron la relación con el Profesor Palmer- 6
experto internacional de la Universidad de Boston- y la colaboración de la Secretaría de Prevención Contra la Droga. Esta dependencia, dirigida por el Secretario Aráoz, apoyó activamente la iniciativa del INAP. II. Palabras del Sr. Subsecretario de Planeamiento de la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico, Presidencia de la Nación Para dar un cuadro de la situación argentina en torno al problema de la droga es necesario observar que la República Argentina está rodeada de países productores de materia prima para su elaboración. Bolivia es uno de los grandes productores de la hoja de coca. Perú es el primer productor mundial de este arbusto. En Colombia no sólo se produce la hoja de coca sino también la amapola, con la que se obtiene la heroína. Paraguay es uno de los grandes productores de marihuana. La Secretaría de Prevención contra la Droga plantea formular la política siguiendo las recomendaciones efectuadas por el Presidente Menem. Éste propuso establecer una política dura en relación al narcotráfico y a la prevención de la drogadependencia, que no privilegie a ricos y famosos, y que llegue hasta las últimas consecuencias -manteniéndola dentro de los límites de nuestro país pero también llevando este mensaje a la comunidad internacional-. En el balance de tareas elaborado a fines de 1997 se ha notado que el trabajo sostenido con gran esfuerzo por esta Secretaría logró grandes resultados. La capacitación realizada con fuerzas de control y con el poder judicial ha sido productiva. El gran incremento de la acción policial, que en 1997 nos permitió verificar el decomiso de sustancias ilícitas, evidencia una profundización del trabajo. En un marco general, las políticas o programas represivos han fracasado mundialmente. La Secretaría, en consonancia con la tendencia internacional al respecto, prefiere utilizar la prevención para equilibrar el control de la oferta y la reducción de la demanda. 7
Conferencia del Dr. David Scott Palmer Como investigador especializado en los problemas asociados a la producción y mezcla de droga y su relación con la violencia política en el Perú, puedo afirmar que esta combinación es letal para una sociedad productiva, capacitada y pujante. Presentaré este problema complejo con humildad, reconociendo que cada país tiene conflictos particulares, diferentes a los de sus países vecinos en varios sentidos. En conversaciones previas a este seminario, nos parecía que ustedes también podrían participar e informarme sobre algunas dinámicas locales y regionales que no están a mi alcance. 1. La drogadicción desde la problemática de la oferta y la demanda Enfocando la discusión desde la óptica académica quisiera definir la cuestión central que motiva esta exposición y hacer algunas observaciones al respecto. Me referiré a la dimensión del problema de la demanda y de la oferta; abordaré retos y problemas regionales y globales. El tema global de Seguridad y Estado es parte del reto que afronta el gobierno de Estados Unidos. A partir de la década del 80, el Presidente Reagan redefinió la Seguridad Nacional, incluyendo dentro de ésta a la guerra contra la droga. Para los Estados Unidos esto implicó la posibilidad de insertar, por primera vez, a las fuerzas militares en la lucha contra la droga. Hasta ese momento, la policía y el ejército tenían separadas sus funciones: la policía tenía a su cargo el control policial interno; los militares, el control de fronteras. Luego de la redefinición efectuada por el Presidente Reagan, se mezclaron las funciones de ambas instituciones. Algunas entidades militares comenzaron a cumplir tareas policiales porque contaban con tecnología superior y porque la drogadicción es un problema que no respeta fronteras y requiere de fuerzas militares, navales y aéreas para combatirla con eficacia. Esta discusión supone un planteo de base acerca de cuáles son las tareas apropiadas que deben cumplir las fuerzas militares norteamericanas. Si bien dichas fuerzas han intervenido en operaciones contra la droga, estas funciones fueron consideradas históricamente como policiales. A esta altura, es lícito preguntarnos cuál es el problema que estamos tratando. La guerra contra la droga, que desató la declaración de Reagan en 1986, se originó, entre otras dimensiones, en el problema norteamericano acerca de las características de la demanda y los costos de la droga para la sociedad norteamericana, y acerca de la magnitud del consumo y abuso de drogas ilegales. 8
Se estima que treinta y cinco millones de norteamericanos -el 14 % del total de la población- consumen drogas ilegales, las principales son marihuana, cocaína y heroína. El gobierno considera que entre treinta y treinta y dos millones de personas consumen habitualmente -una vez por semanamarihuana; dos millones de personas consumen habitualmente cocaína; y quinientas mil personas, heroína. Este elevado número de consumidores representa un problema para el conjunto de la sociedad. En primer lugar, el consumo es uno de los problemas de la demanda. En segundo lugar, está vinculado con comportamientos criminales relacionados con el consumo y el abuso. Se estima que del total de un millón seiscientos mil presos, un millón -el 60 %- están encarcelados por cuestiones relativas a drogas. En tercer lugar, las vidas perdidas y la ruptura del tejido social representan un costo social muy alto, lo que en términos de producción constituye una pérdida de aproximadamente cien mil millones de dólares anuales. Además, tenemos que tomar en cuenta los costos gubernamentales en los niveles federal, provincial y local. Estos costos se estiman en ciento veinte mil millones de dólares, de los cuales el gobierno federal gasta sólo una séptima parte. Quiero señalar que únicamente el gobierno federal puede responder al problema internacional, porque así lo estipula la Constitución. En cuarto lugar, tenemos que pensar la relación que existe entre Estados Unidos y Latinoamérica desde la oferta y sus costos. Un porcentaje significativo de drogas ilegales consumidas en Estados Unidos se producen, elaboran y transportan desde América Latina. En términos de producción, América Latina produce el 100 % de la cocaína que se consume en Estados Unidos. En 1996, el 57 % de la materia prima para la cocaína (la hoja de coca) procedía del Perú, el 28 % de Bolivia, y el 14 % de Colombia. Solamente el 2 % de la heroína que ingresa a Estados Unidos proviene de América Latina; el resto proviene del Lejano Oriente. De ese 2%, más de la mitad sale de Colombia y el resto, de México. El 25 % de la producción de marihuana proviene de América Latina. En 1995, 36 % de la marihuana que ingresó a Estados Unidos provenía de Colombia, 32 % provenía de México y 32 % incluía Paraguay y Jamaica. Dado que es una droga difícil de transportar, el 75 % de la marihuana que se consume en los Estados Unidos es de producción local. La mayor parte de la elaboración de la pasta básica de cocaína se hace en Colombia, Perú y Bolivia desplazándose a Brasil, Argentina, Paraguay y Chile. 9
En lo que respecta al transporte, el 70 % de la cocaína, el 50 % de marihuana, toda la heroína de América Latina y un pequeño porcentaje de otras partes del mundo, entran en Estados Unidos vía México. Puerto Rico también es otro punto desde donde ingresa gran parte de la droga. Por otra parte, a La Florida ingresa una cantidad no determinada de marihuana y un 10 % de coca a través de los medios marítimo y aéreo. La respuesta oficial norteamericana al problema de la demanda consta básicamente de tres políticas: a) la prevención -campañas dirigidas a la juventud, escuelas, revistas, televisión-; b) la aplicación de la ley y la actuación del poder judicial -encarcelamiento por medio de las fuerzas policiales federales, estatales y locales, juicios-; y c) la rehabilitación -tratamiento médico en hospitales o clínicas públicas estatales y locales-. Del lado de la oferta son seis los aspectos principales de la política oficial norteamericana contra la droga. Primero, la erradicación de cultivos que se realiza a través de campañas para eliminar la producción y a través de grupos del gobierno que entran a las plantaciones y las eliminan a mano o aplicando pesticidas por medio aéreo. Segundo, la sustitución de cultivos, que consiste en facilitar al campesino la manutención de su parcela por medio de otro tipo de plantaciones que le permitan subsistir. Tercero, la interdicción, que es una política bilateral o regional multilateral sobre todo entre las fuerzas militares de distintos países. Esta es la dinámica más exitosa que se ha producido en términos de cooperación. Un ejemplo es el trabajo de las fuerzas militares colombianas y peruanas que redujeron en los últimos cuatro años el puente aéreo de las avionetas particulares de los carteles colombianos. Cuarto, la búsqueda de los individuos más importantes de las organizaciones que mantienen el control de la producción, el transporte y la venta de la droga. Este aspecto está relacionado con lo que la oficina de drogas de la Casa Blanca llama Operaciones contra Organizaciones. Quinto, una política relacionada con los resultados -el lavado de dinero-, aspecto significativo para algunos países que no son productores de sustancias pero son vecinos de los que sí lo son. Esta política se implementa por medio de contabilidad bancaria y seguimiento de exportaciones de dólares, o implementando leyes más estrictas como ocurre en Argentina y Chile. Sexto, existen políticas con respecto a los químicos empleados en la elaboración, sobre todo de la cocaína, consistentes en la evaluación, demanda legal y seguimiento de la excesiva producción e importación. Hay varias herramientas oficiales que emplea Estados Unidos para efectuar la política contra la droga, entre las que podemos señalar: asistencia técni- 10
ca, dotaciones de personal especializado, ayuda militar y policial, ayuda económica especialmente para proyectos de desarrollo alternativo, coordinación militar fundamentalmente de fuerza aérea y guardacostas, presión hacia la opinión pública por los discursos de los individuos más involucrados en el tema, medidas controvertidas de certificación anual de cooperación con las normas norteamericanas contra las drogas. El Congreso impuso hace diez años esta medida, en la cual se estipula que cada país debe de responder a los otros 57 que están en el ámbito del tráfico internacional de drogas, ya que es preciso tener un reporte sobre cada país. Dentro de este marco hay reuniones multilaterales, como la Cumbre de las Américas, donde se tratan de analizar las modalidades de coordinación. Para terminar, intentaré resumir los retos y puntos de discusión que se desprenden, en su mayoría, de la amplia bibliografía académica relacionada con el tema de la droga. Primero, la ineficacia de las respuestas oficiales del gobierno norteamericano y, por extensión, de los otros gobiernos, y el efecto globo. Este efecto, denominado así en la bibliografía, consiste en que cuando se soluciona el problema en un lado, aparece en otro; un ejemplo es la producción de coca: cuando baja en Perú, aumenta en Colombia. Esto implica que el problema es tan serio y las ganancias tan altas que siempre va a existir el problema, ya que no es posible hacer presión en todas las partes a la vez. Segundo, el tráfico de drogas y dólares como beneficiarios de la liberalización económica e impacto del libre comercio regional. Por ejemplo, para el caso del NAFTA en 1995 observamos una expansión comercial a 107.000 millones de dólares -esto representa el comercio total entre los Estados Unidos y México-; y 2,8 millones de camiones, 84 millones de autos y 232 millones de personas cruzando la frontera. Los productores de droga aprovechan la globalización y la liberalización económica para expandir su propia mercancía. Cabe preguntarnos cómo se va a asegurar el control absoluto de este tipo de sucesos. Esto constituye un reto para quienes quieren controlar, reducir y eliminar la producción o el impacto de drogas. Un tercer punto de discusión es el empleo directo e indirecto generado por producción de las materias primas de las drogas, que tiende a beneficiar a los sectores más necesitados y se desarrolla en zonas pobres y apartadas. Si calculamos las hectáreas cultivadas y personas empleadas para el cultivo, dejando de lado la elaboración y el tráfico en los tres países productores, llegamos a la conclusión de que un promedio de cinco miembros de las familias campesinas involucradas y una persona ajena a estas familias se 11
benefician con sus ganancias, lo que nos lleva a estimar que solamente en Perú, Bolivia y Colombia un total de 5.700.000 personas dependen de la producción de droga -sobre todo de coca, aunque también de heroína y amapola- para su mejoramiento económico. El cuarto reto plantea si se va a enfocar la demanda o la oferta. Se puede poner todo el énfasis del lado de la demanda, proponiendo que sin demanda no hay oferta; o se puede enfatizar la oferta, proponiendo que sin oferta no hay demanda. La política norteamericana ha intentado combinar ambas tendencias, sin embargo en Estados Unidos hay más énfasis en la demanda de lo que parece. Esto podemos comprobarlo observando las cifras de los gastos no solo del gobierno federal, sino también en los gastos de los gobiernos estatales y los gobiernos locales, que son por lo menos seis veces mayores que los del gobierno federal en la prevención, aplicación de la ley, y rehabilitación. El problema de la demanda puede enfocarse desde la aplicación de la ley - el 70 % de los recursos directos se gasta en fuerzas policiales, cárceles, etc.-; o desde la prevención y la rehabilitación. La óptica académica norteamericana en general recomienda poner mayor énfasis en la prevención y rehabilitación que en la aplicación de la ley. La referida postura está provocando una respuesta de la Oficina de Control de Drogas, dirigido por el general retirado Barry Mccaffery desde la Casa Blanca, que en los últimos meses está poniendo mucho más énfasis en políticas de prevención y de rehabilitación. El problema de la oferta puede enfocarse en la erradicación política aplicada actualmente en Colombia ; en la interdicción política aplicada en Perú ; o en el lavado y blanqueo de dólares, y en las operaciones contra las organizaciones de droga en la región. En este sentido, el aspecto oficial ahora tiende a enfatizar la búsqueda de puntos claves en las organizaciones de personas que trafican y producen drogas. En quinto lugar, está el punto de debate sobre la legalización de la droga en los Estados Unidos, que plantea cuáles son las ventajas y desventajas de la legalización. Yo creo que la legalización no es una buena opción, pero para muchos académicos es una posibilidad para disminuir la violencia y para que haya una cooperación, como ocurrió con la legalización del alcohol en los Estados Unidos en los años treinta después de más de una década de prohibición nacional. Fundamentalmente, se observa una tendencia a la despenalización de la marihuana, pues algunos la consideran diferente a las drogas más nocivas; por ejemplo, en algunos estados hay cierta tolerancia con respecto al consumo personal de esta droga. 12
En relación con Bolivia y Perú se plantea el problema del uso tradicional y no tradicional de la coca. Dado que en algunas comunidades indígenas emplean la coca con usos tradicionales, el problema es cómo podemos diferenciar la producción para los diferentes usos que dan estas comunidades. En sexto lugar, otro componente del debate es el peligro de militarización. Este peligro surge por la asignación de nuevos recursos a las fuerzas militares para combatir la droga; por las nuevas formas de entrenamiento a militares para entrar en esta actividad; y por los efectos que puedan producirse cuando los militares se vean nuevamente más fortalecidos que las fuerzas civiles. En séptimo lugar, se plantea que la realidad de la violencia por drogas está relacionada a veces con la violencia política. En Colombia, por ejemplo, hay 6.000 muertos por año por razones de tráfico de drogas y entre 5.000 y 8.000 muertos por razones de violencia política. En Perú sucedió una situación con consecuencias parecidas, donde se registró violencia asociada con drogas y violencia política asociada a grupos armados contra el gobierno. Por último, está el reto constante de la producción. En Perú, por ejemplo, durante una década hubo una tragedia económica; la inflación subía a niveles cercanos al 7.000 % por año en1990. En esa época los sueldos de los empleados del gobierno bajaron a niveles imposibles de imaginar, por lo que les resultaba muy difícil la subsistencia: un soldado en 1989 ganó el equivalente a diez dólares mensuales y su comandante recibía el equivalente a cincuenta centavos semanales para pagarle la comida. El jefe militar de esa zona en ese año logró combatir a Sendero Luminoso mediante dos acciones proscritas: dejando que los traficantes de drogas hiciesen su trabajo, y empleando recursos provenientes de la droga para pagar y alimentar a su tropa porque no tenía otra alternativa. Esto es la corrupción del sistema, pero no para el beneficio individual sino colectivo. En el caso peruano la cantidad de dinero que se mueve en torno a la droga es enorme. Por eso, para poder combatirla hay que tener principios, entrenamiento y orientación, permitiendo a los funcionarios responder adecuadamente y de acuerdo con la ley al respecto. 2. Las políticas norteamericanas contra la droga y las distintas respuestas de los países latinoamericanos Ya abordamos el problema de la drogadicción desde la demanda y desde la oferta. Para esto señalamos componentes, retos, y elementos controvertidos (producción, traslado, dólares) que es necesario considerar en cualquier política coherente frente al problema del narcotráfico. Quería comentar ahora algunos aspectos de la política norteamericana que 13
no tratamos pero me parecen relevantes en relación con algunas de sus observaciones. De acuerdo a lo indicado en el temario, también quisiera referirme a las respuestas de algunos países latinoamericanos frente a la política norteamericana contra la droga. Finalmente, comentaré la óptica de los documentos oficiales de la política norteamericana contra la droga frente a la República Argentina. Existen observaciones significativas en cuanto a la conducta de la política antidroga norteamericana hacia la región en general. Quisiera señalar que en la Argentina muchas veces no se tiene muy presente la política que se aplica porque comprende a múltiples agencias y organismos estatales. En un estudio que realicé se citan 51 agencias, dependencias, departamentos y comités involucrados en la formulación e implementación de la política antidroga norteamericana. Se plantean muchas dificultades para coordinar una política que involucra a varias dependencias. En mi experiencia en el Departamento de Estado, los funcionarios y diplomáticos invierten mucho tiempo diseñando e implementando políticas, pero también coordinándolas con otras dependencias de su propio gobierno. Si calculamos las posibilidades de conseguir un acuerdo entre 51 dependencias del Estado, podemos notar que dicha coordinación es casi imposible: existe sólo una posibilidad en mil millones de oportunidades. Esto tiene implicancias con respecto a la política: no es algo rápido, demora; es una combinación de iniciativas de los más fuertes; puede originarse en varias dependencias y formas; puede resultar de la constelación de fuerzas de los líderes de esas dependencias, que muchas veces confunden a los supuestos beneficiarios de esas políticas. Los tres poderes del Estado -Ejecutivo, Judicial y Legislativo- están involucrados en la política antidroga. Esto requiere coordinación entre los poderes y las dependencias internas a cada poder, e implica, en términos generales, la política burocrática y los intereses de las agencias que a veces prevalecen sobre el interés nacional o las prioridades internacionales. La Oficina de Control de Drogas que funciona en la Casa Blanca coordina dependencias y política. En los últimos dos años, bajo su liderazgo se consiguieron más recursos, se redujo la lucha burocrática y adquirió un perfil más alto en el sector público el problema de la droga. Sin duda, las dificultades de coordinación se multiplican en la medida en 14
que no hay un rumbo establecido: el reto del bloque soviético durante cincuenta años, favorecía y facilitaba la coordinación de la política o la justificación de iniciativas hacia el exterior. Ahora, al no existir esa coherencia, las dependencias pueden ocuparse de sus propios intereses, a los cuales denominamos intereses burocráticos. Este tipo de política se conoce como política burocrática. Finalmente, se debe enfatizar que las actividades internacionales de Estados Unidos son relativamente nuevas, comenzaron después de la Segunda Guerra Mundial. Algunas de sus iniciativas, a pesar de haber tomado responsabilidades a ese nivel, no son muy diplomáticas debido a su falta de experiencia en el mundo internacional en comparación con otros países europeos. La DEA, por ejemplo, es un organismo muy reciente en la política extranjera, y muchas veces sus iniciativas son más policiales que diplomáticas. Cuando dirigía programas de Estudios Americanos en los 80, en nuestro Instituto de Servicio Exterior había una pugna constante para convencer a las autoridades de la DEA de que era importante un fuerte estudio de la cultura, la historia, la política y la economía de los países a los que se trasladaban porque les permitiría una mayor sensibilidad y capacidad para interaccionar con sus contrapartes. En muchos casos la gente de la DEA se oponía, argumentando que su papel era policial y que accionarían de manera policial sin la necesidad de conocer otro tipo de cuestiones acerca de los países en los que actuaban. Así, era frecuente que hubiera tensión entre el personal de la DEA y sus contrapartes locales. Las dificultades diplomáticas ocurridas por causa de esta actitud indican que hubo grandes inconvenientes para aprender la lección. Sin embargo, actualmente intentan responder mejor a otros componentes de la política internacional frente a un problema determinado. La realidad señala que las leyes generales de la política son claras, aunque a veces su aplicación se dificulta debido a la multitud de entidades involucradas. La dinámica de esta política está sustentada por el apoyo constante del Congreso. Desde 1988 hasta 1997, el Congreso ha aumentado el aporte para la política contra la droga de 4.000 millones de dólares a más de 15.000 millones de dólares. Esta cifra se incrementa todos los años, y este año lo hará en unos 1.000 millones más que el año anterior. Del presupuesto total, si bien es cierto que la mayor parte de esos fondos son para programas domésticos (un 70 por ciento), una parte importante va al exterior (un 30 por ciento). 15
Según las cifras oficiales, de los 15.000 millones de dólares del presupuesto de 1997, 4.000 millones estuvieron dedicados a programas internacionales. De esa cantidad, 103 millones fueron destinados para apoyar a la policía (materiales e instrucción técnica), y 8 millones para apoyo militar. También hubo un aporte de 2.000 millones como apoyo a la interdicción en la frontera misma del lado norteamericano. Quiero comentar las respuestas de los gobiernos norteamericanos tanto a las políticas norteamericanas contra la droga como a las que varían con el tiempo y por país. Desde la óptica académica se pueden señalar ocho etapas de la política norteamericana contra la droga hacia América Latina. Se puede tomar como inicio desde los años 80 hasta la fecha. Si bien hay ajustes y cambios que se diferencian entre los países, también hay puntos en común que detallo a continuación. Primero, una orientación hacia la erradicación. Segundo, un enfoque en la sustitución de cultivos. Tercero, la interdicción unilateral por las fuerzas armadas. Cuarto, un ajuste importante donde por primera vez hubo un compromiso entre los presidentes de Estados Unidos, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia con una política económica y militar para buscar soluciones al problema de la droga en esas regiones, que incluía también un componente antisubversivo. Quinto, un enfoque sobre el lavado del dinero y la química. Sexto, la realización en 1992 de un ensayo de interdicción multilateral -en un comienzo entre Perú, Colombia, Ecuador y Estados Unidos- en el cual se coordinaron esfuerzos empleando las capacidades de los distintos países para buscar formas de reducir el número de vuelos (además, había cierto control sobre ríos y mares). Esta política ha seguido desarrollándose hasta la fecha. Séptimo, una preocupación por ensayos y desarrollo alternativos internacionales a principios de los 90 (aunque comenzó antes en Bolivia) como forma de brindar a los campesinos alternativas reales de actividades que suplantasen el cultivo de coca y amapola. Octavo, la orientación de la política hacia una identificación de los líderes del narcotráfico, que empezó recién el año pasado. Esta política señala los inicios de la multilateralización de la lucha contra las drogas, necesaria dada la capacidad de las organizaciones del tráfico y de sus líderes de diseminar los frutos de sus ganancias y sus actividades en distintos países y casi sin respetar fronteras. 16
En el bosquejo de la política norteamericana se deben señalar las respuestas de cada país, en el contexto de las distintas aplicaciones y de acuerdo a sus diferencias. Podemos notar una consistente política de los Estados Unidos (se aplica a la mayoría de los países de Latinoamérica) que intenta persuadir a las contrapartes de iniciar en sus países nuevas leyes contra el consumo de drogas y el lavado de dinero. En general, hasta hace algunos años en América Latina el consumo personal de droga no era considerado un delito y el término lavado de dinero no existía. La concientización es una parte importante de la política. En varios países (por ejemplo, Chile) se dictaron leyes que indican la postura de sus legisladores frente a esos problemas, pero como cada país tiene su propia óptica, legisla de acuerdo a su cultura y sus necesidades. Colombia es el país que más ha sufrido el problema de la droga en América del Sur, evidenciado cuando en 1989 elementos de los carteles de Medellín asesinaron al candidato presidencial. En el caso de Colombia, hay un promedio de 8.000 asesinatos por año durante los últimos diez años, de los cuales el 60 % se atribuyen al tráfico y producción de drogas. La principal causa de muerte es el asesinato de personas de entre 15 a 34 años. En Colombia el problema de la droga y el problema de los guerrilleros están entremezclados. Esto complica las modalidades de solución, porque tanto traficantes como opositores al gobierno tienen armas. Por lo general, los traficantes debilitan a la estabilidad institucional para realizar sus actividades sobornando a los individuos necesarios, pero necesitan estabilidad institucional para sus operaciones. En cambio, los guerrilleros basan sus actividades en la proyección de la inestabilidad. Si bien cada uno tiene sus propósitos, en algunas regiones colombianas existen alianzas para poder conseguir sus metas. Por otro lado, también se produjo una mezcla de policías con militares que desdibujó las funciones específicas de cada uno de estos grupos, confundiéndolas. Esto dificultó la coordinación de la política frente a los problemas en términos de droga. Las soluciones para este problema en Colombia se dirigen contra tres focos distintos: los laboratorios, la producción y los líderes (desde hace dos años se puede incautar sus bienes, presión que antes no se podía ejercer). Como resultado de estas iniciativas y por la presión de la interdicción multilateral entre Perú y Colombia, se ha notado un descenso en el envío de pasta básica desde el primero al segundo de estos países. Esto produjo un rápido aumento de producción de coca en Colombia (hasta hace seis años había una producción muy baja de coca en ese país porque era de mejor 17
calidad la de Bolivia y la de Perú). Actualmente se intenta aplicar en Colombia una política de erradicación aérea por medio de la fumigación, en parte porque se trata de zonas sin acceso dado que los guerrilleros en muchos casos protegen a los cultivadores de coca. Esta presión desencadenó otro fenómeno (que puede observarse en Colombia, Estados Unidos, Argentina): la descentralización de los ex-carteles, sus envíos y sus lavados de dinero. En el caso colombiano, la extradición es un problema muy controvertido; no hay cooperación con la campaña contra narcóticos. Sin embargo, esta falta de cooperación se debe a un problema de seguridad nacional. La conexión entre el ex-presidente colombiano y miembros de los carteles de narcos de su país provocó la deslegitimación de su gobierno. Esto contribuyó a una mayor inquietud en el país y debilitó a las instituciones colombianas, dando más espacio a guerrilleros y traficantes. El caso de Bolivia es diferente. Los militares están involucrados con la cocaína y su tráfico. El gobierno de García Mesa de 1980-1982 se identificó con el narcotráfico (su destitución por el retorno al gobierno elegido respondió a la presión internacional). Hay una preocupante militarización; las fuerzas militares norteamericanas y bolivianas realizaron en 1986 acciones conjuntas para organizar una operación coordinada que no logró sus propósitos, con excepción de una baja en el precio de la coca por unos meses, y recibió críticas de la sociedad norteamericana por la conexión con militares involucrados en el narcotráfico. En comparación con Perú, el campesinado es más organizado y consciente. Desde hace cinco o seis años se está trabajando en programas de desarrollo alternativo para lograr esta organización y concientización. Los resultados fueron mixtos: algunos utilizaron el dinero para plantar otros cultivos; otros, también plantaron coca en el fondo de sus chacras. Por otro lado, los aspectos positivos no son evidentes porque el desarrollo alternativo necesita infraestructura. Durante casi tres años se estuvo aplicando fuertemente este tipo de desarrollo sobre todo en una zona sin carreteras y con los puentes que la conectaban con el resto del país rotos. Esto dificultaba el transporte de los nuevos productos. Ahora se intenta integrar los programas locales de desarrollo alternativo con redes de comunicación que permitan la salida a tiempo de los productos listos para el mercado. 18
La apertura económica de Bolivia en 1986 permitió más flujo de actividad ilegal pero, a la vez, contribuyó a que las autoridades bolivianas quisieran merecer mayor respeto en los círculos financieros e inversionistas internacionales. A pesar de la apertura económica, las acciones ilegales se dificultaron y las autoridades bolivianas cooperaron con quienes buscan formas de responder al reto del narcotráfico y el lavado de dinero, aunque Bolivia no es un centro de lavado de dólares. Para concluir con el caso boliviano, se percibe cierta militarización en la lucha contra la droga que genera temores en torno a los posibles efectos políticos futuros. En Perú en general han tendido constantemente a cooperar con la política antidroga norteamericana, aunque en los últimos quince años han tenido problemas con el gobierno de los Estados Unidos. El gobierno de Alan García, por ejemplo, no tuvo buenas relaciones con Estados Unidos pero, sin embargo, cooperó mucho en la política antidroga. Fujimori tampoco se ha llevado bien con el gobierno norteamericano, pero aún durante un momento de gran roce entre ambas políticas, como fue el auto golpe en 1992, la política antidroga no se modificó. En Perú también se confunden las luchas contra guerrilleros y contra la droga. Sin embargo, a diferencia de Colombia, el M.R.T.A y Sendero Luminoso no se involucraron con la producción, sino con la protección de los campesinos para poder tener su apoyo y con la carrera a los aeropuertos clandestinos para llegar primeros y recibir las avionetas con viandas para sacar sus cupos (de 15.000 a 20.000 dólares por vuelo). Se estima que entre 1989 y 1992, período de auge de esta actividad, sólo Sendero Luminoso recibía alrededor de 30 a 100 millones de dólares. Su ética consistía en no involucrarse ni consumir droga, pero sí socavar las bases del capitalismo enviando todo el producto posible a los Estados Unidos para derrotar al enemigo principal, desde su apreciación del futuro comunista mundial. Esto implicaba una política muy difícil para el gobierno de Perú, el cual trataba de confrontarse con un enemigo político que lo tenía arrodillado y con un grave problema de tráfico de drogas que corrompía sus fuerzas por la crisis económica y las bajas de los sueldos producidas. En ese momento tan difícil, Perú decidió enfocar a la cúpula de Sendero Luminoso en sus actividades locales. Se capturó al jefe y por medio de la policía, las fuerzas militares no estuvieron involucradas, se consiguió la base de datos principal de la organización. En septiembre de 1992 el reto era cómo se podía capturar a quienes estaban en la base de datos sin que pudieran esconderse. Entre fines de 1992 Y 19
1995 lograron capturar a más de 3.000 individuos identificados, muchos de los cuales fueron condenados a cadena perpetua. Hubo abusos, pero ahora están dejando en libertad a muchos sentenciados indebidamente (que se estiman en casi 1.000 personas). La política de separar a los guerrilleros de los narcotraficantes rindió sus frutos por la manera en que enfocaron el problema. La política contra la droga se llevó a cabo reemplazando a las fuerzas militares por fuerzas policiales, y se combinó con la política de desarrollo alternativo. Esta política está dando resultados rápidos, porque prácticamente ha terminado la violencia política y se pudieron reparar los caminos que minaban los guerrilleros. Para terminar, me referiré al caso mexicano, más próximo a los Estados Unidos. En México la política contra la droga no está vinculada con el problema guerrillero, sino con la política económica. La ley norteamericana indica los criterios de cooperación contra la droga, que deberían ser los indicadores de los niveles de cooperación y respuesta a políticas de los Estados Unidos. En México hay problemas muy serios en la política contra la droga, pero en la práctica Estados Unidos está dispuesto a certificarlo como un país que coopera en la política contra la droga. Esto se debe más al flujo económico producido por el NAFTA que al actual nivel de cooperación en la política. La corrupción y el nivel de violencia han llegado a niveles muy altos en ciertos sectores; por ejemplo, hay pandillas reclutadas en Estados Unidos para realizar asesinatos relacionados con droga. Con esto quiero observar que las políticas internacionales son a la vez políticas domésticas; son políticas del gobierno, de los mafiosos mexicanos y de algunas empresas norteamericanas. Como todo vínculo entre Estados Unidos y México, es sumamente difícil separar los elementos, pues hay relaciones personales, institucionales, de proximidad y de flujo económico. Desde la óptica norteamericana, el caso mexicano obviamente debe tratarse diferente que cualquier otro caso en América Latina. No sólo existe una frontera de 3.000 millas entre los dos países, sino que además es la única frontera terrestre que tiene Estados Unidos con América Latina. Para terminar quiero hacer una observación muy escueta y parcial sobre el impacto de la política norteamericana contra la droga en la Argentina, para luego iniciar una conversación con ustedes. Se desprende de los documentos oficiales norteamericanos que las áreas de preocupación del gobierno están relacionadas con el tránsito y el lavado de dólares. En la Argentina los gastos y el equipo del gobierno norteamericano para 20
implementar una política son muy pequeños con respecto a los otros países productores y cercanos a Estados Unidos. Por ejemplo, en Perú hay 74 individuos de la DEA y en la Argentina hay 4. Las autoridades norteamericanas consideran a la Argentina como un centro financiero importante en América del Sur, con mayor lavado de dinero en la región (por medio de bancos, casas de cambio, agencias de turismo y construcción). Además, preocupa la utilización de Buenos Aires como un centro de contacto de individuos. Así como México es un puente de salida para los Estados Unidos, Buenos Aires es un puente de salida para Europa que podría ser muy importante para actividades futuras. 3. La problemática de la droga y la liberación económica La liberación económica y la regionalización implican grandes costos pero a la vez mayores beneficios. Corresponde a las autoridades indicadas encontrar los aspectos ilegales y eliminarlos, para así disminuir costos. Por ejemplo, en el caso de la frontera entre Estados Unidos y México se aumentó el número de policías guardias de frontera norteamericanos para mejorar el control de las entradas y salidas de personas y productos. El flujo de individuos que cruzan la frontera para trabajar ilegalmente es menor en Argentina que en Estados Unidos. Acá puede tratarse de bolivianos o paraguayos que se filtran para las zonas de mayor productividad. En Estados Unidos, en cambio, el año pasado los guardias de frontera han retornado 1 millón de individuos a México (esto no representa 1 millón de personas). El suministro de nuevos fondos, nuevos individuos y más entrenamiento en la frontera ha permitido no sólo mayor cantidad de arrestos y retornos, sino también que el número de camiones que pasan por la frontera hacia el Norte o hacia el Sur haya ascendido de 2.800.000 a 3.300.000 camiones distintos en el año. La nueva dotación de personal ha permitido inspeccionar el 25% de los camiones, al azar o con información previa. Esto significa que el 75% pasan libremente, de los cuales algunos tendrán droga de acuerdo con la nueva política de los grupos colombianos que radica en poner cantidades inferiores en más lugares para tener más posibilidades de cruzar la frontera. Me imagino que la dinámica en el Mercosur será distinta, con otros componentes y aspectos. En términos generales, según la información que yo manejo también se ha incrementado dramáticamente el intercambio comercial entre los países del Mercosur, superando el flujo esperado en un principio. Sin embargo, la cantidad total es mucho menor que en la frontera 21
norteamericana. Supongo que esto implica los mismos retos y dificultades señaladas al comienzo. Si tuviéramos datos concretos podríamos señalar cómo la frontera y el Mercosur en sí influyen en la capacidad de los grupos de poder para aprovechar de la liberalización económica en su propio beneficio. 22
Disertación con el público: diagnóstico de la situación argentina Las siguientes intervenciones respondieron a la propuesta de discutir sobre la base de la experiencia de la realidad argentina de cada uno de los participantes del seminario, pertenecientes a los distintos sectores del aparato gubernamental argentino involucrados en la problemática de la drogadicción. Las opiniones emitidas fueron a efectos de la discusión y no comprometen de ninguna manera a los organismos a los que se hace mención. Sólo reflejan la opinión personal de quienes las expusieron. -Usted ha indicado los índices de consumo en Estados Unidos, refiriéndose a 32 millones de consumidores de canabis, 2 millones para el clorhidrato de cocaína y medio millón para la heroína. Nos gustaría saber qué estudios de campo se realizan para extraer estos índices, cuáles son las fuentes utilizadas y cómo juega el consumo de psicofármacos. Dr. Palmer - Las fuentes son encuestas particulares que se llevan a cabo a grupos de estudios de algunas universidades estatales, como la de Michigan, donde se hace un censo anual de distintos componentes sociales. Si bien son datos reflejados a nivel oficial, no fueron recopilados oficialmente sino que son trabajos de distintos grupos de agencias del sector privado. Los datos son estimados porque es difícil que algún sector de la población que esté realizando una actividad ilegal le manifieste a otra persona que no conoce que esté haciendo algo ilegal. Es posible que el consumo sea más elevado de lo que reflejan las encuestas, porque hay errores consistentes ya observados en otras estadísticas desde hace 15 años. No estamos seguros si el número de consumidores total es 34,5 millones, podría ser también 38 ó 30 millones. Sabemos que el consumo de heroína, aunque con altibajos, creció mucho en los últimos 10 años sobre todo entre la juventud, casi igualando a la cocaína y la marihuana. En términos del consumo habitual, estos elementos se pueden deducir y tener cierta confianza en los resultados. Se estima que varios centenares de miles de personas utilizan drogas de diseño y otras sustancias, como el pegamento entre la juventud, pero la oficina de control de droga no maneja cifras sobre el uso inapropiado de sustancias legales, difíciles de controlar al adicto. 23
- Qué opinión le merece el financiamiento de las campañas políticas por parte del narcotráfico? Dr. Palmer- La opinión pública norteamericana se ha conmovido a nivel oficial con el caso de Colombia y la campaña electoral de Samper. Estados Unidos ha aprobado leyes aplicando sanciones, porque a su juicio Colombia no estaba cooperando en la lucha contra el narcotráfico. Este año en Colombia han concluido en que los costos de esas sanciones eran mucho más altos que los beneficios en términos políticos, debido a la deslegitimación del gobierno central colombiano producida por los Estados Unidos que contribuyó a que aquel país pasara años muy difíciles. -Usted ha indicado que los distintos niveles del gobierno estatal, federal y municipal atacan el problema de drogas con 120 millones de dólares anuales. Qué cifra representa en el consumo de esos 34,5 millones de personas? Dr. Palmer - Se estima que los costos directos del consumo de drogas son de entre 45 y 52 mil millones de dólares. Los costos indirectos podrían ser tres veces más altos por las pérdidas de producción, ausencia de trabajo y otros factores. -Comparando el empleo directo e indirecto relacionados con la producción de la droga en los países subdesarrollados con el costo social en relación con el consumo en Estados Unidos, existe la posibilidad de la sustitución completa subsidiada de este tipo de cultivos en los países subdesarrollados? Se ha estudiado comprar por completo la producción de cualquier cultivo, sea cacao o té?. El uso tradicional y no tradicional de las drogas al que se remitió, se refiere a lo que nosotros llamamos el coqueo, el mastique de las hojas de coca por los lugareños? Dr. Palmer Sí, y también el uso religioso. La primera pregunta es fascinante y tiene tres aspectos. Hay una propuesta muy imaginativa, aunque no sé si factible, que propone que el gobierno subsidie la compra de toda la cosecha de coca. Esto se hizo en Perú hasta 1970. El uso era tradicional y el monopolio de la coca era una de las únicas actividades del gobierno peruano. Cada pueblo tenía su estanco de coca oficial y vendían a su precio. Cuando nos preguntamos por qué no comprar la cosecha entera y quemarla para sacarla del mercado, tenemos que imaginar la respuesta electoral a un político que decide gastar 20 mil millones en la compra de coca para quemarla. Esta es una propuesta del sector académico buscando soluciones que difícilmente prosperen en la realidad. 24
Al plantear la sustitución de productos alternativos para la coca en las zonas de su producción (terrenos de entre mil y mil quinientas hectáreas aptos para varios tipos de cultivo), se presentan varios retos a superar. Por ejemplo, se demora de 5 a 15 años para obtener aceite de palma o aceite de piñas, y mientras tanto hay que mantener al campesino. Además, hay problemas con el acceso al mercado (p. ej., por la falta o el mal estado de las carreteras). El caso de la coca es como un agricultor norteamericano que tiene ovejas en Nueva Inglaterra. En primavera los compradores van a su finca con el dinero en la mano, eligen los corderos, hacen una oferta, los pagan y los suben al flete. Qué agricultor no va a favorecer este tipo de comercio, donde cobra al contado, sin preocuparse por el flete ni por llegar a tiempo al mercado? Para poder tener éxito con la sustitución de productos alternativos habría que efectuar una serie de pasos integrados. Sin embargo, es factible sólo en la medida en que el precio de la coca sea menor que los costos de producción. En Perú en los últimos 3 ó 4 años se ha reducido la posibilidad de ganancia enormemente y ahora los costos a veces superan las ganancias por lo que los productores de Perú se están volcando a cultivos alternativos. Esta es una noticia muy alentadora. Se cree que Colombia fue el primer productor de hoja de coca en 1997 debido a la presión efectuada por la intervención en la producción de ese país. Podemos observar que el consumo en Estados Unidos no está aumentando. El uso casual es cada vez menor y el número de usuarios actuales se mantiene con tendencia en baja. El problema es que se están incorporando otras alternativas, lo que significa que quizás en el futuro la cocaína ya no se consuma porque ha habido una sustitución completa por parte de los consumidores del producto. Desde la óptica académica norteamericana las políticas de prevención de la drogadicción no han tenido éxito por distintas razones. Durante los primeros tres años del Gobierno de Clinton no se prestaba la misma atención que antes al problema del consumo de droga. En el primer mes redujeron el número de empleados de la oficina de control de droga de 1100 a 120 personas. Cuando el nuevo jefe de la oficina de control de la droga estaba haciendo su audiencia frente al comité apropiado del Congreso pidiendo una suba en el presupuesto, el gobierno lo estaba reduciendo en 300 millones de dólares. Esto indica que el gobierno pensaba que ya había ganado bastantes batallas contra la droga y ahora podía dedicarse a otras prioridades, como problemas presupuestarios, déficit del presupuesto federal, etc. 25
En los últimos cuatro años la falta de una política clara, pública y definida frente al problema de la droga ha contribuido a que los jóvenes que estaban dejando de consumir volvieran a hacerlo. Felizmente, hace dos años el Presidente y su equipo se dieron cuenta de esta situación y buscaron a una persona de perfil más alto y que pudiera ser más activo en esta materia, y nombraron al General Mccaffery al puesto de jefe de la oficina de control de drogas de la casa blanca. Creo que la política ahora implementada tendrá cierto impacto, ya que retoma el problema de la toma de conciencia frente al reto del consumo. Sin embargo, es cierto que el consumo de la droga ha aumentado por lo menos a nivel casual del 3 o 4 % al 6 ó 7 %, esto representa una curva que podría ser muy peligrosa en el futuro. Creo que la explicación de la suba en el consumo de heroína es diferente. En parte se debe a que por un tiempo la heroína se introdujo a través de su oferta a precios muy bajos. Los consumidores se pasaron de la cocaína a la heroína, sin darse cuenta de que la heroína es mucho más adictiva, y quedaron pegados a su hábito sin poder salir. Luego está el problema de la rehabilitación, que es quizás la tragedia más grande en el sector estatal, local y municipal en los Estados Unidos. Si un adicto a la heroína decide rehabilitarse y no puede, va a un hospital de la ciudad de Nueva York que tiene un programa muy bueno. En el hospital le dan fecha para dentro de seis meses porque no tienen cupo, pero el problema es qué hace el adicto durante esos seis meses. En los 80 el problema se fue agravando porque los carteles colombianos introdujeron en los barrios más pobres de los Estados Unidos un nuevo producto: el crack, que valía una cuarta parte y se conseguía fácilmente. Esta nueva droga era una plaga para los barrios de grupos minoritarios, mayormente negros. En parte por eso en 1986 se declaró una guerra contra la droga. Sin embargo, los recursos presupuestarios resultaban bastante pobres para una guerra contra la droga en el medio norteamericano. Si bien el presupuesto subió de 2 mil millones en 1983 a 6 mil millones en 1987, representaba menos del 1 % del presupuesto federal. Si se quiere ganar una guerra se debe estar dispuesto a gastar del 10 al 15 % del presupuesto federal en ese proyecto, pero en este caso los recursos eran siempre muy limitados, y además se agregaban gastos mucho más grandes de parte de los estados y los gobiernos municipales. En los Estados Unidos la policía está controlada en el ámbito municipal. Cada departamento de policía municipal es autónomo y tiene su propio presupuesto y actividades; no está centralizada en ningún sentido, salvo ciertos 26