DICTAMEN Nº. 126/2008, de 18 de junio. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 126/2008, de 18 de junio. * Expediente relativo a declaración de nulidad del acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Membrilla (Ciudad Real) con fecha 23 de julio de 1998, denominado Adopción, si procede, de acuerdo relativo a aceptación donación finca destinada a construcción de residencia de mayores. ANTECEDENTES En sesión celebrada el 23 de julio de 1998, el Pleno del Ayuntamiento de Membrilla (Ciudad Real), a la vista de la propuesta formulada por su Alcaldesa en funciones, acordó aceptar la donación de la finca registral nº del término municipal de Membrilla, realizada por D. X, para destinarla a la construcción de Residencia de Mayores, dado el informe favorable emitido por la Comisión Informativa Permanente de Asistencia al Pleno, en fecha 20 de julio de El término primero del acuerdo señalaba textualmente: aceptar la donación de la finca registral [...] con la condición de que en dicho terreno se construya una Residencia de Mayores y que una vez edificada dicha residencia y la correspondiente finca sean cedidas a la Fundación Benéfico-Asistencial creada para la construcción de Residencia de Mayores. Dicha donación se formalizó mediante escritura otorgada ante Notario el día 13 de agosto de En ella el Ayuntamiento de Membrilla, representado por su Alcaldesa en funciones, aceptó la donación que se realizaba con las siguientes condiciones resolutorias: a) la finca donada deberá destinarse en un plazo máximo de diez años, a la construcción de una Residencia de Ancianos. b) en el mismo plazo deberá de haberse invertido en dicha construcción, una cantidad no inferior a cuarenta millones de pesetas. c) la parte donataria no podrá vender, arrendar, permutar, hipotecar, ni realizar acto alguno de disposición de la finca a favor de persona física o jurídica alguna, con la única excepción de la segregación de la porción de terreno necesaria para la construcción de la citada Residencia de Ancianos y la posterior cesión, a título gratuito, con la misma finalidad, de la finca segregada a la Excelentísima Diputación de Ciudad Real. El resto de la finca matriz, será a su vez cedida por el Ayuntamiento a la Fundación W, en un plazo máximo de 5 años desde la fecha de la firma de esta escritura. d) Una vez terminada la Residencia de Ancianos, cuya construcción se prevé en esta escritura, el donante, D. X, así como su cuñado D. Z, se reservan el derecho de residir en la misma cuando así lo estimen oportuno, asumiendo las mismas condiciones que los demás residentes, con la salvedad de tener ambos habitaciones individuales [...]. * Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Asimismo, el Pleno autorizaba a realizar la segregación de los metros precisos del terreno para la construcción de la Residencia, que la llevaría a cabo la Excma. Diputación de Ciudad Real. Esta construcción, por parte de la Diputación, había sido acordada en el Convenio firmado el 3 de julio de 1998 entre la entonces Alcaldesa de Membrilla y el Presidente de la Diputación, por el que el Ayuntamiento se comprometía a ceder gratuitamente a la Corporación Provincial un solar con determinadas condiciones físicas y urbanísticas con el fin de que ésta construyera una Residencia Rural para mayores, sufragando la Diputación el 85% de la obra y el Municipio el 15% restante. Una vez finalizadas las obras, la construcción sería cedida al Ayuntamiento de Membrilla por un plazo de 50 años, siempre que se cumplieran tres condiciones: que la residencia se destinara a residencia de ancianos; que, si se destinara a otro fin, la propiedad del edificio revertiría a la Diputación; y que el Ayuntamiento no mantuviera la Residencia cerrada por más de un año. La aceptación de la donación, acordada por el Pleno Municipal, fue formalizada -como ya se ha indicado- mediante escritura pública el día 13 de agosto de 1998, dándose inicio a las obras que finalizaron a principios del mes de mayo de 2001, levantándose acta de recepción el 11 del mismo mes y año, tal y como lo acredita la Arquitecto del Departamento de Arquitectura de la Excma. Diputación de Ciudad Real. Esta misma Corporación Provincial, en Pleno celebrado el 3 de junio de 2005, acordó ceder gratuitamente al Ayuntamiento de Membrilla el pleno dominio de la finca sobre la que se había alzado la Residencia construida, siendo este negocio traslativo de la propiedad formalizado mediante escritura notarial de 16 de febrero de 2006, en la que se formalizaban las siguientes cesiones: - En primer lugar, segregación en dos fincas del terreno que fue objeto de donación, diferenciándose la parte destinada a la construcción de la Residencia y la parte que suponía el resto del terreno. - Cesión a la Diputación por parte del Ayuntamiento de Membrilla y declaración de obra nueva de la Residencia, una vez terminada la obra. - Cesión de la Diputación al Ayuntamiento del uso del edificio destinado a Residencia. - Cesión por parte del Ayuntamiento del resto de la finca donada a la Fundación Benéfica antes citada, cesión que fue aceptada por el Patronato de la Fundación el día 19 de enero de Esta escritura fue objeto de aclaración por otra posterior de 11 de agosto de 2006, por la que se transmitía el pleno dominio del edificio destinado a residencia al Ayuntamiento de Membrilla. La siguiente actuación documentada en el expediente es el anuncio, en el Boletín Oficial de la Provincia de Ciudad Real de 2 de abril de 2007, por el Ayuntamiento de Membrilla, del inicio de los trámites tendentes a la cesión gratuita de la Residencia de Ancianos a la Fundación Benéfico Asistencial, dado que el inmueble se encuentra incluido en el Inventario de Bienes de esta entidad, calificado como bien patrimonial. En el anuncio se señala que en el plazo de quince días desde su publicación pueden formularse las reclamaciones y alegaciones que interesen al derecho de parte. 2

3 Figura a continuación un informe emitido por la Secretaria de la Corporación con fecha 18 de febrero de 2008, en el que, tras señalar la intención del equipo de gobierno de anular parte del acuerdo adoptado el día 23 de julio de 1998, en concreto, en la parte que señala que una vez edificada dicha residencia y la correspondiente finca sean cedidas a la Fundación Benéfico Asistencial creada para la construcción de la Residencia de Mayores, manifiesta que, de conformidad con el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cualquier momento, previo informe favorable del Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, podrán declarar de oficio la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 del texto legal. Para la adopción de dicha medida, recuerda que el órgano competente es el Pleno del Ayuntamiento y que el plazo para dictar resolución se cifra en 3 meses. A dicho informe le sigue la propuesta de la Alcaldía del mismo día, mes y año, en el que se acuerda iniciar de oficio la apertura de expediente con el objeto de declarar la nulidad, si procede, del apartado antes transcrito del acuerdo de 23 julio del año 98, nombrando instructor y señalando que las causas posibles de nulidad son: que el acuerdo determina una cesión gratuita de un bien, que ni existía ni era municipal; que el acuerdo plenario no estuvo precedido de tramitación alguna; y que se prescindió, por tanto, del procedimiento establecido para las cesiones de bienes en el artículo 110 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Dicha propuesta fue elevada a la reunión del Ayuntamiento pleno en fecha 21 de febrero de 2008, que, en votación con resultado de 7 votos a favor y 6 abstenciones, acordó el inicio del expediente para la declaración de nulidad del apartado ya referenciado. Tras notificar a los interesados el comienzo del expediente, el Alcalde de Membrilla formula propuesta para su elevación al Pleno, en la que desestima las alegaciones efectuadas por la Fundación interesada en el procedimiento. Señala que el acuerdo incurrió en nulidad de pleno derecho por dos motivos fundamentales regulados en el artículo 62.1.c) y e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, puesto que se trató de un acto de contenido imposible en el momento de su adopción (la Residencia de Mayores no existía) y se prescindió total y absolutamente del procedimiento establecido en el artículo 110 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (memoria demostrativa, certificación del Registro de la Propiedad, certificación del secretario de que los bienes objeto de cesión figuran en el inventario, informe del interventor de no haber deuda pendiente de liquidación, dictamen del técnico sobre si los bienes están comprendidos en un plan de ordenación, reforma o adaptación, y si es previsible que lo sean en los diez años inmediatos, información pública por plazo no inferior a quince días). Sobre la alegación formulada ante la ausencia de documentación en el expediente, el Alcalde manifiesta que, al prescindirse absolutamente del procedimiento, no existe documentación que exhibir a la parte y, por tanto, no se puede incluir lo que no existe y, respecto a la alegación del acto único no fraccionable, el Alcalde sostiene que no tiene sentido, pues el objeto del mismo fue aceptar la donación de una finca, lo cual es correcto, incurriendo únicamente en causa de nulidad la parte que textualmente dice lo indicado al inicio de esta propuesta. Por todo ello, resuelve elevar al Pleno la resolución de las alegaciones y la remisión del expediente al Consejo Consultivo. El pronunciamiento del Pleno se produjo el 27 de marzo de 2008, en el que con 7 votos a favor y 6 abstenciones se resolvió desestimar las alegaciones presentadas, entender que la 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha parte cuestionada del acuerdo adoptado el 23 de julio de 1998 es nulo de pleno derecho y disponer la remisión del expediente al Consejo Consultivo para su dictamen. EXTRACTO DE LA DOCTRINA Teniendo en cuenta que la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave y que estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisoria responden a la necesidad de buscar un justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico, procede a continuación examinar su posible concurrencia en el supuesto sometido a dictamen, que no es otro que el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Membrilla el 23 de julio de 1998, en lo que hace referencia a que una vez edificada dicha residencia y la correspondiente finca sean cedidas a la Fundación Benéfico Asistencial creada para la construcción de la Residencia de Mayores. Es decir, y en resumen, en un primer momento existe una donación realizada por un particular al Ayuntamiento de Membrilla, que estaría sujeta a las condiciones resolutorias establecidas en la escritura suscrita por el donante y por el Ayuntamiento donatorio que consistían básicamente en que la finca donada debía destinarse en el plazo máximo de diez años a la construcción de una Residencia de Ancianos, construyendo la Residencia la Diputación de Ciudad Real y destinándose el resto del terreno a ser objeto de cesión a la Fundación W. Esta donación fue aceptada por el Ayuntamiento Pleno en sesión celebrada el 23 de julio de 1998, en cuyo acuerdo de aceptación se incluyó la mención a la futura cesión de la obra, una vez finalizada, a la Fundación antes citada, condición ésta no incluida en la escritura de donación, que respondía al ánimo que impulsaba el acto de liberalidad, que no era otro que proporcionar a los vecinos del donante una Residencia donde las personas de más edad pudieran ser acogidas sin tener que abandonar su localidad. En este punto hay que resaltar que el acto de aceptación de la Corporación se produjo, sin que conste en el expediente informe alguno que sustente la decisión de la aceptación de una donación sujeta a condición. A este respecto señala el artículo 12.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales 1372/1986, de 13 de junio, que, No obstante, si la adquisición llevare aneja alguna condición o modalidad onerosa, sólo podrán aceptarse los bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere. En este caso, es evidente que el coste de construcción de una Residencia supera con holgura el valor que tendría el terreno donado, por lo que, aun cuando la carga de la construcción correspondía a la Excma. Diputación de Ciudad Real, tal y como se recogía en la escritura de donación y en el propio Convenio entre las Corporaciones local y provincial, al ser condición resolutoria de la liberalidad hacia el Ayuntamiento, hubiera debido contar con la justificación en el expediente de su nulo impacto económico en las arcas municipales. 4

5 En cualquier caso, el aspecto sobre el que pivota la discusión es la obligación adoptada por el Pleno de ceder la Residencia, una vez construida, a una Fundación privada de naturaleza benéfica, obligación acordada por el órgano plenario y no por la voluntad del donante, diferencia que trae importantes consecuencias jurídicas. En el caso de que hubiese sido éste quien hubiese impuesto la condición como requisito de validez de la donación, estaríamos ante una condición resolutoria en caso de incumplimiento, que se incardinaría dentro del principio de libertad de disposición que anima nuestro derecho sucesorio, y que debía haber sido reflejada en la escritura, de acuerdo con el artículo 633 del Código Civil que señala el carácter constitutivo del acto de elevación a público de la liberalidad, al señalar que: Para que sea válida la donación de cosa inmueble ha de hacerse en escritura pública, expresándose en ella individualmente los bienes donados y el valor de las cargas que deba satisfacer el donatario. Por el contrario, en este caso, la futura cesión es producto de la voluntad del órgano plenario del Ayuntamiento de Membrilla, y por tanto, estamos ante un acto administrativo de disposición de bienes patrimoniales de las entidades locales, que escapa a estos principios de libertad de pactos y de respeto a la voluntad del premuerto, y que debe someterse, en garantía del interés común, a las limitaciones y requisitos normados por el Derecho Administrativo. La cesión gratuita de bienes públicos de naturaleza patrimonial es un negocio jurídico tasado y regulado con ánimo restrictivo por nuestra normativa, pues no en vano supone una descapitalización de la Administración territorial que cede y que debe asegurarse, mediante el procedimiento administrativo establecido, que dicha descapitalización se realiza en pos de un mayor beneficio a la colectividad, titular a la postre del bien. Así impone el artículo del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales que los bienes inmuebles patrimoniales no podrán cederse gratuitamente sino a entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a las Instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro [...], añadiendo en el artículo siguiente el procedimiento a seguir para lograr su aprobación con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Así se señala que el expediente contará con las siguientes actuaciones: justificación documental de la entidad o institución solicitante de su carácter público o de sus fines en beneficio de la comunidad; certificación del Registro de la Propiedad acreditativa de que los bienes se hallan debidamente inscritos en concepto de patrimoniales de la entidad local; certificación del Secretario de la Corporación en la que conste que los bienes figuran en el inventario aprobado por la misma con la calificación antedicha; informe del Interventor de fondos en el que acredite que no existe deuda pendiente de liquidación con cargo al presupuesto municipal; dictamen suscrito por técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos en ningún plan de ordenación, reforma o adaptación, que no son necesarios para el Ayuntamiento ni es previsible que lo sean en un plazo estimado de 10 años; e información pública por plazo no inferior a 15 días. Pues bien, a la vista del expediente, resulta meridianamente claro que, con anterioridad al acuerdo de 23 de julio de 1998, no se formó expediente alguno en el que constaran los siguientes documentos: Certificación del Registro de la Propiedad acreditativo de que los bienes se hallan inscritos a favor del Ayuntamiento como patrimoniales. De hecho, la inscripción registral 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha de los bienes no se produjo hasta el año 2006, por lo que no se contaba en el año 1998 con asiento registral que acreditara la naturaleza del bien. Certificación del Secretario de que los bienes figuran con este carácter en el Inventario de Bienes del Ayuntamiento. Tampoco hay constancia de dicha inscripción en el Inventario de Bienes hasta el año 2007, en el que se publica en el Boletín Oficial de la provincia de Ciudad Real el anuncio de la cesión, por lo que cabe deducir no sólo que no se adjuntó en el año 1998, sino que a tal fecha el bien no constaba en dicho Inventario. Certificación del Interventor que indique la existencia de deuda pendiente que se prevea saldarla con el bien que se intenta ceder. Dictamen técnico que asegure que los terrenos objeto de cesión gratuita no son necesarios para que el Municipio tenga una adecuada expansión urbanística o dotacional en los siguientes diez años. Acreditación de exposición al público de tal cesión gratuita, para la formulación de alegaciones en beneficio del interés general del Municipio, ausencia que se configura, quizá como la más grave e insalvable, pues priva a los habitantes del Municipio de la posibilidad de pronunciarse sobre una cesión gratuita de un bien propiedad de su Ayuntamiento. Así pues sin ninguna tramitación que precediera al acuerdo y que garantizara la legalidad y la oportunidad de la medida, únicamente se cuenta con el acto de voluntad de la Corporación, que en Pleno acordó una cesión de bien futuro (que no de contenido imposible) sin respetar el conjunto de garantías que supone el procedimiento previsto. Prueba de la ausencia del cumplimiento de los trámites previstos en la normativa local es que, en el año 2007, se quisieran subsanar algunas de las deficiencias observadas, como la de dar público conocimiento de la medida a través de la exposición pública y que podrían suponer el cumplimiento de algunos de los trámites necesarios para una futura decisión de cesión gratuita, pero que en ningún caso sanan la nulidad de la que adolece un acto anterior adoptado sin respetar los trámites esenciales del procedimiento legalmente establecido, pues no culminaron con la aprobación por la mayoría absoluta del Pleno del Ayuntamiento, según exige el primer párrafo del artículo del repetido Reglamento de bienes de las corporaciones locales. En suma, a la vista de cuanto se ha expuesto, se debe concluir que concurre la causa de nulidad, prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; debiendo, por ello, informarse favorablemente la revisión de oficio planteada por la Corporación. En sus alegaciones la Fundación W invoca el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por considerar que el tiempo transcurrido (casi diez años), la seguridad jurídica, la equidad y el derecho de los particulares obstan a la viabilidad de la nulidad que se pretende mediante la presente revisión de oficio. No obstante, no se pormenorizan, ni justifican las razones concretas que en este caso abogan por la aplicación del citado artículo 106, salvo la de haber transcurrido casi diez años desde el acuerdo municipal que preveía la cesión de la Residencia de Ancianos a la Fundación alegante. Sobre este extremo debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la escritura de cesión al Ayuntamiento de Membrilla del pleno dominio del bien inmueble es de 11 de agosto de Sin perjuicio de que no se han aportado pruebas suficientes para considerar, en el presente caso, que no procede la revisión de oficio del acuerdo municipal de 23 de julio de 6

7 1998 por aplicación del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, debe tenerse en cuenta que el Ayuntamiento de Membrilla, al declarar la nulidad del acto, podrá establecer, en la misma resolución, la indemnización que, en su caso, proceda reconocer a la Fundación interesada si de dan las circunstancias previstas en los artículos y de la indicada Ley, según prevé su artículo DICTAMEN Que procede informar favorablemente la revisión de oficio planteada por el Ayuntamiento de Membrilla (Ciudad Real) en relación al acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación con fecha 23 de julio de 1998, por el que se comprometía a que una vez edificada dicha residencia y la correspondiente finca sean cedidas a la Fundación Benéfico Asistencial creada para la construcción de la Residencia de Mayores, al concurrir la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 7

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