La Argentina ha identificado el derecho a migrar como un derecho humano fundamental

Transcripción

1 Entrevista a Laura Bogado Bordázar La Argentina ha identificado el derecho a migrar como un derecho humano fundamental Laura Bogado Bordázar Abogada y Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de la República (UDELAR), República Oriental del Uruguay. Magíster en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Secretaria Académica de la Maestría en Relaciones Internacionales y docente de la UNLP. En esta entrevista Laura Bogado Bordázar reflexiona sobre la legislación migratoria argentina en el concierto regional e internacional, el Plan Patria Grande y los desafíos a abordar en cuanto al impacto de la política migratoria sobre la promoción efectiva de los derechos de los migrantes. por Adriana Archenti Docente e investigadora. Directora del Centro de Estudios Aplicados en Migraciones, Comunicación y Relaciones Interculturales (CEAMCRI), Facultad de Periodismo y Comunicación Social (FPyCS), Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Argentina. por Marcelo Morencos Licenciado en Comunicación Social e investigador, FPyCS, UNLP, Argentina. Redactor de Otros en Red. Periodismo para una Comunicación Intercultural : La legislación migratoria es una de las expresiones de la política migratoria. Cómo cree que se relaciona la actual Ley con el discurso y las acciones de gobierno? La ley migratoria es una de las herramientas desarrolladas por el gobierno argentino en referencia a la política migratoria. De acuerdo a la clasificación de políticas públicas definida por Lelio Mármora (1998) se trata de una política programática, pues fue discutida y elaborada durante muchos años fundamentalmente en el seno del poder legislativo, aunque tuvo amplia participación también gran parte de la sociedad civil en el debate público de lo que luego se transformó en ley. Sin perjuicio de haber sido una herramienta de política programática, respondió a su vez a una coyuntura especial que vivía el país en los primeros años del nuevo siglo: la Argentina adquiería la doble calidad de ser un país de emigración y a la vez de inmigración. Por estos motivos, se imponía un cambio sustancial en la política migratoria. conversaciones Facultad de Periodismo y Comunicación Social / UNLP

2 conversaciones Nº 70 / mayo-junio de 2012 Revista Tram[p]as de la comunicación y la cultura Entrevista a Laura Bogado Bordázar Tanto el gobierno actual como el anterior mantuvieron coherencia entre el discurso y las acciones impulsadas, orientándolas hacia la búsqueda de la integración social, económica y cultural interna, así como también una estrategia de carácter cultural y de sensibilización ciudadana, para hacer de la población el principal factor de acogida (Plan de Normalización Documentaria, 2005). En ese contexto, una de las principales acciones del Estado fue la aprobación del Plan Patria Grande y de los Acuerdos sobre Residencia para Nacionales del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y Asociados (2002). El marco legal tiene una doble tarea: atender cuestiones de fondo y dar cuenta de la actualidad. En su libro Las políticas de migraciones internacionales, Lelio Mármora advierte sobre las posiciones excesivamente coyunturales o estructurales. Cómo sería legislar sin confundir lo urgente con lo importante? Es muy difícil distinguir entre lo urgente y lo importante, más cuando se trata de derechos tan urgentes. A mi juicio, la Argentina se debía un debate profundo sobre la cuestión migratoria, pues en el país se estaban dando situaciones de irregularidad documentaria de los migrantes, que vulneraban sus derechos, creando, a la vez, en algunos sectores de la sociedad situaciones de rechazo y discriminación. De esta manera, se comenzaron a desarrollar acciones tendientes a lograr la gobernabilidad migratoria, que no es otra cosa que las respuestas de los gobiernos a una situación determinada en referencia a las migraciones. Y en este caso, la Argentina se propuso avanzar hacia la búsqueda de esas respuestas lo urgente, para tratar de ordenar los flujos migratorios y reconocer los derechos de los migrantes en igualdad de condiciones con los derechos de los nacionales, como dice la ley lo importante. Tratándose de un fenómeno social tan complejo, en manos de quiénes debiera quedar el análisis y la creación del marco legal de la migración? El marco legal ha sido diseñado por el único órgano con legitimidad para hacerlo, el Poder Legislativo, con la colaboración de diferentes actores de la sociedad civil: ONG, universidades, embajadas acreditadas en la Argentina, asociaciones de migrantes, ente otros. Todo esto se realizó por medio de permanentes consultas y en una audiencia pública que se llevó a cabo en Una de las tareas fundamentales ha sido la reglamentación de la ley por parte del Poder Ejecutivo, la cual ha contribuido a la puesta en práctica de muchos de los instrumentos de políticas sociales, por ejemplo, la integración del migrante en la educación y en la salud, como lo establecen algunos de los artículos de la propia ley. El órgano encargado de ejecutar la política migratoria es la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), dependiente del Ministerio del Interior, el cual tiene como misión ejecutar la política y la normativa migratoria, y cuyo objetivo principal es promover la regularización de la situación de los extranjeros en el territorio nacional, además de realizar el control de ingreso y egreso de las personas y la permanencia de ciudadanos extranjeros. Pero también existen otros organismos responsables de la política migratoria argentina: la Dirección Nacional de Población, Ministerio del Interior (encargado del diseño y la evaluación de las políticas de población y migraciones); el Comité de Elegibilidad para los Refugiados (CEPARE), Dirección Nacional de Migraciones; el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC); la Dirección General de Asuntos Consulares, Secretaría de Relaciones Exteriores (MRECIC); el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), Ministerio de Dinámicas de la interculturalidad. Enfoques sobre migraciones y procesos comunicacionales

3 Justicia y Derechos Humanos; y, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Todos estos organismos deberían coordinar sus acciones a los efectos de ejecutar y llevar adelante la política migratoria nacional en todas sus dimensiones; situación que en algunos aspectos no es tan fácil de lograr, más aún teniendo presente que hace relativamente poco tiempo que ha habido cambios en dicha política. A mi juicio, lo que falta para ejecutar una política pública integral es lograr la coordinación intersectorial, a los efectos de que se puedan implementar planes y programas a favor de los migrantes en áreas sensibles, como la educación, la salud y los servicios sociales (artículos 7 y 8 de la ley). Cuáles son los elementos ideológicos que sobresalen en la nueva ley y marcan el cambio respecto del pasado? La Argentina ha identificado, en el desarrollo de su política migratoria reciente, el derecho a migrar como un derecho humano fundamental (artículo 4: El derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad ), lo que implica un cambio sustancial en el concepto de migrante, a partir del reconocimiento de sus derechos y los de su núcleo familiar, como el de reunificación familiar establecido en la nueva ley; todo ello con el fin de fomentar y facilitar la integración social de los migrantes, la igualdad de trato y la no discriminación. La ley reconoce (en coordinación con los tratados internacionales de derechos humanos, los acuerdos bilaterales y los celebrados en el ámbito del MERCOSUR) los derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicos, especialmente el derecho a acceder a los servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, empleo y seguridad social, entre otros. Todo este cúmulo de reconocimiento de derechos y libertades pero también de establecimiento de obligaciones para los migrantes ha implicado un cambio cualitativo desde lo ideológico. Existen fuertes críticas de organizaciones de migrantes al concepto amnistía cuando se trata de regularizar su situación, ya que entienden que migrar no es un delito y entonces la regularización no se trataría de un perdón (en el sentido de olvido de la comisión de un delito). Qué opinión le merece el término? No merece mayor opinión, más que la necesidad de que se utilicen bien los términos en un tema tan sensible como el de las migraciones. Ni la ley ni el Plan Nacional de Normalización Documentaria ( Patria Grande ) hablan de amnistía, sino de regularización. La deformación seguramente ha sido producto del mal uso de los términos y su repetición. Qué características de inmigrante subyacen en el marco legislativo actual? Si de categorías se trata, en su artículo 20 la Ley de Migraciones establece que los extranjeros serán admitidos para ingresar y permanecer en el país en las categorías de residentes permanentes, residentes temporarios o residentes transitorios. Hasta tanto se formalice el trámite correspondiente, la autoridad de aplicación podrá conceder una autorización de residencia precaria, que será revocable cuando se desnaturalicen los motivos que se consideraron para su otorgamiento. conversaciones Facultad de Periodismo y Comunicación Social / UNLP

4 conversaciones Nº 70 / mayo-junio de 2012 Revista Tram[p]as de la comunicación y la cultura Entrevista a Laura Bogado Bordázar En este sentido, una innovación es el reconocimiento del criterio de la nacionalidad de un Estado parte del Mercosur para acceder a la residencia en la Argentina. La legislación actual ha sido bien recibida por las colectividades latinoamericanas residentes en nuestro país y muchas exhortan a sus países de origen a seguir el caso argentino. Qué papel está jugando la Argentina en este escenario regional? En 2004, el Congreso de la Nación aprobó los Acuerdos de Libre Residencia para los Nacionales de los Estados del MERCOSUR y Estados Asociados (de diciembre de 2002), en virtud de los cuales los nacionales de un Estado parte del MERCOSUR que deseen residir en otro Estado parte podrán obtener una residencia mediante la sola acreditación de su nacionalidad. La aprobación por parte de todos los Estados de estos acuerdos significará un avance esencial en materia migratoria regional (hasta diciembre de 2009, sólo han sido aprobados por la Argentina y Uruguay); situación que en un futuro podría ampliarse prácticamente a toda la región, ya que el MERCOSUR ha celebrado tratados de asociación con casi todos los países de Sudamérica (sólo faltan las Guyanas). Si bien restan algunos años para que esto se produzca, la Argentina ha dado un paso muy importante con las distintas herramientas de política migratoria que ha aprobado y está siendo observada internacionalmente. Sería importante que el ejemplo argentino pudiera impulsar modificaciones en otras políticas migratorias de América del Sur. Los principios de solidaridad y de cooperación en materia migratoria, seguramente, serán una herramienta sustancial en este sentido. No nos olvidemos que en América del Sur existe un amplio movimiento de personas intracontinente y se espera que con esta nueva crisis financiera internacional, los movimientos entre países en desarrollo sean aún mayores. En este sentido, cabe mencionar también que en 2011 se aprobó el tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el cual promueve un nuevo modelo de integración, donde la cuestión migratoria ha sido planteada desde el inicio. Con respecto al escenario internacional, cómo compararía el posicionamiento de la política legislativa argentina sobre migración con las de otras regiones, como la Unión Europea? Con la sanción de la nueva Ley de Migraciones en la Argentina se produjo un cambio ideológico y conceptual respecto de las migraciones en general, que contrasta con un contexto mundial donde la política que prima, fundamentalmente en los países desarrollados, es la de restricción a la entrada de personas. Se puede mencionar el caso de Italia, donde en mayo de 2009 se aprobó la Ley de Seguridad e Inmigración, que incluye el delito de inmigración ilegal, por el cual los funcionarios públicos deben denunciar situaciones irregulares y, al mismo tiempo, permite la formación de grupos civiles que podrán informar a la policía sobre situaciones de peligro. Esta nueva ley castiga la inmigración ilegal con multas, privación de la libertad y expulsión inmediata, y obliga a los extranjeros a exhibir el permiso de residencia para poder inscribir a sus hijos en el registro civil. Por otro lado, prevé hasta tres años de prisión para quien alquile una casa o una habitación y obtenga un injusto beneficio de inmigrantes sin permiso de residencia. Esta legislación constituye una grave violación de los derechos de los inmigrantes y el único efecto que logrará será convertirlos en invisibles, favoreciendo de esta manera la clandestinidad. Los países latinoamericanos, individualmente o por medio de foros en los cuales participan (como la UNASUR, el MERCOSUR o la Comunidad Andina, entre otros), han manifestado su rechazo en declaraciones conjuntas, pues Dinámicas de la interculturalidad. Enfoques sobre migraciones y procesos comunicacionales

5 la mencionada legislación afectará directamente a sus nacionales que residen en Italia y el resto de Europa. Asimismo, el recrudecimiento de la crisis económica que sigue afectando a la mayoría de los países europeos ha impactado en las políticas migratorias nacionales, que profundizaron las restricciones a la entrada de migrantes (extrazona) y frenaron las autorizaciones de residencia. Tales han sido los casos de España, Francia y Reino Unido. Usted ha afirmado que la implementación del Programa de Regularización Documentaria ha puesto al descubierto la carencia de estructuración de programas sociales para otras esferas del Estado que acompañen la nueva impronta ideológica establecida por la Ley Cómo cree que se puede avanzar en este sentido? La Ley de Migraciones en los artículos 4 al 17 establece directivas concretas o deberes que tendrá que cumplir el Estado con los migrantes, en coordinación con todas sus jurisdicciones, provinciales o municipales. Por este motivo, a la DNM se le impone el deber de articular programas de capacitación y formación de los funcionarios en los cuales delega el control migratorio (gendarmería, policía, agentes de frontera, entre otros). Si bien ésta es una de las tareas centrales que se viene implementando desde hace tiempo, se podría avanzar más en el desarrollo de programas para sectores como la educación, la salud o los servicios sociales. Tomemos el caso de la educación. El artículo 7 de la ley promueve el acceso igualitario y establece: En ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedirá su admisión como alumno en un establecimiento educativo, ya sea este público o privado; nacional, provincial o municipal; primario, secundario, terciario o universitario. Asimismo, establece que las autoridades de dichos establecimientos deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria. De esta manera no caben dudas de que se garantiza la integralidad y la universalidad de la política, basada en el principio de acceso universal, el cual fija que la calidad en la gestión pública comprende el esfuerzo por lograr la universalización y el más amplio y fácil acceso espacial y temporal de los ciudadanos a servicios públicos de igual calidad, con independencia de su ubicación geográfica y del momento en que éstos los requieran (Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, 2008). Aunque se sabe que en la práctica y para lograr el buen desarrollo de este postulado ha sido fundamental la coordinación de acciones entre el Ministerio de Educación de la Nación y los diferentes ministerios de educación provinciales, así como también con las distintas delegaciones provinciales de la DNM, aún resta mucho por hacer, sobre todo en lo que a campañas de información y sensibilización se refiere, a los efectos de lograr una mayor integración de los hijos de los migrantes en los ámbitos escolares, que son quienes van a seguir conformando la sociedad argentina con las características de una sociedad con diversidad cultural. Qué balance puede hacer sobre el Plan Patria Grande? Los resultados han demostrado que los pedidos de radicación se multiplicaron por diez desde principios de la década, aunque la mayoría de los solicitantes ya vivía en el país, lo que demuestra que el objetivo de ordenar los flujos fue cumplido. Según los últimos datos de la Dirección Nacional de Migraciones, reflejados en el informe Perfil Migratorio de la Argentina de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), más de extranjeros pidieron la residencia desde 2000 conversaciones Facultad de Periodismo y Comunicación Social / UNLP

6 conversaciones Nº 70 / mayo-junio de 2012 Revista Tram[p]as de la comunicación y la cultura Entrevista a Laura Bogado Bordázar hasta 2007, inclusive, con anterioridad al Plan Patria Grande. Medido en términos anuales, el aumento en el número de solicitudes es muy significativo; mientras que entre 1993 y 2003 se concedieron unas residencias promedio por año, entre 2003 y 2007 el promedio anual fue de Estas cifras no sólo implican que aumentó el ingreso de migrantes a la Argentina sino, fundamentalmente, que la residencia fue solicitada por personas que ya residían en el país. Entre otros beneficios, el Plan de Normalización Documentaria también redujo los aranceles migratorios establecidos para solicitar la residencia. Éste no es un dato menor, teniendo que un gran número de migrantes que residen en el país se ubican en las franjas más pobres de la sociedad. Según datos consignados por la Dirección Nacional de Migraciones, en los últimos años del Programa (2006 a 2008) las radicaciones iniciadas en ese organismo fueron , de las cuales fueron permanentes y , temporarias. El resto aún está en análisis, por no haber completado la documentación requerida. En definitiva, el Plan fue una herramienta fundamental para ordenar los flujos migratorios, para conocerlos y, sobre todo, para regular situaciones migratorias de comunidades ya establecidas desde hacía muchos años en la Argentina. Dinámicas de la interculturalidad. Enfoques sobre migraciones y procesos comunicacionales