VACÍOS JURÍDICOS Y OPORTUNIDADES ZONAS DE RESERVA CAMPESINA

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1 VACÍOS JURÍDICOS Y OPORTUNIDADES ZONAS DE RESERVA CAMPESINA GERMAN A CARDOZA SANCHEZ

2 Contenido INTRODUCCION Y CONTEXTO... 2 ANTECEDENTES... 4 BREVE BALANCE ZONAS DE RESERVA CAMPESINA... 5 AVANCE EN LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA... 5 FALENCIAS Y DIFICULTADES... 6 NORMATIVIDAD RELACIONADA CON ZONAS DE RESERVA CAMPESINA... 8 SOPORTE CONSTITUCIONAL... 9 MARCO LEGAL ESPECÍFICO VACIOS JURIDICOS LEGISLACION AGRARIA EN ZRC QUE INCIDE EN LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD ORDENAMIENTO AMBIENTAL PROCESO AGRARIOS INTEGRALIDAD INSTITUCIONALIDAD AUTONOMÍA Y ORGANIZACIÓN CAMPESINA OPORTUNIDADES Y PERPECTIVAS RECOMENDACIONES CONCLUSIONES Bibliografía

3 INTRODUCCION Y CONTEXTO La reforma agraria estructural y la reforma rural siguen siendo vigentes en un escenario de desarrollo rural sostenible e incluyente, con redistribución de la tierra y los factores productivos, en el marco de un modelo alternativo al modelo empresarial, de mercado y acaparamiento de tierras, que rescate la diversidad regional territorial étnica y cultural en torno al ordenamiento productivo, social y ambiental de la propiedad y que valore las potencialidades y las formas autogestionarias de organización de las comunidades rurales en los diferentes territorios. El éxito de un proceso de paz en Colombia, depende en primer lugar de sí el Estado y las clases dominantes se comprometen efectivamente a solucionar el problema agrario y al goce real de los derechos económicos, políticos, sociales y culturales de las comunidades. Un asunto fundamental para la paz con justicia social es la tierra y el territorio para indígenas, negros y comunidades campesinas como partida y desde el cual se desprenden las discusiones y soluciones políticas, sociales y económicas del modelo de desarrollo. En Colombia la tenencia, ocupación y propiedad de la tierra ha estado ligada a la violencia (Molano, fajardo, Reyes, Restrepo) y se ha evidenciado una relación estrecha entre conflicto social y armado, con la inequitativa concentración de la tierra, el narcotráfico y la violación de los derechos humanos. Los Colonos y campesinos desde el siglo XX han desarrollado formas de organización y defensa del territorio, de la economía campesina y protección de los recursos naturales como antecedente de las actuales Zonas de Reserva Campesina. Las comunidades campesinas, han sufrido y afrontan no solo el abandono estatal y el afán de acaparamiento y concentración de la propiedad de la tierra incluyendo las de origen baldío por parte de actores agroindustriales, empresariales, multinacionales, además, resistiendo, a la estrategia violenta y expansionista del narcotráfico, del paramilitarismo, del latifundio ganadero y especulativo y la gran 2

4 minería extractiva generadora de la depredación irracional de nuestros recursos naturales y de la biodiversidad. La dualidad del modelo de desarrollo agrario impulsado a través de las políticas y combinado con las acciones violentas, marca la tendencia de la concentración y la minifundización de la estructura agraria. La titulación de baldíos ha reproducido los patrones de concentración de la propiedad, con las precarias condiciones económicas, sociales y políticas en que ha ocurrido la ampliación de la frontera agrícola. Desde hace mas de veinte años la Ley 160 de 1994 estableció que en los procesos de formalización que se adelantan, en las zonas de colonización y en aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, se regulará, limitará y ordenará la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación, así como los límites superficiarios de las que pertenezcan al dominio privado, según las políticas, objetivos y criterios orientadores de la ley, con la finalidad de fomentar la pequeña propiedad campesina, evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad y crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos, a través de los mecanismos establecidos en la ley. Esta tarea estratégica y trascendental debió realizarla el Incora y el Incoder a través de instrumentos de ordenamiento productivo y ordenamiento social de la propiedad especialmente delimitación y constitución de Zonas de Reserva Campesina, con el cumplimento estricto de disposiciones legales como lo estipulan los artículos 79, 80,81 de la Ley 160 de Por el contrario, desde hace veinte años se consolidaron grandes predios y latifundios bajo una misma persona natural o jurídica sobre tierras adjudicadas inicialmente como baldíos a campesinos con flagrante violación del artículo 72 de la misma Ley. Las bases del actual Plan Nacional de Desarrollo están cimentadas en los pilares e ideales de paz, equidad y se entendería que este plan empieza a generar condiciones en el llamado pos-conflicto y como lo plantea el exministro Juan Camilo Restrepo Salazar siempre se ha dicho y con razón que las raíces del conflicto Colombiano se nutre de los problemas agrarios viejos de muchas 3

5 décadas, ahora hay una ocasión preciosa para que la paz no sea simplemente una figura de papeles, si no el comienzo sincero y profundo para encontrar las soluciones equitativas y sostenibles al que quizás sea el problemas mas delicado del país, el de tierra, en todas sus expresiones (El espectador, Octubre 13 de 2014) Las Zonas de Reserva Campesina como figura de ordenación social, ambiental y productiva de una región ( Sentencia 371 de 2014 de la Corte Constitucional) seran un fundamental instrumento de desarrollo rural integral y de reforma agraria con el cumplimiento efectivo y real del objeto establecido en la norma legal, fomentar y estabilizar la economia campesina y superar las causas de los conflictos sociales que les afecten y en general crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas. ANTECEDENTES En el año 1993, el Gobierno a través de los Ministerios de Agricultura y de Medio Ambiente, introdujo al proyecto de ley sobre el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, en su tránsito por la comisión V del senado la creación de las Zonas de Reserva Campesina para regular y ordenar la adjudicación de baldíos y evitar la concentración de la propiedad, para fomentar la pequeña propiedad campesina y crear condiciones de desarrollo y consolidación de la de la economía campesina de los colonos (Gaceta del Congreso, 1994), proponiendo a las Zonas de Reserva Campesina ZRC- como áreas de estabilización de la frontera agraria y fortalecimiento de economías campesinas; proyecto que finalmente fue convertido en la Ley 160 de Como antecedente de la normatividad y situación actual de las Zonas de Reserva Campesina, es importante destacar algunos aspectos sociales, políticos y jurídicos: 4

6 Aumento de cultivos de uso ilícito, el deterioro ambiental y la presencia armada de organizaciones ilegales. Movilizaciones de campesinos y colonos en regiones cocaleras, fumigaciones y violación de los derechos humanos en los años 90 s Negociación con el Ministro Agricultura José Antonio Ocampo Gaviria, las organizaciones campesinas, colonos y líderes en marchas campesinas con apoyo de Alfredo Molano, Darío Fajardo y otros académicos. Expedición Acuerdo 028/1995 de la Junta Directiva INCORA reglamentando Zonas de desarrollo empresarial y Zonas de Reserva Campesina. Movilizaciones de campesinos y colonos en rechazo al acuerdo 028/95 Decreto 1777 de 1996 concertado entre organizaciones campesinas y la Ministra Cecilia López Montaño. Derogatoria de los capítulos I, II, III, IV, V, VI y VIII sobre ZRC del Acuerdo 028 de 1995, quedando vigente solo el Capítulo VII de Zonas de Desarrollo empresarial. Concertación del Acuerdo 024 de 1996 Junta Directiva del INCORA con las organizaciones campesinas. El gobierno asume compromisos para establecer y desarrollar la figura de Zonas de Reserva Campesina ZRC- inicialmente en los departamentos de Putumayo, Guaviare y Caquetá. Rechazo de la SAC y Fedegan del decreto 1777 de 1996 con oposición de la figura de Zonas de Reserva Campesina en áreas distintas a las de Colonización y predominio de baldíos. BREVE BALANCE ZONAS DE RESERVA CAMPESINA AVANCES EN LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Proyecto piloto de ZRC financiado por el Banco Mundial y recursos de la Nación con una inversión de $ millones hasta Diciembre de 2003, en tres Zonas (Cabrera, Pato-balsillas y Calamar Guaviare). 5

7 Se lograron algunas capacidades de gestión para manejar recursos económicos y se socializó el procedimiento, metodología y sus instrumentos Fortalecimiento inicial de capital social, afectado posteriormente por situación de orden público y estigmatización en las Zonas de Reserva Campesinas. Fortalecimiento de procesos organizativos, de asociatividad y resolución de conflictos en algunas Zonas. FALENCIAS Y DIFICULTADES Estigmatización y persecución de las Zonas de Reserva Campesina- ZRCen los 8 años de gobierno de Álvaro Uribe Vélez Los resultados económicos para las regiones son precarios frente a las expectativas generadas con las Zonas de Reserva Campesinas y sus planes de desarrollo sostenible, los cuales no fueron financiados ni ejecutados. No fue posible la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural en las Zonas de Reserva Campesinas por falta de decisión y voluntad política del Estado y de los diferentes gobiernos. No se realizó seguimiento y evaluación al cumplimiento de los requisitos y obligaciones en materia ambiental, ocupación y explotación de predios en las Zonas de Reserva Campesinas constituidas Poco apoyo y participación de las entidades territoriales en la consolidación de las ZRC y mínima articulación con los Planes o esquemas de ordenamiento territorial, los planes municipales y departamentales de desarrollo, por falta de coordinación entre los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial y los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina ZRC en el nivel territorial. No se lograron resolver los principales conflictos y problemas económicos, sociales y ambientales de las Zonas de Reserva Campesina. 6

8 No se cumplió la norma legal en cuanto a que la acción del estado se realizara en condiciones preferenciales para el otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en materia de crédito, capitalización rural, adecuación de tierras, modernización, acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales y el apoyo preferencial de la institucionalidad pública rural y ambiental. Pocos avances en obtener mayores oportunidades y capacidad jurídica y técnica de las organizaciones comunitarias para administrar y movilizar recursos de inversión a las ZRC. Precaria presencia y coordinación interinstitucional de las entidades del Sistema Nacional de Desarrollo Rural y Sistema Nacional Ambiental. Por el incumplimiento de las obligaciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Ministerio de Ambiente de coordinar la acción estatal en Zonas de Reserva Campesina ZRC; no se cumplió ni se realizó seguimiento a los límites superficiales de la propiedad de la tierra dentro de las Zonas de Reserva Campesinas establecidos por la junta directiva del Incora en Resoluciones. La mayoría de los compromisos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de las instituciones, (Incora, Incoder), entidades territoriales y comunidades acordados en las audiencias públicas no se cumplieron en la realización de los objetivos específicos establecidos en la resolución de conformación de cada una de las Zonas de Reserva Campesina -ZRC. Tanto el INCORA como el INCODER no adecuaron el uso equitativo y racional del territorio a partir del ordenamiento social, cultural y ambiental de la propiedad en las Zonas de Reserva Campesinas constituidas con proyectos de reconversión productiva. No se logró una adecuada articulación de las políticas de desarrollo rural, ambiental y descentralización regional. Precaria coordinación y concertación del Incoder con las organizaciones campesinas y las comunidades de las ZRC para la implementación de acciones económicas y sociales de gran impacto. 7

9 No hay políticas orientadas a garantizar la no afectación de las actividades económicas de gran impacto (minería, hidroeléctricas, hidrocarburos, infraestructura, agroindustria, entre otros) en los territorios campesinos, la producción de alimentos y en el plan de desarrollo sostenible de la Zonas de Reserva Campesina. Actualmente, no existe ninguna articulación interinstitucional que impulse las Zonas de Reserva Campesina. Las instituciones y las administraciones nacionales del Incoder, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entidades Departamentales y municipales están de espaldas a las Zonas de Reserva Campesina y en muchas ocasiones promueven la estigmatización de las Zonas de Reserva Campesina. El gobierno y el Incoder no han desarrollado acciones de promoción favorable de las Zonas de Reserva Campesina. NORMATIVIDAD RELACIONADA CON ZONAS DE RESERVA CAMPESINA Constitución política (Art. 1, 2, Art. 58, Art. 64, Art. 65, Art. 38, Art. 25, Art. 79, Art. 80, Art. 209, Art. 333, Art. 334, Art. 366, Título XI) Ley 160 de 1994, Capítulo XIII Ley 2da de 1959 Zonas de Reserva Forestal Ley 99 de 1993 Ley medio ambiente Ley 101 de 1993 Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero. Ley 388 de 1997, Art 8 Ordenamiento Territorial Ley 1454 de 2011 Ordenamiento Territorial Decreto 1777 de 1996 Reglamentación parcial de la Ley 160, en lo relacionado con las ZRC Decreto 2664 de 1994, Capítulo XII Titulación Baldíos Decreto 1300 de 2003 creación INCODER Decreto 3759 de 2009 Decreto 2623 de 2012 Estructura del INCODER Decreto 3600 de 2007 reglamenta leyes de medio ambiente y OT Acuerdos y resoluciones del INCODER Acuerdo No. 014 de 1995 Acuerdo No. 024 de

10 Acuerdo No. 010 de 1999 Resolución No. 041 de 1996 Resolución No. 054 de 1997 Resolución No. 055 de 1997 Resolución No. 020 de 1998 Resolución No. 054 de 1999 Resolución No. 046 de 2000 Resolución No. 69 de 2000 Resolución No. 028 de 2002 Resolución No. 240 de 2011 SOPORTE CONSTITUCIONAL Conforme a la Constitución Política, las autoridades públicas tienen el deber de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución y de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado (artículos 1º y 2). Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo. Estos mismos artículos junto a los articules 58 y 334 son soporte de las Zonas de Reserva Campesina -ZRC. Tratándose de la cuestión agraria, la Corte Constitucional reitera como la jurisprudencia constitucional ha venido reconociendo el campo como un bien jurídicamente protegido advirtiendo que la denominación dada a la expresión Campo se entiende como realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa. Es el campo como conjunto 9

11 de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados. La Corte Constitucional plantea que el campo no puede ser reconocido únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada, posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos e individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica pero además, es herramienta básica de la supervivencia y el progreso personal, familiar y social. La Corte Constitucional Mediante la Sentencia C -006 de 2002 afirmó que el trato al campesinado es diferencial y especial, por tanto es necesario establecer una igualdad no solo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro. En la Sentencia 644 de 2012 la Corte Constitucional reconoce que en Colombia se debe considerar el campo como el hábitat natural de los campesinos, el cual según nuestra constitución es de especial protección. La Sentencia C-371 de 2014 afirmó que la Zona de Reserva Campesina ZRC es una figura creada por la Ley 160 de 1994 para la ordenación social, ambiental y productiva de una región. La Corte Constitucional reconoce que las razones de las ZRC son la realización de los derechos del campesinado. MARCO LEGAL ESPECÍFICO El marco normativo de las ZRC está delimitado fundamentalmente por la Ley 160 de 1994, capítulo XIII; decreto de 1996 y el acuerdo 024 de 1996 expedido por el INCORA. La materialización de lo dispuesto en la constitución y en la Ley frente a las Zonas de Reserva Campesina se podrá resumir en: 1. La regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural. 10

12 2. La eliminación de su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras. 3. El establecimiento de límites superficiarios a las tierras de dominio privado. 4. Evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica. 5. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los campesinos. 6. Ordenamiento territorial y ambiental. La Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero 101 de 1993, desarrolla en parte los artículos 65 y 66 de la Constitución Nacional y la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, inspirada en el precepto constitucional (articulo 64) según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. El Decreto 1777de 1996 ratifica la plena vigencia de los objetivos y fines de la Ley 160 de 1994, entre otros: Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico Dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional. 11

13 Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento. A su vez, en el artículo 2 del decreto 1777 se establece como objetivos de las Zonas de Reserva Campesina. Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país. Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración o fragmentación de la propiedad rústica. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en las zonas respectivas. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos. Crear y construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política. Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural. Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. 12

14 Por su parte, el Acuerdo 024 de 1996 se ocupa de los aspectos operativos legales de la constitución de las Zonas de Reserva Campesina y fija los criterios de selección de las áreas objeto de estas, los objetivos y principios orientadores, las excepciones, el trámite administrativo hacia su constitución, el plan de desarrollo sostenible y la audiencia pública. VACIOS JURIDICOS EN LA LEGISLACION AGRARIA QUE INCIDE EN LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA El decreto 1777 ubicó tres elementos claves para configurar la figura de las Zonas de Reserva Campesina como una estrategia para el ordenamiento productivo y social de la propiedad rural, el primero, la definición del ámbito económicogeográfico de su aplicación, segundo los objetivos económicos, ambientales y políticos de las Zonas de Reserva Campesina y tercero la acción interinstitucional de soporte. (Fajardo, 2002) Según el Decreto 1300 de 2003, el Incoder tiene como objetivo fundamental ejecutar la política agropecuaria y desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales del medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país. Otros de los objetivos y funciones del Incoder relacionados con las Zonas de Reserva Campesina son: Promover la identificación y consolidación económica y social de las áreas de desarrollo rural mediante el apoyo técnico y financiero a programas de desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero de propósito común. Facilitar a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a la tierra y demás factores productivos, promoviendo diferentes alternativas para el uso eficiente, racional y sostenible de los mismos y gestionar y otorgar recursos de financiación, cofinanciación, subsidios, e incentivos para apoyar la ejecución de 13

15 programas de desarrollo agropecuario y rural en los territorios en donde se establezcan áreas de actuación. Se han detectado debilidades, falencias y vacíos en la legislación y normatividad sobre Zonas de Reserva Campesina que han incidido o afectado el impulso y consolidación de este procedimiento, a continuación se presentan los principales. 2.1 ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD La Ley 160 de 1994, en su exposición de motivos, resaltó la importancia de las Zonas de Reserva Campesina dentro de la dinámica de los procesos de colonización en Colombia. Tal dinámica se expresa en el ciclo colonizaciónpraderización-concentración de latifundio ganadero. Este modelo ha dado lugar a un deterioro de las condiciones de existencia de las familias de colonos y al paulatino desgaste de las zonas de bosque natural. Las Zonas de Reserva Campesina aparecen como un instrumento que le permite al Estado realizar el ordenamiento de las zonas de colonización y de predomino de baldíos, proteger los espacios de reserva forestal y de recursos naturales estratégicos y regular la tenencia de propiedades privadas en dichas áreas. El interés de la política radica en la consolidación y estabilización de las comunidades campesinas y de los colonos, con base en la definición de los derechos de propiedad sobre los territorios, el desarrollo de actividades productivas sostenibles y el apoyo a procesos de autogestión comunitaria. Conforme a la ley 160 de 1994, en principio partimos de la regla conforme a la cual todas las zonas de colonización y todas aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías son Zonas de Reserva Campesina (artículo 81), salvo aquellas que sean definidas como Zonas de Desarrollo Empresarial (artículos 82 y 83). 14

16 Se observa una ausencia de regulación en materia de relaciones con las posibles Zonas de Desarrollo Empresarial y más aún sobre las condiciones de igualdad real de las Zonas de Reserva Campesina frente a ellas. En la reglamentación debió establecerse obligaciones del Incoder en virtud de los artículos 75 y 76 y reservar estas zonas para delimitar y constituir Zonas de Reserva Campesina para evitar los actuales procesos de concentración, acaparamiento y ocupación indebida de tierras baldías. El criterio legal es que esas Zonas requieren una delimitación geográfica por parte del Consejo Directivo del Incoder, teniendo en cuenta sus características agroecológicas y socioeconómicas regionales. Pero, la noción de Zonas de Reserva Campesina no es exclusivamente geográfica, pues conforme a la ley está asociada al régimen de tenencia y propiedad de la tierra, a la cuestión ambiental territorial y, sobre todo, a la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, a su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, y a las características de las modalidades de producción, tal y como lo ha planteado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en especial, la sentencia C-644 de La Ley plantea que en los reglamentos respectivos de las Zonas de Reserva Campesina se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en unidades agrícolas familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. Esta es la disposición legal de reforma agraria mas importante de la figura, como la única que en el territorio nacional puede limitar el tamaño de la propiedad privada, lo cual, no se cumple, su reglamentación no es precisa y el Incora e Incoder junto con la Superintendencia de Notariado y Registro, no establecieron mecanismos institucionales para el cumplimiento de la norma legal e igualmente el Incora y el Incoder no adelantaron acciones para que efectivamente no exista propiedad privada en las Zonas de Reserva Campesina superando el numero de UAF s establecidas por la Junta Directiva del Incora y que se adelanten los 15

17 procesos de negociación y compra de tierras o expropiación para quienes exceden el número de UAF que podría tenerse en propiedad. Con respeto al acceso a la tierra, si bien existen disposiciones constitucionales que son coherentes con el derecho relativo al deber del Estado de garantizar un acceso progresivo a la propiedad y otros derechos y recursos como vía para dignificación de la vida de los campesinos, las Zonas de Reserva Campesina se trata de un instrumento limitado en la medida que no reconoce el territorio como un derecho, no promueve el acceso con criterio de universalidad, sino con carácter progresivo, eso es, sujeto a diversas contingencias como la disponibilidad de recursos. No se plantea la situación de fraccionamiento antieconómico de la propiedad y propuestas de restructuración de minifundio y microfundio. Las actuales políticas del gobierno priorizan la adjudicación de baldíos como modalidad principal para la formalización y acceso a la propiedad rural, con el propósito de no realizar reforma agraria redistributiva o por lo menos la reforma rural transformadora que propone el PNUD con una política integral de tierras, para no afectar los intereses de la gran propiedad ORDENAMIENTO AMBIENTAL En la Ley se dispone que en las Zonas de Reserva Campesina, la acción del Estado tenga en cuenta, además de los principios orientadores, y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, pero no están las reglas y lineamientos definidos en la posterior Ley 388 de Igualmente, estableció que las actividades de ordenamiento productivo y ordenamiento social que desarrolle el Incora (hoy Incoder), en virtud de la Ley 160 de 1994, estarán sujetas a las políticas que sobre la materia formulen, conjuntamente, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y del medio ambiente, y tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento 16

18 de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario. En el año 1994 la Política Nacional Ambiental (Documento CONPES de 1994: 17 y 18): decide impulsar las Zonas de Reservas Campesinas y las reservas privadas establecidas en la Ley 160 de 1994, como una forma de reorientar los frentes de colonización que se dirigen hacia áreas de alta fragilidad ecológica y ambiental. La Política de Modernización Rural y Desarrollo Empresarial Campesino (Documento CONPES de 1994: 8): estableció que en regiones de colonización de frontera y en áreas frágiles al interior de la frontera agropecuaria, se definirán Zonas de Reserva Campesina, en las cuales se impulsarán procesos de consolidación y estabilización de las comunidades de campesinos y colonos, con base en el fortalecimiento de sus actuales actividades productivas lícitas y el desarrollo de sistemas productivos adecuados al medio agroecológico. En ecosistemas frágiles dentro de la frontera agrícola se promoverán sistemas agropecuarios de producción-protección. Después de estos documentos de política pública desde hace más de veinte años, ningún gobierno ha intentado formular propuestas ambientales y de desarrollo rural con el instrumento de Zonas de Reserva Campesina -ZRC. La dimensión ambiental -que es crucial en la pretensión de las ZRC de estabilizar la frontera a partir de la estabilización de las comunidades de frontera- precisa ser desarrollada a partir de los correspondientes planes de ordenamiento ambiental que incorporen la experiencia de las comunidades allí asentadas -campesinas y étnicas- y sean la base o guía para determinar la estrategia de desarrollo productivo de esos territorios. 17

19 Las normas y reglamentación sobre Zonas de Reserva Campesina son las normas básicas de conservación y protección ambiental en las regiones de predominio de baldíos y de las que requieren ordenamiento productivo, social y ambiental del territorio. No se ha cumplido el objeto de reubicar a los propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico, el Incoder debe adelantar los respectivos programas de adquisición de tierras y mejoras en coordinación con el Ministerio de Ambiente o la Corporación Autónoma Regional correspondiente, dando preferencia a los ocupantes de tierras que se hallen sometidas al régimen de reserva forestal, de manejo especial o interés ecológico, o las situadas en las áreas que conforman el Sistema de Parques Nacionales Naturales. Las Zonas de Reserva Campesina son el instrumento adecuado para cumplir con esta obligación legal del Incoder como lo reconocen Parques Nacionales Naturales, organizaciones internacionales y nacionales ambientales PROCESO AGRARIOS Los procedimientos administrativos agrarios son los instrumentos legales con que cuenta el INCODER desde la expedición de la Ley 200 de 1936 y ahora en vigencia de la Ley 160 de 1994, para garantizar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad; asegurar la propiedad y el dominio de la Nación sobre las tierras públicas, y recuperar las tierras baldías de la Nación en los casos de indebida ocupación o apropiación de las mismas por parte de los particulares. De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1465 de 2013, con los procedimientos administrativos agrarios: 1. Extinción del Derecho de Dominio privado por incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad. 18

20 2. Clarificación de la situación jurídica de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. 3. Deslinde de las Tierras de la Nación para delimitarlas de aquellas que pertenecen a los particulares. 4. Recuperación de los terrenos Baldíos de la Nación, en los casos de indebida ocupación o apropiación por parte de los particulares, con el fin de restituirlos al patrimonio del Estado. 5. Reversión de Baldíos Adjudicados, por violación de normas ambientales, destinación de los mismos al desarrollo de cultivos ilícitos o por el incumplimiento de las obligaciones bajo las cuales fueron adjudicados. 6. Revocatoria de los actos administrativos de titulación de baldíos, por violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento de la adjudicación. El primer acuerdo suscrito en el marco de las conversaciones de paz, entre el Gobierno Nacional y las FARC el pasado 26 de mayo del 2013, es el de democratizar el acceso a la propiedad de la tierra en beneficio de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales más afectadas por el conflicto armado. Como resultado de este compromiso se acordó la conformación de un Fondo de Tierras para la Paz, alimentado con seis fuentes: 1. La recuperación de los baldíos indebidamente ocupados o ilegalmente apropiados. 2. La extinción judicial del dominio sobre tierras privadas adquiridas ilegalmente. 3. La extinción administrativa del dominio sobre las tierras inexplotadas que incumplan la función social y ecológica de la propiedad. 4. La compra de tierras por parte del Estado. 19

21 5. Expropiación con indemnización por motivos de interés social o de utilidad pública. 6. Las tierras con vocación agropecuaria sustraídas de las zonas de reserva forestal, mediante la formulación de planes que garanticen sostenibilidad social y ambiental, con participación comunitaria. La 1ª y la 3ª fuente el Fondo de Tierras para la Paz comprometen procesos agrarios de competencia del Incoder, para restituir estas tierras, el INCODER cuenta con los procedimientos agrarios de extinción, recuperación, clarificación y deslinde, los cuales, resultan en gran medida ineficaces, porque su trámite es muy lento y casi nunca culminan con la recuperación material de los predios intervenidos para asignarlos a los nuevos adjudicatarios. Los procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados usualmente están ligados con otros procedimientos como la clarificación, la extinción o el deslinde. Actualmente debido a las fallas y laxitudes del sistema de catastro y registro, a la inestabilidad de las normas que definen cómo se acredita la propiedad, y a algunas contradicciones del derecho civil, la simple tarea de determinar si un predio específico es baldío o de propiedad privada se convierte en un proceso jurídico que puede demorar muchos años. Corresponde al INCODER, mediante el procedimiento de clarificación de la propiedad, determinar si un predio ha salido o no del dominio de la Nación. Una vez expedida la resolución de clarificación, después de varios años de trámite, pasa a revisión del Consejo de Estado, proceso que puede tardar diez años. Si la revisión confirma la decisión del INCODER, éste inicia el proceso de recuperación, que en esencia no hace más que declarar que el baldío está indebidamente ocupado, pero puede demorar años y también está sujeto a revisión del Consejo de Estado. Finalmente, si el fallo del Consejo de Estado es favorable a la recuperación, se pide el apoyo de la Policía para desalojar a los ocupantes, quienes mediante argucias jurídicas logran convertir una simple diligencia en un nuevo proceso policivo que también puede tardar años. 20

22 Si el INCODER no pone fin a este carrusel de los procesos agrarios, muy pocos predios intervenidos van a llegar por esta vía al Fondo de Tierras para la Paz. El Incoder no ejerce un control efectivo sobre los predios que interviene mediante los procesos agrarios y cuando estos concluyen después de un largo proceso, no los recupera materialmente. 2.2 INTEGRALIDAD El Decreto 1777 de 1996 plantea como objetivos relacionados con el Desarrollo rural integral: a) Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina de los colonos en las zonas respectivas. b) Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política. c) Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural. d) Promover y adelantar actividades de coordinación inter e intersectorial para la integración de las acciones en el medio rural, así como el fortalecimiento de las organizaciones departamentales y locales del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino La Zonas de Reserva Campesina tienen como soporte un Plan de Desarrollo Sostenible, gran parte de su realización depende del apoyo preferencial de las instituciones del Estado, cuyo carácter no está definido en términos de real eficacia y obligación por parte del Estado y los instituciones. En las Zonas de Reserva Campesina uno de los mayores vacíos en la aplicación de la Ley 160 de 1994 con grandes implicaciones es el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, como mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a 21

23 prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos. Plantea la Ley que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino las entidades oficiales y las del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario y, además, las organizaciones campesinas. Hasta el año 2003 no se reglamentó el sistema y no se materializo la efectiva conformación y operación de los subsistemas. En el Decreto 1300 de 2003,que creó el Incoder, mediante el artículo 26, se derogó el articulo 5 de la Ley 160 de 1994 sobre el Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, pero se mantienen vigentes el articulo 3 sobre actividades del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, el articulo 4 sobre los seis subsistemas en que estarían agrupados los diferentes organismos que integran el Sistema, destacándose el de organización y capacitación campesina e indígena, coordinado por el Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino(Hoy Viceministerio de Desarrollo Rural) e integrado por el INCORA (hoy Incoder), el SENA, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y el Plan Nacional de Rehabilitación-PNR( asimilable hoy al Departamento de la Prosperidad Social DPS) Para contratar con organizaciones campesinas o con entidades privadas de reconocida idoneidad y previa aceptación de las comunidades beneficiarias, los programas de apoyo a la gestión empresarial rural. De investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y diversificación de cultivos, coordinado por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA) y conformado por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), las corporaciones de asistencia técnica e investigación agropecuaria, las UMATAS y las entidades privadas reconocidas por el Gobierno que desarrollen estas actividades. 22

24 De financiación, coordinado por FINAGRO e integrado por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, (Hoy Banco Agrario), los intermediarios financieros, los bancos y cooperativas de crédito que realicen operaciones de redescuento y que destinen recursos para el financiamiento de los objetivos establecidos en el Sistema. Quedando pendiente los Subsistemas de servicios sociales básicos, infraestructura básica, vivienda rural, adecuación de tierras y seguridad social que debería ser coordinado por el Viceministerio de Desarrollo Rural con la efectiva participación del INCODER, DPS y los Ministerios de Transporte, Salud, Trabajo, educación, Findeter y el de mercadeo, acopio, empaque, procesamiento y fomento agroindustrial, de cuyos organismos integrantes sólo quedan las centrales de abastos. Se mantiene vigente el articulo 6 el cual plantea que, con el fin de lograr resultados eficaces en la ejecución de los programas de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, los organismos públicos que integran el Sistema deberán incorporar en los respectivos anteproyectos de presupuesto las partidas suficientes para desarrollar las actividades que les correspondan,obligando al Incora (hoy Incoder) enviar a las entidades y organismos los programas de reforma agraria (compra de tierras, procesos agrarios, formalización, desarrollo productivo, adecuación de tierras, etc) que ejecutaran y requieren inversiones complementarias. En el parágrafo del mismo articulo se establece que en los presupuestos generales de la Nación deberán señalarse de manera explícita los proyectos de cada una de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, conforme a lo establecido en el artículo 346 de la Constitución Política. Finalmente el artículo 7 de la misma Ley ordena que la ejecución de los programas y proyectos de inversión complementaria por parte de las entidades del 23

25 Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino sea de obligatorio cumplimiento. Es importante destacar que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante el Decreto 1987 del 12 de Septiembre de 2013 por el cual se organiza el sistema de coordinación de actividades publicas, privadas y de inclusión para el cumplimiento del pacto nacional por el agro y el desarrollo rural, lo sustenta en la Ley 160 de 1994 por el cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino y menciona los objetivos de la ley. En el considerando del Decreto, invoca el artículo 2 de la Ley 160 de 1994 para plantear que le corresponde al gobierno reglamentar el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino como mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar los servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos. Igualmente hay que tener en cuenta el Decreto 1985 del 12 de Septiembre de 2013 por el cual se modificó la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural creando el Viceministerio de Desarrollo Rural e incorporando como organismo sectorial de asesoría y coordinación al Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Campesino creado por la Ley 160 de 1994, derogado por el artículo 26 del decreto y ahora nuevamente reactivado pero sin ser reglamentado. También se destaca la creación de las Direcciones de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y uso productivo del suelo, la Dirección de Gestión de Bienes Públicos rurales y la Dirección de Capacidades Productivas y de Generación de Ingresos directamente relacionadas con las Zonas de Reserva Campesina, las cuales deben hacer efectivos los artículos 3 y 4 del Decreto 1777 de 1996 sobre 24

26 acciones institucionales preferenciales y prioritarios y la responsabilidad de las entidades públicas de financiar y cofinanciar los planes de desarrollo sostenibles. 2.3 INSTITUCIONALIDAD No ha existido un proceso de articulación entre los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina, y los planes de desarrollo a nivel nacional y territorial. La coordinación de las políticas del estado en las Zonas de Reserva Campesina, está a cargo de los Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, según lo dispone el artículo 5 del Decreto 1777 de 1996, pero no existen desde el año 1994 documentos de política publica, Conpes, directrices o mecanismos de coordinación, por lo cual se generan vacíos legales e institucionales en la reactivación y consolidación de las Zonas de Reserva Campesina, La conformación de Zonas de Reserva Campesina, es uno de los procesos misionales del INCODER como propuesta integral de desarrollo humano sostenible, ordenamiento territorial y de gestión pública concertada con la Comunidad, que requiere adecuadas metodologías e instrumentos para posibilitar un desarrollo productivo con un enfoque territorial basado en el uso adecuado del suelo, planes de manejo ambiental productivo y el fortalecimiento institucional y comunitario. El Incoder tiene como uno de sus procedimientos la delimitación y constitución de Zonas de Reserva Campesina con acciones institucionales orientadas a la, conformación, fortalecimiento y consolidación como instrumento para el ordenamiento productivo mediante la estabilización de la frontera agrícola, la conservación de los ecosistemas frágiles y los recursos naturales, el empoderamiento de las comunidades rurales, el fortalecimiento de la economía campesina, la reubicación de población desplazada y colonos, la diversificación productiva y de ingresos rurales entre otras. 25

27 Pero la Dirección Técnica de Ordenamiento Productivo no tiene poder e incidencia dentro del mismo Incoder y muchos menos capacidad de interlocución y articulación externa. No ha existido voluntad política del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Ambiente y del Incoder ni los mecanismos e instrumentos para que la articulación institucional responda a la necesidad de consolidación y sostenibilidad de las Zonas de Reserva Campesina, e igualmente, las entidades gubernamentales y no gubernamentales no han diseñado, definido o apropiado las estrategias, mecanismos, presupuesto y capacidad institucional necesarios. Las Zonas de Reserva Campesina, en tanto apuntan a desarrollos territoriales deben adelantarse, en todas sus etapas, en asocio con las correspondientes autoridades territoriales (alcaldes, gobernadores) y con los agentes regionales y locales de los programas nacionales. Deben inscribirse en los planes y presupuestos territoriales y reconocérseles entidad en los escenarios de decisión pública territorial, pero existen vacíos por definir el papel de las organizaciones campesinas frente a las entidades territoriales y nacionales. Se requiere, la articulación competente del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Incoder con otras instancias del Estado, como ambiente, minería, la salud o la educación, la revisión y actualización de todos los instrumentos para la inclusión productiva (asistencia técnica, crédito, desarrollo de mercados, apoyos y subsidios, riego, infraestructura social y productiva, etc.) la construcción de institucionalidad local y la definición de estrategias territoriales. Existe un gran vacío y falta de claridad jurídica en el artículo 4 del Decreto 1777 de 1996 sobre la inversión de los planes de desarrollo sostenible en cuanto a competencias, la definición precisa de condiciones preferenciales y prioritarias, igualmente al plantear que la identificación, diseño y financiación de los planes, programas y actividades que desarrollarán las entidades publicas y privadas, las comunidades campesinas como actores de las instancias de planificación y decisión territoriales contemplados en la Ley 160 de

28 La Ley 160 establece en el articulo 84 que, en la formulación y ejecución de los planes de desarrollo en las Zonas de Reserva Campesina, será obligatoria la participación de los Alcaldes de los municipios incorporados en los respectivos estudios, así como de las organizaciones representativas de los intereses de los colonos, campesinos, pero se advierte la ausencia de una nueva institucionalidad que contribuya con autonomía y con criterios de participación real de la comunidad campesina, a través de la organización representativa de la zona de reserva campesina. Los CONSEA tienen un carácter político más que técnico y en algunos de los departamentos no se tiene ni se convoca a las organizaciones campesinas locales, regionales, y mucho menos a las que representan a las Zonas de Reserva Campesina e igualmente, en ningún departamento funciona el Comité Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria que establece el artículo 88 de la Ley 160 de Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural CMDR están politizados y controlados por los alcaldes y los gremios con poca incidencia y capacidad de decisión de las organizaciones campesinas en las políticas y en los programas y proyectos de desarrollo rural en los municipios. El Decreto 1777 de 1996 contempla que en las Zonas de Reserva Campesina la acción estatal será concertada, bajo condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en favor de la población y regula la organización de programas de inversión por parte de entidades públicas, así como la intervención en la planificación y decisión de las comunidades campesinas, y la adopción de planes de desarrollo sostenible, pero no existen mecanismos legales coercitivos que obliguen al Ministerio y demás entidades y representantes legales priorizar y focalizar las intervenciones e inversiones en las Zonas de Reserva Campesina ZRC en materia de créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales. 27