EL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

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1 EL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Karina Aguilera Marín 1 Introducción La finalidad del presente trabajo consiste en abordar el tema de la desconcentración de la Caja Costarricense de Seguro Social, a la luz de la Contratación Administrativa. Interesan, en ese sentido, las implicaciones de orden práctico que se vislumbran. La modernización del sector salud demanda grandes responsabilidades, tanto de las autoridades como de los diferentes órganos. La Caja se enfrenta, actualmente, a cambios cualitativos, cuando de desconcentración se habla. Se delega en los órganos desconcentrados actividades propias de la materia presupuestaria, de recursos humanos y de contratación administrativa; sin embargo, emprender un análisis de cada uno de estos aspectos, excede los límites de este trabajo. Por esa razón será importante considerar algunos elementos del proceso mismo de desconcentración, junto con las consecuencias que lleva aparejadas en materia de contratación administrativa. El traslado de competencias significará para la Caja Costarricense de Seguro Social, un cambio de derrotero. No se podría considerar al nivel central como el único llamado a desplegar por sí mismo el servicio de salud. Serán los órganos desconcentrados los que directamente gestionarán el procedimiento previo y la prestación del servicio propiamente dicho. Antecedentes La Seguridad Social en Costa Rica se enfrenta hoy a grandes cambios, todos ellos inspirados en la modernización del Estado. Sin embargo, la organización de las instituciones pasó por varias etapas antes de que tomaran fuerza las teorías que abogan por la descentralización y desconcentración de las funciones. En ese sentido cabe recordar que durante algún tiempo se manejó la idea de que el Estado no debía intervenir en algunos procesos propios del desarrollo del mercado. Posteriormente, en Alemania se consideró que dicha postura era retrógrada, al dejarse desprotegida una parte importante del proceso de producción, cual era la fuerza laboral. 1 Abogada. Correo electrónico: kaguilera@ccss.sa.cr 44 Revista Jurídica de Seguridad Social

2 Es aquí donde el Estado empezó a asumir paulatinamente una postura cada vez más activa, a fin de proteger los intereses de los más débiles en la relación laboral. Los beneficios empezaron a redundar en favor de la clase trabajadora y con ello se comenzó a perfilar la seguridad social que el Estado asumiría, después de muchos ensayos de organización. La centralización administrativa perdió fuerza a medida que sus componentes burocráticos y jerarquizados dejaron de responder de forma eficiente y eficaz a las necesidades que la sociedad planteaba. El modelo piramidal, donde la toma de decisiones se circunscribía únicamente a los altos niveles de la estructura, perdió actualidad con la explosión demográfica. Los usuarios de los servicios ya no querían simplemente que se les prestara por parte de las organizaciones estatales, sino además empezaron a luchar por un papel mucho más activo, donde ellos mismos determinaban cuáles eran sus necesidades y en qué medida requerían su satisfacción. Ello aunado a la dificultad para trasladarse hasta los centros que prestaban los servicios, se constituyó en obstáculo para la centralización administrativa. Así, la participación ciudadana, junto con otros factores como la mayor accesibilidad de los servicios, se convierten en elementos propulsores de los modelos de descentralización y desconcentración de la Administración Pública. Sin embargo, es importante recordar que la Asamblea Constituyente de 1949, patrocinó una estructura de tipo centralista y sería posteriormente que se notarían las deficiencias de este modo de administración, y se comenzaría a implementar modelos alternativos. En concordancia con el modelo centralista se creó, a mediados del siglo pasado, una institución encargada de administrar los seguros sociales. Es así como surge la Caja Costarricense de Seguro Social que goza, hasta nuestros días, de plena autonomía administrativa, aunque circunscrita en sus inicios al rígido marco de centralización en la prestación de sus servicios. Reglamento para la Obtención de Bienes y Servicios en forma desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social No obstante, en el año 1997 se inició un proceso de transformación dentro de la Caja. La centralización, según las autoridades institucionales, resultaba inoperante. Los servicios debían desplazarse hasta los usuarios y no a la inversa. Así las cosas, los primeros ensayos se circunscribieron a la contratación administrativa. Dentro de ese perfil se promulgó el Reglamento para la Obtención de Bienes y Servicios en forma desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social 2 que, a grosso modo, procuró la desconcentración de la actividad adquisitiva. En 2 Publicado en La Gaceta No 211, del 3 de noviembre de Revista Jurídica de Seguridad Social 45

3 el mismo reglamento se estatuyó un plan piloto integrado por catorce centros que implementarían los alcances del citado cuerpo normativo. Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social Posteriormente se dictó la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social 3 y su respectivo reglamento que ampliaría sus alcances al marco presupuestario y de recursos humanos. Sin embargo, para nuestros efectos, cobra importancia únicamente lo dispuesto para la contratación administrativa. El Reglamento General de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social 4 desarrolló en materia de contratación administrativa el artículo 7 de la Ley que le dio origen. Por medio de esa autorización legal los centros podrían, a partir de ese momento, desplegar todas aquellas actuaciones tendientes a adquirir directamente los bienes y servicios requeridos. El capítulo 5 de dicho cuerpo normativo reguló lo concerniente a esa materia. En ese sentido, será importante analizar los alcances de las normas allí indicadas, pues son ellas las que dan sustento jurídico para que las unidades contraten. Son varios los límites para que tal situación se materialice. Para llevar a cabo las contrataciones de bienes, servicios y obras, sería necesario acogerse a la legislación vigente, las disposiciones institucionales, el reglamento y el compromiso de gestión suscrito. El mismo reglamento dispuso que el compromiso de gestión definirá las competencias en esta materia. Ello de ninguna forma eximía de la aplicación de los procedimientos que establece la Ley de Contratación Administrativa. Por el contrario, su acatamiento no es obligatorio sino que, además, responsabiliza a los centros de las actuaciones que con fundamento en ella se realizaran. La Gerencia de Operaciones, dentro de ese marco, está obligada a asumir un papel preponderantemente asesor frente a las unidades desconcentradas. Aunque, claro está, sin descuidar su función directora dentro del proceso. El Reglamento, a pesar de desconcentrar la adquisición de bienes y servicios, indicó que la compra de medicamentos al amparo del procedimiento excepcional 5 se mantendría en el nivel central. Por otra parte, para adquirir servicios médicos u hospitalarios, debía existir una autorización previa de la Gerencia de División Médica, así como una constante evaluación, a fin de que no se afectara el servicio brindado. 3 Publicado en La Gaceta No 24, del 24 de diciembre de Publicado en La Gaceta No 3, del 5 de enero de Reglamento compra de medicamentos, materias primas, envases, empaques y reactivos. Publicado en La Gaceta No. 10 del 15 de enero de Revista Jurídica de Seguridad Social

4 Por último, el Reglamento en esa materia dispuso que los órganos desconcentrados deberían consignar en el sistema de información, las contrataciones administrativas que realizaran y las sanciones que aplicaran. Las anteriores son las pautas que fijó el Reglamento en esta materia y que todas las unidades que en el transcurso del tiempo se integraran al proceso, están en la obligación de observar. Actualmente se puede hablar de que existen 34 centros que gozan de desconcentración máxima; es decir, que tienen la potestad de llevar a cabo todo tipo de contrataciones y que, por imperativo, están sujetos a esas disposiciones. En el año 2000 se logró formalizar los respectivos poderes de los primeros centros desconcentrados y, desde ese año, todas aquellas contrataciones que no superen el monto de colones, se podrán desarrollar desde el principio hasta el final en los propios centros. En ese momento se encontraban desconcentrados los siguientes centros: 1. Hospital Nacional de Niños 2. Hospital Rafael Ángel Calderón Guardia 3. Hospital San Juan de Dios 4. Hospital México 5. Hospital Raúl Blanco Cervantes 6. Hospital Enrique Baltodano Briceño 7. Hospital San Vicente de Paul 8. Hospital Max Peralta 9. Hospital Escalante Pradilla 10. Hospital de San Carlos 11. Hospital San Francisco de Asís 12. de Coronado 13. de Santa Cruz de Guanacaste 14. de Chacarita 15. de Esparza Posteriormente, la Junta Directiva acuerda lo siguiente: Artículo 25, Acuerdo Segundo: Conocida la información presentada por el Gerente de División Administrativa en coordinación con el Gerente de División Médica, en su carácter de instancias Compradoras y para los efectos de la Ley 7852 Ley de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense del Seguro Social y su Reglamento, y de los artículos 83 siguientes y concordantes y 126 de la Ley General de la Administración Pública; la Junta Directiva acuerda: 16. En concordancia con lo resuelto en el artículo 22 de la sesión No 7584 del 27 de setiembre del 2001, con base en la información aportada por los señores gerentes de las Divisiones Administrativa y Médica, y teniendo a la vista los documentos denominados Compromisos de Gestión 2002, por suscribir con las 20 unidades de salud aludidas en el referido acuerdo, a los que se ha incorporado el título tercero denominado: De la desconcentración de competencias conforme lo dispuso esta Junta, se resuelve autorizar la incorporación en el proceso de desconcentración institucional de los centros que Revista Jurídica de Seguridad Social 47

5 se detallan a continuación, en razón de lo cual se aprueba integralmente el contenido de los Compromisos de Gestión dichos, de los que se guardará copia en forma anexa a la presente acta, y particularmente la concesión de la desconcentración máxima en los términos que se mencionan adelante, para el cumplimiento de los servicios de salud y gestión administrativa convenidas, partiendo de la asignación de recursos financieros que se detalla a continuación, con base en la información emitida por la Dirección de Presupuesto y sujeto a la aprobación de la Contraloría General de la República. Hospital William Allen Hospital de Golfito Hospital de Guápiles Centro Nacional de Rehabilitación Hospital Nacional Psiquiátrico Clínica Dr. Solón Núñez Clínica Dr. Moreno Cañas (Mata Redonda- Hospital) de Belén Flores Clínica Dr. Clorito Picado de Cariari de Abangares Puriscal- Turrubares de los Santos de Naranjo Peninsular de Barranca de Zarcero de Palmares de Buenos Aires Continúa el acuerdo manifestando: Autorizar a cada una de las unidades señaladas en el punto anterior, el ejercicio de las potestades y facultades contempladas por el Título Tercero de dicho documento, para la gestión de servicios de salud, recursos humanos, contratación administrativa y presupuesto, que constituirán en lo particular el marco de desconcentración aplicable al órgano, en cuanto a los derechos, obligaciones y limitaciones adquiridos por las partes en este periodo. En todo aquello que no se oponga al presente acuerdo, téngase por aprobados para los 20 centros de salud, los alcances del acuerdo adoptado por esta Junta Directiva en el artículo 12 de la sesión No.7472 del 24 de agosto del año 2000, y publicado en La Gaceta No.185 del 27 de setiembre del mismo año, que en lo medular conceden al órgano desconcentrado: A) un grado de desconcentración máxima; B) la representación legal judicial y extrajudicial al director(a) general del órgano desconcentrado para el ejercicio de la personería jurídica instrumental, en su condición de apoderado general con límite de suma de la Caja Costarricense de Seguro Social, por el periodo de vigencia del documento; C) la aplicación de un marco específico para el agotamiento de la vía administrativa en el desempeño de sus funciones. Por lo que queda debidamente encomendada la Dirección Jurídica para proceder a formalizar el otorgamiento del poder general con límite de suma que se especifica en el punto 3) de dicho acuerdo. 6 Las anteriores unidades desconcentradas, según los diferentes compromisos de gestión, están en capacidad de llevar a cabo en su totalidad aquellas contrataciones que no superen el monto de colones. En el momento que dicho tope se superara correspondería dictar el acto de adjudicación a la Junta Directiva. Por otro lado, el rubro de presupuesto definirá los montos para llevar a cabo los 6 JUNTA DIRECTIVA (CCSS), op cit.pp 4y5. 48 Revista Jurídica de Seguridad Social

6 distintos procedimientos. Como bien lo apuntamos, estos podrán completar los procedimientos de contratación. Algunos han interpretado los alcances de estas facultades manifestando que, inclusive si cuentan con un asesor legal, podrían realizar las labores de refrendo, tal es el caso del Hospital Calderón Guardia. Otros centros carecen de los recursos para abrir una plaza que preste tales servicios. De esa forma, es la Dirección Jurídica la competente por mandato legal para llevar a cabo tal actuación, no sólo para otorgar la verificación de legalidad para esos centros sino para la Caja en su totalidad. Refrendo de las contrataciones El Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública dispone, sobre el particular, en su artículo 8: Artículo 8.- Visto Bueno de la Unidad Interna de Asesoría jurídica. Todos los contratos o convenios que celebre la Administración sujetos al refrendo contralor, deberán contar con el visto bueno de la unidad interna de asesoría jurídica, o en su defecto, de una unidad interna designada por el jerarca para esa tarea, en el que haga constar la conformidad del contrato con el ordenamiento jurídico. Tal unidad deberá tener total independencia con respecto a la proveeduría y en ningún caso podrá recaer en la auditoría interna de la institución. 7 En ese sentido, cabe la posibilidad de que los órganos lo realicen por sí mismos, si se respetan los límites que establece el propio artículo. La Contraloría General de la República, a efecto de lograr una mayor fiscalización de la gestión desplegada por esos órganos, estableció un grupo de estratos de acuerdo con el presupuesto asignado a cada centro. El Refrendo Contralor o interno dependería del estrato en el que se ubicara el centro. 8 7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, "Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública", del 28 de enero de 2000, publicado en La Gaceta No. 28 del 09 de febrero de 2000, pp CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, "Resolución Nº 5-DI-AA", La Gaceta Nº 118 del 20 de junio de Revista Jurídica de Seguridad Social 49

7 CONTRATOS SUJETOS AL REFRENDO CONTRALOR O APROBACIÓN DE LA UNIDAD INTERNA ESTRATO ÓRGANO DESCONCENTRADO PRESUPUESTO REFRENDO CONTRALOR APROBACIÓN INTERNA A 1. CCSS Superior a Igual o mayor a 25 Mayor a 6 B 2. Hosp. San Juan de Dios Más de hasta Igual o mayor a 10 Mayor a 4 C 3. Hosp. Calderón Guardia 4. Hosp. México 5. Hosp. Nac. de Niños Más de hasta Igual o mayor a 18 Mayor a 3 D 6. Chacarita 7. Hosp.San Carlos 8. Hosp. Escalante Pradilla 9. Hosp. Enrique Baltodano 10. Hosp. Blanco Cervantes 11. Hosp. San Vicente de Paúl Más de 300 hasta Igual o mayor a 14 Mayor a 2,5 E 12. Coronado 13. Área Salud Sta Cruz 14. Hosp. San Fco. de Asís Más de 100 hasta 300 Igual o mayor a 10 Mayor a 1,5 F 15. Esparza Más de 30 hasta 100 Igual o mayor a 7 Mayor a 1 millón La Caja Costarricense de Seguro Social interpretó que, de acuerdo con los presupuestos de los nuevos órganos desconcentrados y en aplicación de dichos estratos, estos últimos debían ubicarse de la siguiente manera: 50 Revista Jurídica de Seguridad Social

8 ESTRATO A B ÓRGANO DESCONCENTRADO 1. Hosp. Nacional Psiquiátrico 2. Hosp. Guápiles 3. Hosp. William Allen PRESUPUESTO Superior a Más de hasta REFRENDO CONTRALOR a 25 a 10 APROBACIÓN INTERNA Mayor a 6 Mayor a 4 C 4. Clínica Dr. Solón Núñez 5. Clínica Dr. Moreno Cañas 6. Clínica Dr. Clorito Picado 7. Puriscal-Turrubares 8. Hosp. Golfito 9. Cariari 10. Belén Flores Más de hasta a 18 Mayor a 3 D 11. de Naranjo 12. de Abangares 13. de Los Santos 14. de Buenos Aires 15. Peninsular 16. de Palmares 17. de Zarcero 18. de Barranca Más de 300 hasta a 14 Mayor a 2,5 E F Más de 100 hasta 300 Más de 30 hasta 100 a 10 a 7 Mayor a 1,5 Mayor a 1 millón Revista Jurídica de Seguridad Social 51

9 En ese orden de ideas, las unidades restantes podrían tramitar las contrataciones directas que no superaran el tope de de colones, monto que entró a regir a partir de agosto del año Esta interpretación tuvo acogida a lo interno de la Institución, los demás órganos desconcentrados aplicaron sin cuestionamiento alguno lo dispuesto por la Dirección de Recursos Materiales respecto de la aplicación extensiva de la Resolución de la Contraloría General de la República. Sin embargo, cabe aclarar que el ente contralor es la única autoridad llamada a establecer los estratos según sus criterios técnicos. La simple voluntad política de forma alguna puede contravenir lo dispuesto por ella. Este caso no es la excepción. La Institución aplicó a los centros del segundo grupo de desconcentración los estratos que en esa resolución se habían fijado sin autorización previa de la Contraloría General de la República. De esa forma, la Dirección Jurídica vio acrecentado el volumen de trabajo sin ningún fundamento legal. Lo que hizo mucho más grave la situación, es que la Caja se tomó atribuciones que la Ley le concedía directamente a la Contraloría, aplicando presupuestos ordinarios para definir los estratos y no los que establecía la resolución; es decir, los que tuvieran que ver con los servicios no personales. En ese sentido no solo actuó fuera de su competencia, sino que aplicó de forma errónea los criterios de la Contraloría. Posteriormente, para el año 2003, la Contraloría General de la República dispuso los nuevos topes de refrendo 9 para los diferentes estratos. Tales modificaciones se plasmaron de la siguiente manera: ESTRATO PRESUPUESTO A. CCSS Superior a B. Hosp. San Juan de Dios Más de hasta C. Hosp. Calderón Guardia Hosp. México y Hosp. Nac. de Niños D. Chacarita Hosp. San Carlos Hosp. Escalante Pradilla Hosp. Enrique Baltodano H. Blanco Cervantes H. San Vicente de Paúl Más de hasta Más de 300 hasta REFRENDO CONTRALOR a 77 a 69 a 47 a 34 APROBACIÓN INTERNA Mayor a 10 Mayor a 9 Mayor a 8 Mayor a 5 9 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Resolución de las ocho horas del 16 de diciembre de 2002, publicada en La Gaceta No. 1 del 2 de febrero de Revista Jurídica de Seguridad Social

10 ESTRATO E. Coronado Área Salud Sta Cruz Hosp. San Fco. de Asís PRESUPUESTO Más de 100 hasta 300 F. Esparza Más de 30 hasta 100 REFRENDO CONTRALOR a 30 a 26 ENSAYOS APROBACIÓN INTERNA Mayor a 4 Mayor a 3,3 No obstante lo anterior, la Contraloría General de la República nada refirió de los órganos desconcentrados que la Caja había estratificado por cuenta propia, de manera que se tendrían por no incorporados dentro de los supuestos del cuadro anterior. Luego, la Contraloría General de la República, en resolución del 13 de febrero de 2003, dimensiona los estratos de la siguiente manera: ESTRATO PRESUPUESTO REFRENDO CONTRALOR APROBACIÓN INTERNA A. CCSS Superior a a 77 Mayor a 10 E. Hosp. Rafael Ángel Calderón Guardia Hosp. Max Peralta Hosp. México Hosp. Nacional de Niños Hosp. San Juan de Dios Más de hasta a 30 Mayor a 4 F. Centro Nacional de Rehabilitación Hosp. Psiquiátrico Hosp. de Guápiles Hosp. de San Carlos Hosp. Dr. Escalante Pradilla Hosp. Enrique Baltodano Hosp. Dr. Blanco Cervantes Hosp. San Vicente Paúl Más de 500 hasta a 26 Mayor a 3,3 G. Hospital de Golfito Hosp. William Allen Más de 300 hasta 500 a 18 Mayor a 8 Revista Jurídica de Seguridad Social 53

11 ESTRATO PRESUPUESTO REFRENDO CONTRALOR a 14 APROBACIÓN INTERNA Mayor a 2 H. de Abangares de Barranca Belén- Flores de Buenos Aires de Cariari de Coronado de Chacarita de Esparza de Los Santos de Naranjo de Palmares Peninsular de Puriscal- Turrubares de Santa Cruz Clínica Dr. Clorito Picado Clínica Dr. Moreno Cañas Clínica Dr. Solón Núñez Hosp. San Francisco de Asís Más de 100 hasta 300 I. de Zarcero Más de 30 hasta 100 a 9 Mayor a 1,5 millón Resolución de recursos Sobre otro aspecto de interés para efectos de las competencias de los órganos desconcentrados, la Junta Directiva dicta un acuerdo en el que devolvía la potestad que anteriormente se había avocado, de resolver los recursos interpuestos en los procedimientos de contratación; actuación esta que no le correspondía arrogarse, inclusive por mandato legal. El acuerdo primero, artículo 22, del 13 de julio de 2001 establece: Por tanto, conocida la propuesta de la Comisión ad hoc contenida en la comunicación de 5 de junio en curso, la Junta Directiva acuerda: ACUERDO PRIMERO: que en los procedimientos de licitación por registro en que no proceda el recurso de apelación, en la licitación restringida y contratación directa, el 54 Revista Jurídica de Seguridad Social

12 sujeto legitimado disconforme con el acto de adjudicación, podrá presentar recurso de revocatoria. El recurso será presentado y tramitado ante el órgano que dictó la adjudicación. Sin embargo, cuando este órgano no sea el jerarca, será conocida y resuelta por el superior jerárquico del órgano o ente licitante. 10 Los órganos desconcentrados y demás unidades de la Caja deberían, a partir de ese momento, resolver los recursos que se plantearan en aquellos procedimientos que habían iniciado. Vuelve la competencia a manos de los que realmente gozaban de ella. La Junta Directiva de la Caja consideró que la contratación administrativa era una materia de muchísima importancia. La fiscalización a posteriori de lo actuado, se podía lograr a través del conocimiento de los recursos de revocatoria, aunque no era esta una de las funciones que la Ley le imponía a dicha Junta. Hoy en día los topes que surten efectos en esta materia son los que a continuación se detallan: - Asesoría interna: Aprobación de a de colones. - Contraloría General de la República: Refrendo de de colones en adelante. Son presupuestos como los citados los que sustentan la creación de una figura jurídica con un contenido diferente. Ello en los términos que cita Román Navarro Fallas 11. Así las cosas, son cuatro las diferencias de la desconcentración doctrinaria y la que opera en la Caja. En la primera se habla de un traslado permanente de competencias, mientras que en la segunda es temporal; la desarrollada por la doctrina opera por disposición legal o reglamentaria y la de la Caja, por su parte, se da por simple acto administrativo. La forma de la derogatoria es otro aspecto de interés; en la primera se da por ley o reglamento y en la segunda por acuerdo de la Junta Directiva. Por último, la discrecionalidad para crearla en la primera es por mandato legal o reglamentario, en la segunda por disposición de la Junta. La suerte que siga el proceso de desconcentración de la Caja será la misma que corra la facultad de los centros en materia de contrataciones; es por este motivo que las Autoridades Institucionales procuran levantar una base organizativa que transforme el proyecto en una figura permanente dentro de la Caja. Con ese modelo se busca llegar a la optimización en la prestación de los servicios, sin dejar de lado las labores de dirección. Es decir, la Administración busca agilizar la prestación de los servicios sin obviar las labores de supervisión. No obstante, según algunos, los órganos se desconcentran de forma política, sin un verdadero sustento técnico. Obviando lo anterior, la Institución pretende 10 JUNTA DIRECTIVA (CCSS), Acuerdo primero, artículo 22 del oficio comunicado No , NAVARRO FALLAS, (Román A.), "Deconcentración administrativa y personalidad jurídica instrumental. La reforma de la Caja Costarricense del Seguro Social", Caja Costarricense de Seguro Social, Gerencia del Proyecto de Modernización, Consultoría en desconcentracieon, autonomía administrativa y personalidad jurídica instrumental, San José, diciembre de Revista Jurídica de Seguridad Social 55

13 implementar un mecanismo de reevaluación y acreditación para que otros centros se sumen al proceso de desconcentración. Sin embargo, en cuanto a la contratación administrativa, el proceso de desconcentración en la Caja tiene graves implicaciones o debilidades dentro de las cuales se pueden destacar: - Falta de capacitación de los funcionarios en Contratación Administrativa. - Fraccionamiento de las contrataciones - Aumento del costo de los procedimientos y el objeto de los contratos. - Atomización de las decisiones e intereses de las Unidades Desconcentradas Falta de capacitación de los funcionarios en Contratación Administrativa Durante los últimos cuatro años, la Institución ha venido implementando, mediante algunos planes piloto y la promulgación de diferentes cuerpos normativos, la desconcentración de materias como la Contratación Administrativa. Sin embargo, como usualmente ocurre, la gesta de este proceso se da de arriba hacia abajo y es en este sentido que los funcionarios que deberían disponer de mayor información y capacitación, por ser los que en definitiva asumirán un papel eminentemente activo, son los últimos en tener el panorama claro al respecto. En el peor de los casos se crean centros desconcentrados, mediante acuerdo de la Junta Directiva, sin contar con la participación activa de quienes desarrollarán las tareas de contratación, entre otros. Así, a los centros se les endosa la responsabilidad de las contrataciones una vez que el acuerdo es comunicado, y se les asigna el presupuesto correspondiente. Ello posibilita la realización de procedimientos irregulares pues, en la mayoría de los casos, los funcionarios encargados aprenden sobre la marcha, con todo lo que ello implica. Las consecuencias de las decisiones políticas que se están tomando afectan de modo directo a los órganos desconcentrados. Existe una evidente falta de planificación del proceso. Los órganos asumen las tareas sin contar, en muchas ocasiones, con la experiencia en la conformación de procedimientos o, al menos, una capacitación elemental para llevarlos a cabo. Los funcionarios aplican la ley de forma errónea o simplemente hacen caso omiso de ella por desconocimiento. No se tienen claros los topes que determinan el procedimiento que debe aplicarse, de acuerdo con los presupuestos asignados. Lo anterior tendrá implicaciones para la Administración de tipo patrimonial. Es el caso de los concursos que alcanzaron un grado de madurez tal que, ya existía el acto de adjudicación (con una tácita declaración de derechos subjetivos en favor de algún oferente), y se topa con el problema de que no correspondía un procedimiento de tal naturaleza, pues el monto adjudicado excede el tope fijado. 56 Revista Jurídica de Seguridad Social

14 Sobre el particular es importante apuntar que en el año 2001 las estimaciones señalaban que con la creación de los primeros centros desconcentrados el número de contrataciones ascendería a cinco mil concursos. Hoy, en la segunda etapa del proceso de desconcentración, la estimación se duplicó, pues son otras diecinueve unidades las que mediante acuerdo de Junta Directiva fueron desconcentradas. La Contraloría General de la República ha impuesto el refrendo; empero, debemos recordar que este control es a posteriori, lo que de ninguna forma aminora los errores que durante el procedimiento se hayan dado y que ya durante esa etapa son de imposible saneamiento. Con un proceso formal plenamente realizado y la falta de bases prácticas para llevarlo a cabo, nos atrevemos a afirmar que los obstáculos serán muchos, antes de depurar el proceso de desconcentración de los yerros propios de la falta de planificación que encaminan a la Caja dentro de esta sucesión de cambios casi espontáneos. Otro aspecto de medular importancia es que en muchos de los casos ni las autoridades ni los órganos desconcentrados comprenden los alcances y los límites de la desconcentración. Las autoridades, por su parte, desconocen las labores de dirección que deben operar en una figura como esta. Los centros ven acrecentado su marco de decisión, sin considerar los límites que ello implica. Así las cosas, el contenido de la desconcentración es bastante oscuro. Con un panorama como el anterior, no cabe duda de que la aplicación del proceso dista mucho de ser la más adecuada. En contratación administrativa la situación no es menos problemática. La Junta Directiva acuerda la desconcentración, pero no existe un proceso previo de capacitación en, por ejemplo, la programación para adquirir los suministros, la confección de carteles y el desarrollo de los procedimientos. Está claro que la simple decisión para desconcentrar, no lleva aparejado el buen curso de los procedimientos. Un mecanismo paliativo que encontró la Dirección de Recursos Materiales, fue la coordinación con la Contraloría General de la República de cursos básicos de contratación administrativa, a fin de que los funcionarios contaran con algún grado de conocimiento en esta materia. Sin embargo, para algunos ese curso ha llegado tarde, puesto que ya han asumido las labores de contratación administrativa y, en el peor de los casos, son empleados que tienen una plurifuncionalidad propia de la falta de recursos humanos disponibles. En ese orden, estos confeccionan el cartel, realizan las invitaciones, reciben las ofertas y elaboran la recomendación técnica que, en muchos casos, excede los límites de su conocimiento. Por ejemplo, la adquisición de equipo de cómputo, creación de infraestructura, reactivos e implementos médicos, entre otros. A pesar de lo anterior, la Institución tiene en sus manos una herramienta fundamental para aminorar los efectos de la inopia en esta materia. La capacitación se yergue en un pilar esencial. Revista Jurídica de Seguridad Social 57

15 Fraccionamiento de las contrataciones Como bien sabemos, el nivel central de la Caja Costarricense de Seguro Social había sido el encargado de suplir las necesidades de los hospitales, clínicas y áreas de salud, en forma directa. Hoy, con la desconcentración, son ellas las que deberán llevar a cabo todas las gestiones para abastecerse. Como corolario de esta práctica, las unidades planificarán sus propias necesidades. Así las cosas, los implementos y demás artículos que necesiten el resto de unidades, escaparán a su disposición y conocimiento. La responsabilidad de coordinación recae directamente sobre la Gerencia de Operaciones; sin embargo, será menester crear un mecanismo efectivo de tráfico de la información entre la Gerencia y los órganos desconcentrados. En este trabajo no debe entenderse fraccionamiento de las contrataciones como aquél que la Ley de Contratación Administrativa precisa ilícito, por el simple hecho de que su fundamento se encuentra en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, cuyo propósito no es el de fragmentar la adquisición de bienes y servicios a fin de variar el procedimiento, sino agilizar los procedimientos de compras para favorecer la prestación de los servicios de salud. Acá se entenderá por dicha actividad, la que se lleva a cabo cuando los órganos desconcentrados adquieran sus artículos aisladamente, sin tomar en cuenta las necesidades de los otros centros. Si bien tal práctica se fundamenta en la desconcentración, lo cierto es que existe una fragmentación de hecho en las contrataciones. De ninguna forma puede entenderse como ilegal, pues se ampara dentro de ese proceso de desconcentración; sin embargo, habrá duplicidad de procedimientos para adquirir artículos de la misma naturaleza, a menor escala y, en muchos de los casos, a través de procedimientos no tan rigurosos. Es importante recordar que, en épocas anteriores, era el Departamento de Adquisiciones de Oficinas Centrales el único encargado de rastrear la necesidad y suplirla. Así, las unidades hacían una solicitud a dicho departamento y este, luego de determinar la cantidad, la distribución y el presupuesto disponible, iniciaba el concurso correspondiente. Hoy, la prioridad es identificar las necesidades singulares de cada órgano, sin tomar en cuenta la de los demás. La duplicidad de procedimientos provocará un aumento considerable de los costos procedimentales, así como del propio objeto contractual. Este aspecto se analizará de seguido. Aumento del costo de los procedimientos y el objeto de los contratos La adquisición de artículos a escalas menores incidirá en forma directa en el precio. La Institución, en una etapa previa, realizaba los procedimientos para sufragar las nece- 58 Revista Jurídica de Seguridad Social

16 sidades institucionales, por lo que se adquirían grandes cantidades. Las empresas ofrecían precios bastante ventajosos, pues los costos disminuían en razón del aumento de la cantidad. La adquisición a pequeña escala aumenta los costos y, consecuentemente, los precios. De esa forma, también se puede hablar de que disminuye la calidad. Pero no es este el único costo que deberán asumir directamente los órganos. Aunque la Ley de Contratación Administrativa establece procedimientos bastante rigurosos, lo cierto es que muchas de las adquisiciones no los requerirán, principalmente por las cantidades que demandan los órganos. En ese sentido, van a aplicar o levantar procedimientos menos engorrosos. Ello va a incidir directamente en el aumento de los costos a nivel institucional. Como se apuntó líneas arriba, existirá duplicidad de procedimientos para adquirir los mismos bienes y servicios, a diferencia de lo que ocurría anteriormente, cuando la Caja no debía soportar los costos que hoy día se producen por tal situación. Simplemente se iniciaba una licitación pública que tomara en cuenta las demandas de todos los centros, u otro procedimiento, dependiendo de las necesidades. Cabe recordar que en la Institución las licitaciones restringidas, por registro y públicas, demoran alrededor de ocho meses y la contratación directa, tres meses. Si se multiplicara esto por el aproximado de contrataciones que se estimaron para el año 2002, se podría concluir que la duplicidad de procedimientos le resultó sumamente gravoso a la Caja. Aplicando las resoluciones de la Contraloría General de la República de las 8:00 horas del 16 de diciembre de 2002 y la emitida a las 8:00 horas del 13 de febrero de 2003, publicadas en La Gaceta No.1 del 2 de febrero de 2003 y La Gaceta No.36 del 20 de febrero de 2003, respectivamente, se tiene que, de acuerdo con el presupuesto, los topes procedimentales se determinarían de la siguiente manera: PRESUPUESTO PÚBLICA PRIVADA POR REGISTRO 180 mill. de 80 mill. RESTRINGIDA 80 mill. de 25 mill. CONTRATACIÓN DIRECTA (A) Más de CCSS de 180 mill. 25 mill. Revista Jurídica de Seguridad Social 59

17 PRESUPUESTO PÚBLICA PRIVADA POR REGISTRO RESTRINGIDA CONTRATACIÓN DIRECTA (E) Más de hasta Hosp. Calderón Guardia Hosp. Max Peralta Hosp. México Hosp. Nacional de Niños Hosp. San Juan de Dios de 55 mill. 55 mill. de 11 mill. 11 mill. de 5,5 mill. 8 mill (F) Más de hasta Centro Nacional de Rehabilitación Hosp. Nacional Psiquiátrico Hosp. de Guápiles Hosp. de San Carlos Hosp. Dr. Escalante Pradilla Hosp. Enrique Baltodano Hosp. Raúl Blanco Cervantes Hosp. San Vicente de Paúl de 47 mill 47 mill. de 9,5 mill. 9.5mill. de 4,5 mill. 4,5 mill (G) Más de hasta Hosp. de Golfito Hosp. William Allen de 31 mill 31 mill. de 6,5 mill. 6,5mill. de 4 mill. 4 mill 60 Revista Jurídica de Seguridad Social

18 PRESUPUESTO PÚBLICA PRIVADA POR REGISTRO RESTRINGIDA CONTRATACIÓN DIRECTA (H) Más de hasta de Abangares de Barranca Belén-Flores de Buenos Aires de Cariari de Coronado de Chacarita de Esparza de Los Santos de Naranjo de Palmares Peninsular Puriscal- Turrubares de Santa Cruz de 24 mill 24 mill. de 4,5 mill. 4,5mill. de 2,5 mill. 2,5 mill Clínica Dr. Clorito Picado Clínica Dr. Moreno Cañas Clínica Dr. Solón Núñez Hosp. San Francisco de Asís Revista Jurídica de Seguridad Social 61

19 PRESUPUESTO PÚBLICA PRIVADA POR REGISTRO 16 mill. de 3 mill. RESTRINGIDA 3 mill. CONTRATACIÓN DIRECTA (I) Más de hasta de Zarcero de 16 mill 1,5 mill. de 1,5 mill. Bien, se puede inferir, como líneas arriba se apuntó, que en la mayoría de los casos no será necesario iniciar el procedimiento por excelencia, cual es la Licitación Pública, sino que bastará levantar una contratación directa para suplir las necesidades de la unidad. Y así, lo harán todos los órganos, encareciendo en modo significativo los procedimientos y objetos contractuales. En el momento en que la Contraloría General de la República fije topes procedimentales para los distintos estratos de manera que se consideren los órganos desconcentrados de la Caja, habrá una mayor posibilidad de aplicar procedimientos más rigurosos y que demanden de las unidades mayores responsabilidades. Sin embargo, previo a ello será necesario que los funcionarios encargados de realizar los concursos estén ampliamente capacitados con el fin de realizar las actuaciones que correspondan de forma expedita. Son estos los obstáculos que la Institución debe superar si desea que el modelo implementado produzca verdaderos frutos a mediano y largo plazo. De no procederse cuidadosamente, se podría desembocar en el desmantelamiento de los servicios de salud por parte de los proveedores. La plusvalía podría superar, en algunos casos, el costo mismo de los artículos. La duplicidad de procedimientos, por otra parte, podría enfrentar a la Administración a problemas de tipo presupuestario. La agilidad que se pretende llevar a cabo en la prestación de los servicios no se logrará hasta que los órganos tengan claro los límites y alcances de las facultades delegadas. Hoy por hoy, tomando en cuenta que se aprende sobre la marcha, se va a sacrificar en todo sentido la agilidad y la Administración tendrá que hacerle frente a los inconvenientes políticos y patrimoniales que ello implique. Superar estos obstáculos es un deber de los órganos desconcentrados y de las autoridades institucionales. Los funcionarios deberán contar con una verdadera capacitación, asesoría y dirección de parte del ente matriz. La agilidad en la prestación de los servicios, con todo lo que ello implica, deberá estar fundamentado en proyectos bastante elaborados de planificación. El fraccionamiento deberá justificarse en razón de que cada unidad conoce a fondo su organización y demanda de bienes y servicios. Nuevamente cobra relevancia la planificación y estructuración de los procedimientos. 62 Revista Jurídica de Seguridad Social

20 La Institución, por último, deberá agilizar los distintos procedimientos que se realicen a fin de que estos no se traduzcan en mayores costos. De esa forma, habrá que implementar las herramientas que enumera el Reglamento de Desconcentración. La Gerencia de Operaciones deberá cumplir con las obligaciones impuestas por ese cuerpo normativo. De esa forma, los órganos desconcentrados podrán contar con el apoyo del ente matriz para llevar a cabo sus procedimientos. Atomización de las decisiones e intereses de las Unidades Desconcentradas Podría pensarse que al dotar de poder a los diferentes centros desconcentrados, cada cual intentará tomar las decisiones que más beneficien a la unidad a su cargo, aunque estos beneficios no sean extensivos al resto de centros de salud y, en algunos casos, en contra del propio espíritu de la seguridad social. Las contrataciones, al ser más flexibles, implicarán un trato más directo y menos riguroso con los contratistas, lo que de alguna forma convertirá a los centros desconcentrados en pequeñas empresas con capacidad de negociación directa. Las labores de dirección nuevamente cobran importancia. Es cierto que el trato entre los órganos y los proveedores crea mayor agilidad, si se cuenta con las herramientas básicas para contratar, pero también es cierto que debe crearse conciencia en cuanto a la diferencia que existe entre el peculio privado y el público y que este último está sujeto a mayores restricciones. Por otra parte, se entiende que al otorgarse montos presupuestarios en razón de la importancia de los centros desconcentrados, redundará en favor de los más importantes, los cuales podrán invertir en mejorar los servicios y, por ende, desplazar los intereses de los de mediana y baja importancia. En definitiva, cada unidad buscará salir a flote con las funciones que le correspondan. Los medios para hacer efectiva esa labor vendrán directamente de las sumas que manejen las unidades programáticas asignadas a cada centro. Se entiende que la contratación administrativa puede convertirse en un medio importante, junto con el presupuesto para que esto suceda, puesto que si bien no podrán sacarse a concurso las actividades ordinarias de la Administración, aquellas conexas de soporte técnico y administrativo sí podrían serlo. Así, la contratación de servicios tendrá un incremento importante, ya que la atención se concentrará en brindar, al menos en apariencia, servicios de calidad. Bien sabemos que hoy en día la contratación de servicios a terceros es una realidad no solo en la Caja, sino también en el resto de instituciones públicas, por lo que su incremento no debiera extrañarnos, si la consecución de mayores beneficios en favor de los intereses de las unidades desconcentradas es lo que interesa. Revista Jurídica de Seguridad Social 63