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2 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Los planes estratégicos de segunda generación

3 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Los planes estratégicos de segunda generación Colección_Documentos de Trabajo Serie_Desarrollo Económico, 3

4 Autor del estudio Josep M. Pascual i Esteve Presidente de la Fundación Ciudadanía y Buen Gobierno Director de Estratègies de Qualitat Urbana Diputació de Barcelona Octubre de 2007 Diseño y producción: Dirección de Comunicación de la Diputació de Barcelona Composición: Gama, sl Impresión: EMSA ISBN: Depósito legal: B

5 7 Índice Presentación Introducción La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red La gobernanza territorial: una nueva relación entre el gobierno y la sociedad La godernanza democrática: un nuevo paradigma en el modo de gobernar La gobernanza cambia las prioridades y reestructura las funciones del gobierno: una revolución en política La gobernanza da protagonismo y nuevas perspectivas a los gobiernos locales Definición de «gobernanza democrática territorial» La capacidad de organización y acción como factor principal del desarrollo económico y social en la sociedad red Las infraestructuras son necesarias, pero no prioritarias, para el desarrollo económico y social El desarrollo económico y social depende de la capacidad de organización y acción Análisis del caso Bogotá: claro ejemplo de desarrollo humano por capacidad de organización y acción La singularidad del cambio social y urbano acontecido en Bogotá La situación comparativa de Bogotá: datos ilustrativos La gestión pública de la estrategia de cambio social y urbano: principales características de la gestión relacional generadora de cohesión social La cohesión social precede al desarrollo económico El gobierno local debe actuar como un organizador colectivo Los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción

6 8 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Gestión relacional y técnicas La ciudad es densidad de relaciones e interdependencias La ciudad es creatividad y generación de riqueza para las regiones y naciones La gestión urbana contemporánea es una gestión relacional Las ciudades, los principales activos en la era infoglobal La Tierra, un planeta de ciudades: la población se concentra en las ciudades La interdependencia territorial se produce en las ciudades: la sociedad mundial como sistema de ciudades La universalidad de lo local: la ciudad encuentro de culturas La nueva economía necesita un entorno urbano: pensar localmente para actuar globalmente Las ciudades competitivas són las ciudades región La sociedad del conocimiento se estructura en ciudades educadoras Los problemas globales requieren soluciones urbanas La democracia en la sociedad infoglobal se organiza progresivamente en torno al gobierno de la ciudad La gestión pública en el territorio es una gestión relacional o de redes La gestión relacional de la ciudad: gestión de redes de actores y participación ciudadana Características de la gestión relacional La gestión intermunicipal: planteamiento en clave de gestión de redes Las técnicas para una gestión relacional El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes Hacia una nueva generación de planes estratégicos: De operación específica a factor clave de gestión relacional El contexto de los planes estratégicos de primera generación: la nueva gestión pública La ciudad como empresa La desaceleración del gasto público municipal y el protagonismo municipal en las demandas ciudadanas El contexto de las políticas públicas: la nueva gestión (new management) Las infraestructuras y servicios como principal factor de desarrollo económico: Los inicios de la era de la información La cultura del proyecto como dominante en la planificación La referencia a la experiencia de Barcelona Las características definitorias de un plan estratégico de primera generación Características no definitorias del cambio tipológico de los planes

7 Índice 9 Los planes estratégicos urbanos como anticipadores de gestión relacional y gobernanza democrática Los planes de segunda generación: condicionantes y características definitorias Principales condicionantes Principales características definitorias La elaboración de Planes Estratégicos de segunda generación: recomendaciones metodológicas y organizativas Método y creatividad: claves para una buena estrategia Principales críticas a los planes estratégicos Críticas a la globalidad de la planificación estratégica Las autocríticas a la planificación estratégica Temas clave para disponer de una buena estrategia y fortalecer el desarrollo de la gobernanza La estrategia en renovación permanente: más énfasis en la estrategia que en el plan La importancia del análisis histórico, para singularizar la estrategia La centralidad de los valores en la estrategia de las ciudades El análisis de los actores El marco estratégico: tema clave para la gobernanza El modelo u opción estratégica: contenidos mínimos Los vectores: configuración y utilidad Los planes estratégicos de segunda generación: más allá de la planificación concurrente La organización: del plan a la gobernanza Buenas prácticas de desarrollo de la gobernanza a partir de planes estratégicos Barcelona: de la estrategia general a la gobernanza sectorial La aparición de planes estratégicos sectoriales De la estrategia a la gobernanza Málaga: II Plan estratégico como inicio de gobernanza Segovia y la gobernanza intermunicipal Sevilla: del plan estratégico a la gobernanza urbanística Plan estratégico y plan de urbanismo La gobernanza urbanística

8 10 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Valencia: el primer centro europeo para impulsar el nuevo arte de gobernar la ciudad Principales objetivos Ámbitos de actuación prioritarios Referencias seleccionadas Bibliografía Enlaces electrónicos

9 11 Presentación La promoción de la planificación estratégica y el apoyo a los entes locales para su utilización a la hora de construir modelos de ciudad y de territorio sostenibles constituye uno de los pilares de la intervención del Área de Desarrollo Económico de la Diputación de Barcelona a través de su Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico Local. Para nosotros, la planificación estratégica es un instrumento fundamental para el desarrollo económico de los territorios, y somos conscientes de que, en la provincia de Barcelona, a pesar de existir una amplia tradición en el uso de este instrumento, debemos ser capaces de avanzar sustancialmente tanto desde el punto de vista metodológico como, aún más importante, en la concienciación política que resulta imprescindible para liderar procesos que, con la implicación de los actores del territorio y la ciudadanía en general, dirijan con ímpetu nuestras ciudades y nuestros territorios hacia el futuro. En efecto, los planes estratégicos en la provincia de Barcelona cumplirán pronto 20 años, desde que en 1988 se aprobara el I Plan Estratégico Económico y Social de Barcelona. En estas dos décadas se han iniciado 92 planes estratégicos en la provincia, de los que, a día de hoy, mayo de 2007, hay más de 60 activos. A lo largo de estos años, un total de 244 municipios de la provincia de Barcelona han participado en alguna experiencia de planificación estratégica territorial, ya sea de ámbito municipal, comarcal o supramunicipal; es decir, casi el 78% del territorio provincial ha sido objeto y sujeto de una reflexión sobre su futuro. Por lo tanto, las experiencias de planificación estratégica desarrolladas en la provincia de Barcelona han sido muchas y muy variadas. Desde el punto de vista territorial, contamos con un macroplan de alcance metropolitano, pero también con planes en municipios de dimensiones muy reducidas o incluso con un plan estratégico para el litoral de la provincia. Desde el punto de vista de la configuración de estos planes, la mayoría han sido impulsados por los entes locales, pero contando con la participación, en mayor o menor medida, de instituciones, agentes económicos y sociales, y empresas, así como con el acompañamiento de procesos de participación ciudadana. Los impactos del casi centenar de planes realizados han sido desiguales, pero se puede acordar que la mayoría han servido como dinamización y acompañamiento de proyectos estratégicos municipales y supramunicipales. Han impulsado el espíritu o la identidad del territorio, y también han sido útiles para promover el pensamiento estratégico entre los actores, o para descubrir algunos errores o carencias graves en las políticas en curso. En los últimos años se han iniciado otros proyectos de planificación participada como los Pactos Territoriales de Promoción Económica y Empleo o las Agendas 21 Locales, que

10 12 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática por lo general también han utilizado la metodología de la planificación estratégica para reflexionar, desde sus ámbitos particulares, sobre el futuro de las ciudades y los territorios. A pesar de todo, y con notables excepciones, la reflexión estratégica no es aún una actividad habitual de las instituciones públicas, sino un esfuerzo episódico que difícilmente tiene continuidad en el tiempo ni suficiente incidencia en la gestión local. Como ya he señalado anteriormente, todavía queda camino por recorrer en cuestiones metodológicas. La elaboración de diagnósticos integrales de los territorios; la realización de ejercicios de prospectiva; la conexión entre planificación estratégica, territorial y ambiental; la introducción de la participación ciudadana o el seguimiento y evaluación de los planes, entre otras, son partes del proceso de planificación que precisan una mejora de las herramientas disponibles y la creación de otras nuevas. A este objetivo dedicamos la Red de Procesos Estratégicos Locales, espacio abierto a la colaboración en el que tienen cabida todas aquellas administraciones locales y entidades participadas por entes locales o que trabajen conjuntamente con ellos, que lideren y desarrollen procesos estratégicos en el territorio, o bien que tengan interés en hacerlo, tanto las de alcance general como las destinadas de forma específica a promover el desarrollo económico local. Sin embargo, como también se ha dicho ya, la concienciación política de la utilidad, incluso de la necesidad, de la planificación estratégica para mejorar el gobierno del territorio es todavía una asignatura pendiente. Y lo es mucho más en un territorio en el que la gran interdependencia entre municipios obliga a trabajar de forma conjunta en la definición de modelos territoriales y de estrategias. Por fortuna, la principal muestra de trabajo en este sentido es el Plan Estratégico Metropolitano, que en su momento siguieron el Alt Penedès, Ia Conca d Òdena, la Vall del Ges o, más recientemente, el Maresme y el Moianès. No obstante, aún existe una fuerte tendencia a elaborar planes estratégicos municipales sin una integración «en cascada» de las estrategias entre ámbitos territoriales relacionados. Por otro lado, la propia evolución de la Administración pública local hacia un modelo de democracia participativa (o deliberativa, según algunos autores), la puesta al día cada vez mayor de nuestros territorios en materia de infraestructuras y equipamientos o el auge de conceptos como la calidad o la transversalidad de las políticas, entre muchos otros, junto con un cierto alejamiento de la población del estamento político mientras se manifiesta más participativa que nunca por otros canales (como Internet), representan factores que obligan a replantearse la actuación política local. Creemos que la planificación estratégica, bien realizada, debe ayudar a superar todos estos retos o, como mínimo, a hacer frente a ellos con las máximas garantías. Esta publicación analiza, precisamente, el potencial de los planes estratégicos como instrumento para la gobernanza democrática de los territorios. Ello significa: que los planes estratégicos deben tener, al menos, tanto valor en la gestión de lo tangible como en la gestión de lo intangible; que hay que situar en un mismo nivel los proyectos emblemáticos de remodelación urbana, por ejemplo, y las actuaciones que supongan un refuerzo de las redes sociales existentes en el territorio; que la elaboración de un plan estratégico no es más que el primer paso para introducir nuevos hábitos, nuevos instrumentos, un nuevo estilo en el gobierno del territorio.