La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática. Los planes estratégicos de segunda generación

Transcripción

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2 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Los planes estratégicos de segunda generación

3 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Los planes estratégicos de segunda generación Colección_Documentos de Trabajo Serie_Desarrollo Económico, 3

4 Autor del estudio Josep M. Pascual i Esteve Presidente de la Fundación Ciudadanía y Buen Gobierno Director de Estratègies de Qualitat Urbana Diputació de Barcelona Octubre de 2007 Diseño y producción: Dirección de Comunicación de la Diputació de Barcelona Composición: Gama, sl Impresión: EMSA ISBN: Depósito legal: B

5 7 Índice Presentación Introducción La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red La gobernanza territorial: una nueva relación entre el gobierno y la sociedad La godernanza democrática: un nuevo paradigma en el modo de gobernar La gobernanza cambia las prioridades y reestructura las funciones del gobierno: una revolución en política La gobernanza da protagonismo y nuevas perspectivas a los gobiernos locales Definición de «gobernanza democrática territorial» La capacidad de organización y acción como factor principal del desarrollo económico y social en la sociedad red Las infraestructuras son necesarias, pero no prioritarias, para el desarrollo económico y social El desarrollo económico y social depende de la capacidad de organización y acción Análisis del caso Bogotá: claro ejemplo de desarrollo humano por capacidad de organización y acción La singularidad del cambio social y urbano acontecido en Bogotá La situación comparativa de Bogotá: datos ilustrativos La gestión pública de la estrategia de cambio social y urbano: principales características de la gestión relacional generadora de cohesión social La cohesión social precede al desarrollo económico El gobierno local debe actuar como un organizador colectivo Los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción

6 8 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Gestión relacional y técnicas La ciudad es densidad de relaciones e interdependencias La ciudad es creatividad y generación de riqueza para las regiones y naciones La gestión urbana contemporánea es una gestión relacional Las ciudades, los principales activos en la era infoglobal La Tierra, un planeta de ciudades: la población se concentra en las ciudades La interdependencia territorial se produce en las ciudades: la sociedad mundial como sistema de ciudades La universalidad de lo local: la ciudad encuentro de culturas La nueva economía necesita un entorno urbano: pensar localmente para actuar globalmente Las ciudades competitivas són las ciudades región La sociedad del conocimiento se estructura en ciudades educadoras Los problemas globales requieren soluciones urbanas La democracia en la sociedad infoglobal se organiza progresivamente en torno al gobierno de la ciudad La gestión pública en el territorio es una gestión relacional o de redes La gestión relacional de la ciudad: gestión de redes de actores y participación ciudadana Características de la gestión relacional La gestión intermunicipal: planteamiento en clave de gestión de redes Las técnicas para una gestión relacional El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes Hacia una nueva generación de planes estratégicos: De operación específica a factor clave de gestión relacional El contexto de los planes estratégicos de primera generación: la nueva gestión pública La ciudad como empresa La desaceleración del gasto público municipal y el protagonismo municipal en las demandas ciudadanas El contexto de las políticas públicas: la nueva gestión (new management) Las infraestructuras y servicios como principal factor de desarrollo económico: Los inicios de la era de la información La cultura del proyecto como dominante en la planificación La referencia a la experiencia de Barcelona Las características definitorias de un plan estratégico de primera generación Características no definitorias del cambio tipológico de los planes

7 Índice 9 Los planes estratégicos urbanos como anticipadores de gestión relacional y gobernanza democrática Los planes de segunda generación: condicionantes y características definitorias Principales condicionantes Principales características definitorias La elaboración de Planes Estratégicos de segunda generación: recomendaciones metodológicas y organizativas Método y creatividad: claves para una buena estrategia Principales críticas a los planes estratégicos Críticas a la globalidad de la planificación estratégica Las autocríticas a la planificación estratégica Temas clave para disponer de una buena estrategia y fortalecer el desarrollo de la gobernanza La estrategia en renovación permanente: más énfasis en la estrategia que en el plan La importancia del análisis histórico, para singularizar la estrategia La centralidad de los valores en la estrategia de las ciudades El análisis de los actores El marco estratégico: tema clave para la gobernanza El modelo u opción estratégica: contenidos mínimos Los vectores: configuración y utilidad Los planes estratégicos de segunda generación: más allá de la planificación concurrente La organización: del plan a la gobernanza Buenas prácticas de desarrollo de la gobernanza a partir de planes estratégicos Barcelona: de la estrategia general a la gobernanza sectorial La aparición de planes estratégicos sectoriales De la estrategia a la gobernanza Málaga: II Plan estratégico como inicio de gobernanza Segovia y la gobernanza intermunicipal Sevilla: del plan estratégico a la gobernanza urbanística Plan estratégico y plan de urbanismo La gobernanza urbanística

8 10 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Valencia: el primer centro europeo para impulsar el nuevo arte de gobernar la ciudad Principales objetivos Ámbitos de actuación prioritarios Referencias seleccionadas Bibliografía Enlaces electrónicos

9 11 Presentación La promoción de la planificación estratégica y el apoyo a los entes locales para su utilización a la hora de construir modelos de ciudad y de territorio sostenibles constituye uno de los pilares de la intervención del Área de Desarrollo Económico de la Diputación de Barcelona a través de su Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico Local. Para nosotros, la planificación estratégica es un instrumento fundamental para el desarrollo económico de los territorios, y somos conscientes de que, en la provincia de Barcelona, a pesar de existir una amplia tradición en el uso de este instrumento, debemos ser capaces de avanzar sustancialmente tanto desde el punto de vista metodológico como, aún más importante, en la concienciación política que resulta imprescindible para liderar procesos que, con la implicación de los actores del territorio y la ciudadanía en general, dirijan con ímpetu nuestras ciudades y nuestros territorios hacia el futuro. En efecto, los planes estratégicos en la provincia de Barcelona cumplirán pronto 20 años, desde que en 1988 se aprobara el I Plan Estratégico Económico y Social de Barcelona. En estas dos décadas se han iniciado 92 planes estratégicos en la provincia, de los que, a día de hoy, mayo de 2007, hay más de 60 activos. A lo largo de estos años, un total de 244 municipios de la provincia de Barcelona han participado en alguna experiencia de planificación estratégica territorial, ya sea de ámbito municipal, comarcal o supramunicipal; es decir, casi el 78% del territorio provincial ha sido objeto y sujeto de una reflexión sobre su futuro. Por lo tanto, las experiencias de planificación estratégica desarrolladas en la provincia de Barcelona han sido muchas y muy variadas. Desde el punto de vista territorial, contamos con un macroplan de alcance metropolitano, pero también con planes en municipios de dimensiones muy reducidas o incluso con un plan estratégico para el litoral de la provincia. Desde el punto de vista de la configuración de estos planes, la mayoría han sido impulsados por los entes locales, pero contando con la participación, en mayor o menor medida, de instituciones, agentes económicos y sociales, y empresas, así como con el acompañamiento de procesos de participación ciudadana. Los impactos del casi centenar de planes realizados han sido desiguales, pero se puede acordar que la mayoría han servido como dinamización y acompañamiento de proyectos estratégicos municipales y supramunicipales. Han impulsado el espíritu o la identidad del territorio, y también han sido útiles para promover el pensamiento estratégico entre los actores, o para descubrir algunos errores o carencias graves en las políticas en curso. En los últimos años se han iniciado otros proyectos de planificación participada como los Pactos Territoriales de Promoción Económica y Empleo o las Agendas 21 Locales, que

10 12 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática por lo general también han utilizado la metodología de la planificación estratégica para reflexionar, desde sus ámbitos particulares, sobre el futuro de las ciudades y los territorios. A pesar de todo, y con notables excepciones, la reflexión estratégica no es aún una actividad habitual de las instituciones públicas, sino un esfuerzo episódico que difícilmente tiene continuidad en el tiempo ni suficiente incidencia en la gestión local. Como ya he señalado anteriormente, todavía queda camino por recorrer en cuestiones metodológicas. La elaboración de diagnósticos integrales de los territorios; la realización de ejercicios de prospectiva; la conexión entre planificación estratégica, territorial y ambiental; la introducción de la participación ciudadana o el seguimiento y evaluación de los planes, entre otras, son partes del proceso de planificación que precisan una mejora de las herramientas disponibles y la creación de otras nuevas. A este objetivo dedicamos la Red de Procesos Estratégicos Locales, espacio abierto a la colaboración en el que tienen cabida todas aquellas administraciones locales y entidades participadas por entes locales o que trabajen conjuntamente con ellos, que lideren y desarrollen procesos estratégicos en el territorio, o bien que tengan interés en hacerlo, tanto las de alcance general como las destinadas de forma específica a promover el desarrollo económico local. Sin embargo, como también se ha dicho ya, la concienciación política de la utilidad, incluso de la necesidad, de la planificación estratégica para mejorar el gobierno del territorio es todavía una asignatura pendiente. Y lo es mucho más en un territorio en el que la gran interdependencia entre municipios obliga a trabajar de forma conjunta en la definición de modelos territoriales y de estrategias. Por fortuna, la principal muestra de trabajo en este sentido es el Plan Estratégico Metropolitano, que en su momento siguieron el Alt Penedès, Ia Conca d Òdena, la Vall del Ges o, más recientemente, el Maresme y el Moianès. No obstante, aún existe una fuerte tendencia a elaborar planes estratégicos municipales sin una integración «en cascada» de las estrategias entre ámbitos territoriales relacionados. Por otro lado, la propia evolución de la Administración pública local hacia un modelo de democracia participativa (o deliberativa, según algunos autores), la puesta al día cada vez mayor de nuestros territorios en materia de infraestructuras y equipamientos o el auge de conceptos como la calidad o la transversalidad de las políticas, entre muchos otros, junto con un cierto alejamiento de la población del estamento político mientras se manifiesta más participativa que nunca por otros canales (como Internet), representan factores que obligan a replantearse la actuación política local. Creemos que la planificación estratégica, bien realizada, debe ayudar a superar todos estos retos o, como mínimo, a hacer frente a ellos con las máximas garantías. Esta publicación analiza, precisamente, el potencial de los planes estratégicos como instrumento para la gobernanza democrática de los territorios. Ello significa: que los planes estratégicos deben tener, al menos, tanto valor en la gestión de lo tangible como en la gestión de lo intangible; que hay que situar en un mismo nivel los proyectos emblemáticos de remodelación urbana, por ejemplo, y las actuaciones que supongan un refuerzo de las redes sociales existentes en el territorio; que la elaboración de un plan estratégico no es más que el primer paso para introducir nuevos hábitos, nuevos instrumentos, un nuevo estilo en el gobierno del territorio.

11 Presentación 13 Sirva, pues, esta reflexión que nos ofrece Josep M. Pascual, persona con amplia experiencia en el desarrollo de planes estratégicos en España y en América Latina, como elemento para replantearnos el enfoque en el diseño, la realización, el desarrollo, el seguimiento y la evaluación de los planes estratégicos o, en sentido más genérico, de lo que llamamos procesos estratégicos locales. Sirva también para contribuir a la tarea de sensibilización en cuanto planificación estratégica que estamos llevando a cabo, especialmente entre el estamento político. Y sirva, sobre todo, para motivar a todas las personas que quieren contribuir a un mayor desarrollo, que nos conduzca a una mejora sostenida y sostenible de la calidad de vida, a la movilización y a la implicación con sus entes locales para conseguir estos objetivos. Teo Romero Hernández Presidente delegado del Área de Desarrollo Económico

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13 15 Introducción El libro tiene como finalidad contribuir al desarrollo del nuevo arte de gobernar los territorios: la gobernanza democrática local, en la provincia de Barcelona por supuesto, pero también en España y América Latina. La contribución es desde la perspectiva profesional y técnica, clarificando conceptos y proponiendo metodologías y técnicas para el desarrollo de la gobernanza en las ciudades y territorios supramunicipales. En especial, revisando y reformando los planes estratégicos territoriales para hacerlos plenamente útiles como instrumentos de gobernanza democrática. En el primer capítulo, con el convencimiento de que no hay nada más práctico que una buena teoría, y con la ayuda principal del concepto de paradigma de Khun complementada con significativas aportaciones de Ortega, Popper, Russell, Sacristán, Weber y del propio Einstein a la teoría del saber científico, he intentado clarificar la gobernanza como nuevo arte de gobernar de la sociedad red, también denominada sociedad del conocimiento. La gobernanza aparece como el modo de gobernación propio del gobierno relacional. No es sólo la dimensión relacional, es decir cooperativa y relacional que gana nuevos espacios en la sociedad red, sino que, en gobernanza, la dimensión relacional reestructura toda la actuación del gobierno, y en especial sus funciones básicas: la provisión y gestión de servicios, y la legal normativa, así como da un nuevo papel a la política y a los representantes políticos. En el segundo capítulo, se identifica la capacidad de organización y acción de una ciudad o territorio como el objetivo social propio de la gobernanza. A su vez, con la ayuda de las tesis sobre el desarrollo económico y social de A. Sen, D. Putnam, R.E. Lucas, S. Landes y M. Castells, entre otros, y con ejemplos prácticos se muestra que el desarrollo económico y social y el desarrollo humano en general, dependen de la capacidad de organización y acción de un territorio y que el gobierno democrático local, a través de la gestión relacional, es el que tiene que jugar un papel de liderazgo en la mejora de la capacidad de organización o, si se prefiere, en la articulación de la construcción colectiva del desarrollo humano. En el tercer capítulo se destacan los elementos y factores que estructuran la capacidad de organización de una sociedad: la existencia de una estrategia compartida, un modelo abierto y flexible de interacción social, el desarrollo de proyectos en red, la presencia de una cultura de acción ciudadana, la participación ciudadana y el soporte social a las estrategias y proyectos estructurantes, el liderazgo democrático, la inserción en el sistema regional o macrorregional de ciudades y la habilidad presente de posicionarse para el futuro.

14 16 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática En el cuarto capítulo se señala la importancia creciente que las ciudades y los gobiernos locales van a tener en la era infoglobal y en todas sus dimensiones: económica, social, de sostenibilidad, educativa, cultural y en las estrategias de paz. Asimismo se recupera la definición de la ciudad como densidad de relaciones e interacciones sociales, mostrando que la gestión de una ciudad debe plantearse como una gestión relacional y de redes. Se define la gestión relacional y se describen las técnicas y los instrumentos sobre las que se asienta la nueva gestión del territorio, que es específica de la gobernanza. Al señalar, en este capítulo cuarto, la planificación estratégica territorial como uno de los principales instrumentos de la gestión relacional, en el capítulo quinto se identifican las principales características de ésta y el contexto en el que surgió. Se señalan las razones por las que los planes estratégicos pueden considerarse iniciadores de gobernanza siempre que hayan aportado una estrategia realmente compartida, hayan generado una participación ciudadana entendida como implicación en la ciudad y hayan establecido la cooperación pública y privada en el desarrollo de proyectos. De todos modos, plantear la planificación estratégica como instrumento de gobernanza, de mejora de la capacidad de organización social, significa cambiar los objetivos y dar mayor prioridad al proceso organizativo que a la identificación de proyectos. Esto significa también un importante cambio metodológico. Por ello, y unido al importante cambio de entorno acontecido en los últimos años, se señala la necesidad de pensar y establecer una nueva generación de planes estratégicos. Los planes estratégicos de 2.ª generación se caracterizan, como consecuencia de los cambios de entorno y de finalidad al concebirse como instrumentos de gobernanza democrática, por contribuir a la construcción colectiva del desarrollo humano, la dimensión supramunicipal, la importancia de la intangibilidad, concebir una estrategia de renovación permanente y el liderazgo democrático. En el capítulo sexto se señalan las recomendaciones metodológicas y organizativas para la elaboración de planes de 2.ª generación, no sin antes recoger las principales críticas recibidas a la planificación estratégica en general y a los ahora denominados planes estratégicos de 1.ª generación. Las recomendaciones para los planes de 2.ª generación versan sobre la estrategia de renovación permanente, la importancia del análisis histórico para singularizar la ciudad, la centralidad de los valores sociales en la estrategia, la exigencia del análisis de actores, la constitución del marco estratégico como tema clave y su definición, la organización del plan y su utilidad para promover la gobernanza. En el último capítulo se recogen buenas prácticas de planes estratégicos generales de ciudad o sectoriales que se han orientado a contribuir al desarrollo de la gobernanza y, por tanto, son los primeros ejemplos de planes de 2.ª generación. Para terminar, quisiera muy sinceramente agradecer, en primer lugar, las aportaciones, comentarios críticos y sugerencias que, a lo largo de todo el texto, ha proporcionado Oriol Estela, de la Diputación de Barcelona; las aportaciones y correcciones de Amelia Fernández, de AERYC (Movimiento América-Europa de Regiones y Ciudades); los comentarios de Emilio Carrillo, del Ayuntamiento de Sevilla; de Marta Fabà y Marta Tarragona, de Estrategias de Calidad Urbana; de Xavier Godas, del Ayuntamiento de Barcelona; de M.ª Carmen García, de la Fundación CIEDES de Málaga; de José Luis Álvarez, del Prin-

15 Introducción 17 cipado de Asturias; de Alfonso Yerga, del Centro de Estudios Andaluces; y las enseñanzas de Joan Prats, presidente de la Associació Internacional per a la Governança, la Ciutadania i l Empresa. El lector me permitirá que dedique este libro a mis padres Jordi y Lolita, por su dedicación y educación en los sentimientos, y a mi suegro Isidro, por su conducta ejemplar. Josep M. Pascual i Esteve

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17 19 La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red Formular nuevas cuestiones, nuevas posibilidades, mirar viejos problemas desde un nuevo enfoque requiere creatividad e imaginación y marca los avances reales en ciencia A. Einstein La gobernanza territorial: una nueva relación entre el gobierno y la sociedad Desde que en el año 2001 apareció el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, elaborado bajo la coordinación de J. Vignon por encargo de la Comisión Europea, el concepto «gobernanza» se ha extendido por toda la geografía europea y americana tomando acepciones muy diferentes. Desde la equiparación al término inglés governance, que se refiere al impacto en el desarrollo de una sociedad o territorio de la gestión de las políticas y recursos del sector público, 1 hasta la identificación de un nuevo arte de gobernar la sociedad, pasando por una equiparación al concepto de gobernabilidad, entendiéndose así por gobernanza la capacidad de los gobiernos y las instituciones de canalizar los conflictos mediante normas y procedimientos democráticos. Si bien Vignon considera la gobernanza como un arte de gobernar que relaciona a varios actores sociales e institucionales para conseguir objetivos de desarrollo económico y social, 2 en el informe europeo el significado no es tan preciso. De hecho, el informe de la Comisión Europea aludido tenía como finalidad mejorar el buen gobierno europeo y dotar de mayor credibilidad y legitimidad a los gobiernos europeos. El concepto de gobernanza se utiliza para expresar la necesidad de fortalecer la participación ciudadana, el diálogo entre actores y el gobierno multinivel. En concreto, el informe europeo señala como gobernanza «las normas, procesos y comportamientos, que influyen en el ejercicio de los poderes en el ámbito europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la eficiencia». La gobernanza se asocia, pues, en el Libro Blanco, a cinco principios básicos: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Basándose en estos principios las propuestas del Libro Blanco se dirigen principalmente a estructurar la relación de la Unión Europea con la sociedad civil, a un mayor uso de las capacidades de los actores regionales y locales, a sentar las bases de una clara definición de los objetivos políticos de la U.E. y a centrar los papeles y responsabilidades de cada institución. En definitiva, si bien el concepto de gobernanza del Libro Blanco apunta en la dirección señalada por Vignon, éste se asocia más a buen gobierno democrático que a la definición de una nueva manera de gobernar en democracia. 1. Ver Banco Mundial, El Estado en un Mundo en Transformación (Washington, Oxford University Press, 1997). 2. Ver «Entrevista a J. Vignon» en Instituciones y Desarrollo (2001), núm. 10 pág. 68.

18 20 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Han sido R. Mayntz, J. Prats y el mismo Vignon, en escritos posteriores al informe europeo, quienes han definido la gobernanza como un nuevo arte de gobernar en democracia. Para J. Prats, 3 en los últimos años está produciéndose en Europa un amplio consenso, al considerar que la eficacia y la legitimidad de los gobiernos democráticos se fundamenta, cada vez más, en la calidad de la interacción entre éstos y las organizaciones empresariales y sociales, así como en la buena gestión de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno. Para dicho autor esto significa que nos encontramos ante una nueva manera de gobernar que es la propia de la era infoglobal o, como señaló el Movimiento de Ciudades y Regiones por la Gobernanza Territorial, AERYC 4, en el año 2003, ante un nuevo paradigma de gobierno. Cuando un término se pone de moda corremos el peligro de resbalar sobre él sin adentrarnos, de utilizarlo sin ningún rigor, expresando a través suyo realidades políticas muy distintas, con lo que se genera una mayor confusión que, a la larga, puede acabar con el desuso de un concepto que expresa una nueva realidad social y política. Si éste es un hecho generalizado en ciencias sociales, qué no le ocurrirá a un término que viene del castellano antiguo y lo utilizamos para describir realidades políticas nuevas. De ahí la necesidad de clarificar los conceptos y sus implicaciones prácticas. En este trabajo se entiende por gobernanza, de la misma manera que la definen J. Prats, R. Mayntz 5 y el propio J. Vignon, un modo de gobernar que se centra en la organización y gestión de las interdependencias en una sociedad 6. Esto constituye no sólo un nuevo ámbito para la actuación política de los gobiernos democráticos, sino también un nuevo enfoque de la política. La gobernanza es un nuevo modo de entender la relación entre los gobiernos democráticos y la sociedad, es el arte de gobernar propio de la sociedad red 7. Para J. Subirats, las diferencias entre comunidades derivarán de su capacidad de avanzar en la gobernanza y concretamente de la capacidad de las instituciones representativas de disponer de un proyecto de futuro compartido y en las complicidades que genere este proyecto en el conjunto de la ciudadanía J. Prats i Català «Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: marco conceptual y analítico» en Instituciones y Desarrollo (2001) n.º 10 págs. 103 a AERYC (América-Europa de Regiones y Ciudades) es un movimiento de ciudades y regiones promovido para profundizar en el desarrollo de la gobernanza territorial en América Latina y Europa por parte de los gobiernos regionales y locales. Es una asociación con más de 40 miembros que ha sido impulsada por la Junta de Andalucía, el Gobierno del Estado de Jalisco (México), el Ayuntamiento de Valencia y la Fundación Ciudadanía y Buen Gobierno. 5. Mayntz, R. «Nuevos desafíos a la teoría de la Governance» en Instituciones y Desarrollo n.º 7 (2000). Instituto Internacional de Gobernabilidad. 6. Más adelante precisaremos que la gestión de las interdependencias es el modo de gestionar propio de la gobernanza, y se dará una visión más amplia del concepto. 7. Al igual que en muchos autores, en este texto se entienden los conceptos «gobierno red» o «gobierno relacional» como sinónimos de gobernanza porque expresan la misma naturaleza del gobierno en la sociedad contemporánea y la misma relación con la sociedad. Aunque es posible precisar un poco más y entender la gobernanza como el modelo de gobernación o arte de gobernar propio del gobierno relacional. 8. Ver Subirats, J. Qué gestión pública para qué sociedad? Una mirada prospectiva sobre el ejercicio de la gestión pública en las sociedades europeas actuales. Instituto de Gobierno y Políticas Públicas. UAB (2003).

19 La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red 21 La gobernanza democrática: un nuevo paradigma en el modo de gobernar La gobernanza no es una nueva dimensión de la acción de gobierno, sino que constituye un nuevo paradigma en el arte de gobernar en el sentido que daba al término su creador, el historiador y filósofo de la ciencia, Thomas Khun. De este modo, por paradigma entenderemos la emergencia de una constelación de logros (conceptos, valores, percepciones, técnicas y prácticas), compartidos por la comunidad de profesionales y actores de la política y usados para identificar los principales problemas y las soluciones más legítimas y eficaces para, en nuestro caso, organizar la sociedad en democracia 9. Un nuevo paradigma surge al existir problemas importantes y permanentes que no encuentran una solución adecuada en la perspectiva del paradigma dominante o de referencia habitual. En este sentido, A. Einstein señaló en 1921: «La mera formulación de un problema es, a menudo, mucho más esencial que su solución, que quizás es, sencillamente, un asunto de destreza experimental. Formular nuevas cuestiones, nuevas posibilidades, mirar viejos problemas desde un nuevo enfoque, precisa de creatividad e imaginación y marca los avances reales en ciencia». 10 La persistencia de los problemas favorece la aparición de un acto creativo, una perspectiva nueva que constituye una ruptura con el enfoque anterior. Una nueva perspectiva que da origen a nuevos conceptos, a nuevos elementos y, sobre todo, a una nueva relación entre ellos. En nuestro caso, el nuevo enfoque se deriva de concebir una nueva visión de las relaciones entre el gobierno democrático y la sociedad para conseguir un desarrollo económico y social, o mejor, un desarrollo humano, que integre crecimiento de la renta, sostenibilidad ambiental, equidad y profundización de la democracia política. La gobernanza no constituye una nueva aportación al papel tradicional que atribuimos al gobierno, sino un cambio radical que afecta a los criterios en la relación entre el gobierno y la sociedad por él representada, así como a los problemas, a las situaciones que tiene que abordar y el modo y los procedimientos en el abordaje de estos nuevos retos o situaciones. Un cambio de enfoque o de paradigma en las ciencias tiene tres características, identificadas por Khun, que son perfectamente aplicables al cambio en la manera de entender el papel del gobierno y las políticas públicas: Es un cambio revolucionario en ciencias naturales y sociales, al proporcionar un distinto modo de comprender la naturaleza o la sociedad y sus elementos respectivos. Como fue el caso del cambio de la astronomía ptolemaica, en que la Tierra no era 9. Si bien Khun, como señaló acertadamente y reconoció él mismo, dispone de diferentes definiciones de paradigma, nos hemos basado en la más utilizada, que señala literalmente que por paradigma se entiende «una constelación de logros conceptos, valores, técnicas etc. compartidos por una comunidad científica y usados por ésta para definir problemas y soluciones legítimas». (Khun, T. La estructura de las revoluciones científicas, Fondo de Cultura Económica, 1984). 10. Academia Sueca. Museo de Premios Nobel. 11. Esta equiparación entre ciencias naturales y sociales se fundamenta en la que hacen tanto Popper en La miseria del historicismo como Khun en el trabajo Las ciencias naturales y las humanas.

20 22 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática un planeta y el Sol y la Luna en cambio sí eran considerados como tales, a la copernicana, en que el Sol fue considerado estrella, la Tierra planeta como Marte y Júpiter y la Luna satélite. En el primer paradigma el Sol gira alrededor de la Tierra y en el segundo es la Tierra la que gira alrededor del Sol. Otro ejemplo es la teoría de la relatividad, que cambió los conceptos de espacio y tiempo ya que pasaron de considerarse absolutos a relativos y dependientes. La gobernanza será entendida como un nuevo paradigma puesto que, como veremos, no es simplemente una nueva dimensión participativa o de colaboración entre el sector público y privado que se añade al modo de gobernar existente, sino que significa entender de una nueva manera el papel de los gobiernos democráticos en la sociedad y, por supuesto, con una perspectiva distinta y claramente diferenciada de como lo entendieron los paradigmas y modelos anteriores de gobierno. 2. Es un cambio holístico, esto es, no acumulativo y supone una nueva organización de las interdependencias entre los elementos o funciones del sistema. El descubrimiento de un nuevo planeta en el sistema solar, como ha sido el caso reciente del descubrimiento del denominado hasta la fecha 2003UB313, aporta nuevos conocimientos sobre el sistema solar, pero no significa un cambio en la naturaleza de las interdependencias sino tan sólo, al menos por ahora, un nuevo elemento que interactúa. En nuestro caso, un nuevo paradigma de gobierno, como es la gobernanza democrática, significará, como veremos, una reestructuración de las funciones de los gobiernos democráticos. Un nuevo paradigma de gobierno no significa una ampliación de sus competencias, ni una mejora de la gestión de los recursos o servicios, o una mejora en los procesos administrativos y regulatorios, ni siquiera una ampliación o profundización de la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas. Éstos son nuevos elementos, «nuevos planetas» que dan, en el mejor de los casos, una mayor complejidad, una mayor eficacia y legitimidad a la acción de gobierno, pero no cambian la especificidad del sistema de interacción o, lo que es lo mismo, la estructura de la red de interdependencias entre las distintas funciones y roles de la acción de gobierno. Por otro lado, un cambio de paradigma no significa habitualmente la sustitución de unas funciones por otras. Un nuevo paradigma generalmente no suprime los anteriores elementos o funciones que tenían un papel predominante en el anterior, sino que la novedad del enfoque consiste fundamentalmente en que aporta una reestructuración entre los elementos y funciones en el interior del sistema, en nuestro caso el sistema de gobierno. Esto es de lo que generalmente dan cuenta las ciencias sociales, y en especial en sociología política, al igual que la física y astronomía y en general las ciencias naturales: los elementos, las funciones, no acostumbran a suprimirse y ser sustituidas, sino que cambian su relación y la densidad de las interacciones entre ellas. Así, por ejemplo, los cerebros de todas las especies de mamíferos tienen los mismos componentes y lo que cambia son las relaciones entre ellos y la densidad y complejidad de sus interacciones. En una ciudad, la explicación de su carácter más innovador, en comparación con el campo, se atribuye a la densidad y complejidad de las relaciones humanas. Es decir, un nuevo paradigma puede comportar nuevas funciones, nuevos elementos, pero lo que lo caracteriza como tal es la nueva configuración de relaciones entre elementos y funciones en un sistema.

21 La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red 23 En este sentido, la gobernanza, el modo de gobernar propio del gobierno red, sólo puede considerarse un nuevo paradigma de gobierno si la gestión de las interdependencias entre los actores y la participación-responsabilización ciudadana para transformar la ciudad adquieren el papel principal o estructurante de la acción de gobierno y resitúa el papel de las otras funciones, como la normativa-reguladora y la proveedora de recursos, en el papel de apoyo a la función relacional. Lo que significa necesariamente la emergencia de nuevos planteamientos organizativos en relación al modo de gobernar que pretende sustituir: el modelo gerencial. En el modelo gerencial de gobernar la función principal del gobierno es la provisión de recursos y la gestión de servicios con criterios de economía, eficacia y eficiencia. Las otras dos funciones principales de todo gobierno local, la normativa-legal y la relacional, es decir, los procesos de participación y cooperación con el sector privado e institucional, tienen un papel secundario y se estructuran en base al apoyo a la función de provisión y gestión de recursos. De este modo, podemos precisar que el cambio de relación entre el gobierno y la ciudadanía, que hemos definido como condición para hablar de cambio de paradigma, se expresa en la estructuración de las distintas funciones principales de un gobierno. Llegados a este punto debemos establecer una distinción entre un paradigma emergente, que es una construcción teórica con implicaciones prácticas en la manera de gobernar y concebir la política, y un paradigma estructurante de la acción de gobierno, que es la práctica habitual del ejercicio de gobierno en ciudades y regiones. En nuestro caso la gobernanza sería el paradigma emergente, y la práctica habitual de gobernar en la actualidad correspondería al modelo gerencial. Uno de los objetivos del presente trabajo es contribuir a que la gobernanza se constituya claramente en paradigma emergente y avance sustancialmente para convertirse en estructurante, es decir, en práctica habitual de gobernar ciudades y regiones, 12 y desplace al modelo gerencial propio de una visión del gobierno como proveedor y gestor. 3. Es un nuevo modo de entender los fenómenos y de formular los problemas. Dada la importancia del tema, es preciso aclarar que un cambio de paradigma no significa abandonar por completo las formulaciones, tesis y aportaciones del anterior, sino señalar con mayor claridad las condiciones y las características de los retos en los que el anterior paradigma aportaba soluciones e identificar los temas en los que realmente no aportaba soluciones. Un nuevo paradigma, según Khun, 13 generalmente integra los conocimientos anteriores pero proporcionándoles un nuevo significado y alterando considerablemente el conjunto de objetos y situaciones y las relaciones entre ellos, como consecuencia de una nueva visión de la naturaleza o la sociedad y de los retos y problemas que tienen que afrontar. 12. Khun también distingue entre paradigma científico y ciencia normal, entendiendo por ésta el paradigma en el que trabajan la mayoría de científicos en una rama de las ciencias. Ver «Consideraciones en torno a mis críticos» en I. Lakatos y A. Musgrave (comp.) Crítica y conocimiento (Barcelona, Grijalbo, 1972). En el caso de la gobernanza, éste es un paradigma emergente en ciencias políticas, no es aún el paradigma normal o estructurante del quehacer de los profesionales en ciencias y consultoría políticas, y mucho menos es la práctica habitual de gobierno territorial. De esta práctica encontramos experiencias significativas, sobre todo a nivel local, pero aún son minoritarias. 13. Khun, T.S. El camino desde la estructura (Barcelona, Ed. Paidós, 2001).

22 24 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Una veintena de años antes, y sin estar en disposición del concepto de paradigma, B. Russell había afirmado lo mismo: «En el estado actual de la ciencia, ni los hechos ni las teorías están aislados: existen dentro del cuerpo general del conocimiento científico. El significado de un hecho es relativo a dicho conocimiento. Un hecho en ciencia no es un mero hecho, sino un caso». 14 En opinión de Popper, «todas las descripciones científicas de los hechos son altamente selectivas y dependen de la teoría» y precisa que, si bien de modo habitual «escogemos aquellos hechos que guardan cierta relación con una teoría preconcebida», lo propio del método científico «consiste más bien en buscar aquellos hechos que pueden refutar la teoría. Esto es precisamente, lo que llamamos verificación de una teoría, la comprobación de que no existe ningún fallo en ella» 15. Asimismo, Popper señaló que el desarrollo científico, aunque basado siempre en hipótesis falseables y precisamente por esto, actúa de manera progresiva. 16 La sustitución de un conjunto de hipótesis por otras, ya sea porque las primeras han sido falseadas o por una mayor capacidad de explicación o de previsión científica de las nuevas, significa un avance en el conocimiento de la naturaleza o de la sociedad. Un buen ejemplo lo tenemos en la teoría general de la relatividad de A. Einstein. Ésta cambia la visión del espacio-tiempo de la física de Newton y cambia las relaciones de dependencia entre los términos y conceptos de velocidad, espacio y tiempo, pero no la relega al cuarto trastero sino que la abarca en una teoría más amplia. Señalando, además, las condiciones en las que aún son válidas las hipótesis y predicciones de Newton, que son aquellas en las que los objetos se mueven a velocidades normales y, en cambio, son invalidadas para objetos que se mueven a velocidades cercanas a la de la luz. El mismo Einstein señaló: «El mejor destino de una teoría física es guiar la construcción de una teoría más general en la cual pervive como caso límite». 17 En su magistral libro sobre la perspectiva científica, B. Russell identifica con gran precisión que una nueva teoría científica acostumbra a integrar, en una nueva perspectiva, anteriores y diversas teorías y sistemas científicos: «Newton reunió las leyes de Kepler, la ley de Galileo de caída libre, las leyes de las mareas y lo que era conocido acerca de los movimientos de los cometas y estableció una ley general, a saber: la ley de gravitación que las abarcaba a todas», «La ley de Newton reemplazó las anteriores generalizaciones. Pero no se habría llegado a ella si no fuera por las anteriores.» Doscientos años más tarde, la teoría de la relatividad de Einstein sustituye a la ley de Newton, pero el proceso de sustitución es también integrador, señala Russell. «La teoría general einsteniana de la gravitación exige como preliminar, no sólo la teoría de Newton, sino también la teoría del electromagnetismo, la ciencia de la espectroscopia, la observación de la presión de la luz y la capacidad de realizar mi- 14. Russell, B. La perspectiva científica (Barcelona, Ariel, 1969) págs. 48 y 49. Ver también Ensayos filosóficos (Madrid, Alianza, 2003) págs. 179 y 185, dedicadas a la naturaleza de la verdad y falsedad de un juicio y que Russell hace depender de que éste tenga «sentido» en el complejo correspondiente del que depende su verdad o falsedad. 15. Estas citas de Popper las encontramos en La sociedad abierta y sus enemigos (Barcelona, Ed. Paidos, 1992) págs. 422 y Popper, K. En busca de un mundo mejor (Barcelona, ed. Paidós,1998). 17. Véase Einstein, A. Sobre la teoría de la relatividad especial y general (Madrid, Alianza, 2005).

23 La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red 25 nuciosas observaciones astronómicas que debemos a los grandes telescopios y a la perfección de la técnica fotográfica.» 18 Estas citas de los más importantes y reconocidos filósofos y metodólogos en ciencias tienen por objetivo llamar la atención sobre la excesiva facilidad con la que se desprecian en política los enfoques y perspectivas anteriores, que tiene unos efectos prácticos muy importantes para el desarrollo humano de las ciudades, como es la no continuidad de proyectos estructurantes por cambios en los equipos de gobierno de los territorios. Es bueno recordar que tanto Khun, Popper, Rusell como el mismo Einstein, que estuvo dedicado a temas sociales y políticos en su madurez, señalaron que, en ciencias sociales, acontece lo mismo que en ciencias naturales. Pero demasiado a menudo las nuevas teorías y enfoques políticos se presentan como totalmente diferentes e intentan desplazar completamente las anteriores, que se descartan de manera total y con demasiada ligereza. Este hecho, que en buena medida es consecuencia de los vínculos entre ciencias sociales y opciones políticas y, en particular, la necesidad de presentar opciones políticas diferenciadas en elecciones, dificulta el avance en ciencias sociales y, muy en especial, el conocimiento concreto de los fenómenos sociales que son siempre complejos. Por otra parte, el conocimiento concreto es el único que fundamenta una práctica política y social adecuada a valores y objetivos del desarrollo humano. Éste es el caso de la teoría del new management que despreció completamente las aportaciones a la política democrática del modelo burocrático de gobernar sin atender las condiciones en que tenía validez y ha producido grandes déficits democráticos en territorios en los que el estado de derecho estaba poco consolidado y con gran presencia de comportamientos clientelares en el gobierno. Un nuevo paradigma identificará, sin duda, nuevos retos y problemas, y observará los antiguos desde una perspectiva renovada, al igual que los paradigmas en las ciencias naturales, pero tendrá muy en cuenta las condiciones en que las aportaciones de las antiguas teorías y prácticas políticas aún tienen vigencia y son necesarias. En este sentido, la gobernanza visiona las ciudades como una configuración espacio temporal de relaciones y redes sociales. La importancia de una ciudad no vendrá determinada por la demografía, por el número de habitantes, sino por la densidad y calidad de las relaciones sociales, como principales determinantes del progreso y la calidad de vida. La ciudad se entiende, no como el resultado de la acción de un gobierno, sino como una construcción colectiva en la que el gobierno democrático tiene un papel protagonista. El desarrollo económico se atribuye a la capacidad de organización y de acción en una sociedad, a la organización en red para el uso de las infraestructuras y tecnologías, y no simplemente se considera el desarrollo económico como consecuencia de las inversiones en capital físico. La calidad de la representación es el factor principal de la democracia y el papel del liderazgo político se entiende como habilitador y relacional. Éstos son unos ejemplos del cambio de enfoque temático que aporta la gobernanza como nuevo paradigma en el modo de gobernar. 18. Russell, B. La perspectiva científica (Barcelona, Ariel, 1969), págs. 50 y 51.

24 26 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Una definición clara del concepto de paradigma es importante, porque este concepto, al igual que el de gobernanza son conceptos al uso que no se acostumbran a definir. Se utilizan en no pocas ocasiones sin ningún rigor y de manera equívoca y ello nos lleva a malas prácticas. Así, se utiliza la expresión «ejemplos paradigmáticos» para referirnos a ejemplos clarificadores o situaciones tipo. También se habla de los «paradigmas» contemporáneos de desarrollo económico con la única intención de señalar los factores que inciden en un desarrollo económico entendido además, de manera tradicional, como generador de renta. También la identificación de distintas etapas en el interior de un mismo modelo, como fue el caso de la gestión de servicios públicos bajo parámetros de calidad o la extensión de la contratación externa de servicios por parte de la administración a empresas u ONG; dentro del modelo de gobierno gestor o gerencial, también se las ha denominado «paradigma». La claridad de los conceptos es sin duda un instrumento para la previsión. Precisamente sostengo que la no conceptualización como nuevo paradigma en sentido estricto de la expansión de la función proveedora y gestora de recursos en el llamado estado protector o del bienestar y su centralidad en relación a las otras funciones básicas de gobierno, ha llevado a los gobiernos a ineficiencias crónicas. Veamos el tema más detalladamente. En los inicios 19 de los gobiernos del estado proveedor, la práctica de proveer y gestionar recursos y servicios públicos fue identificada como una nueva dimensión del gobierno y no se tuvo consciencia de que su nueva actividad inauguraba de hecho un nuevo paradigma de gobierno, con lo que se continuó gobernando bajo el modelo burocrático de gobernación, basado en la gestión de procedimientos administrativos, que era adecuado con el predominio de la función legal o normativa en el gobierno racional y legal, pero completamente ineficiente con el gobierno proveedor y gestor. Así, por ejemplo, se situó a funcionarios y profesionales de la administración, blindados en su puesto de trabajo y poco susceptibles a los cambios horarios y a la movilidad laboral y retribuciones flexibles, en la producción de servicios directos a los ciudadanos que debían tener fecha de caducidad previsible. Al final, en los años 90 y hasta hoy, en plena vigencia de lo que se ha denominado «nueva gestión pública» en que ha ocurrido justo lo contrario, se ha querido dotar no sólo a la prestación de servicios sino a toda la administración de criterios gerenciales y empresariales, lo que ha generado graves anomalías y disfuncionalidades en la función de garantías legales que han ocasionado más ineficiencias y corruptelas de las que pretendía superar. Conceptualizar la gobernanza como un nuevo paradigma de gobierno, en concreto el modelo de gobernación propio del gobierno relacional, significa que nos encontramos ante nuevos objetivos de gobierno, ante nuevos perfiles y liderazgos políticos, así como ante la emergencia de un nuevo tipo de profesionales al servicio del gobierno. Y que no es posible gobernar lo nuevo con fórmulas viejas. En la gobernanza, el papel del gobierno es articular los intereses, necesidades o retos de la sociedad en estrategias y proyectos de amplio apoyo social para desarrollar económica y socialmente una colectividad en un territorio. En la gobernanza, o gobierno red, la 19. En los países de la Unión Europea, desde la década de los 50-60, y en España, desde finales de los 70 y, en especial, los 80.

25 La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red 27 responsabilidad sobre el desarrollo actual y futuro es compartida y se basa en la cooperación público-privada, en la colaboración institucional y entre gobiernos y en la participación e incluso en la responsabilización ciudadana. El papel del gobierno es, por tanto, promover y dirigir la capacidad de organización y acción de una sociedad para identificar los retos a los que se enfrenta y responder a los mismos colectivamente. La tarea del gobierno es promover y dirigir la elaboración de estrategias sobre la base de criterios de actuación compartidos y proyectos estructurantes, convocar y gestionar redes de actores para el desarrollo de proyectos de actuación y fortalecer la participación ciudadana para conseguir un amplio apoyo a las estrategias y su responsabilización en el desarrollo de las mismas. El gobierno democrático debe asumir el papel de promotor y el de director de la construcción colectiva del desarrollo humano. La evaluación de su actuación vendrá dada por su capacidad de dirección y articulación para que la sociedad en su conjunto, y no sólo el gobierno, realice los objetivos propuestos. Desde los inicios de las ciencias sociales, y en especial a partir de Durkheim, Marx y Weber, se sabe que la sociedad está constituida por un conjunto de relaciones entre personas. Relaciones interactivas y de interdependencia precisamente porque la sociedad es fruto de dicha configuración relacional, de la configuración de redes de actores. El papel del gobierno en el paradigma de la gobernanza es asumir, como gobierno electo y representativo, la responsabilidad democrática de gestionar estas interacciones e interdependencias y transformarlas para conseguir su articulación idónea. O lo que es lo mismo, mejorar la capacidad de organización y acción adecuada para avanzar permanentemente en la realización de objetivos enmarcados por las finalidades del desarrollo humano. 20 En este paradigma, el gobierno también se caracteriza por su papel de gestor, pero no de equipamientos y servicios públicos, sino de gestor relacional. Esta gestión relacional, o gestión de la estrategia de los actores y de la participación ciudadana en un territorio, tiene como objetivo específico la mejora de la capacidad de organización y acción del territorio o de la construcción colectiva del desarrollo, que permiten, como se señalará, conseguir un mayor impacto en el progreso económico y social. La gobernanza cambia las prioridades y reestructura las funciones del gobierno: una revolución en política Un cambio de paradigma en ciencias tiene el significado de una revolución científica, en opinión de T. Khun. En el caso de la gobernanza se trata no de una revolución política, sino de una revolución en política. Es decir, en la manera de entender las relaciones entre el gobierno y la sociedad. El gobierno red asume sin duda las funciones de otros paradigmas. Asume funciones del paradigma legal-burocrático, porque se precisa un marco legal y normativo por cuyo cum- 20. Las finalidades del desarrollo humano, tal como han sido definidas por el PNUD, son: desarrollo económico, equidad, sostenibilidad y democracia.

26 28 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática plimiento se debe velar. Incluso el mismo gobierno debe estar sometido a normativa. Pero en el gobierno red, esta función, al contrario que en el paradigma burocrático, no es la definitoria. El gobierno red también ejercerá un rol de proveedor de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, dado que sin la acción de gobierno los mecanismos de mercado son insuficientes para conseguir crecimiento económico. Pero esta función de proveedor tampoco será su función principal. La gestión de los servicios es necesaria pero insuficiente para el desarrollo humano. Lo fundamental es que estas funciones se articularán de una manera coordinada y diferenciada con una nueva finalidad, que es la que caracteriza a la gobernanza territorial: el fortalecimiento de la capacidad de organización y acción de una sociedad. La articulación de estas funciones en la gobernanza puede visualizarse del siguiente modo en un gobierno local o regional: Governanza territorial: nuevo arte de gobernar (1) Ámbito legal y burocrático (2) Gestión relacional o estratégica (3) Provisión y gestión de recursos (1) Capacidad de organización del territorio Progreso económico y social (1) La posición de la función de ámbito legal gestionada por la burocracia profesional y la provisión de gestión y de recursos gestionada por profesionales no burocráticos son soporte de la gestión estratégica. (2) La línea de puntos significa que la gestión relacional y la de recursos tienen que responder a la legalidad y normativa democrática. (3) La flecha 3 significa que los recursos propios deben articularse en los objectivos de la gestión estratégica. La gobernanza entendida simplemente como gestión de interdependencias no presupone necesariamente que sea una manera de gobernar propia de las democracias. Sin embargo, al no estar hablando de la gestión de un solo proyecto, sino de enfocar la gestión relacional como acción de gobierno sobre el conjunto de la sociedad que tiene por objetivo mejorar la capacidad de organización y acción de una sociedad, se hace muy difícil de entender esta manera de gobernar sin presuponer un marco político democrático.

27 La gobernanza: un nuevo arte de gobernar el territorio en la sociedad red 29 De todos modos, lo importante es que la gobernanza, como arte de gobernar los entornos regionales y locales propios de la era infoglobal, a buen seguro contribuirá a fortalecer la democracia. Y lo hace en dos sentidos: proporciona un modo de gobierno adecuado que supera las graves dificultades de desgobierno del paradigma anterior y favorece el desarrollo económico y la cohesión social. La gobernanza da protagonismo y nuevas perspectivas a los gobiernos locales Esta forma de gobernar supera la gran contradicción en que se encuentran los gobiernos locales atrapados en el paradigma gerencial: el progresivo crecimiento de las necesidades y retos económicos y sociales frente a la limitación de los recursos públicos debido a que el conjunto del gasto público supera a nivel de Estado el 51% del PIB. El desfase entre las necesidades y retos (que, por otra parte, son la base del progreso humano) y la limitación de recursos lleva a la pérdida de protagonismo e incluso a la deslegitimación democrática de los gobiernos territoriales, que consideran que su acción fundamental es la provisión de recursos y la gestión de servicios públicos (ya sea directa o indirecta mediante contrataciones externas) al territorio. La gobernanza territorial da un renovado protagonismo a los gobiernos democráticos locales y territoriales, en general, por las siguientes razones: Se revaloriza la acción de los gobiernos territoriales democráticos. La gobernanza otorga de nuevo un papel crucial y singular al gobierno, en su calidad de representante democrático, como director de la construcción del interés general plasmado en estrategias y proyectos que articulan los intereses de los diferentes actores. El gobierno ya no debe imitar a las empresas productoras de servicios como gestor y su acción no tiene que limitarse a la salvaguarda de la ley y de la seguridad jurídica y ciudadana en general. Tiene, por el contrario, un papel propio e innovador en el desarrollo económico y social. El gobierno ya no ve su actuación limitada por el peso alcanzado por el gasto público sobre el PIB, sino que puede asumir las nuevas y siempre progresivas necesidades sociales porque su responsabilidad específica es organizar la acción colectiva para asumir los nuevos retos. Es decir, consigue superar la crisis de legitimidad. Los programas electorales pueden diferenciarse en mayor medida al aumentar sustancialmente el ámbito de objetivos económicos y sociales que pueden plantearse en la acción de gobierno. Plantearse una acción de gobierno guiada por el cumplimiento de objetivos económicos, de sostenibilidad y cohesión social y no basada en la provisión de servicios y en las competencias y recursos para conseguirlos permite abrir nuevos horizontes de colaboración multinivel y multilateral entre gobiernos. Este hecho es crucial en las áreas y regiones metropolitanas en las que se precisa la coordinación de las acciones de los distintos gobiernos que actúan en el territorio. Da un significado más amplio y profundo a la participación ciudadana. Ésta no es

28 30 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática entendida simplemente como asesora y consultiva y como apoyo a las políticas gubernamentales, sino como corresponsabilización de la ciudadanía en la realización de los objetivos de progreso en el territorio. Abre nuevos espacios al encuentro y cooperación entre el gobierno y la ciudadanía. La gobernanza democrática exige un fortalecimiento organizativo y de representación de la sociedad civil. La tarea de construir el interés general a partir de los intereses de los distintos actores y sectores sociales es más efectiva si los distintos intereses están bien definidos y los interlocutores representan realmente a los colectivos. Lo contrario significaría una acción de gobierno que incidiría en los desequilibrios sociales y políticos. El desarrollo de este arte de gobernar, no podemos olvidarlo, está sujeto a importantes dificultades; en particular, al hábito de partidos políticos y ciudadanía de actuar con los parámetros antiguos. La transición exige un perfil político centrado en el diálogo y la articulación de intereses. Se exige un perfil de representante de la ciudadanía y no un perfil gerencial. Se exige capacidad de ofrecer y comunicar objetivos para el territorio y hacerlo de manera prioritaria al ofrecimiento de prestaciones y servicios. Se requiere la revalorización de la política 21 y de la clase política. Sin duda no es una tarea fácil, pero la crisis de la política basada en el paradigma gerencial es tan grave, debido a la constatación de que las necesidades y retos sociales incrementan (en una sociedad compleja como la sociedad red) de manera desproporcionada al limitado crecimiento de los recursos y servicios financiados con fondos públicos, que el reto no sólo es inevitable, sino que vale la pena. Definición de «gobernanza democrática territorial» Llegados a este punto, puedo ofrecer una definición de gobernanza democrática territorial que tenga en consideración lo dicho hasta ahora. En diciembre de 2005, en su reunión anual celebrada en Valencia, el movimiento internacional para el desarrollo de la gobernanza territorial, denominado América Europa de Regiones y Ciudades (AERYC), adoptó en sus conclusiones una definición de gobernanza que como miembro de la Secretaría técnica me atreví a presentar. La definición adoptada es: Gobernanza democrática territorial es un nuevo arte de gobernar los territorios (el modo de gobernar propio del gobierno relacional), cuyo objeto es la capacidad de organización y acción de la sociedad, su medio es la gestión relacional o de redes, y su finalidad es el desarrollo humano. Para mejor entender la definición y su impacto en el desarrollo humano, se debe explicar lo que es capacidad de organización y acción y especificar en qué consiste la gestión relacional o de redes, que también se denomina gestión de las interdependencias o incluso gestión estratégica. Esto es lo que se describe en los próximos capítulos. 21. Goma, R. Brugué, Q. Gobiernos locales y políticas públicas. (Barcelona, Ed. Ariel, 1998), págs. 19 a 33.

29 31 La capacidad de organización y acción como factor principal del desarrollo económico y social en la sociedad red La diferencia entre lo que hacemos y lo que somos capaces de hacer resolvería la mayoría de los problemas del mundo M. Gandhi Las infraestructuras son necesarias, pero no prioritarias, para el desarrollo económico y social Las infraestructuras son importantes para el desarrollo económico, pero no son estrictamente necesarias ni en absoluto son suficientes. El desarrollo, en cambio, depende de la capacidad de organización y acción de una sociedad. Esta tesis contrasta con la visión de la sociedad propia de la etapa industrial y del maquinismo. Para esta visión, el desarrollo de los territorios es consecuencia de la inversión en infraestructuras y equipamientos, es decir, del capital físico. Sólo más adelante, en la década de 1970 y como consecuencia de los estudios del premio Nobel de economía Th. Schultz, 22 se valoró, aunque todavía no en el mismo nivel que el capital físico, el capital humano entendido fundamentalmente como cualificación de los recursos humanos. Las creencias instauradas, propias del liberalismo, impidieron valorar lo que efectivamente acontecía en términos de desarrollo y obviaban que grandes inversiones en no pocas ciudades y territorios no sólo no habían conseguido desarrollo alguno sino que los habían arruinado. En España encontramos muchos ejemplos de ello. Desde mitades del siglo XIX, las ciudades de Castilla anhelaban el paso del tren por su municipio para conectarse con Madrid e impulsar tanto la ubicación de nuevas industrias como el desarrollo de las existentes, que estaban en situación poco competitiva debido a su escasa gestión innovadora. Pero en no pocas ciudades, como es el caso de Ávila y posteriormente Segovia, el tren sirvió precisamente para que se concentrara en mayor medida la actividad económica en el área de Madrid. 23 Un reciente estudio del Ministerio de Fomento 24 señala que la alta velocidad española, AVE, ha favorecido el desequilibrio territorial, ha beneficiado a quien más tenía. Sevilla, hoy una ciudad que está avanzando a un gran nivel y cuya actividad ha saturado las infraestructuras que se desarrollaron con ocasión de la Exposición Universal de 1992, no creció en los años inmediatamente posteriores al evento. Por el contrario, en esos años sufrió un declive notablemente superior al conjunto de las grandes ciudades españolas Schultz, Th. W. Invirtiendo en la gente. (Barcelona, Ed. Ariel, 1985). 23. Véase, entre otros, VV.AA. Historia de Segovia. (Segovia, Caja de Ahorros, 1987). 24. Véase Estudios sobre los efectos de la línea de alta velocidad entre Madrid y Sevilla en movilidad, sistema territorial y desarrollo regional. Publicado por el Ministerio de Fomento (2002). Ver también VV.AA. Los cambios en las ciudades intermedias de la línea de alta velocidad entre Madrid y Sevilla. Publicado por la UNED en Datos extraídos del Plan Estratégico de Sevilla 2010 (Sevilla, 2003).

30 32 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática En Sevilla encontramos otro ejemplo significativo. La Isla de la Cartuja, el lugar privilegiado donde se desarrolló la Expo 92, se proyectó, siguiendo las modas, como un futuro gran parque de empresas tecnológicas sin tener en cuenta no sólo el potencial tecnológico de las empresas del tejido productivo local, sino tampoco las características del mismo, como acostumbra a ser habitual en las planificaciones que se hacen sobre la ciudad pero no para y con la ciudad. El resultado fue que, al terminar la Expo, el futuro parque tecnológico era un espacio casi vacío que hubo que llenar de edificios públicos y administrativos. En cambio, diez años después, el tejido productivo de Sevilla exigía espacio para las empresas de innovación tecnológica; entonces el parque se saturó y los edificios públicos ocupaban el espacio propio para las empresas de tecnología. Las infraestructuras, cuando no corresponden a las capacidades de inversión y uso de los actores económicos y sociales, pueden ser una losa para el desarrollo económico de los territorios y sólo dejan de serlo si logran adecuarse a la estrategia y a las capacidades reales de desarrollo de una sociedad. De todos modos, no hay mal que por bien no venga y, ahora sí, desde la ciudad, con la ciudad y para la ciudad, en el primer año del nuevo siglo se desarrollaron de manera complementaria un plan estratégico y un plan de urbanismo mediante los que se identificaron 10 edificios emblemáticos con todos los servicios para albergar actividades terciarias avanzadas o quinarias, en el centro histórico de la ciudad. Asimismo, la delegación de urbanismo del Ayuntamiento preparó su salida del parque hacia otros enclaves que contaran con los servicios y actividades para preparar la gobernanza urbanística, no ya de la ciudad, sino del conjunto de la región metropolitana. Encamp es una bella parroquia (municipio) de Andorra. Hace una década inició la construcción de un telecabina para enlazar el principal núcleo de población con las pistas de esquí de Grand Valira, las mayores de los Pirineos. El «comú» (ayuntamiento) financió sin duda uno de los más espléndidos telecabinas que existen, pero sin una estrategia previa de aprovechamiento turístico, comercial ni urbanístico; tan sólo un estudio de rentabilidad de la instalación que tampoco acordó con las empresas que explotan las pistas. El resultado fue el endeudamiento y la falta de fondos públicos para contribuir a la revitalización del municipio. Años más tarde la política del Ayuntamiento, con un nuevo cónsul (alcalde) al frente, está consistiendo en integrar esta infraestructura en un gran pacto entre los distintos sectores económicos con amplio respaldo ciudadano, para la dinamización del conjunto del municipio, acompañado de un plan de urbanismo para potenciar el carácter residencial del municipio y su oportunidad para el turismo familiar. En Barcelona fue claro el desuso hasta 1992 de las infraestructuras de la montaña de Montjuïc, creadas para la Exposición Internacional de 1929, muy al contrario que el uso turístico del Parque de María Luisa de Sevilla, creado en aquellos mismos años a raíz de la Exposición Iberoamericana. En Valencia, el estreno del magnifico Palacio de las Artes del ingeniero-arquitecto Santiago Calatrava se ha ideado sin una visión estratégica del papel de Valencia en la cultura mediterránea y europea, lo que constituye una de las principales preocupaciones del actual plan estratégico de la ciudad. Muy al contrario que la organización de la Copa América de vela, que incide en la estrategia de apertura al mar de la ciudad diseñada en 1995, cuyo éxito e impacto en el desarrollo económico y urbanístico de la ciudad está asegurado.

31 La capacidad de organización 33 Hay infraestructuras y grandes servicios que sin duda son necesarios para dar apoyo a la estrategia o, mejor, a la capacidad de acción de una ciudad. Pero también hay infraestructuras y servicios que condicionan la elaboración de una estrategia para fortalecer o incrementar la capacidad de desarrollo de una ciudad, pero si esto no se consigue, el impacto para la ciudad es sin duda negativo, y la imagen de fracaso se instala en la ciudadanía. La mayoría de las ciudades no sufren porque no puedan resolver los problemas, sino porque no pueden verlos. De este modo, muchos son los territorios que sólo piensan en las infraestructuras o en el desarrollo exógeno para dinamizar las ciudades, sin articularlo en las capacidades internas, y así generan un desarrollo que se puede considerar «dependiente». El desarrollo económico y social depende de la capacidad de organización y acción La economía del conocimiento se basa en las redes. Es decir, en la gestión de los conocimientos de las personas y departamentos en empresas y organismos públicos. En la capacidad de organizar los clusters en los diferentes sectores económicos. En la capacidad de articular en los territorios las funciones de investigación, formación, producción, comercialización y distribución, para los sectores económicos consolidados y los emergentes. En el establecimiento de redes internacionales y, en general, suprarregionales, entre empresas y entre estrategias sectoriales de las instituciones públicas. El desarrollo económico del territorio en la era infoglobal se asienta en tres elementos fundamentales: 1. La gestión relacional. 26 La gestión de las interdependencias entre los actores de un territorio y en las alianzas entre los actores de distintos territorios. 2. El desarrollo es fundamentalmente endógeno. El desarrollo económico se inicia de manera endógena porque los flujos económicos que se intercambian se producen a nivel local y se consolida a nivel suprarregional o internacional al insertarse un territorio en las redes de flujos de la economía mundial. Una red de flujos que, como señala M. Castells, se basa en los sistemas de ciudades. 3. La importancia de lo intangible. Los factores determinantes son intangibles, al ser el conocimiento de las personas, más que las infraestructuras, la principal fuente de valor añadido. Hoy, con la perspectiva de la sociedad red o sociedad del conocimiento, aparecen cada vez más estudios e investigaciones que señalan que en los territorios en situación de de- 26. «El territorio es entendido de otra manera. Ahora es mucho más que un mero soporte físico o contenedor de actividades. Es el espacio donde se producen relaciones económicas y sociales generadoras de pautas específicas de equilibrio, desigualdad o marginación, dependiendo de su grado de conexión a redes más o menos globales» (Véase Romero, J., «El gobierno del territorio en España. Balance de iniciativas de coordinación y cooperación territorial» en Desarrollo territorial sostenible en España: experiencias de cooperación, Boletín Asociación de Geógrafos Españoles (1. er semestre 2005, pág. 61).

32 34 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática clive, el capital físico y, en especial, las infraestructuras de accesibilidad exterior, inciden negativamente en el desarrollo económico comparado. En cambio, en una situación de avance económico y social el capital físico actúa potenciando dicho desarrollo. La generación de valor añadido depende de muchos factores interrelacionados de capital humano, físico, capital social, capacidad de innovación y gestión de los conocimientos, motivación, etc. Pero está claro que es preciso saber con qué finalidades vamos a utilizar un equipamiento o infraestructura, disponer de las habilidades para su uso y querer utilizarla. Es decir, utilizar los equipamientos o infraestructuras con motivación para que el capital físico pueda incidir en la productividad y hacerlo de una manera eficiente. El dominio de la visión del desarrollo propia de la sociedad industrial ha dificultado la realización de estudios e investigaciones que identificaran con claridad los principales componentes de la capacidad de organización y acción de una sociedad para favorecer el progreso económico y social. Pero recientemente, y seguro que por la intensidad del proceso de cambio de la era industrial (en que las personas se consideraban un apéndice de las máquinas) a la era del conocimiento (en que el conocimiento y la capacidad de innovación de las personas se consideran la principal fuente de valor añadido) han surgido importantes investigaciones que han puesto en evidencia los aspectos intangibles del desarrollo. En especial, los aspectos relacionales y las configuraciones culturales en que viven los principales actores y amplios sectores de la ciudadanía y que, sin duda, son temas básicos de la capacidad de organización y acción de los territorios. Así, por ejemplo, encontramos: A. Sen 27 entiende que el desarrollo humano y muy concretamente la reducción de la pobreza se relaciona más con la capacidad colectiva e individual de conseguir bienestar de manera endógena, que con la presencia exógena de bienes y servicios. Lo que importa para el bienestar no es lo que uno tiene, sino lo que es capaz de realizar con lo que uno tiene. Los medios son importantes, pero sólo en la medida en que posibilitan la capacidad de actuar. D. Putnam 28, como hemos señalado, entiende que es el capital social, es decir la capacidad de cooperación, el factor clave de la competitividad. Desde otro enfoque y posicionamiento social, tanto F. Fukuyama 29 como A. Peyrefitte, 30 llegan a semejantes conclusiones. Para ellos, el principal factor de desarrollo es la generación de confianza entre los actores y la ciudadanía. Tanto R.E. Lucas, Premio Nobel de Economía en 1995, 31 como el financiero A. Soros 32 señalan que el principal móvil de las inversiones económicas son las expectativas racionales. Las decisiones sobre el ahorro, señalaba Keynes, las toman los individuos en función de sus ingresos, las decisiones sobre inversión las toman los empresarios en función de sus expectativas. Las expectativas racionales incluyen no 27. Sen, A. Ver Sen, A. K. Bienestar, justicia y mercado. (Barcelona, Ed. Paidós, 1998). Págs. 109 a 120. Ver, del mismo autor, Nuevo examen a la desigualdad. (Madrid, Alianza Ed., 1999). Págs. 119 a Putnam, D. Op. cit. También del mismo autor Solo en la Bolera. (Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2002). Págs. 387 a Fukuyama, F. La confianza. (Barcelona, Ediciones B, 1998). Ver también La gran ruptura (2000). 30. Peyrefitte, A. La sociedad de la confianza. (Barcelona, Ed. Andrés Bello, 1996). 31. Lucas R. E. Discurso de concesión del premio Nobel. Museo Nóbel. (Estocolmo, 1995). 32. Soros, A. La crisis del capitalismo global. (Barcelona, Temas de Debate, 1999).

33 La capacidad de organización 35 sólo el cálculo de los indicadores en los últimos años, sino también el aprendizaje de los propios errores y las expectativas y previsiones de los otros actores, en especial el gobierno, pero también los sindicatos y organismos financieros, etc. La legitimidad y la confianza en los otros actores es, por tanto, un elemento clave para la generación de inversiones. En otras palabras, el tangible depende del intangible, y éste del nivel y calidad de las relaciones entre actores. Las tecnologías de la información sólo incrementan la productividad y generan valor añadido si se enmarcan en una organización de empresas en red, afirma M. Castells. 33 Para este analista de la era de la información, el desarrollo económico y la competitividad de un territorio dependen fundamentalmente de la organización de los sectores productivos y las empresas en redes. Pero identifica también otros factores como la formación, la innovación (incluida la tecnológica) y la capacidad de emprendimiento de una sociedad. Esta última constituye, para Castells, el mecanismo que articula la innovación para incrementar la productividad, a condición de que se disponga de los recursos humanos, organizativos y tecnológicos adecuados. Para el autor, el desarrollo y las características de este desarrollo en la sociedad red dependen de un modelo cultural emprendedor, puesto que la riqueza se crea por un tejido de innovadores y empresarios que se genera por la propia sociedad y sus instituciones. M. Castells atribuye un papel al gobierno en la competitividad y el desarrollo económico (que es el mismo papel que se atribuye en este libro al gobierno relacional y a la gobernanza como su arte especifico de gobernar): «La experiencia internacional demuestra que la estrategia de reindustrialización y la transición a un nuevo tipo de economía requieren un papel activo de la Administración. No bajo la forma del intervencionismo dirigista o de la expansión del sector público, modelos también obsoletos, sino mediante el apoyo estratégico al tejido empresarial en términos de financiación de la innovación, reciclaje del personal, apoyo a la investigación y difusión tecnológica y de información». 34 P. Himanen, en colaboración con M. Castells 35 actualizan la tesis de Max Weber, según la cual fue la adopción de valores y actitudes del protestantismo calvinista lo que generó el espíritu del capitalismo, y este espíritu impulsó al capitalismo entendido como sistema económico. 36 Nuestros actores muestran cómo los hackers, entendiendo por éstos los profesionales de vanguardia de la nueva sociedad informacional, participan de una misma cultura que impulsa el nuevo espíritu innovador: la cultura hacker. Esta cultura está caracterizada fundamentalmente por valores y actitudes que fomentan la creatividad y la difusión de la innovación. Valores y actitudes como el valor del trabajo-ocio, una manera de trabajar que disuelve la frontera entre traba- 33. Castells, M. «Globalización, competitividad y deslocalización» en Observatorio Global. (Barcelona, Ed. La Vanguardia, 2006), págs. 151 a Véase Castells, M. Ob.Cit. págs. 163 y Himanen, P y otros. La ética hacker y el espíritu de la era de la información. (Barcelona, Ed. Destino, 2002). 36. En la época en que los países calvinistas desarrollaban las manufacturas y las primeras industrias, eran las coronas de España y Portugal las poderosas y las que disponían del capital procedente de América, pero lo invirtieron, también por motivos ideológico-religiosos, en expansionar y mantener sus dominios territoriales y en defensa de la religión católica.

34 36 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática jo y ocio; el desarrollo de las redes para fomentar el intercambio y la generación de nuevos conocimientos; y una actitud abierta y solidaria que permite difundir la innovación y democratizarla. No hay revoluciones tecnológicas sin revolución cultural, puesto que las tecnologías deben ser pensadas, afirma M. Castells. Las condiciones económicas y sociales decidirán qué tecnologías sobreviven en el mercado pero no deciden qué tecnologías se desarrollarán. Para estos autores la comprensión teórica de esta cultura y de su papel como fuente de innovación y creatividad en la era de la información constituye la piedra angular de la sociedad red. D. S. Landes, en su monumental estudio sobre la riqueza y pobreza de las naciones, 37 señala que las sociedades no progresan ni por recursos naturales, ni por su situación geo-estratégica, ni por el clima, ni por la demografía..., sino porque su desarrollo se basa en las ciudades que están en disposición para aprender y crear. Afirma también que los pueblos son prósperos en la medida que mantienen la humildad y el espíritu de cooperación para convertir la búsqueda de conocimiento en su principal valor. C. Cipolla 38 y colaboradores han demostrado que la crisis de las ciudades, naciones e imperios más importantes en la historia se deben a actitudes y comportamientos. Así los principales elementos comunes son: La autocomplacencia que posibilita el mismo desarrollo económico y el crecimiento de la renta. La poca disposición de sus actores al cambio y la innovación. La arrogancia que desprecia a la competencia. La existencia de un pensamiento centrado en «derechos» y no en «deberes y responsabilidades» que facilita que se genere un gasto por encima de las posibilidades productivas. La quiebra del espíritu de colaboración y confianza entre los actores económicos y sociales. La existencia de rigidez institucional que, entre otros defectos, negó el cambio de situación e inicio del declive. A. de Geris, 39 de manera sorprendente, ha invertido los factores de decadencia antes citados para explicar las razones de estabilidad del progreso por las que 27 empresas multinacionales tienen más de 100 años, y que sin duda podemos aplicar también a las ciudades: Adopción de políticas financieras equilibradas o incluso conservadoras. Adaptación constante al cambiante entorno competitivo. Fuerte sentimiento de pertenencia de los empleados. Apertura permanente hacia nuevas ideas y especialmente tolerantes a experimentos y excentricidades que mejoran su comprensión y adaptación productiva. Estos ejemplos, procedentes de investigadores ampliamente reconocidos pero de disciplinas y enfoques teóricos muy diversos, son sólo un botón de muestra de estudios que 37. Landes, D. S. Riqueza y pobreza de las naciones. (Barcelona, Ed. Crítica, 2004). 38. Cipolla, C. y otros, La decadencia económica de los imperios. (Madrid, Ed. Alianza, 1999). 39. De Geris, A. «The living future» en Harvard Business Review. (Abril 1997).

35 La capacidad de organización 37 ponen de relevancia que el desarrollo depende, en unas condiciones dadas, de la articulación de las relaciones entre los actores y la ciudadanía y de cómo son percibidas por éstos. Una vez consideradas las investigaciones sobre el desarrollo económico y social de los territorios podemos afirmar de manera concluyente que el desarrollo económico y social depende fundamentalmente de la capacidad de organización y acción de los territorios. Es decir, de la capacidad de articular su potencial humano y el capital físico hacia finalidades y objetivos de progreso ampliamente compartidos. En tanto exista una capacidad de organización adecuada es posible identificar los proyectos de capital físico adecuados para mejorar su competencia y la generación de valor. El esquema es el siguiente: 40 Desarrollo territorial Capital físico y humano Capacidad de organización Hay dos ejemplos de grandes proyectos urbanísticos y de infraestructuras que responden a una estrategia previa, a unas capacidades internas de las ciudades que buscan su oportunidad para desarrollar todo su potencial endógeno. Éstos son los Juegos Olímpicos de Barcelona de 1992 y la Copa América de Valencia de Barcelona 92 respondió al lema del entonces alcalde de Barcelona, P. Maragall, de «Hacer unos Juegos para la ciudad y no una ciudad para los Juegos». Las obras de accesibilidad, como las rondas y la mayoría de las nuevas zonas de la ciudad, respondían al diseño del plan general metropolitano de los años 70. Por si fuera poco, se lanzó el que fue el I Plan Estratégico en 1987, elaborado con la colaboración entre los principales actores de la ciudad y con una importante participación ciudadana para canalizar en función de una estrategia de futuro las principales inversiones y proyectos que se realizarían en la ciudad. Con palabras muy semejantes al lema de Maragall, la alcaldesa de Valencia, R. Barberá, se esforzó por conseguir la organización de la America s Cup para dar salida a los accesos de la ciudad hacia el mar y conseguir la realización del proyecto de puerto ciudadano «Balcón al Mar» y fortalecer la estrategia portuaria y marítima de la ciudad. La apertura al mar y sus principales proyectos estaban contemplados en el Plan estratégico de la ciudad elaborado en 1995, como en el caso de Barcelona, con los principales actores de la ciudad y con un amplio apoyo ciudadano. A su vez, la ciudad está finalizando la renovación de su estrategia general para dar continuidad al progreso económico en la perspectiva Pascual Esteve, J. M. en La Gestión estratégica de las ciudades: Un instrumento para gobernar las ciudades en la era infoglobal. (Sevilla, Junta de Andalucía, 2002).

36 38 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática La ciudad de Valencia también es un ejemplo de desarrollo estratégico en que los proyectos estructurantes han tenido muy poco impacto en el mismo. La visión de ciudad que formuló su plan estratégico ha sido sin duda superada por el desarrollo económico y social que está teniendo la ciudad en los últimos 12 años. Así, hoy la ciudad se ha abierto completamente al mar; su puerto es de los más competitivos del mediterráneo; está teniendo un gran desarrollo el sector de los servicios avanzados, hoy también denominados quinarios; las actividades de I+D+I de las universidades se multiplica y crecen el turismo cultural y de negocios como algunas de las principales bazas de la ciudad. 41 En cambio, ni las inversiones del sector público, que bajaron en términos absolutos y relativos desde 1992, han tenido un papel relevante en el proceso de cambio, ni se han realizado los proyectos que se consideraban más importantes en aquellos años: el parque central (soterramiento de la estación de trenes, eje pasante y parque en la superficie), el acceso norte al puerto o la llegada del AVE, entre otros. Lo que se ha producido ha sido una generación de expectativas razonables del empresariado, las instituciones y diferentes sectores de la ciudadanía que, acompañadas de visualizaciones y constataciones de mejora, ha generado una configuración cultural y emprendedora que ha sido estudiada y seguida por el Centro de Estrategias y Desarrollo de Valencia 42, que configura la ciudad como uno de los principales motores del Mediterráneo. En la misma dirección, después de la transformación de Barcelona entre 1887 y 1992, su alcalde afirmó que la transformación de la ciudad y el éxito de los Juegos Olímpicos no hubiera sido posible sin la complicidad del conjunto de la ciudadanía. Análisis del caso de Bogotá: 43 claro ejemplo de desarrollo humano por capacidad de organización y acción La ciudad de Bogotá es un ejemplo de transformación urbana positiva, en un contexto o, mejor dicho, en un entorno de país altamente negativo caracterizado por unos bajos índices de crecimiento económico, un recrudecimiento del conflicto guerrillero, el mantenimiento de las actividades del narcotráfico y la violencia en el conjunto del país. El desarrollo urbano y social de Bogotá en unas circunstancias externas e internas altamente desfavorables constituye un ejemplo, tanto para las ciudades y regiones de América Latina como de Europa, de la capacidad de los gobiernos territoriales, y en especial locales, para desarrollar políticas de cohesión social articuladas con otros actores, especialmente la ciudadanía, capaz de generar la autoestima, la confianza y la ilusión entre la población que pone en marcha a las ciudades, así como a las regiones, hacia objetivos de desarrollo humano. 41. Véase documentos de indicadores comparados: Valencia, motor del Mediterráneo. Año 2005 y Véase Valencia en los primeros años del siglo XXI. Análisis de la situación para la estrategia : Documento para el debate ciudadano Extraído del informe escrito por Josep M. Pascual Esteve y Amelia Fernández Paricio, Bogotá: cohesión social y gestión pública de las interdependencias entre actores y la ciudadanía.

37 La capacidad de organización 39 El desarrollo de la ciudad se inició en 1995 con la primera administración del alcalde, A. Mockus, y sus efectos ya fueron del todo visibles a partir de Hoy, el desarrollo de Bogotá empieza a ser ampliamente reconocido internacionalmente, en particular desde 2004, en que Bogotá recibió el primer premio «Ciudad de la Paz», otorgado a su actual alcalde, L. Garzón, por el Fórum Universal de las Culturas en Barcelona. La singularidad del cambio social y urbano acontecido en Bogotá La transformación social, económica, urbanística y cultural de Bogotá es muy relevante para el análisis y gestión de las políticas públicas territoriales en América y Europa por los siguientes motivos: La predominancia de la política pública sobre la economía Lo esencial ha sido el papel de los distintos gobiernos locales en la movilización de la ciudadanía y en la articulación de la capacidad de acción de los actores en la ciudad, y no el funcionamiento del mercado o la economía del país. El crecimiento de la renta y del empleo ha sido consecuencia de las estrategias cultural-educativas y de ordenación de la movilidad urbanística y generación de espacio público, y no de la liberalización de los mercados locales. El desarrollo económico ha sido consecuencia de la gestión estratégica de la alcaldía. La constatación de la importancia fundamental de un gobierno local en el desarrollo humano de un territorio En especial si actúa como gobierno estratégico, es decir, orientado hacia un proyecto de transformación compartido que recibe el apoyo e implicación de la ciudadanía y con voluntad y capacidad de articular la colaboración de los actores económicos y sociales. El caso de Bogotá es ejemplar al ser sólo la ciudad en un contexto de decadencia generalizada en el ámbito de Colombia la que indica la vía de progreso para el conjunto del país. Otras alcaldías con posterioridad a Bogotá han seguido su ejemplo de desarrollar un proyecto propio de cambio (copiar no tiene sentido al ser distintas las condiciones de partida de cada ciudad) a partir de la mejora de la capacidad de organización y acción del conjunto de la ciudad. Así, por ejemplo, Medellín ha obtenido importantes éxitos en los últimos años. Las políticas de cohesión social como generadoras de desarrollo económico, urbano y social, y no su consecuencia Las políticas municipales de educación y cultura ciudadana articuladas en proyectos de transformación del espacio físico, destinadas a la mejora de la capacidad de organización y acción de la ciudad y sus instituciones, han sido el principal factor de desarrollo humano y urbano. Los recursos económicos a disposición de la alcaldía para el desarrollo de los proyectos urbanos han sido notablemente superiores, pero su origen se encuentra en la misma fiscalidad municipal. El planteamiento de lo que hoy se denomina «Pacto por el Tesoro», unido al desarrollo de una cultura tributaria que implicó a la propia administración municipal y a la ciudadanía, fue su fuente diferencial de ingresos.

38 40 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Los diferentes proyectos desarrollados por la alcaldía de Bogotá son buenas prácticas de gobernanza democrática territorial En este sentido, la ciudad de Bogotá es un referente de las posibilidades de la gobernanza como modo de gobernar con capacidad de generar un desarrollo económico y social, incluso en situaciones de entorno claramente desfavorables. La situación comparativa de Bogotá: datos ilustrativos 44 No se trata en estas páginas de hacer un análisis exhaustivo de la Bogotá de hace 10 años y la ciudad emprendedora que hoy encontramos, sino tan sólo de resaltar algunos de los ejemplos más contrastados y reveladores del importante cambio social y urbano de la ciudad de Bogotá. Bogotá es una ciudad de habitantes, en un entorno metropolitano de habitantes más, con una densidad de hab./km 2, y con un PIB per cápita de dólares americanos. En Bogotá, el 56% de la población se encuentra en condiciones objetivas de pobreza económica y social. A comienzos de los años 90 existía en Bogotá una crisis de gobernabilidad generalizada como consecuencia de una muy importante crisis fiscal, un deterioro de los servicios de educación, salud y sociales, ausencia de civismo caracterizada por el deterioro de los espacios públicos y por la tasa de homicidios de las más altas de América Latina, con 80 homicidios por habitantes en Todo ello acompañado de una gran desconfianza hacia los responsables políticos, un desarraigo ciudadano con relación a Bogotá y una desconfianza hacia las posibilidades de futuro de la ciudad, capital de Colombia. A la crisis de gobernabilidad se le unía un gran deterioro de la economía regional y urbana, que tuvo en 1999 su máxima expresión: en ese año se registró una caída del 8,8% de las exportaciones, lo que significó que éstas se situaran en un nivel 16 veces por debajo del promedio de América Latina. La inversión extranjera cayó en un 50%. El desempleo superaba el 20%. 45 En la actualidad, los indicadores han tenido un sustancial cambio en positivo. La economía de la región de Bogotá está creciendo por encima del 4%, mientras que Colombia se sitúa dos puntos por debajo. Las exportaciones están creciendo por encima del 30% (34% en 2004). La inversión extranjera está creciendo en los últimos años de forma superior al 100% (140% en 2004). El desempleo se redujo en 2004, 6 puntos respecto a En 2005 la ciudad se sitúa en el puesto 12 de la clasificación de competitividad de entre las 40 principales ciudades de América Latina, ganando tres puestos en tres años. 46 En el ámbito fiscal, la ciudad obtiene la triple A internacional, es decir, la máxima seguridad o mínimo riesgo. 44. Los datos tienen como fuente los estudios de la Cámara de Comercio de Bogotá, y en especial los estudios del Consejo Regional de Competitividad. 45. El cálculo del empleo es diferente en Colombia que en España, donde el desempleo sería notablemente superior, puesto que en España no se contabiliza el empleo en la economía informal. 46. América Económica, 2005.

39 La capacidad de organización 41 Ha incrementado notablemente la cobertura de servicios desde 1999 a Así, por ejemplo, la enseñanza ha pasado de un nivel de cobertura del 69% al 98%, la asistencia sanitaria del 57% al 78% y los servicios públicos domiciliarios alcanzan el 98% de los hogares. La mejora en términos de gobernabilidad ha sido espectacular: desde hace diez años el índice de criminalidad se ha reducido un 63%, siendo Bogotá una de las ciudades más seguras de América en lo que respecta a índices de homicidio (23,8 por cada habitantes). Este cambio social lo ha conseguido la población de Bogotá ocupando y respetando los espacios públicos, circulando en bicicleta más de personas en una ciudad en que hace años esto era un gran peligro. La movilidad ha mejorado mucho y sus habitantes acuden al transporte público, el sistema de autobuses con calzadas exclusivas, abandonando el coche de manera progresiva. La ciudadanía considera que Bogotá ha cambiado en mucho y para bien en los últimos años. Aunque existen todavía grandes problemas por solucionar: los contingentes de personas desplazadas a la ciudad que huyen de la guerra, los altos índices de pobreza urbana, la conexión entre las localidades en el interior de la ciudad, una gestión urbanística más eficiente, etc.; sin duda hoy nos encontramos una ciudadanía y unas instituciones que se sienten arraigadas en Bogotá, que consideran que el cambio es obra suya y que, por esta razón, confían y se ilusionan en que la ciudad continuará avanzando. La gestión pública de la estrategia de cambio social y urbano: principales características de la gestión relacional generadora de cohesión social La gestión estratégica global del cambio urbano tiene unos elementos que han sido desarrollados de manera plenamente consciente por parte de los gobiernos municipales y otros cuyos efectos importantes no habían sido del todo previstos. El resultado fue una estrategia singular de cambio y transformación positiva de la ciudad que se inscribe en el ámbito de la gobernanza y cuyas características principales pueden ser asumidas por gobiernos locales americanos y europeos, a condición de que sean capaces de configurarlas de modo específico e individual para su ciudad. Los principales factores que pusieron en marcha a la ciudadanía y a los principales actores de Bogotá fueron y son desencadenados y liderados por los gobiernos locales durante el período y, a nuestro juicio, 47 consistieron en: Un discurso acompañado con unas actitudes plenamente diferenciadas del primer alcalde del cambio, A. Mockus, que permitieron concebir a la ciudadanía expectativas de que la alcaldía sería diferente y alejada de las ineficiencias, burocracias y corruptelas anteriores. 48 Es decir, se produjo la generación de expectativas razona- 47. Éstas son las tesis surgidas de nuestro análisis cualitativo, después de debatir las diferentes hipótesis con más de 20 personas expertas en política municipal en Bogotá durante la última semana de marzo y primera de abril del año En períodos anteriores hubo alcaldes muy competentes, en especial Jaime Castro, anterior al primer mandato de A. Mockus, que sentó las bases organizativas, políticas y fiscales y de reflexión estratégica que supieron aprovechar los futuros equipos municipales.

40 42 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática bles originadas en la complementariedad entre la actitud claramente innovadora del equipo municipal y la necesidad de cambio político sentida por la ciudadanía. Las expectativas se vieron confirmadas por acciones inmediatas, visibles y ejemplares por parte de la alcaldía en el espacio público y en el desarrollo de acciones educativas y culturales para reformar la autoestima y la conciencia cívica de los ciudadanos. Las expectativas confirmadas por percepciones de una nueva acción pública, es decir, la existencia de «victorias rápidas», 49 generaron convencimiento y confianza en la ciudadanía y la conmovieron para hacerla activa para con su ciudad. La continuidad de la estrategia compartida de la ciudad que se ha renovado permanentemente desde 1996 a la actualidad. En el período se elaboró el primer plan estratégico, que fue renovado por una nueva estrategia que se denominó «Fuerza Capital» y desde el año 2001 ha sido sustituido por una estrategia de competitividad de la región Bogotá-Cundinamarca, que será ampliada a una estrategia interregional. Todas las estrategias han sido compartidas por los principales actores de la ciudad y ha participado en la misma la mayor parte del sector económico y asociativo de la ciudad. En la estrategia actual participan en la mesa de dirección los 32 principales actores y más de entidades que constituyen la base participativa de la estrategia de competitividad. La estrategia compartida ha facilitado que los diferentes cambios en la alcaldía se dieran en el marco de una misma continuidad de la estrategia y sus proyectos estructurantes, como es el caso del «Transmilenio» y el proyecto de cultura ciudadana. A su vez, los cambios en otras instituciones también han mantenido la estabilidad de la estrategia. Los cuatro alcaldes que han regido la ciudad en estos cuatro mandatos han mantenido la estrategia del municipio en la ciudad, dando los énfasis propios que diferenciaran su gestión municipal. Una alcaldía, la primera de Mockus, priorizó la reforma tributaria, la cultura ciudadana y la creación de espacio público. Le siguió la administración del alcalde Peñalosa, que fue un gobierno claramente inversor en proyectos estructurantes. Volvió de nuevo A. Mockus, que continuó los grandes proyectos y enfatizó la política educativa y cívico-cultural. En la actualidad, la alcaldía de L. Garzón es la que más marca sus prioridades en el ámbito de una continuidad en la estrategia de la ciudad. Así, señala las políticas de acción positiva e inclusión a los sectores más desfavorecidos en el marco de una misma política de desarrollo económico y social. Si bien la acción de todos los gobiernos municipales se inscribe en el marco de lo que en Europa denominamos gobernanza, es el gobierno de L. Garzón el que lo ha asumido con mayor claridad. Las administraciones anteriores pusieron el énfasis en la acción del gobierno municipal y en el respeto y autoestima de la ciudadanía, «lo público es sagrado» fue uno de los eslóganes más conocidos de A. Mockus. En la actualidad, y ganado el prestigio por lo público o, más concretamente, en la acción 49. Término acuñado por la organización del Plan Estratégico de Durango (México), para señalar la importancia de obtener con rapidez realizaciones de interés para la ciudadanía, para legitimar al gobierno local y generar confianza ciudadana en su gestión.

41 La capacidad de organización 43 del gobierno local, el actual alcalde pone el énfasis en la construcción colectiva de la ciudad. Hoy se incide especialmente en la participación de los sectores más vulnerables y excluidos por cualquier circunstancia económica, social, cultural o sexual para construir la Bogotá de todos los ciudadanos y ciudadanas. El despliegue de una amplia acción de cultura ciudadana que dio una intencionalidad educativa al desarrollo de los proyectos que se llevaban a cabo en la ciudad. Todos los proyectos de creación de espacio público, de movilidad, de creación de servicios y equipamientos, de gestión administrativa, de reforma tributaria, fueron acompañados de amplias acciones educativas y de divulgación de valores y actitudes cívicas destinadas a favorecer el respeto por lo público, la tolerancia y el sentido de arraigo y pertenencia a la ciudad. Esta política ha favorecido la preservación de los cambios urbanos, así como la confianza y la cooperación entre los actores y el compromiso y la implicación de la ciudadanía en el futuro de la ciudad. El establecimiento de un pacto implícito por la hacienda pública, acompañado de una amplia campaña de cultura cívica y tributaria, permitió una gran provisión de recursos para la hacienda municipal que posibilitó un desarrollo de proyectos como no se había conocido antes en la ciudad. Por otra parte, la cultura tributaria favoreció la responsabilidad y la exigencia ciudadana. El gobierno local, además, pudo establecer una contribución voluntaria equivalente al pago de un 10% de los impuestos, que está siendo seguida por un porcentaje significativo de ciudadanos, lo que constituye, sin duda, una novedad en las políticas urbanas actuales y una prueba significativa del buen funcionamiento del Pacto por el Tesoro y los efectos de la cultura tributaria. La «monumentalización» de los barrios a través de los equipamientos y servicios sociales, educativos y culturales. Los barrios populares han sido priorizados en las políticas de equipamientos y servicios públicos tales como bibliotecas, centros de atención al ciudadano/a, colegios públicos, etc. Las políticas municipales no sólo han actuado con un criterio redistributivo, sino que han procurado monumentalizar los barrios para generar autoestima e identificación con su ciudad y localidad. La monumentalización no se ha hecho a través de obras artísticas no conectadas con las necesidades básicas de la ciudadanía, sino que se ha hecho arte a través de los equipamientos colectivos, con la satisfacción de los derechos ciudadanos. El uso de los bienes públicos ha sido un factor de prestigio y consideración social, lo que es muy distinto cuando éstos son de mala calidad y los servicios a los pobres se convierten en «pobres servicios», generando segregación y estigma social. La cohesión social precede al desarrollo económico Como consecuencia de todo lo dicho, se puede llegar a la conclusión que la cohesión social, entendida como la mejora de la capacidad de organización y acción del conjunto de una ciudad, es un factor que precede al desarrollo económico y no al revés. Con ello podemos descartar todos los modelos de desarrollo económico que incidan en la segregación social y el conflicto entre el gobierno y una amplia mayoría de sectores ciudadanos. Descartarlos no sólo porque buscan el crecimiento por el crecimiento, al igual

42 44 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática que las células cancerígenas, y se olvidan del conjunto de objetivos del desarrollo humano, sino también porque incumplen sus mismos objetivos de crecimiento económico, es decir, de la renta. Por otro lado, no tenemos pruebas de que el desarrollo económico y social se inicie a partir de una redistribución de la renta existente, sin producir antes un incremento de la misma. No es ésta la visión de cohesión social a la que hacemos referencia. Aunque bien es verdad que es difícil sostener un desarrollo que no comporte una mayor equidad social. La inversión en educación, cultura, sanidad y servicios sociales, es decir, la inversión en bienestar que cualifica el capital humano, sí que produce desarrollo económico. Las obras de los premios Nobel de economía Th. Scultz y A. Sen, así lo demuestran. Pero sin duda, aunque las inversiones son necesarias, el factor desencadenante es más amplio. Es la mejora efectiva de la capacidad de organización y acción de las ciudades la que mejorará los niveles de desarrollo. En este sentido, la democracia también importa para el desarrollo. La democracia debe ser una finalidad de todo desarrollo, pero también es su principal medio. Sin democracia es imposible construir el interés general a partir de los intereses y aspiraciones legítimas de los distintos actores. Es cierto que la democracia no siempre ha significado mayor desarrollo, puesto que esto depende de cómo haya funcionado y de las expectativas de los distintos actores en relación a ella. Pero hoy, sin los derechos políticos y civiles reconocidos en las democracias, no es posible un modelo de gobernación basado en la gestión de redes sociales. Para que este nuevo arte de gobernar en democracia incida efectivamente en la capacidad de organización o, lo que es lo mismo, en la construcción colectiva del desarrollo económico y social, es necesario identificar los factores que estructuran hoy esta capacidad de organización y las metodologías e instrumentos para gestionarlos. Ambos temas los analizaremos en los siguientes capítulos. El gobierno local debe actuar como un organizador colectivo Otra importante conclusión a extraer de los apartados anteriores es que el gobierno local que se disponga a incidir en el desarrollo económico y social de su ciudad o municipio debe actuar como un organizador colectivo más que como un gestor de servicios como han hecho la mayoría de municipios en las últimas décadas. Los gobiernos locales, si quieren fortalecer la capacidad de organización de su ciudad, desarrollar la gestión relacional o de redes y, de este modo, promover el desarrollo urbano, deben desplegar una acción integral que supere sus competencias. A un gobierno local en gobernanza no le es ajeno ningún reto u objetivo de la ciudad. Otra cosa muy distinta e imposible es pretender darles respuesta únicamente con sus recursos económicos municipales. Los ayuntamientos deben ser capaces de articular una amplia acción y compromiso ciudadano, capaz de dar una respuesta integral a los distintos retos y, por supuesto, bus-

43 La capacidad de organización 45 cando la colaboración con los otros niveles de administración para desarrollar aquellos proyectos de interés ciudadano que impliquen el despliegue de sus competencias y recursos. Si no lo hacen de este modo quedarán deslegitimados por la ciudadanía, puesto que poco van a poder hacer dados sus escasos recursos, con problemas tan complejos y preocupantes para la opinión ciudadana como la inmigración procedente de terceros países, la gestión del tiempo, la seguridad ciudadana, el medio ambiente, la movilidad metropolitana, la dualización social y la brecha digital, entre tantos otros. Tal como se ha afirmado, los gobiernos locales deben gestionar con eficacia sus propios recursos y servicios, pero deben hacerlo de manera que faciliten o complementen una acción más amplia que cuente con la colaboración de aquellos actores y sectores ciudadanos implicados, es decir, interdependientes en función del reto o la necesidad planteada. De las dos «g» que tiene que acometer un ayuntamiento en la actualidad (gestión de recursos y servicios y gobierno de la ciudad), sin duda actuar como gobierno que vela por el desarrollo integral de la ciudad es la determinante. Para ello debe actuar como un organizador colectivo.

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45 47 Los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción Lo que hoy es una evidencia ayer fue imaginación W. Blake Cuáles son los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción o, lo que es lo mismo, de la construcción colectiva del desarrollo humano? A partir de los análisis realizados en el desarrollo de ciudades como Barcelona ( ), Bilbao ( ), Bogotá ( ), Caguas-Puerto Rico ( ), Málaga ( ), Sevilla ( ) o Valencia ( ), podemos identificar los factores que han contribuido a la mejora de la capacidad de organización. En cada una de las ciudades encontramos un mínimo de seis de los ocho factores identificados, que son: I. Existencia de una estrategia compartida entre los principales actores. Una estrategia integral e integradora con claros compromisos de acción en permanente actualización, centrada en el bienestar de las gentes y sobre la base de los intereses de los principales actores. Una estrategia que direcciona en un mismo sentido la actuación de los actores económicos y sociales y los distintos sectores de la ciudadanía, y que da un carácter sinérgico a sus acciones en la perspectiva de la transformación urbana. Lo más importante de la estrategia, como se especificará con mayor precisión más adelante, es tener una visión o modelo de ciudad considerado posible y deseable, debido a que no sólo los proyectos clave para el desarrollo estratégico varían en el tiempo, sino que para transformar una ciudad es preciso una acción multidimensional inabarcable desde un plan estratégico entendido de manera tradicional, como el ordenamiento de acciones y proyectos para conseguir una finalidad. Por ello, desde el punto de vista de la transformación urbana, la estrategia es lo realmente importante. El plan se entiende simplemente como un proceso metodológico para elaborar la estrategia y favorecer su desarrollo. Y el aspecto más crucial es promover esta visión o modelo común y facilitar el compromiso de los distintos sectores ciudadanos con el mismo. Existe un cuento muy ilustrativo al respecto, cuyo origen no me ha sido posible encontrar. Cuenta que un sabio de la antigua Grecia que paseaba por Atenas se encontró con un trabajador que picaba piedra y le preguntó: «Usted qué oficio tiene?», a lo que el trabajador contestó: «Soy picapedrero». «Y qué hace?», volvió a preguntar. «Pico piedras! no lo ve?», contestó. Más adelante se encontró con otro picapedrero y se repitió la misma situación. La diferencia es que, en la segunda pregunta el picapedrero le contestó: «Estoy construyendo el Partenón». La productividad del segundo picapedrero a buen seguro fue mucho mayor que la del primero. Su satisfacción y bienestar con su trabajo, también. Y, por supuesto, tendría una

46 48 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática visión y una actitud más comunitaria y solidaria porque era consciente que el Partenón no lo construía él solo. Disponer de una visión compartida y ampliamente difundida produce motivación para la acción y ajustes en la actuación de los agentes sociales, que tienen claros efectos en la productividad de una ciudad. Algunos ejemplos los encontramos en la Barcelona preolímpica. «Barcelona més que mai» (Barcelona más que nunca), lema de marketing interno que integraba distintos sectores ciudadanos. «Barcelona més comerç que mai», «Barcelona més port que mai», etc., que se unía al mensaje del alcalde de «hacer unos Juegos para la ciudad y no una ciudad para los Juegos», y que esta ciudad impulsada por los juegos respondía a un modelo de ciudad del I Plan estratégico de Barcelona, cuya versión sintética se expresaba en «consolidar Barcelona como una metrópolis europea emprendedora, con incidencia sobre la macrorregión donde se sitúa geográficamente, con una calidad de vida moderna, socialmente equilibrada y fuertemente arraigada en la cultura mediterránea». Otro ejemplo lo encontramos en Valencia. El lema de la alcaldesa en 1994, aunque menos conocido por la ciudadanía pero sí por los principales actores de la ciudad, fue «Hagamos del siglo XXI, un nuevo siglo XV para Valencia». Éste se sustentaba en el modelo de ciudad del Plan estratégico cuya síntesis era: «Hacer de Valencia una ciudad verde europea, abierta al mar, integradora en lo social y activa culturalmente, capital vertebradora de la Comunidad Valenciana y articuladora del sistema de ciudades europeo y peninsular con el Mediterráneo, con una elevada posición competitiva de sus sectores económicos en el mercado internacional». II. Un modelo de interacción social ágil y flexible entre los principales actores. La existencia de espacios de diálogo y deliberación fácil entre los actores sociales y los gobiernos territoriales genera confianza en el capital inversor y también en la iniciativa social y los movimientos sociales urbanos, y permite la canalización de situaciones conflictivas hacia objetivos de progreso. Estos espacios facilitan los pactos de ciudad en aquellos temas críticos para el desarrollo humano en cualquiera de sus dimensiones. Por el contrario, la inexistencia de estos espacios o su monopolización por sectores tradicionales que no permiten la entrada de actores emergentes en la economía y en la sociedad, genera una contradicción entre representación institucional y dinámica económica y social que dificulta, o incluso disuade, el progreso, por la ausencia de canales de superación de las contradicciones y conflictos sociales. En el norte de España encontramos no pocos territorios (comarcas y ciudades) afectados por la crisis minera y siderúrgica, en que los mismos actores representativos de la situación anterior (sindicatos y empresarios ligados a la minería y la siderurgia, y gobierno territorial) continúan monopolizando y distribuyéndose los recursos públicos, destinados a abrir nuevas vías para el desarrollo e impidiendo el acceso a nuevos colectivos empresariales y profesionales ligados a los servicios avanzados y a otros sectores emergentes de su economía y sociedad. Similar situación encontramos en muchas ciudades latinoamericanas en que las tradicionales élites económicas, políticas y culturales o religiosas son impermeables a la presencia en espacios de concertación de sectores emergentes e innovadores, por su

47 Los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción 49 incapacidad de asegurar la realización de sus intereses en nuevos escenarios de futuro, al igual que en los territorios minero-siderúrgicos del norte de España. Los espacios de interacción social adecuados para fortalecer la capacidad de organización y acción de los territorios son aquellos que se caracterizan por: a) Dar una respuesta institucional flexible a los retos y exigencias del desarrollo contemporáneo, que permita enfrentar los conflictos inevitables con flexibilidad y confianza, en llegar a acuerdos de mutuo beneficio. b) Adaptarse a las correlaciones de fuerza o equilibrios de poder entre ellos. c) Asentarse en configuraciones mentales o culturales que promuevan el respeto y el conocimiento mutuo, y orientarse a la acción a partir de compromisos mutuos. Está comprobado 50 que el modelo de interacción entre los agentes económicos, sociales y políticos es clave para la determinación de la estructura productiva de cualquier región o país. La inflexibilidad del modelo y un cooperativismo entre pocos en el que se «somete» a la mayoría produce inseguridad y, con ello, la ausencia de visión a medio y largo plazo, así como el uso de tecnologías que utilicen poco capital fijo. Un modelo abierto y flexible favorece la confianza y la apuesta empresarial y social que se traduce en un importante desarrollo económico y social. III. La presencia de redes de actores para el desarrollo de proyectos clave y complejos. Los proyectos en red permiten articular esfuerzos de distintos actores públicos y privados al ser capaces de combinar los distintos intereses y retos de objetivos comunes y socialmente útiles. La estrategia territorial exige el compromiso de acción por parte de los principales actores del territorio para poder desarrollarla. Pero desde una posición de actores entendidos como organizaciones coherentes en sí mismas, con relaciones entre ellas a menudo conflictivas, hasta llegar a compromisos de acción concretos se necesita un proceso de construcción de las redes, desde una situación de partida diferente en cada territorio, hasta situar las relaciones entre los ámbitos público y privado, entre Administración y sociedad en el terreno de la corresponsabilidad que conlleva: a) La existencia de unos objetivos comunes, en que la creación de una opción territorial compartida en torno a orientaciones y prioridades es fundamental. b) Asumir responsabilidades concretas, que se lleve a cabo el desarrollo estratégico y, en especial, sus proyectos clave. c) Articular de manera efectiva las responsabilidades asumidas, con el objetivo de conseguir la máxima sinergia entre recursos, conocimientos y capacidades del sector público con los del sector privado. Este proceso de mejora relacional 51 debe tener un tratamiento coordinado, pero, lógica- 50. Véase Prats, J. (Director), Bolivia: el desarrollo posible, las instituciones necesarias (Barcelona, Instituto Internacional de Gobernabilidad, 2003), páginas introductorias. 51. Véase al respecto, Mendoza, X. «Las transformaciones del sector público en las sociedades avanzadas: Del Estado del Bienestar al Estado Relacional». Papeles de Formación de la Diputación de Barcelona (1996) y Vernis, A. «La relación público-privada en la provisión de servicios sociales». Papeles de Formación. Op. cit. (1995).

48 50 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática mente, diferenciado del proceso de definición de la estrategia territorial. El resultado del proceso es conseguir la identificación de una estrategia concreta con un compromiso claro de acción. IV. Una cultura de acción y compromiso cívico, alejada tanto de la cultura de la satisfacción autocomplaciente e insolidaria magistralmente descrita por J. K. Galbraith, 52 como de la cultura de la queja descrita por R. Hugues, 53 que desplaza siempre hacia otros los problemas del desarrollo y desresponsabilizando a los actores internos, como del burocratismo y del nihilismo que disuaden cualquier actividad innovadora. La cultura de acción debe proporcionar: a) Un sentimiento de pertenencia e identificación con la ciudad o región. Disponer de un sentido colectivo abierto, no cerrado. b) Actitud abierta, tanto a la innovación como a la integración social y cultural de nuevas gentes y a la inserción en estrategias territoriales más amplias que el propio municipio, la propia región y nación. c) Ilusión realista en el futuro, que permita ver más allá de las realidades si éstas son negativas («Queremos promesas, no más realidades», decían en Argentina en la última crisis económico-financiera) y que genere expectativas racionales a la inversión de capitales y en esfuerzo humano. d) Legitimación y reconocimiento social a la figura de la persona e institución promotora. e) Respeto y confianza en la actuación de los otros actores, que es la base para la generación del capital social. V. El apoyo social y la participación ciudadana. Las estrategias y los principales proyectos estructurantes deben disponer de un importante respaldo social y éste será más efectivo si se impulsa y garantiza la participación ciudadana entendida en dos sentidos: como garantía de que son contemplados sus principales retos y expectativas en las estrategias, y como condición para su responsabilización e implicación social productora de capital social. VI. La existencia de liderazgos formales e informales entre los actores institucionales clave capaces de aglutinar y representar la mayoría de los intereses, con capacidad de pacto y de respeto institucional a sus decisiones. El liderazgo principal debe corresponder, como hemos señalado, a la institución más democrática, es decir, la escogida por toda la ciudadanía; de lo contrario nos encontraríamos con un liderazgo corporativo a partir del que no es posible construir el interés general. Como señala J. Subirats, «el grado de liderazgo de las instituciones representativas en el proceso de gobernanza de las comunidades derivará de su capacidad para implicar al resto de actores, agentes y personas presentes en la sociedad en la construcción de un modelo de futuro compartido.» Galbraith, J. K. La cultura de la satisfacción. (Barcelona, Ed. Ariel, 2000). 53. Hugues, R. La cultura de la queja. (Barcelona Ed. Anagrama, 1994). 54. Subirats, J. Qué gestión pública para qué sociedad? Una mirada retrospectiva sobre el ejercicio de la gestión pública en las sociedades europeas actuales en (Instituto de Gobierno y Políticas Públicas. UAB. Año 2004).

49 Los factores estructurantes de la capacidad de organización y acción 51 VII. La capacidad de inserción en el sistema regional o macrorregional de ciudades. A través de los intercambios de flujos entre ciudades se constituye el sistema mundial de ciudades, que es un sistema jerárquico, asimétrico, pero dotado de alta flexibilidad o variabilidad, puesto que la posición jerárquica de cada ciudad no es fija, sino altamente cambiante. Las ciudades, en la red de flujos e intercambios entre sí, establecen relaciones de competencia para atraer inversiones, sedes de empresas e instituciones, para consolidarse como centros logísticos, para conseguir eventos culturales y dispositivos que le den proyección exterior, etc., pero también establecen esto es mucho más importante relaciones de complementariedad para constituir subsistemas urbanos cualificados. De este modo, las ciudades europeas portuarias del Mediterráneo se alían para hacer frente a la competencia de los puertos atlánticos, pero entre ellas también establecen competencia para atraer mercancías y pasajeros turísticos que entran en Europa por el mar Mediterráneo. Si las ciudades son los puntos nodales de la estructura del mundo contemporáneo, los subsistemas urbanos constituyen sus ejes. Una ciudad puede pertenecer a diferentes subsistemas urbanos en función de sus opciones estratégicas, ya sean de desarrollo económico sectorial, portuario, turístico, cultural, tecnológico o de seguridad policial frente a la delincuencia internacional. Las ciudades se ven en la necesidad de establecer alianzas estratégicas entre ellas para mejorar su cuota de mercado y su notoriedad a nivel macrorregional o internacional. La constitución de redes o asociaciones de ciudades constituye los primeros inicios de estas alianzas urbanas para cualificar sus subsistemas de ciudades. Los Estados, en una perspectiva a medio y largo plazo, apoyarán la cualificación de los sistemas urbanos a los que pertenezcan sus principales ciudades como garantía de desarrollo y competitividad en su territorio. VIII. Habilidad para posicionarse en el futuro. Una de las características de estrategia y de las políticas urbanas para mejorar la capacidad de acción es estar orientadas al futuro. Es decir, disponer de la habilidad para reprogramarse e innovar de manera permanente. Innovar significa realizar actividades o disponer de bienes y servicios diferentes o diferenciados, o bien hacer lo mismo de forma distinta. La Era del Conocimiento significa innovación permanente; para ello, las ciudades y las empresas necesitan anticiparse al futuro en vez de extrapolarlo desde las condiciones o factores clave del presente. La posición de una ciudad en el sistema de ciudades depende cada vez menos de hacer mejor las cosas, sino de hacerlas primero o hacerlas de manera diferente. La estrategia, como considera G. Hamel 55 es una revolución. La gestión estratégica es innovadora en sí misma y pretende crear un clima de confianza y apoyo mutuo entre los actores urbanos para formular preguntas difíciles y arriesgadas sobre el futuro. La gestión estratégica o relacional necesita crear una cultura orientada al futuro, puesto que no sólo pretende posicionarse en el sistema actual de ciudades, 55. Hamel, G. Liderando la revolución. (Barcelona, Ed. Ariel, 2001).

50 52 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática sino disponer de un posicionamiento avanzado respecto a las oportunidades del futuro. Para ello necesita adquirir las habilidades o ventajas con respecto a los desarrollos futuros. La creación de esta habilidad o cultura de posicionarse con respecto al futuro exige que la misma ciudad organice de manera continuada los espacios de pensamiento creativo para que fluyan las nuevas ideas y procedimientos, y emerja la innovación y se facilite la actualización permanente de la estrategia urbana, tanto general como sectorial.

51 53 Gestión relacional y técnicas Sólo los que se arriesgan a ir siempre más allá, pueden descubrir lo lejos que se puede llegar T. S. Eliot La ciudad es densidad de relaciones e interdependencias La ciudad es creatividad y generación de riqueza para las regiones y naciones La ciudad, en general, no está siendo correctamente estudiada. En muchas ocasiones se considera ésta como un producto de la sociedad en general, cuando de hecho la ciudad es la misma sociedad. La ciudad se acostumbra a preconcebir como un resultado del desarrollo concreto de un ente abstracto, como es el caso del modo de producción capitalista en el marxismo o del desarrollo del mercado o de la globalización, como en el caso de los economistas clásicos en el primer caso o de los globalistas 56 en el segundo caso. La ciudad no es sólo el espacio en donde se desarrollan los modos de producción o las distintas sociedades, sino que la misma ciudad es la que posibilita la aparición de estas mismas sociedades. En especial debe subrayarse que es de la organización de los procesos urbanos de producción, distribución y consumo de la que dependen las diferentes características y particularidades de las distintas sociedades. Que se considere la sociedad por encima de las ciudades que la constituyen es sin duda un efecto de la aparición de los estados nacionales como administradores de un territorio y han confundido las sociedades con los límites territoriales en los que ejercen su autoridad. En semejante error caen no pocos de los analistas de la globalización económica y de la sociedad global que reclaman mecánicamente (a mercado nacional, estado nacional; a mercado global, estado planetario) un estado mundial sin analizar con el suficiente detenimiento que la globalización se basa en los diferentes sistemas de ciudades y las relaciones que establecen entre sí. La perspectiva de la que parte este libro es que las ciudades deben de analizarse en sí mismas como un sujeto activo con capacidad de generación de procesos de cambio a la vez urbanos y sociales, puesto que la ciudad es fundamentalmente una densa articulación de relaciones sociales entre los actores con mayor capacidad de transformación social. La ciudad es un todo interrelacionado de continente, espacio y contenido, redes de actores interactuando en un entorno tecnológico, cultural, económico e institucional determinado y en permanente proceso de transformación. 56. Entendemos por globalistas a los autores que opinan que las ciudades contemporáneas no son más que el fruto del desarrollo del mercado mundial.

52 54 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática La tesis de que las ciudades y no los estados son las bases de la civilización y el progreso, en principio, puede parecer arriesgada o muy propia de la sociedad global contemporánea. Pero a medida que se estudia el tema con perspectiva histórica, se aprecia con toda claridad lo evidente que resulta dicha tesis, una evidencia que ha sido escondida por la ideología del estado-nación que surge a finales del siglo XVIII y adquiere una gran fuerza a partir de los inicios del siglo XIX y logra interpretar toda la historia a partir de la legitimación de los territorios que componen, o se aspira que compongan, el Estadonación. La falta de perspectiva histórica del papel de la ciudad arranca desde la consideración de los inicios de la ciudad. La encontramos en la asimilación de la agricultura al mundo rural. Es un tema muy recurrente y extendido considerar las ciudades como resultado de la revolución agrícola del neolítico. Se argumenta que como consecuencia de esta primera revolución tecnológica se crearon los excedentes productivos para comercializar y en general para crear una masa crítica de hombres y mujeres no relacionados directamente con la producción de alimentos. En definitiva, para la corriente de pensamiento dominante la agricultura es lo primero y después aparecen las ciudades. La economista norteamericana Jane Jacobs ha demostrado, 57 por el contrario, que el trabajo agrícola al que consideramos habitualmente como trabajo rural se ha originado en las ciudades. Para Jacobs las economías rurales, en su totalidad, se construyen directamente sobre la base de la economía y el trabajo urbanos. Es decir, de la existencia de una «masa crítica» de población que constituye la base de relaciones sociales creativas. Jacobs constata, en el ámbito mundial, que la agricultura no sería mínimamente productiva si no incorporase los bienes y servicios producidos en las ciudades: fertilizantes químicos, segadoras, sembradoras, refrigeración mecánica, bombas de agua, etc. La constatación de que son justamente los países predominantemente agrícolas los que tienen la agricultura más improductiva le permite afirmar que al crecimiento de las ciudades le sigue el incremento de la productividad agrícola. Para A. Smith las ciudades eran los centros de innovación y generadoras de la riqueza de las naciones. Pero es el descubrimiento de la ciudad hasta hoy más antigua del mundo: Catal Huyük, en el territorio de la actual Turquía, la que permite a Jacobs ir más allá y señalar que la misma agricultura es un producto urbano. Esta ciudad data del año 7000 a.c., en pleno período de economía cazadora y recolectora. Su descubridor, el arqueólogo Meilart, la describe en 1961 como una ciudad muy densa, de unos quince mil habitantes, básicamente mercaderes, artesanos y trabajadores manuales en general. En los alrededores de la ciudad se encontraron restos de una agricultura avanzada para la época. El conocimiento de la ciudad de Huyük permite a Jacobs afirmar su tesis de que las ciudades eran punto de encuentro para el intercambio de productos y de innovación, como nuevos materiales para la extracción, recipientes para almacenar y transportar grano, etc. En estas ciudades se originó la agricultura y la domesticación de animales como una de tantas actividades productivas que tenían lugar en ellas. 57. Jacobs, J. Muerte y vida de las grandes ciudades. (Barcelona, Ed. Península, 1973). Ver también Las ciudades y la riqueza de las naciones (Barcelona, Ed. Ariel, 1986).

53 Gestión relacional y técnicas 55 La agricultura, y la ganadería posteriormente, se externalizó dando origen a las aldeas rurales. La externalización se produjo por la necesidad de disponer de grandes espacios para la alimentación del ganado, que además servían como lugar de abastecimiento a comerciantes y nómadas. La civilización es ciudad y la ciudad es civilización. Ésta es en el fondo la tesis de la economista norteamericana. La ciudad como sinónimo de innovación y capacidad de previsión social constituye el telón de fondo de nuestro análisis y reflexión sobre globalización y ciudad que ha concluido en la afirmación de que la globalización emerge de lo urbano; y de la dirección de los procesos de cambio en las ciudades dependerá la configuración de la sociedad mundial. La gestión urbana contemporánea es una gestión relacional Ahora bien, por qué son las ciudades el motor de las civilizaciones y la fuente de las innovaciones de todo tipo y del progreso humano? La respuesta no puede ser más obvia. Es la densidad de las relaciones humanas que se establecen en el espacio urbano. Lo fundamental en la ciudad no es el número de habitantes que tiene, sino la densidad de población, al permitir un mayor número de interacciones entre personas e instituciones. El conocimiento y la innovación, como es obvio, no es un producto espacial sino humano, y éste se produce a través del intercambio de información y de conocimientos, mediante el diálogo y el debate racional y abierto. La densidad humana es la base en que se asientan los espacios de encuentro y deliberación que generan conocimiento e innovación. La densidad humana produce interacción, y cuanta mayor calidad, complejidad y diversidad tengan las ciudades más posibilidades de que las interacciones generen innovación y progreso. Por tanto, gestionar una ciudad es, fundamentalmente, gestionar sus relaciones, sus redes sociales, para orientarlas hacia el progreso humano. El gobierno local tiene dos vías para generar un entorno que favorezca la calidad en la gestión de las relaciones sociales: mediante el contenido de sus políticas en la ciudad y a través de técnicas específicas de gestión relacional o de redes. Los contenidos de las políticas públicas que favorezcan la compactación o densificación del suelo urbano, espacios públicos de encuentro ciudadano, polivalencia de funciones (residencial, comercial, negocios, deportiva, cultural, etc.) en todo el territorio de la ciudad, la diversidad social en los barrios, las políticas de respeto y equidad social, el deporte y la cultura para todos, la seguridad en el espacio público, etc., son sin duda políticas que favorecen la densidad y la calidad de intercambios. En relación a la gestión directa de relaciones, a las páginas 80-89, se describen sucintamente técnicas de la nueva gestión relacional, como la planificación estratégica basada en la colaboración pública y privada y la participación ciudadana, las técnicas de negociación relacional, la gestión de proyectos en red, etc. Es decir, toda la actuación gubernamental dirigida a crear y gestionar espacios de ciudadanía donde sea posible la deliberación, la generación de conocimiento mutuo, la confianza entre los distintos actores y sectores de la ciudadanía, así como el compromiso de acción.

54 56 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática La gestión relacional implica un nuevo tipo de protagonismo y liderazgo político, de tipo relacional y habilitador de la sociedad que promueva su dinamismo. Se requiere un liderazgo muy alejado de la figura del líder que sustituye a la comunidad o la subordina al ejercicio de su papel. El carisma de líder proviene de sus cualidades de organizador y distribuidor del «juego» entre actores y sectores ciudadanos para que todos juntos o en grandes mayorías avancen. Para finalizar este apartado podemos preguntarnos: si la sociedad es una configuración de relaciones sociales y siempre han existido redes sociales, por qué hablamos de la gestión relacional como una novedad? En primer lugar, porque si bien siempre han existido redes, éstas estaban circunscritas al ámbito privado y, en general, a actividades no clave, y nunca como en la era infoglobal, y en especial a través del uso de Internet, se les ha posibilitado desplegar toda su flexibilidad y capacidad de adaptación de la que se desprende su idoneidad y eficacia para gestionar situaciones complejas y entornos de gran interdependencia, como los propios de la sociedad del conocimiento. Por otra parte, la gestión predominante en la historia ha sido la burocrática y vertical porque, como supone M. Castells, 58 a un determinado nivel de complejidad social y con un nivel tecnológico pre-electrónico las organizaciones centralizadas resultan más eficientes. Pero cuando incrementa el nivel de complejidad e interdependencia a partir de cierto umbral y se dispone de las tecnologías electrónicas, la gestión relacional no es sólo posible, sino que resulta la más adecuada y eficiente. Las ciudades, los principales activos en la era infoglobal Si las ciudades son medio de innovación y la cuna de las civilizaciones como consecuencia de la densidad de las relaciones humanas, su papel aún es más evidente en la denominada era info global, es decir, en la era de los procesos de interdependencia de flujos entre territorios con base infraestructural en las tecnologías de la información y la comunicación. Esto es así por las razones que se citan a continuación: La Tierra, un planeta de ciudades: la población se concentra en las ciudades Al finalizar el año 2000, el 75% de la población de los países industrializados (es decir, 900 millones de personas) vive en ciudades, mientras, en el año 1990 era el 73%. En los países en vías de desarrollo la población de las ciudades habrá pasado del 37 al 45% en el mismo período. Es decir, millones de personas vivirán en ciudades. La población urbana del mundo está creciendo entre dos y tres veces más deprisa que la población rural Véase Castells, M. La sociedad red: una visión global (Madrid, Alianza Ed., 2006), págs. 28 a Datos de la oficina de análisis y previsión de la UNESCO.

55 Gestión relacional y técnicas 57 La tierra será un planeta de ciudades. En el año 2025 el índice de población urbana llegará hasta el 85% en América Latina, el 55% en Asia y el 54% en el continente africano. Existe, sin duda, una correlación entre urbanización y desarrollo económico, por eso hay un incremento de los flujos migratorios hacia las ciudades. Flujos que no se limitan a la emigración del campo a la ciudad, sino que afectan a zonas rurales y urbanas de países y también de culturas diferentes. El hecho de que sea en las ciudades del mundo donde se alberga el mayor número de pobres no significa que sea la ciudad la causa de la pobreza urbana, sino que en la mayoría de situaciones los pobres tienen en la ciudad su única esperanza para sobrevivir y por ello acuden y permanecen en ella. Sin entender adecuadamente este hecho difícilmente podrán diseñarse políticas eficaces de cohesión social a escala planetaria. Gráfico. Crecimiento de la població urbana Población urbana (miles de millones) La mayor parte de la población urbana vivirá en países en desarrollo Países en desarrollo Países desarrollados Total mundial Fuente: Informe del World BanK Entering the 21st. Century sobre desarrollo mundial 1999/2000. Las ciudades pueden convertirse en motores del desarrollo nacional, empujando al resto de la economía. La interdependencia territorial se produce en las ciudades: la sociedad mundial como sistema de ciudades La globalización es fundamentalmente la interdependencia transfronteriza de territorios producida por el incremento del volumen y la intensidad de flujos de todo tipo entre las distintas partes del planeta. Es obvio, y no requiere ninguna demostración especial, afirmar que estos flujos nacen y, sobre todo, se organizan en las ciudades. El transporte de mercancías se organiza en el ámbito urbano o en su zona de influencia más inmediata. La misma producción o consumo de mercancías se efectúa en la ciudad

56 58 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática central o en el área metropolitana y la organización de su distribución se realiza en los centros direccionales y de servicios asentados en la ciudad. En la actualidad, además, se requiere la organización del transporte intermodal que requiere puntos de intercambio modal tren, camiones, barcos, aviones que necesitan una masa crítica de producción y consumo que posibilite y, por tanto, rentabilice la intermodalidad y la existencia de centros de intercambio modal. Es precisa también una coordinación cualificada entre los distintos modos que exige la intervención de servicios especializados, que a su vez requieren una masa crítica de contratos para existir que sólo les puede proporcionar la aglomeración urbana. El transporte internacional no sólo requiere también de la masa crítica urbana para justificar la existencia de infraestructuras de transporte como aeropuertos, estaciones para la alta velocidad ferroviaria, puertos para el tráfico de buques transatlánticos, centrales de autobuses, etc., sino que también se requiere la intermodalidad en los modos de transporte internacional de viajeros. Una de las razones que influyeron en el COI para descalificar a la ciudad de Sevilla para los Juegos Olímpicos del 2008 fue la no existencia de una estación del tren de alta velocidad conectada con el recinto aeroportuario. Sevilla posee alta velocidad y un aeropuerto internacional con capacidad muy superior al tráfico internacional que acoge en la actualidad, pero la no intermodalidad le impidió sacar los frutos apetecidos de la existencia de ambas infraestructuras. Las tecnologías de la información y los servicios avanzados de telecomunicaciones tienen su origen y principal localización en las ciudades, dadas las economías de escala que requieren estas infraestructuras y servicios. Uno de los principales retos que tiene planteada la sociedad para garantizar la igualdad de oportunidades es que no haya exclusiones territoriales por el acceso material aunque también por el educativo, cultural y social a las tecnologías de la información y de la comunicación. Por otra parte, la información y los conocimientos que circulan por la red tienen su origen en las empresas, en las universidades y, en general, en los organismos de carácter colectivo, ya sean públicos o privados, que se localizan en la ciudad. En las ciudades se produce una de las características resaltadas de la globalización, que es la combinación del resurgir de la identidad, a través del reconocimiento del patrimonio histórico y cultural, en un entorno de interacción con las culturas y civilizaciones del mundo. De las ciudades emerge la proyección y atracción cultural y turística, en especial del turismo cultural, de congresos y negocios; de este último es de destacar la actividad ferial. Las ciudades no sólo producen los flujos que recorren el mundo, sino que son las mismas ciudades las que se constituyen en los nodos de infraestructuras y servicios por los que pasan estos flujos. Las ciudades son los nodos de la red de las interdependencias económicas, sociales y culturales que constituyen la globalización. Este papel de las ciudades lleva necesariamente a que los estados nacionales, regionales y federales, en tanto representantes de un territorio más amplio, ven progresivamente la necesidad de apoyar las estrategias de sus ciudades puesto que un territorio que no disponga de redes de flujos bien situadas conlleva a la crisis de sus ciudades y la imposibilidad de impulsar el desarrollo en sus territorios. Las ciudades deben, pues, consi-

57 Gestión relacional y técnicas 59 derarse como son: la condición para el desarrollo regional y nacional. Por ello se precisa la relación entre estrategias interurbanas para configurar la espina vertebral, el sistema de ciudades, del desarrollo económico y social de regiones y ciudades. Debe descartarse por errónea y contraria a la calidad de vida la ideología anti-urbana que las considera como fagocitadoras de un desarrollo territorial más amplio. La universalidad de lo local: la ciudad como encuentro de culturas La gran mayoría de las sociedades, aun las que parecen más homogéneas, como la japonesa o la china, se han forjado a través de diferentes migraciones étnicas y culturales. La gestión de las tensiones interculturales ha sido uno de los temas clave de la construcción societaria y la convivencia integradora da como resultado la consolidación y la cohesión de estas sociedades, cuyo lugar de encuentro cultural privilegiado siempre han sido las ciudades. La correlación, es decir, la dependencia mutua entre globalización y urbanización del planeta, puesta de manifiesto anteriormente, se debe en buena parte al crecimiento de los movimientos migratorios hacia las ciudades. Las migraciones procedentes de zonas rurales del mismo entorno contribuyen a la diversidad cultural y, en países multiétnicos como Brasil, México, Estados Unidos o Sudáfrica, etc., generan la diversidad étnica en las ciudades. Pero la inmigración urbana no sólo procede de los entornos rurales más cercanos o de la misma nación, sino que, cada vez más, se origina en lugares lejanos, tanto desde el punto de vista geográfico como cultural. Las inmigraciones en las ciudades de la Unión Europea son cada vez más diversas en lo cultural, por la presencia de inmigrantes de los países del Oriente Próximo y Medio, de América Latina, y de las antiguas colonias del África subsahariana o del Oriente Lejano y también de los países exsocialistas del Este de Europa. Las ciudades norteamericanas amplían su ya tradicional diversidad cultural y de nacionalidades en especial de países de América Latina. Por otra parte, en las ciudades latinoamericanas, que en su mayoría siguen creciendo, se observa una inmigración interamericana y un incremento de la interna procedente de lugares muy apartados de los modos de vida urbana. En el África subsahariana se incrementa la inmigración urbana procedente de otros países, lo que intensifica el encuentro interétnico. Pero lo fundamental es que en estas ciudades se produce el proceso intercultural e intercivilizatorio que caracterizamos como propio de la globalización. Es en la ciudad, en sus áreas centrales, en los barrios, en los centros de trabajo, en los mercados y espectáculos deportivos, donde se encuentran los ciudadanos de distinta procedencia cultural y étnica. El conflicto cultural o el desarrollo de la paz y convivencia entre culturas se produce en las ciudades y depende de las características de su estructura social y de la ordenación de su espacio urbano. Los conflictos de los Balcanes se iniciaron y desarrollaron fundamentalmente en tensiones interétnicas acontecidas en las principales ciudades de Bosnia y Kosovo. Es a partir de conflictos urbanos (París, Los Ángeles, Argel, El Cairo, Jerusalén, etc.) cuando se proyecta el choque entre civilizaciones. Pero también es en la ciudad donde acontecen los

58 60 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática matrimonios interétnicos, en donde se comparte escuela, entidad deportiva y espacio público en general. Una ciudad en la que los inmigrantes de otra procedencia cultural vivan en espacios segregados y estén sometidos a procesos de marginación económica, social o de acceso a servicios públicos, será una ciudad que interpretará el conflicto social en clave de segregación étnica y racial. Por el contrario, una ciudad que genera una heterogeneidad en sus espacios urbanos, en sus equipamientos y servicios colectivos, que reconoce los derechos de ciudadanía a los nuevos residentes, que genera nuevas oportunidades de empleo y promoción social para todos los ciudadanos y ciudadanas y es capaz de establecer una política de enriquecimiento cultural que tenga como exigencia ineludible el cumplimiento de los derechos humanos a cualquier tipo de expresión cultural, será la ciudad de la convivencia. En las ciudades es donde se produce el encuentro real entre culturas; no en los medios de comunicación, ni siquiera en la red: éstos potencian y aumentan la repercusión de lo que ocurre a escala urbana; y lo que es más importante, las políticas capaces de reafirmar la identidad cultural como una forma de participar en la cultura universal, serán concebidas y desarrolladas en el ámbito urbano. La nueva economía necesita un entorno urbano: pensar localmente para actuar globalmente Es muy habitual en los medios económicos conceptualizar la nueva economía en sentido muy restringido. Entienden por nueva economía, el sector económico dedicado a la producción de TIC y «software» de Internet, de manera que la nueva economía estaría constituida por la tipología de empresas que cotizan sus valores en el Nasdaq. Esta concepción restringida o, mejor dicho, errónea, lleva a no pocos gobiernos a centrar su acción para entrar en la nueva economía en la creación de un entorno favorable para la promoción o atracción de las empresas relacionadas con las aplicaciones en Internet. El sector económico relacionado con las TIC constituye tan sólo la punta del iceberg. El iceberg en su totalidad es la transformación, en su sentido más integral, de la economía y de la sociedad que posibilitan las tecnologías de información y, en especial, Internet. Es como haber confundido, a finales del siglo XIX y principios del XX, a la sociedad industrial con la máquina de vapor y sus aplicaciones en la maquinaria, y creer que entrar en la era industrial consistiría en la localización de empresas productoras de máquinas de vapor y, más tarde, de electricidad. Las máquinas de vapor, la industria del acero y, posteriormente, la electricidad, permitieron la transformación de la economía manufacturera en economía industrial, dando origen a una nueva y mayor productividad, a unas nuevas relaciones económicas, a unas nuevas clases sociales, a un nuevo modelo de familia, a una nueva reorganización del espacio urbano. Hoy, Internet constituye el apoyo del gran cambio social que no ha hecho más que empezar, y que sin duda no sería posible sin la red. Las Tecnologías de Información y Comunicación están facilitando el paso de una economía de gran empresa industrial basada en cadenas de montaje y en la producción estándar, a una nueva economía.

59 Gestión relacional y técnicas 61 Las expresiones de sociedad de la información y economía de la información, al margen del equívoco señalado de confundir la nueva sociedad y la nueva economía con la tecnología que singulariza su base tecnológica, a menudo van asociados a una posición determinista. Es decir, que es el desarrollo de las tecnologías de la información y el conocimiento lo que provoca el cambio social. En esta perspectiva hay que tener muy en cuenta que las características más singulares de la nueva economía (innovación y revolución científico-técnica de los procesos productivos y globalización) acontecieron antes que los descubrimientos clave de las tecnologías de la información. 60 La globalización, tal como hemos señalado, se inició bajo su forma contemporánea en el siglo XIX. Tuvo un estancamiento entre 1914 y A partir de este año se desarrolla de nuevo y recibe una gran aceleración a partir de 1980 con la introducción masiva de las TIC. Debe tenerse en cuenta que el microprocesador se inventó en 1971 y el primer ordenador personal apareció en 1981, pero la característica de innovación científica y tecnológica de la nueva sociedad que tiene en el conocimiento su principal fuente de generación de valor añadido, así como los factores que definen la nueva estructura social, fueron anticipados con anterioridad; lo hicieron, por ejemplo, R. Richta, D. Bell o J. K. Galbraith, 61 entre otros. Las TIC no «crearon», sino que respondieron a unas necesidades económicas, sociales e institucionales. Su introducción horizontal en todas las esferas sociales ha acelerado y profundizado hasta dimensiones inimaginadas los cambios que están en el origen de explicación de su rápida aplicación social y económica. Las características más importantes de la nueva economía 62 de la era de la globalización y de la sociedad de la información son: 1. En primer lugar, el proceso anteriormente citado por el cual las actividades económicas con mayor contenido estratégico, como el mercado de capitales, la información, la tecnología y la gestión de las redes de empresas funcionan, como una unidad, en tiempo real a escala planetaria En segundo lugar, la principal materia prima es la información. En la nueva economía la productividad y la generación de valor añadido depende menos de los factores de producción clásicos (capital, trabajo, recursos naturales) utilizados en el proceso de producción y distribución, y depende más de la información y conocimientos aplicados en la producción de procesos de bienes y servicios Lo mismo aconteció en la era industrial. Los inventos que dieron origen a la revolución industrial en Inglaterra en los años 20 del siglo XIX fueron descubiertos en Francia 100 años antes, en el período de la Ilustración. Lamb inventó el telar de seda en 1719 y Reamur en 1710 diseñó el proceso de producción del acero que se aplicó posteriormente cuando variaron las condiciones de trabajo y capital. 61. R. Richta en La civilización en la encrucijada (1969); D. Bell en La sociedad postindustrial (1973); J. K. Galbraith en El nuevo estado industrial (1967). 62. Para no confundir la nueva economía o economía de la información con las empresas del sector TIC, algunos autores han buscado nuevos conceptos; así, M. Castells ha conceptualizado como economía informacional el cambio económico en profundidad que estamos viviendo. Mi opinión es que es más útil, por ser más fácil y comprensible la explicación social, insistir en la diferenciación del sector económico de las TIC de la nueva economía o economía de la era de la información o del conocimiento. 63. Ver Castells, M. La Era de la Información. Vol. I. (Op. cit.). 64. Freeman, Ch. y Soete, L. Work for All or Mass Unemployement. Londres, Pinter, 1994.

60 62 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática 3. La nueva economía o economía del conocimiento se basa en la innovación constante tanto en la producción, distribución y gestión de productos y procesos como en la adaptación de la producción a las exigencias de la demanda, a las expectativas de los clientes. La centralidad de la innovación en la economía de la información o del conocimiento lleva a un cambio en los métodos de valoración económica. Se valora la idea, la hipótesis, más que el producto. De ahí la proliferación del capital riesgo como medio de financiación en la nueva economía, al permitir financiar la iniciativa antes de que haya un producto concreto susceptible de ser ofertado en el mercado. 4. Las empresas, para responder tanto a la innovación constante como a los cambios en las necesidades y exigencias de los clientes, se organizan en función del modelo de especialización flexible. 65 Las empresas se centran en lo que es su especialidad y externalizan las funciones que no le son propias tanto de servicios (publicidad, servicios de estudios, asesoría fiscal, etc.) como de producción de bienes, y se especializan en un aspecto de la producción de bienes, por ejemplo, el montaje de automóviles, y externalizan todas las demás funciones. Por ello, para funcionar, una empresa moderna necesita de un entorno productivo competitivo en el que poder comprar los bienes y servicios que necesita para poder especializarse. 5. La quinta característica de la nueva economía es la creación de la empresa red y las redes de empresas. En el primer caso, se entiende un proceso de externalización que es asumido por la propia empresa creando unidades más pequeñas en lugares cada vez más alejados que funcionan de manera semiautónoma y que deben interconectarse para responder a las funciones productivas en su globalidad. En el segundo caso, sin duda el más general, en un territorio dado se crean redes de empresas que se necesitan mutuamente para poder producir de manera innovadora y competitiva. La economía del conocimiento, así definida, sólo puede funcionar en un entorno urbano. Las razones son evidentes: M. Porter, en La ventaja competitiva de las naciones, ha señalado que las empresas líderes mundiales en un sector lo eran porque habían tenido una fuerte competencia a nivel local. Por otra parte, Porter señala que la competitividad de las empresas depende de la dotación y calidad de los factores de producción que se encuentran en el ámbito local. En la actualidad, el papel de lo local en la economía global, y concretamente de la ciudad, es mucho más importante de lo que ha sido tradicionalmente. La ciudad es la que proporcionará el entorno de empresas y servicios para que la empresa de la nueva economía pueda funcionar. Esto significa que en las políticas de cualificación los factores de localización productiva adquieren toda su relevancia, así como la calidad del espacio urbano, las infraestructuras y servicios, la accesibilidad a los espacios urbanos y la movilidad intermetropolitana, para que la nueva economía pueda funcionar. 65. Piore, N. y Sabel, C. F. La Segunda Revolución Industrial. Madrid, Ed. Alianza, 1985.

61 Gestión relacional y técnicas 63 La innovación productiva y la difusión tecnológica requieren una amplia e intensa relación entre los actores la Universidad, centros investigadores, empresas, redes ciudadanas que sólo el ámbito urbano puede proporcionar. Los servicios avanzados, que son la condición para la especialización flexible y la cualificación del entorno productivo, buscan los centros de las ciudades para localizarse por varias razones: la calidad del espacio urbano, su accesibilidad fácil y el simbolismo de los centros y la capacidad de articularse en red con otros servicios avanzados. Las ciudades constituyen la masa crítica necesaria para ofrecer una fuerza de trabajo con la cualificación y diversificación que requiere la nueva economía. Los clusters económicos y tecnológicos se configuran en el ámbito local-urbano. Investigadores como Porter (1990), Van der Berg (2000), Jacobs (1996) y Van Klink (1997), entre otros muchos, han señalado con rotundidad que los clusters son el factor crítico de éxito que determina el desarrollo de las regiones y las naciones. Los clusters son un entramado de empresas y organizaciones especializadas en un sector de la producción o de los servicios (sanidad, turismo, textil, cerámica, etc.) cuyos procesos de producción se encuentran vinculados por el intercambio de bienes, servicios y conocimientos. Las firmas y las organizaciones cada vez se insertan más en este tipo de redes para poder ser competitivas en el volátil mercado internacional y en los rápidos cambios tecnológicos. Estas redes, si bien pueden ser mundiales, lo habitual es que se originen en el ámbito de una ciudad o área metropolitana por varias razones. La principal fuente de información tecnológica e intercambio tácito de conocimientos es el contacto «cara a cara» que, obviamente, requiere la proximidad espacial. La cooperación entre actores precisa que se establezca una confianza mutua entre ellos. Ésta es particularmente necesaria en los proyectos innovadores en los que se intercambian informaciones muy valiosas. 66 N. Piore 67 señala, además, que la cooperación es un fenómeno humano que se desarrolla a través de compartir una cultura de proximidad, es decir, semejantes valores y sobre todo pautas de comportamiento. El desarrollo de un cluster se debe, además de a condicionantes específicos de cada sector económico, a la existencia de una fuerte demanda local y regional, así como a las condiciones de accesibilidad externa e interna de la región metropolitana. Pero, como ha demostrado Leo Van der Berg, 68 el desarrollo de un cluster está directamente relacionado con la capacidad de organización del entorno urbano, que se caracteriza por la capacidad de los actores de involucrarse en la definición de una estrategia común para la ciudad, establecer relaciones de cooperación entre ellos y obtener el apoyo social al desarrollo de las políticas y los proyectos estratégicos. Internet posibilita el establecimiento de clusters a nivel planetario, pero todos estos factores de desarrollo de los clusters son factores urbanos que explican el dato empírico que los más competitivos clusters de la economía mundial tienen un origen local. 66. Van der Berg, L. Growth clusters in metropolitan cities. Rotterdam, Euricur, Piore, N. y Sabel, C. F. La segunda revolución industrial (op. cit.) 68. Van der Berg, L. (op. cit.)

62 64 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática A este respecto, el conocido asesor internacional de empresas y analista de tendencias de futuro, J. Nairbitt, señala que lo realmente importante en la actualidad es que hay un nuevo tipo de grandeza, las grandes redes en contraposición a las grandes estructuras. En este contexto, Nairbitt lanza un nuevo paradigma para el empresariado: «Pensad de manera local, actuad a nivel mundial». Con ello se ha invertido totalmente el primer impacto de la globalización que consistió en disminuir en la práctica y en la teoría económica el papel de la localización. Lo fundamental en la economía de la información es la capacidad de sus profesionales de convertir la información en conocimiento. Ello requiere una formación continua y durante toda la vida. La ciudad es la que proporciona la amplitud y la diversidad de la oferta educativa y cultural en todas las etapas de la vida que demanda la actual cualificación de los recursos humanos. Es más, las exigencias educativas y culturales del capital humano necesitan que la misma ciudad se haga educadora, es decir, que de manera consciente oriente y dé contenidos educativos a todos los procesos de socialización urbana. La economía de una ciudad dependerá de la cantidad y, sobre todo, de la calidad de estas redes. La promoción y la gestión de calidad que las redes de actores urbanos requieren, sólo es posible a través de la gestión de proximidad. La gestión de proximidad, de creación y gestión de redes, es propia de los gobiernos de las ciudades. Los gobiernos locales son los que tienen mayor capacidad de gestionar las redes, la nueva economía, porque son los gobiernos de proximidad los que gestionan a partir de una mejor identificación de los intereses y demandas de los ciudadanos y, lo que es más importante, gestionan con y a través de la participación. Ésta es sin duda una importante capacidad, aunque buena parte de los gobiernos locales aún no la hayan ejercitado. En una economía global en la que los gobiernos de las naciones ponen cada vez más en manos de organismos internacionales (UE, Mercosur, OMC, etc.) la gestión de las políticas macroeconómicas, lo que emerge en los territorios son las políticas de promoción y localización de actividades económicas y la gestión de redes. Es decir, la política de la nueva economía es la política que deben desarrollar los gobiernos de las ciudades. La inversión de la relación global-local en local-global no sólo se está produciendo en economía sino que ya empiezan a percibirse los cambios a nivel político-administrativo y en especial la emergencia de lo local y de las políticas urbanas. Un indicador son las múltiples redes entre ciudades que se están estableciendo a nivel mundial, en especial aquellas cuyo objetivo es coordinar sus políticas urbanas. Por otra parte, se desarrolla en todos los países europeos un movimiento descentralizador destinado a reafirmar el papel de los gobiernos locales y mejorar su capacidad de gestión e impulso de los procesos de colaboración pública y privada y participación ciudadana. Estos dos últimos aspectos los analizaremos en detalle más adelante. Las ciudades competitivas son las ciudades región Las ciudades competitivas, en el sentido de competentes, para generar valor añadido, son las ciudades región o regiones metropolitanas. Los actores de las cadenas produc-

63 Gestión relacional y técnicas 65 tivas, de los clusters, de los sectores clave o emergentes de una economía local no se localizan de manera habitual en un solo municipio, o ni siquiera en un área metropolitana, sino que se localizan en ámbitos o espacios regionales. Una constelación de actores públicos y privados y de territorios que hay que dotar de una siempre renovada capacidad de organización y acción para producir riqueza. Por otra parte, las características del desarrollo económico contemporáneo implican la especialización flexible de las empresas en un segmento del proceso productivo, para así innovar permanentemente y adaptarse a las exigencias cambiantes de la demanda. Este proceso de especialización conlleva la externalización de funciones productivas en el entorno, tanto de otros segmentos productivos como de servicios avanzados: marketing, asesorías fiscales y financieras, comunicación, etc. La competitividad de cada empresa depende de la calidad de empresas de producción y servicios y de administraciones de su entorno. Las empresas, las organizaciones y las instituciones que intervienen en una cadena productiva se localizan en enclaves geográficos diferentes y se entrelazan atravesando territorios, en ocasiones a nivel internacional pero sobre todo a nivel regional, y sectores productivos con clasificación distinta como actividad económica. Ello implica, además, a nivel del conjunto de la cadena productiva o rama de actividad, la necesidad de una coordinación y búsqueda de efectos sinérgicos de las funciones de investigación, tecnología, formación y producción que ejercen diferentes actores desde municipios distintos. La organización espacial y política de la era infoglobal está formada por regiones metropolitanas, internamente descentralizadas en nodos productivos, urbanos (ciudades) y políticos (gobiernos locales), y globalmente conectadas por redes de comunicación, sistemas logísticos y de transporte y sistemas de información, que permiten la articulación de lo local y lo global. Una estrategia de competitividad económica, consecuentemente, tendrá como finalidad el fortalecer la capacidad de organización e innovación de esta red regional de actores y ciudades. La sociedad del conocimiento se estructura en ciudades educadoras La nueva sociedad está emergiendo como consecuencia de tres procesos: la globalización ya analizada, la producción y difusión de las TIC y las transformaciones económicas y sociales, la mayoría de las cuales ya estaban iniciadas o planteadas, que el desarrollo tecnológico y la globalización posibilitan, aceleran, profundizan o redimensionan. Una de las transformaciones más importantes es sin duda el papel que tiene el conocimiento en la organización económica y social. En 1969 el sociólogo R. Richta, en su obra La civilización en la encrucijada, ya había señalado la estrecha relación entre el sistema de ciencia y tecnología con la organización de los procesos de producción, distribución y consenso en las sociedades capitalistas

64 66 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática avanzadas. La interrelación entre innovaciones científico-técnicas y producción de bienes y servicios era una de las características básicas de la sociedad postindustrial. A principios de 1970, científicos sociales como D. Bell, A. Touraine, A. Gouldner o J. K. Galbraith señalaban importantes cambios en la estructura social como consecuencia de la emergencia de una nueva clase o estrato social ligado a la producción o aplicación de conocimientos, denominados de diferentes maneras: nuevos intelectuales, tecnoestructura, trabajadores de las ciencias y la tecnología, etc. P. Bourdieu y P. Passeron, en su libro La reproducción, o el sociolingüista Bernstein, hablaron de la importancia del capital cultural y su papel en la estructuración social, que preveían de mayor importancia que la propiedad y la renta. Si bien estos procesos ya se estaban desarrollando, con la difusión de las TIC puesto que lo socialmente relevante ya no es poseer la información sino transformarla en conocimiento se acelera el hecho de que la principal fuente de valor añadido sea el conocimiento y la innovación. En la sociedad de la información, al ser ésta precisamente abundante y accesible a todos, no puede ser el factor crítico diferencial para generar valor. Lo que produce valor es la transformación constante de esta información en conocimientos. Si además esta generación de conocimientos acontece en un mundo en proceso de competitividad a nivel global, resulta que la innovación constante en los procesos de producción y reproducción social constituye la principal materia prima y la principal fuente de productividad y, por tanto, una prioridad en la organización social. En la sociedad del conocimiento, el capital humano, el capital intelectual, adquiere mayor importancia que la propiedad, el capital físico o las infraestructuras, porque es el ser humano el que produce conocimientos. En la nueva sociedad los individuos son revalorizados como referentes de las actuaciones sociales y empresariales. Lo fundamental es la capacidad de creación y el desarrollo del talento entre profesionales. Esto exige a los individuos autonomía y capacidad de acción, por una parte, y por otra, capacidad de relación para interactuar con otras personas y producir conocimiento e innovación. Estamos ante un modelo organizacional que requiere horizontalidad, flexibilidad y descentralización de los procesos de toma de decisiones. En esta nueva sociedad la educación es la clave. No una educación basada en la especialidad, sino una educación que capacite intelectualmente para formarse, crear y adquirir conocimientos de manera constante y a lo largo de toda la vida. Esto significa que la nueva ciudad debe de promover instancias educadoras y formadoras que actúen a lo largo de la vida, pero lo más importante es educar a la población para que esté siempre atenta a su propia educación y a la propia formación, que no siempre ha de depender de actores externos. Para que las personas puedan disponer de una personalidad capaz de superar los retos de la ciudad del conocimiento, M. Subirats 69 distingue, a modo analítico, educación de 69. Subirats, M. «Educació i formació en la Societat del Coneixement», en Barcelona Metròpolis Mediterrània. La ciutat del coneixement, 2001.

65 Gestión relacional y técnicas 67 formación. Por educación entiende el proceso de transmisión de valores, normas y actitudes que convierten a una persona en un ser social capaz de vivir en sociedad. La educación crearía la personalidad humana capaz de innovar, elegir y actuar conforme los requerimientos de la nueva sociedad. Por formación entiende el proceso de aprendizaje necesario para poder hacer. Formación significa la adquisición de instrumentos para hacer, actuar y transformar. Es un saber técnico, un saber especializado. La educación surge fundamentalmente de la densidad y la calidad de relaciones interindividuales que surgen de los procesos de socialización secundaria de los individuos. Los cambios en los sistemas organizativos están cada vez más basados en las relaciones personales o, mejor dicho, en crear el entorno adecuado para el buen funcionamiento de las redes de relaciones entre las personas. La sociedad del conocimiento sólo puede ser producto de la ciudad porque exige densidad y calidad en las relaciones personales e interinstitucionales. La ciudad del conocimiento requiere interacción de calidad entre el sistema productivo, el científico, el tecnológico, el educativo y el formativo. El conocimiento y la innovación se producen a través de un complejo proceso de interacciones en el que intervienen múltiples agentes que aportan conocimientos y know-how singulares. Por otra parte, la ciudad del conocimiento requiere, fundamentalmente, educación. Una educación basada en los tres principios del informe sobre educación elaborado bajo la dirección de Jacques Delors 70 para la UNESCO, que bien podrían denominarse criterios para la educación en la sociedad del conocimiento: aprender a aprender, aprender a convivir y aprender a ser: 71 Aprender a aprender, porque se requiere una formación constante y permanente, tanto para adaptarse a la innovación permanente como para producir el conocimiento base de la innovación social, económica y cultural. Aprender a convivir, porque sólo con convivencia, con capacidad relacional, es posible conseguir este producto social que es en buena medida el conocimiento. Aprender a ser. Las personas con «inteligencia emocional», con capacidad para asumir responsabilidades, guiadas por valores éticos, son las que generan la confianza capaz de producir el intercambio de conocimientos y experiencias necesarios para la producción de innovación y el buen funcionamiento de las redes. Para S. R. Covey, 72 la madurez es la interdependencia, paradigma del nosotros (nosotros podemos cooperar, combinar nuestros talentos y aptitudes, etc.), pero tomando como base la independencia del individuo o paradigma del yo (yo puedo hacerlo, yo puedo elegir, etc.). Decíamos que la sociedad del conocimiento requiere educación amplia e integral, y esta educación base del conocimiento requiere una ciudad educadora. Entiendo por ciudad 70. Delors, J. La educación, un tesoro escondido dentro de ti. UNESCO. 71. La caracterización de estos principios es una adaptación del autor. 72. Covey, S. R. Los siete hábitos de la gente altamente efectiva. Barcelona, Ed. Paidós, 1990.

66 68 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática educadora aquella que es capaz de dar intencionalidad educativa o educadora a los procesos de socialización que se generan en ella. Ciudad educadora es aquella que produce el entorno urbano capaz de generar autonomía, encuentro, convivencia, colaboración y solidaridad entre la ciudadanía, y proporcionar los elementos culturales y formativos y las actitudes para posibilitar el desarrollo del talento, la creatividad, en definitiva, el conocimiento y la innovación. Las personas son, en alguna medida, un producto urbano. La ciudad es construida por la actividad humana, pero a la vez es también una de las instancias de socialización que hacen de los ciudadanos y ciudadanas lo que son. La vida urbana, como señalan Michel y Monique Pinçon 73, es el producto de la interacción permanente entre las dos formas de sociedad, lo social objetivado en las cosas y lo social interiorizado por las personas. En esta perspectiva, optar por una ciudad educadora significará dar una orientación o una visión común a la acción de los principales actores urbanos y movimientos ciudadanos para la construcción social de una ciudad a partir de los valores favorecedores de sostenibilidad, convivencia y generación de talento y conocimiento. También, desarrollar una actitud proactiva para producir el máximo de impactos culturales y educativos de la ciudad «construida» o, mejor, de la ciudad como producto. Es decir, transformar una ciudad en ciudad educadora significa, por una parte, asumir por el conjunto de agentes urbanos, y no sólo los centros de enseñanza, los retos educativos que exige la ciudad del conocimiento (organizar una oferta educativa amplia y flexible para toda la vida, mantener una actitud activa entre todos los grupos sociales y de edad, culturales, etc.), y por otra, organizar los procesos urbanos para generar un entorno de alta densidad y calidad de interacción humana y dar valor cultural a la ciudad producida para lograr una interiorización de los valores de conocimiento, convivencia y desarrollo sostenible, en los procesos de socialización urbanos. Los problemas globales requieren soluciones urbanas La cuestión no puede ser más obvia. Si la mayoría de la población mundial se concentra en ciudades casi 3/4 de la población mundial vivirá en ciudades en el año 2015 los problemas del mundo se producen en las ciudades y lógicamente sus soluciones son también soluciones urbanas. Que la relación no aparezca como obvia en la conciencia colectiva es fruto de la presencia ideológica de los esquemas del estado-nación y de los procesos de supranacionalización basados en los mismos. Los problemas de la humanidad, aparte de los conflictos bélicos aunque éstos tengan por objeto las ciudades, son urbanos y requieren soluciones urbanas. Veamos algunos ejemplos: La degradación ambiental del planeta es producida por las necesidades de consumo de los habitantes concentrados en las ciudades. Las políticas de sostenibilidad deben 73. Pinçon, Michel y Monique. Paris Mosaïque. París, Calman-Levy, 2001.

67 Gestión relacional y técnicas 69 ir dirigidas a disminuir el consumo de recursos, recuperar los residuos y promover la educación ambiental que los haga efectivos. Todas estas acciones destinadas a la sostenibilidad deben articularse en políticas urbanas o no serán efectivas. El problema de la drogodependencia, a excepción del cultivo y recolección de su materia prima, se produce, se comercializa criminalmente y se consume en las ciudades. Sólo una política coordinada de ciudades origen y destino de la droga que contemple los aspectos de represión del tráfico, prevención del consumo y rehabilitación de pequeños traficantes y consumidores, puede tener posibilidades de éxito. El paro acontece en las ciudades y son las políticas de desarrollo económico y generadoras de empleo y de formación que tienen lugar en las metrópolis las únicas capaces de resolver el tema, ya sea por el papel de las ciudades en la economía global, que hemos analizado, como por la necesaria articulación y coordinación de inversiones privadas y políticas públicas que se requieren para generar empleo. Las estrategias de convivencia intercultural también son, como se ha señalado, un tema urbano, pues es en las ciudades donde se produce el encuentro personal y la copresencia multicultural. Incluso el fundamentalismo cultural como reacción a la marginación de los procesos de desarrollo económico y social que produce la actual globalización surge en las ciudades, y unas políticas integradoras y coordinadas en los puntos nodales del sistema global, es decir, en las ciudades, pueden estructurar los actuales procesos de globalización sobre nuevas bases. Cuando los problemas del mundo se analicen como lo que son, problemas urbanos, la solución será más factible. La razón también es obvia: todos los temas son interdependientes paro, inseguridad, conflicto cultural, sostenibilidad, etc. y su solución deber ser integral e integradora. Los gobiernos urbanos, al contrario de los nacionales o supranacionales que sólo pueden disponer de políticas sectoriales o especializadas, son los que tienen la gran oportunidad de desarrollar una acción integral e integradora que incida eficazmente en los problemas que tiene planteados la humanidad. La democracia en la sociedad infoglobal se organiza progresivamente en torno al gobierno de la ciudad La globalización, la mundialización de los mercados y, muy especialmente, el mercado financiero, demandan la formación de organismos supranacionales para regularlos y orientarlos. Éste es el caso de la Unión Europea, el Mercosur, pero también de organismos menos institucionales como el caso del G-7, formado por los países con las economías más importantes y globalizadas, o bien las instituciones financieras como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional. En mayor o menor grado, todos estos organismos tienen en común un déficit: el déficit democrático, en el sentido de que son órganos ejecutivos supranacionales que no son representativos de un electorado ni están sujetos a un control parlamentario por los representantes del electorado. Democracia en el siglo XXI significa avanzar en la construcción progresiva de un marco democrático basado en la representatividad de la ciudadanía, en el que se articule la gobernabilidad del sistema mundial. El desarrollo global también debe basarse en la libertad y la democracia.

68 70 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Avanzar en la construcción de una ciudadanía democrática universal basada en una renovada y más amplia concepción de los derechos y deberes humanos, o derechos de la ciudadanía universal propios de la sociedad globalizada, no es suficiente si no se profundiza en la democracia local y especialmente en la responsabilización e implicación de la ciudadanía en las políticas de la ciudad. Es más, si la democracia no se asienta y profundiza, decrecerá el interés ciudadano en la misma, generándose una importante paradoja: mientras las democracias se extienden cada vez más en el mundo, más decrece el interés de la población en la política en la que está llamada a participar. La explicación es sencilla. La revolución de las comunicaciones y la extensión de la comunicación están produciendo ciudadanos más activos y reflexivos, que se alejan de la política partidaria y parlamentaria ortodoxa. 74 Los tradicionales mecanismos de poder no funcionan en una sociedad en la que los ciudadanos viven y participan en el mismo entorno informativo que los gobernantes. Por otra parte, una ciudadanía más culta y reflexiva es una ciudadanía más auto-organizada y exigente. Se necesita adoptar la toma de decisiones políticas a las preocupaciones cotidianas de los ciudadanos, mejorar los mecanismos de representatividad de los electos y la cooperación e implicación ciudadana en las políticas públicas a partir de la construcción de una sólida cultura cívica. Todo ello no es posible sin incrementar la capacidad de decisión y de gobierno de los ayuntamientos y, muy en especial, su capacidad de relación, de creación y gestión de redes ciudadanas. Profundizar la democracia en nuestros días significa hacerla más local. Democracia en la sociedad infoglobal es hacer y fortalecer el gobierno más próximo a los ciudadanos. En opinión de A. Giddens, la descentralización del poder político es la condición de la eficacia política por las exigencias del flujo de la información de abajo arriba y del reconocimiento de la autonomía y las responsabilidades personales y colectivas de quienes se ven afectados por políticas o programas específicos. 75 La gestión pública en el territorio es una gestión relacional o de redes La gestión relacional tiene dos dimensiones que podemos diferenciar analíticamente: la interna relacionada con la mejora de la capacidad de organización de la ciudad o municipio, y la externa o gestión intermunicipal. La gestión relacional de la ciudad: gestión de redes de actores y participación ciudadana Si, como se ha venido señalando, la capacidad de innovación y progreso de las ciudades es consecuencia de las relaciones sociales, de la densidad, complejidad y diversidad 74 Ver Giddens, A. Un mundo desbocado. Madrid, Ed. Taurus, (Págs. 81 a 97). 75. Giddens, A. «Un mundo feliz: El nuevo contexto político», en Defensa de la sociología. Madrid, Ed. Alianza, 2000, págs. 79 a 94.

69 Gestión relacional y técnicas 71 de estas relaciones, así como de la calidad de sus interacciones e interdependencias, dependerá del progreso tecnológico y desarrollo económico y social, así como de su sostenibilidad. La gestión de una ciudad deberá entenderse como una gestión de redes sociales, y de la complejidad de los «roles» profesionales y actividades sociales así como de la diversidad de la composición social de los territorios. De la gestión de redes dependerá tanto la sostenibilidad como el progreso económico y social de las ciudades. En la actualidad la gestión pública en los territorios no puede ser entendida solamente como una gestión de servicios y equipamientos financiados con fondos públicos. Hoy, la administración pública y en especial los ayuntamientos deben asumir a fondo que la configuración de unas relaciones sociales capaces de poner a la ciudad en marcha hacia el desarrollo humano, es decir, que la gestión de las interdependencias entre los distintos actores sociales es la principal finalidad de su actuación. Es cierto que la provisión de equipamientos y servicios modifica las relaciones sociales en tanto que reduce las situaciones de pobreza o exclusión de determinados grupos sociales. O que un buen transporte público lo hace en tanto que favorece la movilidad y los intercambios. Pero esta modificación de las relaciones sociales en el territorio es lo que el gobierno local debe tener siempre presente, y no sólo la eficiente gestión de un servicio. Esto significa confundir el todo con las partes. Digámoslo una vez más: en gobernanza la gestión de equipamientos y servicios debe ponerse en función de la gestión relacional. Es decir, de aquella gestión que tiene directamente como objeto obtener una configuración de las relaciones sociales con mayor capacidad para construir colectivamente el desarrollo humano. La gestión relacional, como reiteradamente se ha señalado, es una gestión de redes. Por redes entendemos una serie de actores interconectados. Por tanto, la gestión de redes es una gestión de las interacciones o interdependencias entre los nodos. Llegados a este punto es preciso matizar un poco más y distinguir las interacciones sociales de las interdependencias. Porque de lo contrario existe el peligro de que la gestión relacional se entienda como la gestión del todo por el todo y no se diferencie la importancia de los actores en función de los distintos ámbitos o proyectos a impulsar. Toda temática en la ciudad: desarrollo económico, movilidad, bienestar social, seguridad, etc., depende del conjunto de nodos interconectados. Es decir, depende del conjunto de interacciones. Pero según cada tema hay unos nodos (actores y sectores ciudadanos) que tienen una mayor importancia que otros. Las interacciones no son homogéneas, sino que tienen una importancia desigual o asimétrica en función de cada temática o reto urbano (de ahí, la característica de flexibilidad de las redes sociales). Es decir, todo depende de todo y todos dependemos de todos, pero en función del tema o reto dependemos de distinta manera. En esta perspectiva se definirá como interdependencias en sentido estricto (en sentido amplio son iguales a interacciones) aquellas interacciones entre los actores de los que efectivamente depende la estructuración del sector. Es decir, interdependencias son las

70 72 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática relaciones entre los actores más importantes, que estructuran un sector, ámbito temático o reto, y sin su concurrencia es imposible desarrollar o reformar el mismo. De una manera similar, un proyecto-red significa que su realización depende de la acción de diferentes actores interdependientes. Es decir, que contribuyen con recursos económicos o humanos a la realización del mismo, y sin ellos la realización no sería posible. En este caso, el proyecto puede afectar a muchos nodos (actores o sectores sociales), pero de entre ellos sólo unos pocos tienen las capacidades para desarrollarlo o frenarlo. Hablamos, pues, de redes de interdependencias e incluso de cooperación público-privada sólo en los casos de actores que necesariamente tienen que concurrir para el desarrollo de un tema, sector o proyecto. En la perspectiva de la gobernanza, afrontar un reto o un proyecto significa que es necesario convocar a todos los actores interdependientes, pero no a todos los sectores que directa o indirectamente estarán beneficiados o perjudicados por el susodicho reto o proyecto. Las redes, por tanto, implican horizontalidad para poder identificar los intereses y retos de los distintos actores, articular estos intereses de manera complementaria en estrategias y proyectos y compromiso de acción para realizarlos. Ejercer el liderazgo en la gestión de redes por parte del gobierno local significa la posibilidad de crear y programar redes en función de distintos objetivos sociales compartidos. Y, por otra parte, la capacidad y habilidad para conectar distintas redes de actores de tal modo que compartan objetivos y puedan disponer de un mayor volumen de recursos a disposición de los objetivos de las redes. En opinión de M. Castells 76 la importancia de un nodo en una red depende de su capacidad de contribuir a los objetivos de la red. En nuestro caso, en una red de actores el liderazgo político se logra por la capacidad de representar los distintos intereses y por el desarrollo de las habilidades para realizarlos mediante políticas y proyectos. La gestión relacional no es sólo gestión de redes interdependientes, sino que incorpora la dimensión participativa. De lo contrario, la gestión relacional sería una gestión excluyente, puesto que las organizaciones o sectores con escaso poder de acción o reacción no serían tenidas en cuenta. Lo que asegura que estamos hablando de gobernanza democrática, de una construcción del interés general, es la dimensión participativa, el contar con todos los sectores implicados e interesados. La distinción entre gestión de redes, participación ciudadana y respaldo social a políticas o proyectos es muy importante, debido a sus consecuencias prácticas. Una indiferenciación dificulta y puede llegar a impedir la operatividad de la gobernanza como modelo para gobernar. Por participación ciudadana se entenderá el proceso de involucración del conjunto de sectores ciudadanos a través de entidades y organizaciones sociales, que no son propiamente actores en un ámbito concreto, con el objetivo principal de conocer sus intereses, retos y necesidades, para poderlas diferenciar de los posicionamientos. Es decir, en lenguaje de redes, participación es involucrar al conjunto de nodos en necesidades interconectadas. 76. Castells, M. La sociedad red: una visión global. (Madrid, ed. Alianza, 2006), pág. 27.

71 Gestión relacional y técnicas 73 La participación ciudadana implica necesariamente la creación de espacios de ciudadanía para la deliberación a la vez flexibles y bien organizados, es decir, con metodologías rigurosas y bien orientadas al objetivo de identificar, sistematizar y dar prioridad a los intereses sociales. La participación ciudadana se entiende, por tanto, como un conjunto de procesos que tienen por finalidad la implicación ciudadana en el desarrollo de la ciudad. Participación no es, en gestión relacional, un simple proceso para canalizar demandas, sugerencias o recomendaciones hacia la administración municipal. Se trata de que la gente reconozca su importancia en el pasado, presente y futuro de la ciudad y se responsabilice de la marcha de la misma. Participación es compromiso y colaboración ciudadana. En definitiva, gestión relacional de una ciudad es una gestión de redes; de redes de actores (interdependencias) y participación ciudadana; que tiene por finalidad la mejora de la capacidad de organización y acción de la ciudad. Es decir, de la configuración de relaciones sociales que favorezcan el desarrollo humano. Características de la gestión relacional La gestión relacional es, en buena medida, gestión de la estrategia compartida entre los principales actores y sectores ciudadanos. Implicará una visión compartida del futuro de la ciudad el establecimiento de unos criterios de actuación común entre los actores y unos proyectos de infraestructuras y servicios que den apoyo a la transformación de las relaciones sociales para avanzar en el desarrollo humano. La gestión relacional prioriza la mejora de la capacidad de acción en torno a unos objetivos estratégicos compartidos. Tiene unas características que la distinguen de la gestión de servicios propia de la administración proveedora de recursos. La gestión relacional, al contrario de la gestión gerencial de servicios regular de las administraciones públicas, no se preocupa tanto de hacer bien o mejor, sino de lo que se tiene que hacer. Gestiona el cambio de posicionamiento del ayuntamiento en las relaciones interinstitucionales, económicas, sociales, políticas y culturales de su entorno. Es decir, el objetivo de la gestión relacional es hacer las cosas correctas, más que hacer correctamente las cosas. La gestión relacional mira sobre todo hacia fuera, intentando averiguar el valor de lo que se está haciendo, para innovar tanto en los productos o servicios como, sobre todo, en los procedimientos, y así crear un mayor valor. También mira hacia el interior con la perspectiva de determinar la eficacia y la adecuación de sus medios a las nuevas circunstancias de generación de valor, que la dirección estratégica está a su vez intentando crear. Las personas que tienen a su cargo la gestión o dirección estratégica son innovadoras al cambiar lo que hacen y/o cómo lo hacen sus organizaciones. Este tipo de gestión o dirección es propio de los principales decisores y líderes de la organización o de la ciudad, pues son ellos los que efectivamente disponen de la capacidad de transformación de la organización y de la ciudad.

72 74 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática La gestión relacional de una ciudad, hoy, es el modo de promover y conducir el cambio urbano que se basa en la identificación de una visión estratégica compartida entre los principales agentes y en una dirección o gobierno de la ciudad que aglutine o coordine la acción de los principales actores públicos, privados y sociales bajo la dirección del gobierno democrático local. La gestión relacional (o estratégica) de una ciudad, para decirlo de una manera resumida, es un instrumento de gobernabilidad urbana que permite a los ayuntamientos pasar de ser una administración local, subordinada, en no pocos casos, en competencias y recursos a otras administraciones en la misma ciudad, a ser los protagonistas de un gobierno de la ciudad. En la primera parte de este capítulo se han señalado las razones de la emergencia del rol de las ciudades y las transformaciones que están aconteciendo en las mismas, que exigen una dirección integral y relacional de la ciudad. También se ha señalado que el actor más adecuado para promover y liderar esta dirección o gestión urbana son los ayuntamientos, por razones de conocimiento de los retos urbanos, por proximidad a los actores urbanos y como garantía de profundización y consolidación de la democracia en la era infoglobal. Sin embargo, y con razón, se nos objetará que un gobierno local tendrá mayores posibilidades de convocar a los actores cuanta mayor autonomía, competencias y recursos tenga. Pero de ahí no se deduce que haya que esperar a obtener este fortalecimiento legislativo y económico de los ayuntamientos, sino que la misma gestión relacional es el camino para prestigiar, legitimar y posicionar mejor a los gobiernos locales ante el entramado de actores institucionales, económicos y sociales de la ciudad. En este sentido, encontramos una característica diferenciadora de lo que se denomina gestión o dirección estratégica, que es su inscripción en una visión prospectiva, 77 es decir, que se anticipa a los acontecimientos o, aún mejor, contribuye a crear los requisitos que mejor se adapten a sus objetivos estratégicos. 78 En definitiva, la gestión relacional no sólo se orienta al futuro, sino que crea futuro a partir de la estructura urbana actual. Es un tipo de gestión que busca tanto posicionar la ciudad como el gobierno local para aprovechar las oportunidades que se le presentan y, en la medida de lo posible, contribuir a crearlas. La gestión de redes es, por tanto, una gestión rupturista con la dinámica de gestión centrada en las prestaciones y servicios competenciales, y en particular, en la provisión de recursos y en la producción o gestión directa o indirecta de los servicios públicos locales. En la perspectiva de la gestión estratégica lo fundamental es que la ciudad funcione, avance, gane en calidad de vida, disponga de expectativas de futuro, más que funcionen eficientemente los servicios públicos locales. Lógicamente, la eficiente gestión de las inversiones y servicios públicos locales es una responsabilidad democrática, al tratarse de los impuestos de la ciudadanía, y un importante factor de desarrollo, al ser los gobiernos locales una de las principales entidades y empresas de la ciudad en cuanto al volumen 77. Godet, M. De la anticipación a la ación. México, Ed. Alfaomega, La creación de las condiciones de éxito es lo que se entiende por proactividad.

73 Gestión relacional y técnicas 75 de recursos económicos. Por tanto, no sólo no hay contradicción entre la gestión relacional y la gestión de prestaciones y servicios públicos, sino que a medio y largo plazo la gestión de servicios debe integrarse en la gestión de las relaciones urbanas. Lo que se resalta es que la gestión estratégica de las ciudades constituye, hoy, un nuevo paradigma de gobierno para los ayuntamientos, unos nuevos valores y formas de proceder que deberán reestructurar progresivamente las prioridades municipales. Otro aspecto fundamental del carácter rupturista de la gestión relacional es que asume el cambio de escala en la gestión de la ciudad. Es decir, que el impacto de la era infoglobal crea una estrategia de espacios de la ciudad que se extienden no sólo más allá de su municipio, sino del mismo territorio del estado-nación al que pertenece el municipio. La gestión de redes de un gobierno local asume la ciudad como un proyecto integral que se realiza en diferentes espacios metropolitanos, regionales, nacionales y macrorregionales de ámbito internacional. En un mundo cada vez más globalizado, el territorio no delimita las estrategias, sino que son éstas las que crean los territorios. En la era infoglobal emerge de nuevo lo local, lo municipal y su capacidad de relación y de intervención en las redes metropolitanas nacionales e internacionales. La gestión relacional rompe con la visión, que hoy es más bien ficción, propia de las economías de estado-nación-mercado nacional, en que las administraciones son soberanas y excluyentes en sus territorios y que lleva a la jerarquización entre administraciones y a la exclusión más que a la colaboración. Gestión estratégica urbana significa adaptar la decisión y generar el proceso para que el gobierno local, el más próximo a la ciudadanía, promueva el proyecto integral de ciudad y asuma la dirección de la misma a través de la colaboración pública pero también privada en todos los espacios en los que se genera la calidad de vida de los ciudadanos, muy en especial en su territorio municipal. La característica de «rupturista» del planteamiento de gestión de redes urbanas significa que en las siguientes páginas analizaremos las condiciones adecuadas de su inicio y primeros desarrollos, teniendo en cuenta que no puede ser asumida por el funcionamiento administrativo regular de la administración y tampoco puede provocar un colapso. Se trata de adecuar progresivamente las fórmulas organizativas para que emerja lo nuevo y, una vez consolidado, pueda reestructurar el funcionamiento organizativo de los ayuntamientos. La gestión intermunicipal: planteamiento en clave de gestión de redes Las redes no terminan en un territorio delimitado administrativamente, sino que lo superan y se configuran nodos interconectados a nivel regional, nacional e internacional o mundial. La intensidad de las interacciones en muchos temas clave para la calidad de vida de la población no coincide necesariamente con los territorios más próximos geográficamente. Veamos el tema con mayor detalle. La creciente interdependencia económica y social entre los territorios significa que cada uno de ellos, y muy especialmente las ciudades (o de modo más general, los municipios), amplían la cantidad de territorios con los que interaccionan a la vez que incrementan la intensidad de dichas interacciones. Los intercambios y pasantías de profesores y estudiantes entre universidades no cesan de aumentar en extensión geográfica y en intensi-

74 76 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática dad; los municipios turísticos reciben visitas de una procedencia cada vez más variada; la oferta de mercancías al consumo en los mercados es cada vez más diversificada en tipologías, calidades y origen geográfico, etc. Por otra parte, la innovación constante, la emergencia de las buenas prácticas y su difusión universal a través de Internet, comporta que la observación entre unos y otros sea permanente. Este tipo de interdependencia fortalece la autonomía y no la subordinación en los territorios que tienen una delimitación política administrativa y, por tanto, un gobierno, como es el caso de los municipios y las regiones. La multiplicación de dependencias o, incluso mejor, de interdependencias da margen de autonomía para la elección de políticas y de alianzas. Acontece el mismo principio válido en las relaciones internacionales: un país pequeño o débil sólo puede ser independiente si logra ser dependiente de más de un país grande o poderoso. La era infoglobal genera un medio que favorece la aparición de fenómenos que sin duda van a intensificarse con el transcurso del tiempo, que están quebrando la forma de gobernar y gestionar los territorios propios de la era industrial y del estado de bienestar. Entre ellos destacamos: Las ciudades definen de manera autónoma su estrategia: la superación del marco competencial de los gobiernos territoriales En el contexto indicado anteriormente, las ciudades definen de manera progresiva sus estrategias integrales. El éxito de la planificación estratégica en todo el ámbito latino es una buena prueba de ello. Sólo en España se han identificado 187 municipios, 79 más de 20 solamente en Andalucía, que disponen o han iniciado la elaboración de un plan estratégico. En la provincia de Barcelona, con más de 90 planes estratégicos elaborados desde 1988, casi 250 municipios han elaborado un plan municipal o bien han participado en uno comarcal o de ámbito supralocal. 80 La gran mayoría de estos planes han sido promovidos y son presididos por un alcalde o alcaldesa que han convocado a los principales actores de la ciudad y a las principales entidades representativas de los diferentes sectores de la ciudadanía. Lo más destacable, desde el punto de vista de la manera de gobernar, es que no se ha solicitado la colaboración de la ciudadanía para elaborar un plan de actuación del ayuntamiento o para elaborar el presupuesto municipal ahora que están de moda los presupuestos participativos. No, esto no constituye ningún hecho diferencial, puesto que se convoca a la colaboración y a la participación en el ámbito de las competencias municipales. La novedad consiste en que se ha considerado la ciudad íntegramente y se han identificado los proyectos más importantes para el desarrollo de la ciudad, independientemente de que afecten o no a las competencias que tienen atribuidas los ayuntamientos. Y, lo que es más importante, no pocos planes han establecido una serie de criterios de actuación comunes, que constituyen un marco referencial para todos los actores Sin embargo no todos los planes han tenido la calidad suficiente, ni han visionado su capacidad de inaugurar una nueva forma de gobernar.

75 Gestión relacional y técnicas 77 Los gobiernos locales han asumido los retos del conjunto de la ciudad; y no sólo han asumido el compromiso que les corresponde de gestionar eficaz y eficientemente unos recursos económicos y unos servicios financiados por ellos, sino que han asumido la responsabilidad sobre el desarrollo de la ciudad en su conjunto. En muchos casos, por primera vez, la ciudad se observa en su globalidad y no fragmentada por su observación sesgada desde las ópticas de cada una de las diversas competencias municipales. Y lo que también sobresale es que a partir de la elaboración de una estrategia compartida, las alcaldesas y alcaldes más avanzados la han impulsado a través del diálogo y el acuerdo con otros actores y, en especial, con otras administraciones públicas; en España, sobre todo, con los gobiernos autonómicos o, en el lenguaje de este escrito, regionales. La elaboración de la estrategia está suponiendo, por una parte, la superación del marco competencial para intentar dar satisfacción a las necesidades progresivas y cada vez más complejas de la ciudadanía, y por otra, el inicio de una manera de gobernar a través de la cooperación entre actores y la colaboración de la ciudadanía. Por otra parte, debe abandonarse por errónea la posición que considera que si los municipios elaboran su estrategia cerrarán su territorio y tenderán a no colaborar ni con los otros municipios ni con el gobierno regional. Ya hemos visto que es la conciencia de las interdependencias la que está en la base del planteamiento estratégico; pero además, si la elaboración de un plan estratégico se hace correctamente pronto se observarán las mayores oportunidades que se presentan a los municipios si complementan sus estrategias. Un ejemplo muy claro lo encontramos en la ciudad de Barcelona. El plan estratégico de esta ciudad intentó desde siempre, sin éxito, que los ayuntamientos del área metropolitana se incorporaran al proceso y elaborar, así, una estrategia metropolitana. Tuvieron que pasar casi 14 años (de 1988 a 2002) para lograrlo. En este período, los municipios metropolitanos en su casi totalidad elaboraron sus propios planes estratégicos y en ellos aparece siempre tanto la necesidad de estructurar el área metropolitana como la importancia para dichos municipios del hecho que la ciudad central (Barcelona) ganara competitividad en el sistema urbano europeo. Sin duda, la elaboración de una estrategia regional integral y compartida tendría los mismos efectos en la manera de gobernar y sería una condición para que las regiones asumieran a fondo las oportunidades que les ofrece la era infoglobal. Las estrategias definen el territorio, y no el territorio las estrategias En la estrategia de las ciudades se observa que sus objetivos y sus ejes estructuradores no se despliegan necesariamente en un ámbito territorial invariable. Al tratar los temas propios de servicios sociales, el ámbito territorial en las ciudades acostumbra a ser inferior al municipal como los barrios o distritos. Éste es el caso de la reducción del absentismo escolar o la ayuda domiciliaria a familias, por ejemplo. Si los objetivos se refieren a temas de movilidad, como es el caso del transporte público, posiblemente nos estemos refiriendo a un ámbito territorial metropolitano o regional. Las grandes infraestructuras, los aeropuertos o las grandes carreteras, es habitual que se refieran al territorio nacional, que es en el que se toman las principales decisiones al respecto, o macrorregional, si queremos aumentar la masa crítica de viajeros o cohesionar un territorio singular económica o

76 78 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática culturalmente. Si tomamos en consideración los grandes equipamientos económicos, como las ferias de negocios, nos damos cuenta de que la competencia es internacional y las alianzas para mantener o ampliar una cuota de mercado se establecen entre ferias en este ámbito. Lo mismo acontece con los Palacios de congresos. En el caso de los grandes equipamientos culturales, como la Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia, o del patrimonio histórico, como Teotihuacán en México, la Catedral de Sevilla o la Alhambra de Granada, etc., su estrategia de visitantes también debe establecerse internacionalmente, aunque en distintos ámbitos. No obstante, no se puede perder de vista que el ámbito territorial en el que se establecen el mayor número de relaciones que afectan a la calidad de vida de la población de una ciudad es el de la región. Cadenas productivas, enseñanza superior (universidades), sanidad, movilidad (residencia para estudios y residencia de trabajo), energía, sostenibilidad, equipamientos culturales, turismo interior, etc. La interdependencia entre ciudades y territorios ha puesto en evidencia que un gobierno territorial de una ciudad o región no puede limitarse a su territorio administrativo para asegurar la calidad de vida de su ciudadanía, sino que hay territorios diferenciados para cada estrategia o subestrategia sectorial. Digámoslo con claridad una vez más: en la era infoglobal son las estrategias las que determinan el territorio y no el territorio las estrategias. Es decir, un gobierno democrático y, por tanto, representativo al perseguir objetivos de calidad de vida para la ciudadanía no puede limitar el territorio de definición de sus estrategias y políticas a sus límites administrativos, y debe establecer acuerdos multinivel con actores privados y públicos a nivel horizontal, motivados en el interés común. De este modo se quiebra el principio político-administrativo de que la acción de un gobierno debe circunscribirse a un territorio. El caso quizá más conocido y polémico de esta visión tradicional de entender la política lo encontramos en las conurbaciones urbanas y áreas metropolitanas. Es conocido que en la mayoría de países europeos la estructura municipal se creó en la edad media, y en aquella época la urbanización acostumbraba a ser más reducida que los términos del municipio. El crecimiento de la urbanización, impulsado por la revolución industrial, significó que la aglomeración urbana se extendiera a otros municipios colindantes o próximos. Dos formas de crecimiento urbano predominaron: La extensión de la urbanización «en mancha de aceite» a través de los municipios colindantes, creando un continuo urbano en el espacio. La suburbanización de las periferias, desconcentrando desde el municipio central viviendas o industrias en municipios próximos, pero sin continuidad territorial de la urbanización y estableciéndose entre ellos una relación de dominación (subordinación entre el municipio central y los periféricos o suburbanizados). El desarrollo de la urbanización o ciudad polimunicipal generó, desde finales de los años 50 hasta hoy, un debate para la creación de un nuevo gobierno metropolitano que pudiera ordenar y gestionar los servicios de esta aglomeración plurimunicipal. La necesidad de este nuevo gobierno pocos la ponían en duda (era el paradigma político domi-

77 Gestión relacional y técnicas 79 nante); la discusión aparecía en quién tenía que presidirlo: el municipio central, porque dispone de la mayor parte de la población y porque su dinamismo es el que ha creado la ciudad metropolitana; un nuevo gobierno surgido de elecciones específicas, porque la metrópolis tiene una realidad diferenciada y singular respecto a la suma de los municipios metropolitanos, o el gobierno regional, por ser una aglomeración de diversos municipios en el territorio regional y no se precisa crear nuevos niveles de gobierno. Las discusiones continúan e incluso se amplían al aparecer lo que se ha denominado regiones metropolitanas, que abarcan un territorio más amplio y en el que se inserta generalmente el área metropolitana. Las regiones metropolitanas se caracterizan por su carácter policéntrico: además del municipio central encontramos otros subcentros metropolitanos que, a su vez, tienen un ámbito de centralidad con relación a otros municipios. Estos subcentros interactúan entre sí y con el principal centro organizador metropolitano con el que tienen relaciones de dependencia. En la actualidad, dada la ampliación y la intensificación de las interacciones entre municipios, el área o la región metropolitana es un ámbito territorial más, aunque sea el más importante, de las relaciones significativas de los municipios metropolitanos. En la era infoglobal no se puede pensar en términos de establecer entidades político-administrativas en todos los ámbitos territoriales significativos para la estrategia de una ciudad porque serían demasiados, sino en establecer multitud de acuerdos de cooperación entre administraciones. Estos acuerdos deben poner el énfasis en el objetivo concreto a conseguir servicios, actividades, infraestructuras más que en los sujetos administraciones, municipios, etc. que tienen que coordinarse pero sin especificar la finalidad concreta de dicha coordinación, como se ha venido haciendo tradicionalmente. Es decir, se trata de gobernar en red. Entendiendo por red un conjunto de actores dotados de autonomía entre sí que, de manera coordinada, desarrollan un proyecto en común. Con todo ello no niego, ni mucho menos, que en determinadas situaciones no sea conveniente plantearse un gobierno metropolitano, sino que simplemente quiero poner el acento en la pérdida de centralidad de esta temática, la de los gobiernos metropolitanos, dada la multiplicación de territorios en los que deben establecer acuerdos las ciudades y también las regiones para gestionar sus estrategias. En síntesis: en la nueva forma de entender la política, lo fundamental para un gobierno territorial no es el territorio en el que vive una población y, en consecuencia, desarrollará políticas restringidas a dicho territorio. Lo importante es la calidad de vida de una población que reside en un territorio. Para asegurar la calidad de vida de dicha población, el gobierno deberá desarrollar las estrategias y las alianzas entre actores en aquellos territorios donde sea necesario y posible, por muy alejados que se encuentren del lugar en el que vive la población-objetivo. El municipio es la unidad básica de las redes territoriales Es habitual en la forma tradicional de entender la política, reclamar la supresión de municipios cuando la ciudad supera los límites municipales y se avanza hacia el hecho metropolitano. Por otra parte, en los países europeos en que existe una estructura munici-

78 80 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática pal que arranca de la edad media ha sido habitual plantearse la reducción de los municipios. 82 Plantearse la reducción de municipios era muy propio de la política en la era industrial. Hoy, sin rechazar, sino todo lo contrario, la reducción de municipios cuando sea posible, se debe afirmar que este tema, al igual que el de los gobiernos territoriales, está perdiendo actualidad, y ello por las siguientes razones: La existencia de un gobierno local genera una entidad propia al municipio y una dinámica económica y social territorial específica que, a menudo, no se tiene en cuenta. El municipio, por su historia y tradición, genera un sentimiento de identidad local fuerte que levanta muchas resistencias entre la población a su disolución y agregación con otro municipio colindante, en el que a menudo origina importantes sentimientos de rivalidad. Las violentas reducciones de municipios en países europeos, como el caso de Bélgica, las hacen poco aconsejables, como opción general, para ordenar más racionalmente el territorio. Hasta aquí los argumentos en negativo. Lo más importante es un argumento positivo y es que, en la perspectiva contemporánea de un territorio vertebrado por redes de ciudades y municipios, lo fundamental es disponer de una unidad relacional básica a partir de la cual configurar las redes territoriales y las alianzas y acuerdos para el desarrollo de proyectos en cooperación. Por las razones señaladas aparece claro que esta unidad debe ser el municipio. En el horizonte del panorama político territorial aparece la multiplicación de acuerdos entre gobiernos locales, entre éstos y el gobierno regional, y la cooperación pública y privada para el desarrollo de estrategias y proyectos, por lo que se requieren fórmulas ágiles, transparentes y flexibles, como convenios, conciertos, etc., alejados del burocratismo y en las que el objetivo, el proyecto por el que se hace el acuerdo, predomine sobre la organización para hacer posible el gobierno en red. Debe entenderse el municipio como una palabra en un hipertexto informático: la palabra es la misma pero su significado varía muy a menudo en los distintos textos. El papel de cada municipio es diferente según las redes de ciudades y municipios de las que forma parte, tanto por inserción económica y social como por adscribirse voluntariamente para conseguir objetivos mediante acuerdos. Sin duda, el gobierno que será más ampliamente reconocido para impulsar la gestión de redes de ciudades será el gobierno regional, siempre que parta de los principios de respeto a la autonomía local y no injerencia en asuntos municipales, subsidiariedad respecto a la actuación de los gobiernos locales y consideración a la asimetría de los municipios y de sus gobiernos respecto a la importancia demográfica y económica y social, cooperación para establecer las redes de ciudades a partir de una negociación en que el fortalecimiento de la relación tenga aún mayor importancia que los contenidos. 82. A modo de ejemplo, en la provincia de Barcelona existen 311 municipios, desde el más pequeño de 31 habitantes, hasta prácticamente un millón y medio la capital. De ellos, el 60% tienen menos de habitantes.

79 Gestión relacional y técnicas 81 El territorio-proyecto, principal factor de desarrollo Que un territorio disponga de una estrategia clara, consistente y compartida en el sentido de que exista un compromiso de acción por parte de los principales actores y el apoyo de la mayor parte de las entidades representativas de la ciudadanía aparece como el principal factor de desarrollo humano. 83 Como consecuencia de los enfoques económicos predominantes en la era industrial, que se fijaban más en la producción material que en la creación de valor propiamente dicha, las infraestructuras y los servicios se convirtieron en un fin en sí mismos. Es un error muy común confundir el resultado con el medio. Así, ante una sociedad muy avanzada se admiran sus universidades, sus aeropuertos, sus mercados, etc., y se concluye «si estas infraestructuras y servicios las tuviéramos nosotros, otro nivel de desarrollo tendríamos». Lo que ocurre no pocas veces es que se dispone de estas infraestructuras y funcionan bien porque existe capacidad social para su uso y su gestión de calidad. Lo contrario también es cierto: sin infraestructuras no puede desplegarse toda la capacidad de acción de una sociedad, pero sin duda éste será siempre el principal factor crítico del progreso. En la actualidad, el desarrollo medido en términos económicos y sociales se observa como un resultado de un proceso de expansión de las capacidades de los agentes entendidas tanto colectiva como individualmente. 84 Los proyectos estructurantes en general, tanto físicos como educativos y culturales, sólo pueden recibir este nombre si responden como los medios, si se configuran como el soporte de esta capacidad colectiva de construir el futuro. Lo fundamental hoy es que la propia región, en su globalidad, se estructure como proyecto colectivo y empiece a actuar. Sin actuación no hay futuro, pero si esta actuación no responde a los deseos, expectativas y demandas de la ciudadanía y de los principales actores tampoco habrá futuro porque será insostenible socialmente. Que una región se dote de una estrategia compartida, significa que se configura como región-proyecto, articulada en base a las redes de ciudades, pero debe tenerse en cuenta que esta región-proyecto está siempre en permanente construcción y renovación, es un proyecto sin término, tanto por los constantes procesos de cambio del entorno como por el resultado de la propia acción que modifica las expectativas y percepciones de los actores y de la ciudadanía. Un nuevo planteamiento institucional: prioridad de objetivos y proyectos. El caso de la institucionalización metropolitana Es importante diferenciar entre áreas y regiones metropolitanas como realidad territorial, económica y sociológica definida a través de criterios de densidad, movilidad y tipología de actividad económica, y la configuración político-administrativa de dicho territorio. 83. Berg, L. Van der, en Metropolitan Organising Capacity: Experiences with Organising Major Projects in European Cities (Aldershot, Ashgater, 1997). 84. Ésta es la tesis, entre otros, de A. Sen, El desarrollo como libertad (Barcelona, Ed. Destino, 1998).

80 82 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Concibe que toda sociedad dispone de un territorio específico en el marco del cual se debe ejercer una acción de gobierno específica. La gran contradicción que deben hoy asumir los gobiernos es, por una parte, la necesidad de definir estrategias en el ámbito de las ciudades-región y la escasa existencia de gobiernos regional-metropolitanos. Pero el reto no es crearlos, sino cómo se crean. La no existencia de estos órganos de gobierno muestra las contradicciones laterales y multinivel entre gobiernos territoriales. De hecho, las áreas metropolitanas, entendidas como administración territorial con competencias específicas propias o por delegación, en Europa están en crisis. La razón es justamente porque no cumplen los objetivos para los que fueron creadas: Existe una insatisfacción generalizada por las competencias asumidas. No hay acuerdo sobre los límites territoriales en los que se ejerce la acción de la administración metropolitana. No hay acuerdo entre los gobiernos territoriales implicados sobre sus cuotas de decisión y financiación. En España no existe la administración metropolitana, las áreas metropolitanas fueron abolidas con la constitución de las comunidades autónomas y se establece el conflicto entre el gobierno autonómico y el gobierno municipal de la ciudad central. Así sucedió en los casos de Barcelona y Valencia. La crisis de las áreas metropolitanas como administración debe entenderse que es una crisis en el marco del modelo gerencial de los gobiernos territoriales, actualmente también en crisis, y que se caracteriza, además de lo señalado con anterioridad, por entender el papel del gobierno como proveedor y gestor de recursos y la planificación territorial como reguladora y no como promotora del desarrollo económico y social. La concepción del gobierno metropolitano, actualmente, parte de las siguientes consideraciones: La urbanización supera los límites municipales: se plantean las áreas metropolitanas. Entender el sistema de competencias como un sistema de suma 0: Ganar Perder. Relaciones jerárquicas y verticales entre las administraciones, que generan desconfianza mutua. El éxito político como obtención de recursos y servicios en el territorio municipal y no como realización de objetivos ciudadanos. Por otra parte, las condiciones de la nueva manera de gobernar los territorios parten de las siguientes consideraciones: Su objetivo es la mejora de la capacidad de organización y acción de un territorio y su instrumento específico es la gestión relacional o gestión de las interdependencias entre gobiernos territoriales. Sitúa los objetivos y los proyectos por delante de los procedimientos político-administrativos y de gestión. Entiende que no es necesario crear órganos político-administrativos fijos, dado que es una realidad innegable que las estrategias son las que deben definir los territorios y que existen diferentes estrategias e incrementa el grado de interdependen-

81 Gestión relacional y técnicas 83 cia entre los territorios tanto regionales como macrorregionales; en la perspectiva del gobierno proveedor y gestor de una administración competencial, para cada territorio habría que multiplicar los órganos político-administrativos en función de la estrategia, lo que es un absurdo. Se precisa crear espacios flexibles intermunicipales (horizontales) para la deliberación y el acuerdo. Generar espacios públicos de participación y colaboración en base a la flexibilidad y la horizontalidad. Entender el interés metropolitano como una construcción realizada a partir de las estrategias municipales, y para ello se precisa de un liderazgo relacional o habilitador no dominante. Conclusión: gobernanza territorial, un nuevo arte de gobernar los territorios Una vez identificados los principales factores que provocan la crisis del gobierno tradicional en el territorio, al quebrarse la visión del desarrollo económico y social de la que partía y en especial el enfoque y la práctica de las políticas públicas en los territorios, es el momento de explicar cómo este nuevo arte de gobernar denominado gobernanza nos permite afrontar los retos en que se ha atascado la política tradicional. La gobernanza o gobierno en red significa, como bien señalan I. Blanco y R. Gomà, 85 el reconocimiento de la complejidad como elemento intrínseco del proceso político; un sistema de participación y colaboración de actores plurales en el marco de redes plurales y una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno, lo que significa la adopción de nuevos roles e instrumentos. La gobernanza es el estilo de gobernar propio de la sociedad del conocimiento. J. Prats 86 señala que la transición de las sociedades industriales a infoglobales conlleva un reajuste de las economías y las relaciones sociales, y en relación a estos cambios resulta insuficiente la forma de gobernar tradicional, basada en la acción del gobierno, y emerge la necesidad de la gobernanza. La gobernabilidad contemporánea exige gobernanza. La razón, continúa Prats, es que la gobernabilidad hoy «se proyecta ampliamente como una capacidad social, como un atributo colectivo de toda la sociedad para dotarse de un sistema de gobierno que empuje el carro de los objetivos de desarrollo humano. Un sistema social es gobernable cuando está estructurado socio-políticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resuelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales e informales (que pueden registrar diferentes niveles de institucionalización) dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias». La perspectiva de la gobernanza y su modo de gestión, la gestión relacional, nos permite superar las deficiencias del gobierno tradicional e incorporar los nuevos fenómenos sociopolíticos y, de este modo, poder establecer una estrategia regional de manera eficaz y democrática. 85. Blanco, I. y Gomà, R. Gobiernos locales y redes: retos e innovaciones. Instituto de Gobierno y Políticas Públicas, Prats, J. «Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano. Marco conceptual y analítico». En Instituciones y Desarrollo (n.º 10, 2001), págs

82 84 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Las técnicas para una gestión relacional La gestión relacional, al igual que la gestión de servicios, necesita de técnicas e instrumentos específicos para desarrollarse. No es ésta una publicación destinada a la descripción de las distintas técnicas y a la identificación de las condiciones de su aplicabilidad. Aquí tan sólo se describen las principales en el sentido de uso más frecuente por los gobiernos territoriales. 1. Los planes estratégicos Los planes estratégicos desarrollados en los territorios a partir de la cooperación público-pública y público-privada y la participación ciudadana constituyen un buen inicio de la gestión relacional propia de la gobernanza al dotar a los territorios de una estrategia compartida entre los principales actores y con un amplio apoyo social. La planificación estratégica así entendida constituye la fase inicial o fase de planificación propiamente dicha de la gestión de las interdependencias o gestión estratégica. 87 Las metodologías de los planes estratégicos son un buen instrumento para el inicio de la gobernanza territorial, 88 siempre que se tengan en cuenta una serie de características mínimas: a) Entender la planificación como un método ordenado para identificar una estrategia compartida que debe renovarse de manera permanente atendiendo a los cambios del entorno e internos del territorio. No se trata solamente de establecer un método para identificar unos proyectos concretos y que éstos se lleven a cabo, sino de establecer un proceso permanente de elaboración y renovación estratégica que fortalezca la capacidad operativa de la ciudad o región y la prepare para descubrir y aprovechar las oportunidades y evitar los peligros. Lo fundamental es identificar un proceso que permita, a través de la elaboración de una estrategia, la mejora continuada del grado de comprensión y cooperación entre los actores económicos y sociales. b) El proceso diseñado para la elaboración/renovación de la estrategia debe garantizar la capacidad para articular el compromiso de los actores, los cuales tienen el poder efectivo para impulsar (o impedir) los proyectos estratégicos que se vayan identificando de manera rigurosa, con el hecho de que la estrategia de la ciudad responda efectivamente a las necesidades y retos del conjunto de la ciudadanía. Para ello es preciso acompañar la estrategia de una amplia participación ciudadana, coordinada con el proceso que tiene por objetivo lograr el compromiso y la colaboración entre los actores. En definitiva, se trata de combinar rigor metodológico y análisis estratégico con la participación ciudadana y la colaboración y el compromiso de acción de los actores. c) El liderazgo político democrático es esencial para que la planificación estratégica sea un instrumento para desarrollar la gobernanza. En no pocos territorios la planificación es- 87. Para un desarrollo de esta tesis ver: Pascual Esteve, J. M. De la planificación a la gestión estratégica. (Barcelona, Ed. Diputación de Barcelona, 2001). 88. Pascual Esteve, J. M. La estrategia de las ciudades. Los planes estratégicos como instrumento: métodos, técnicas y buenas prácticas. (Barcelona, Ed. Diputación de Barcelona, 1990). En este libro expongo un conjunto de métodos y técnicas que son útiles para la elaboración de planes estratégicos territoriales que sirvan como inicio de la gobernanza territorial.

83 Gestión relacional y técnicas 85 tratégica es dirigida por una entidad empresarial o corporativa, o también por la universidad. Esta planificación, sin duda, contribuirá a conocer e impulsar la competitividad o cohesión social de un territorio pero no puede ser, por cuestiones obvias, el inicio de un modo de gobernar democrático. Para ello es preciso que la entidad representativa de toda la ciudadanía, un gobierno territorial democrático, asuma la dirección del proceso. El liderazgo debe ser político. 2. La negociación relacional de los conflictos públicos Las técnicas de negociación relacional constituyen un buen instrumento para el desarrollo de la gestión de interdependencias o gestión relacional. La negociación relacional es un tipo de negociación que se caracteriza porque el resultado que se busca por parte de uno de los negociadores es prioritariamente consolidar y mejorar la relación entre los protagonistas de la negociación, para obtener una mayor confianza mutua y poder desarrollar proyectos sobre la base de la cooperación. En el cuadro siguiente, extraído de F. Ponti, se identifican con claridad los cuatro modelos tipo de negociación: Relación + Negociación acomodativa Perder / Ganar Conducta pasiva o sumisa Compromiso Conducta asertiva Negociación evitativa Evitar perder / Perder Negociación colaborativa Ganar / Ganar Conducta asertiva Negociación competitiva Ganar / Perder Conducta agresiva Resultados + Fuente: F. Ponti Demasiado a menudo el conflicto se considera un fenómeno negativo a evitar y, en ese contexto, la negociación es entendida como un proceso en que el resultado consiste en que lo que gana una parte deja de conseguirlo la otra; de ahí que es habitual encontrar en la literatura sobre negociación títulos como Un arte de negociar sin ceder y similares. Se olvida que un conflicto es expresión de la necesidad de cambio y por ello de oportunidades que es preciso identificar y gestionar. El cuadro de Ponti 89 es importante porque 89. Ponti, F. Los caminos de la negociación (Barcelona, Ed. Granica, 2002).

84 86 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática visualiza todas las modalidades de negociación y prioriza la negociación orientada a mejorar las relaciones entre las partes, orientándola a buscar conjuntamente una solución en la que todas las partes ganen. Para que la metodología de la negociación relacional, y en especial el planteamiento ganarganar, tenga éxito es preciso hacer una distinción clara entre posicionamiento e interés. El posicionamiento es lo que las partes manifiestan querer obtener en una negociación o, si se prefiere, es lo que las personas consideran que les beneficia. El interés es lo que realmente quieren obtener las partes, lo que efectivamente les conviene y de lo que, en no pocas ocasiones, no son plenamente conscientes, es decir, sus intereses reales u objetivos. En los conflictos públicos, el posicionamiento acostumbra a coincidir con la solución que quiere dar la parte al conflicto para solucionar un problema. Por ejemplo: «Impedir que los jóvenes se reúnan en la plaza pública» o «Aquí no queremos la narcosala». Éstos son claros posicionamientos pero el interés de los vecinos no es éste. Ellos están interesados en no tener ruidos, en la limpieza de las zonas públicas, en la seguridad de las calles, etc. Poder contemplar los intereses y no los posicionamientos permite, sin duda, encontrar nuevas soluciones en las que se contemplen los intereses de las partes. Podemos definir el interés 90 como una relación que existe entre un individuo, grupo o institución con aquello que puede mejorar sus condiciones de existencia. Es en esta perspectiva donde podemos encontrar el interés general, una situación o escenario en que todos mejoren sus condiciones de existencia a través de un proceso de implicación y compromiso en construcción colectiva de proyecto de calidad de vida. Pero difícilmente podremos construir un posicionamiento general. Lo que acostumbran a ser antagónico en una sociedad son los posicionamientos o la percepción subjetiva de los intereses, más que los intereses reales y objetivos, puesto que con ellos podemos identificar un escenario o situación en que todas las partes ganen. 3. Técnicas de mediación En el paradigma de gobierno gerencial, en los conflictos públicos acostumbraba a ser el gobierno una de las partes. En conflictos entre grupos sociales en el territorio es difícil encontrar al gobierno territorial mediando entre actores territoriales. En la perspectiva de la gobernanza, en que los gobiernos locales y regionales asumen el liderazgo en la construcción colectiva del territorio, la mediación es sin duda uno de los recursos de los profesionales de la política y de la administración. En la mediación, el papel de la administración es intervenir para que una situación conflictiva entre actores sociales pueda encontrar una solución y en este proceso mejore la imagen mutua de las partes y la confianza entre ellas. La acción del gobierno es ser catalizador de un acuerdo sin convertirse en parte del mismo. Estas técnicas son útiles para ser utilizadas en los conflictos, tanto entre los grandes actores del territorio, como a nivel microterritorial, en la dinamización comunitaria en unidades vecinales. 4. Técnicas de participación ciudadana y respaldo social a las políticas públicas La participación ciudadana y el apoyo ciudadano son dos conceptos diferentes. Uno es un bien democrático en sí mismo y el otro es el resultado de un proceso político adecuado. 90. Definición tomada de VVAA. Diccionario de Sociología (Madrid, Alianza Ed., 1998).

85 Gestión relacional y técnicas 87 Pero en una ciudad cada vez más reflexiva y autoconsciente difícilmente se conseguirá el apoyo ciudadano a una política sin fomentar los procesos de participación ciudadana, en los que la ciudadanía directamente o, lo que es sin duda más democrático, mediante las organizaciones sociales más representativas, opinan y se responsabilizan sobre la evolución de multitud de temas que afectan a su cotidianeidad y calidad de vida. De las estrategias de participación se debe pasar a la participación como estrategia para generar o fortalecer la capacidad de organización y acción de la ciudad. Si bien es verdad que la estrategia general de una ciudad, con toda su complejidad técnica e institucional o una política urbana sectorial, no puede engendrarse directamente de los procesos de participación social, puesto que también se precisa rigor técnico en los contenidos y compromiso de acción entre los principales actores, sin un proceso participativo en que se manifiesten con claridad los intereses, las expectativas y las demandas de los distintos sectores de la ciudadanía difícilmente se conseguirán los objetivos básicos para fortalecer la capacidad de acción de una ciudad, como son: Generar confianza, colaboración y responsabilización ciudadana en el impulso de la estrategia urbana y de sus principales proyectos. Contribuir a crear una cultura de identificación y un sentimiento de pertenencia con la ciudad, y en especial con sus posibilidades de futuro. Legitimar socialmente los objetivos y proyectos de la ciudad y conseguir su soporte ciudadano. Dar valor al conocimiento del territorio. La incorporación de las principales aspiraciones factibles de la sociedad civil sólidamente contrastadas en la estrategia de la ciudad es la principal garantía de movilización y responsabilización colectiva y de creación de capital social, que es la base de desarrollo comunitario. Entre las técnicas de participación adecuadas para la implicación ciudadana merecen destacarse, por haber sido aplicadas con éxito en procesos de gobernanza territorial en España y América Latina, las siguientes: Las conferencias de exploración estratégica, destinadas a identificar de manera muy abierta y participativa las necesidades y retos de los distintos sectores de la ciudadanía. Los foros o conferencias para el desarrollo estratégico 91, orientadas a priorizar proyectos estratégicos e iniciar su impulso legitimado por un amplio soporte social. Las conferencias de investigación (search conference) y las lluvias de ideas (brainstorming), también destinadas a la identificación de objetivos pero con participación más reducida que las conferencias estratégicas. Las técnicas del pensamiento lateral, 92 ideadas por E. Bono, debidamente adaptadas, son de gran utilidad para lograr identificar los distintos puntos de vista sobre un 91. Estas técnicas han sido elaboradas y puestas en práctica en América Latina por Estrategias de Calidad Urbana y Fundación Ciudadanía y Buen Gobierno cuyas respectivas páginas web son: y Entre los distintos libros de E. Bono destacaría El pensamiento lateral. (Barcelona, Ed. Paidós con diferentes ediciones).

86 88 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática tema o fenómeno y hacerlo de manera que ayude a la buena relación entre los actores participantes. 5. Métodos y técnicas de gestión de proyectos en red Existe un amplio abanico de métodos y técnicas para desarrollar la gestión relacional que deberán ser aplicados de manera diferencial según las ciudades. Pero esta aplicación debe estar orientada por los siguientes objetivos, ordenados de menor a mayor importancia: a) Mejorar la identificación de los propios intereses de cada uno de los actores y de los proyectos para realizarlos. b) Aumentar el nivel de conocimiento y comprensión mutuos de los intereses. c) Establecer el consenso, o acuerdo mayoritario, entre los agentes acerca de los objetivos estratégicos sobre los principales proyectos y el despliegue de la estrategia urbana. d) Incrementar el grado de confianza en la actuación de los otros actores y en especial en las sinergias de la cooperación a partir de los propios intereses. e) Alcanzar o aumentar el compromiso y la cooperación para impulsar el desarrollo de los proyectos. f) Mejorar la autoestima de los participantes en la red en su papel y capacidad de contribuir al desarrollo urbano. Se trata de compartir el liderazgo y el éxito en el proceso de gestión del cambio urbano. Alcanzar estos objetivos significa que se ha establecido la configuración de las relaciones de actores en una ciudad, puesto que se han modificado sus relaciones a partir de influir sobre los valores y percepciones de los actores que intervienen en la red. El proceso de gestión relacional entre los actores lo podemos subdividir 93 en: a) Identificación de los actores. Ésta es la primera etapa, identificar los principales actores urbanos y conocer sus relaciones y percepciones antes de activar la red. Es decir, es básico que el convocante de la red el gobierno local disponga de un análisis de los actores en presencia y de su capacidad real de gestionar un cambio urbano. b) Activar la red. La red se activa a partir de que el ayuntamiento, como representante de los ciudadanos y ciudadanas, convoca a los principales actores de la ciudad, y los convoca a elaborar conjuntamente la estrategia urbana. En esta fase, precedida en no pocos casos por el desconocimiento mutuo, comienza un ritual que se inicia con la aprobación de formulaciones generales y buenos deseos sobre el desarrollo urbano. c) Promoción de la interacción. En esta fase de diseño variable y diferenciado para cada ciudad, se desarrollarán las distintas etapas de la elaboración de una estrategia que 93. A efectos de exposición he adoptado la descripción del modelo propuesto por el equipo de análisis político de la Universidad Autónoma de Barcelona en Governar en un entorn complex: relacions, xarxes i contractes, publicado por la Diputación de Barcelona en su colección «Elements de debat territorial», Barcelona, noviembre de 1999.

87 Gestión relacional y técnicas 89 debe servir de catalizador para la intensificación, consolidación y mejora de las interacciones entre los actores. En esta fase es básica la figura del gestor de redes, que es un intermediario en base a los objetivos señalados del proceso, que utiliza las ideas y técnicas, y gestiona las percepciones para facilitar la comunicación, el consenso y la cooperación. d) Asumir la corresponsabilidad. Esta es la fase decisiva de la gestión de redes entre organizaciones de la ciudad. En ella se establece el compromiso mutuo para impulsar la estrategia general de la ciudad, se impulsan colectivamente, en función de competencias, recursos y capacidad de influencia, los proyectos clave para el desarrollo urbano. La corresponsabilidad es imposible sin haber definido previamente una estrategia clara y unos proyectos concretos. A partir de la corresponsabilidad, la red de actores puede plantearse nuevos objetivos o bien movilizar nuevas coaliciones o redes. Son particularmente útiles para la gestión de redes el uso de las matrices de actores en el marco de la dirección sistémica por objetivos Gestión de la cultura emprendedora y cívica de la ciudadanía La tecnología para fortalecer las características de una cultura emprendedora y de acción entre la ciudadanía es muy reciente y he tenido la oportunidad de sistematizar los indicadores para hacer un seguimiento de su evolución a través de encuestas por muestreo y al azar para el Centro de Estrategias y Desarrollo de Valencia (CEyD), en la finalidad de tomar las decisiones oportunas. El proceso de gestión de la cultura emprendedora exige, en la perspectiva de la gobernanza democrática, una gran transparencia y un acuerdo democrático entre los principales sectores de la ciudadanía para desarrollarla. La consolidación de la cultura emprendedora se estructura en proyectos a medio y largo plazo que articulen acciones de distintos actores y muy especialmente de las administraciones públicas, las universidades y del conjunto del sector educativo en general. No obstante, se dispone de instrumentos cuyos efectos, si bien tienen resultados coyunturales, se notan en el medio y largo plazo. Nos referimos a las técnicas del city o regional marketing interno, es decir, el que se dirige a los propios ciudadanos, y la gestión de la memoria. Respecto al marketing interno, son recomendables, desde el punto de vista de la gobernanza, el enfoque y las metodologías propuestas por T. Puig, 95 dirigidas a lograr una marca o imagen de la ciudad o región sobre sí misma, construida de manera colectiva y con capacidad de convencer y conmover a la propia ciudadanía. La gestión de la memoria, 96 desde el punto de vista de la capacidad de organización de la sociedad para lograr el desarrollo humano, es la que se dirige a generar una conciencia colectiva capaz de unir tradición con modernidad y aprovechar el pasado para fun- 94. Véase Pascual Esteve, J. M. La estrategia de las ciudades: métodos, técnicas y buenas prácticas. (Barcelona, Diputación de Barcelona, 1999), págs. 157 a Véase Puig, T. La comunicación municipal cómplice con la ciudadanía. (Madrid, Siglo XXI, 2004). 96. Véase Pascual Esteve, J. M. «La gestión de la memoria en la estrategia de las ciudades» en La gestión de la memoria Revista del CEYD, Valencia, 2005.

88 90 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática damentar aspiraciones y valores democráticos y solidarios para el presente y futuro. Es decir, mirar el pasado con ojos de futuro, tal como recomendaba H. Arendt. 7. Entrenamiento (Coaching) para el liderazgo habilitador En gobernanza es necesario un nuevo perfil del político diferente del de la etapa en que la administración era fundamentalmente proveedora y gestora de servicios públicos. En la etapa proveedora, o bien los valores de los representantes electos coincidían con los de la gerencia economía, eficacia y eficiencia, o bien se subordinaban los políticos a los gestores. Por el contrario, en gobernanza lo que se fortalece es el valor de representación del político y se requiere capacidad para escuchar, dialogar, comprender, convencer, conmover y motivar para la acción colectiva y la responsabilización y el compromiso social de la ciudadanía. Por otra parte, en gobernanza, los resultados de su acción ya no son tanto los servicios como el nivel general de desarrollo económico y social alcanzado en el territorio durante su mandato y el grado de cohesión social logrado con la ciudadanía. Es preciso presentar el balance de su gestión relacional. Para ello se necesitan nuevas formas, nuevas actitudes y nuevas habilidades. La gobernanza no necesita de políticos gestores sino de líderes políticos. Y no de cualquier liderazgo sino de un liderazgo habilitador. En política democrática podemos identificar dos modelos-tipo de liderazgo: el liderazgo dominador y el relacional o habilitador. El liderazgo dominador se caracteriza por un político que, por diferentes atributos personales o razones sociales, conecta bien con la ciudadanía y recibe un amplio apoyo social a las políticas que propone, aun cuando la elaboración de estas políticas y su desarrollo depende de los equipos por él dirigidos y contratados sin participación ni compromiso ciudadano en el desarrollo económico y social del territorio. No se puede hablar de un liderazgo propio del despotismo ilustrado porque el líder es un político electo que refrenda su gestión ante los ciudadanos en elecciones. Pero en lo demás es «todo para el pueblo, pero sin el pueblo», una forma de liderazgo hoy, en la sociedad del conocimiento o sociedad deliberativa, que resulta del todo obsoleta e inadecuada. La gobernanza requiere un liderazgo relacional o habilitador. La legitimidad social y el apoyo ciudadano, en este caso, lo recibe el electo por su capacidad de articular un proyecto de territorio a partir de una visión compartida del mismo y del compromiso colectivo de los distintos sectores de la ciudadanía. El electo lidera la construcción colectiva del progreso humano en su territorio. Es decir, capacita, habilita a la ciudadanía para que se responsabilice de su propio destino. Es un líder que actúa como un entrenador de gran prestigio por los resultados que obtiene la ciudadanía que lo ha elegido. Por esta razón es especialmente útil para la gobernanza la adaptación de las técnicas de coaching, es decir, de entreno de equipos para lograr que los distintos grupos de actores consigan los resultados que han identificado a partir del reconocimiento de sus intereses comunes y complementarios.

89 Gestión relacional y técnicas Las técnicas de construcción de consensos No es necesario insistir en la importancia de estas técnicas en gobernanza. De hecho, las anteriormente citadas sobre negociación relacional y participación ciudadana, incluyen necesariamente el consenso. Aun así, existe una gran pluralidad de metodologías y técnicas, aparte de las citadas y ampliamente contrastadas para, con la debida adaptación, poder ser utilizadas en los distintos ámbitos en los que se desenvuelve este nuevo arte de gobernar. 9. El enfoque comprensivo en ciencias sociales Hemos citado que en el paradigma legal-burocrático los profesionales de la administración debían estudiar fundamentalmente ciencias jurídicas. También hemos mencionado que en el paradigma proveedor y gestor debían estudiar fundamentalmente ciencias económicas y empresariales. En gobernanza, sin restar importancia a las mencionadas disciplinas, las ciencias sociales y políticas adquieren un mayor protagonismo, con un enfoque que resulta especialmente adecuado: el enfoque comprensivo. En gobernanza es necesario comprender lo que dice cada actor en su contexto social y poder entender no sólo lo que expresa sino cómo lo expresa y porqué lo dice. La comprensión de los actores y el análisis de los conflictos desde las distintas perspectivas de las partes es condición absolutamente necesaria, aunque por supuesto no suficiente, para el buen desarrollo de la gobernanza. Se trata de hacer inteligible la base subjetiva en la que descansan los fenómenos sociales. El análisis objetivo de los fenómenos sociales es perfectamente posible y compatible por el hecho de que las acciones humanas tengan un carácter subjetivo. Este enfoque, también denominado interpretativo de la acción social, tiene en Max Weber 97 su autor más clásico y se dirige a comprender el sentido de una acción para un actor, dando a conocer los motivos entre la actividad objetivamente observada y su sentido para dicho actor. Esta metodología y las técnicas de análisis en ella fundamentadas constituyen una buena base para la realización de los análisis de los actores con presencia en una sociedad en la que cimentar las estrategias para la mejora de la capacidad de organización y acción colectiva en ciudades y regiones. 10. La dirección sistémica por objetivos Las técnicas de dirección por objetivos son un buen instrumento para la gestión relacional, y no la dirección en base a procedimientos protocolizados para llegar a un resultado, puesto que de lo que se trata es de establecer objetivos comunes a un conjunto de actores y, a partir de ellos, concretar de manera 98 innovadora proyectos que deben gestionarse en red. La dirección por objetivos es útil tanto para organizaciones cerradas y simples como para organizaciones abiertas y sistemas complejos. Hoy, un territorio sólo puede entenderse 97. Podemos encontrar la exposición metodológica de la sociología comprensiva en Sobre la teoría de las ciencias sociales (Barcelona, Península Ed., 1971). Y también en Economía y sociedad (op. cit.), en el que mantiene la importancia de lo subjetivo para el análisis sociológico. 98. Para conocer el enfoque sistémico se recomienda la lectura de L. Bertalanffy, La teoría general de sistemas (Madrid, Alianza Ed., 1998).

90 92 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática como un sistema complejo de interdependencias sometido a constantes transformaciones que interactúa, de manera permanente, con un entorno cambiante. Por ello, para un territorio, la dirección por objetivos que deben promover los gobiernos debe asumir una perspectiva sistémica. El enfoque sistémico coincide con la teoría de las redes en que lo importante, lo prioritario, son las relaciones. Las ciudades y las regiones deben ser consideradas como un sistema interdependiente y abierto a un entorno más amplio en el que también interactúa. Por tanto, sus propiedades no pueden ser reducidas a las de sus partes más pequeñas. El enfoque de los sistemas abiertos, expuesto por F. Capra 99 a partir del estudio de los seres vivos, tiene unas características que son especialmente útiles para la gobernanza: La creatividad y la organización interna son las claves de la evolución y desarrollo de los sistemas abiertos. La cooperación e interacción más que la competencia son la clave del desarrollo. La adaptación al entorno se produce de modo estructural, mediante interacciones que desencadenan cambios estructurales. Llegados a este punto es necesario recordar que la gobernanza, como nuevo paradigma, no sustituye, sino que incluye los anteriores, es decir, tanto el aspecto de garantías jurídicas que debe asegurar todo gobierno democrático, como el aspecto de provisión y gestión de servicios. Por tanto, los instrumentos metodológicos, procesos y técnicas de gestión de estos ámbitos no sólo continuarán sino que deberán ser mejorados de manera permanente. Pero el triunfo de la gobernanza depende del desarrollo de su modo de gestión específico: la gestión relacional, que debe tener un carácter estructurante en relación a la gestión directa e indirecta de servicios y a los procedimientos administrativos. Por ello, en la actualidad, la gestión relacional o de las interdependencias en los territorios se asienta, a mi juicio, en las diez principales metodologías y técnicas enunciadas. 99. Capra, F. La trama de la vida (Barcelona, Anagrama Ed., 2003).

91 93 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes No hay nada más poderoso que una idea a la que le ha llegado su tiempo V. Hugo Hacia una nueva generación de planes estratégicos: de operación específica a factor clave de gestión relacional A modo de resumen de lo anteriormente señalado hemos identificado la gobernanza democrática como el arte de gobernar propio de la sociedad red o sociedad del conocimiento, cuyo principal objetivo es la mejora de la capacidad de organización y acción de la sociedad, y para ello dispone de un modo de gestión especifico: la gestión relacional o gestión de las interdependencias. En el capítulo anterior se ha considerado, además, la planificación estratégica como una de las principales técnicas de la gestión relacional. Y se han especificado sintéticamente las características más esenciales del tipo de planificación estratégica adecuado para que sirva como inicio de la gobernanza o, mejor dicho, como etapa propiamente de planificación de la gestión relacional que también se ha denominado gestión estratégica. 100 En este apartado vamos a profundizar sobre este tema y muy especialmente en la transición de una planificación estratégica que fue concebida como una operación específica, 101 centrada en el desarrollo económico y social, a una operación que se inscribe en un contexto más amplio de desarrollo de un nuevo modo de gobernar y gestionar los territorios, que tiene como finalidad el desarrollo humano. Se entiende por desarrollo humano la definición establecida por la ONU, a través del PNUD, que lo califica como un tipo de desarrollo cuyas finalidades no son sólo el crecimiento de la renta, sino la sostenibilidad ambiental, la equidad social y la profundización de la democracia. Planificación estratégica hay de muchos tipos y modalidades. En este apartado nos referimos a la planificación estratégica de municipios y ámbitos territoriales más amplios que se inauguró con el I Plan Estratégico de Barcelona , y que siguieron, aunque con metodologías diferenciadas y adecuadas a la realidad de cada ciudad: Valencia, Málaga, Zaragoza, Gijón, Terrassa, Mollet del Vallès, Girona, Igualada y la Conca de Òdena, Molins de Rei, entre otros muchos, y que se caracterizan fundamentalmente por: La finalidad de posicionar la ciudad para conseguir un mayor desarrollo económico y social de la ciudad o territorio en general Véase Pascual Esteve, J. M. De la planificación a la gestión estratégica. (Barcelona, Diputación 2001), y del mismo autor La gestión estratégica de las ciudades (Sevilla, Junta de Andalucía, 2002) En no pocas ocasiones un plan estratégico se ha dotado de una organización propia, independiente del ayuntamiento, como una asociación, fundación o instituto, con el único objetivo de elaborar el plan y gestionar su impulso y seguimiento.

92 94 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática El carácter integral del plan para que sea referencia para la actuación del conjunto de actores económicos y sociales de la ciudad y disponga, en especial, de proyectos estructurantes o motores del desarrollo económico y social sostenible. Disponer de una organización liderada por la institución política representativa de todos los ciudadanos (ayuntamiento, comunidad autónoma, diputación, mancomunidad, etc.), formada por los principales actores públicos y privados y de iniciativa social para la elaboración del plan y su posterior seguimiento. Es decir, un plan basado en la cooperación pública y privada y en la colaboración institucional. La canalización de la participación ciudadana, más concretamente de la ciudadanía organizada, en la elaboración del plan estratégico y como principal garantía del posterior impulso de sus proyectos. Es ésta, y no otra, la modalidad de plan estratégico que sirve como instrumento de gobernanza, puesto que en el caso de resultar una estrategia de calidad, se proporciona al territorio: Una estrategia compartida por los principales actores urbanos. Una mayor y mejor dinámica de colaboración pública y privada. Un enfoque de la participación ciudadana centrado en objetivos más amplios que los que deben presidir las políticas públicas y municipales en particular, ya que se sitúa la participación en objetivos de territorio para cuya consecución es precisa tanto la actuación pública como la privada y la misma implicación vecinal. Es decir, este enfoque de la planificación estratégica, muy centrado en los procesos de colaboración y búsqueda de compromisos de acción, por lo que podríamos denominarlos plan estratégico de colaboración, es instrumento de gobernanza, al aportar tres factores, del total de los ocho factores citados más arriba como clave en la construcción colectiva del territorio 102. De este modo, un plan estratégico de colaboración puede ser un buen inicio del nuevo arte de gobernar los territorios. La gobernanza tal como se ha definido en los capítulos anteriores, es decir, no como una dimensión de cooperación y participación social de la actuación del gobierno, sino como un nuevo paradigma de gobierno de los territorios es, por supuesto, de una amplitud y complejidad mucho mayor que un plan estratégico. Pero un proceso social de las características de un plan estratégico de colaboración es sin duda una de las mejores maneras de iniciar la gobernanza territorial al ser justamente la etapa propiamente de planificación de un nuevo tipo de gestión del territorio: la gestión relacional o de redes. Ahora bien, una cuestión es que una de las consecuencias de los planes estratégicos haya sido contribuir a la gobernanza, y otra muy distinta que un plan estratégico se organice con la finalidad expresa de iniciar y fortalecer la gobernanza democrática. Este tipo de plan, que justamente por dotarse de nuevos objetivos tiene unas características organizativas y unos planteamientos metodológicos propios, lo denominaré plan estratégico de segunda generación Ver las páginas 43 a 48 del presente texto, donde figuran los ocho factores.

93 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 95 En los planes estratégicos de primera generación se desarrollaba un amplio proceso de colaboración de actores y de participación ciudadana con la finalidad de identificar los proyectos estructurantes de la transformación urbana y que éstos tuvieran un amplio respaldo social. En los planes de segunda generación, la organización del proceso de colaboración y participación ciudadana tiene una mayor importancia que los proyectos. Éstos son un medio para el despliegue de una capacidad de organización y acción de la ciudad; sin ella los proyectos «dormirían el sueño de los justos» o serían poco útiles al no poder ser utilizados convenientemente para producir desarrollo humano. Los planes estratégicos de segunda generación tienen por objetivo reestructurar las relaciones y redes sociales y de este modo configurar una ciudad más dinámica, con una ciudadanía más comprometida en su desarrollo; es decir, fortalecer la construcción colectiva del territorio. Los planes estratégicos de segunda generación los podemos denominar planes relacionales. En primer lugar porque, como se ha escrito, tienen por objetivo generar una configuración relacional que impulse el desarrollo humano. Y, en segundo lugar, porque es el tipo de planificación propia del que se denomina gobierno relacional. A diferencia de los planes de primera generación, los planes de segunda generación asumen como objetivo la calidad democrática en los procesos de representación y participación de la ciudadanía, y en especial se disponen a influir en una reestructuración del papel del gobierno municipal en la ciudad, o en alguno de los sectores de la actividad gubernamental cuando se trata de un plan estratégico sectorial. La especificación de estas características diferenciadoras de los planes estratégicos de segunda generación, así como el proceso de reforma de un plan estratégico de primera generación, ya en marcha, para convertirlo en la etapa de planificación de la gestión relacional o gestión estratégica, es el objetivo de éste y el siguiente capítulo. El contexto de los planes estratégicos de primera generación: la nueva gestión pública La tesis que se sostiene en este capítulo es la siguiente: los planes estratégicos de colaboración de primera generación a pesar de sus condicionantes se anticiparon, con intuición pero sin conocimiento cierto, al nuevo modelo de gestión urbana, es decir, a la gestión relacional o de redes propia de la gobernanza. Los planes estratégicos en la provincia de Barcelona, y en general en la península Ibérica y América Latina, se iniciaron en la década de y muy especialmente durante la segunda mitad. Los planes son herederos, como no podía ser de otra manera, tanto de la situación económica y social como del modelo predominante en la gestión pública urbana y municipal. Reconocerlos nos permitirá identificar mejor las condiciones de sus orígenes y desarrollo, así como sus aportaciones y las deficiencias que han de superar El Plan estratégico de Barcelona, primer plan estratégico de colaboración, se inicia en el Ayuntamiento de Barcelona, el año La reflexión critica de los planes estratégicos de primera generación es en parte también autocrítica por parte del autor que ha participado en la dirección y asesoramiento de muchos planes estratégicos. La crítica razonada es la clave para la innovación y el progreso. Sin actitud crítica difícilmente se observa el cambio y las nuevas posibilidades de acción. Sin critica, como diría W. Benjamin, «quizá nos retrasemos nosotros, pero el tiempo no».

94 96 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Los planes estratégicos de primera generación en la provincia y en España, en general, tienen en común una serie de condicionantes en su proceso de producción que explican sus características comunes: La ciudad se entiende como una empresa y establece fundamentalmente relaciones de competencia entre ciudades. Surgen en una época en que se desacelera el crecimiento del gasto público en general y del municipal en particular. El predominio del new management como enfoque de gestión pública. Su origen se encuentra en los inicios de la era de la información: las infraestructuras y los servicios como factor determinante del desarrollo económico y social. La cultura del proyecto como factor dominante en la planificación. La transformación de Barcelona es la experiencia referente. La ciudad como empresa En el contexto de los planes estratégicos de primera generación predomina una visión de la ciudad en que ésta es entendida como una empresa. Las ciudades se consideran las multinacionales de los países. 105 Dicha visión hace tres aportaciones importantes y de valor permanente a la teoría de las ciudades en las últimas décadas del siglo XX: 1. La ciudad se concibe como un activo para el desarrollo económico y social en lo local pero también de las regiones y naciones. 2. La ciudad, al ser entendida como una empresa, se remite a una concepción integral de la misma y la necesidad de coordinar las actuaciones del conjunto de actores y sectores ciudadanos. 3. La estrategia de una ciudad debe ser una acción consciente y deliberada: las ciudades necesitan un plan estratégico integral y basado en la colaboración entre actores y sectores de la ciudadanía. Pero el hecho de que estas aportaciones fundamentales surgieran del enfoque de ciudad-empresa y ciudadanos-clientes condicionó no pocos planes estratégicos en sus primeras versiones (aunque algunos aún siguen con la misma «música») a priorizar los aspectos económicos, la competencia entre ciudades, a buscar la satisfacción del ciudadano por encima de su implicación y a no dar importancia a que sea el gobierno democrático el que asuma el liderazgo estratégico. Los planes estratégicos de segunda generación deben partir de las tres aportaciones señaladas pero han de ser reestructuradas para responder al contexto de la sociedad red y gobernanza democrática Las eurociudades han sido definidas como las multinacionales europeas por J. Delors y P. Maragall. Véase Borja, J., Castells, M. Local y global. (Madrid, Ed. Taurus, 1998), pág.140.

95 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 97 La desaceleración del gasto público municipal y el protagonismo municipal en las demandas ciudadanas Los ayuntamientos españoles, en los inicios de la década de 1990, si bien continuaban con un gasto público municipal en aumento, habían reducido notablemente su ritmo de crecimiento en relación a los primeros diez años de ayuntamientos democráticos, y se constataba que a pesar de estar aún pendiente la descentralización de recursos de las comunidades autónomas a los municipios, el gasto público municipal se estabilizaba en relación al PIB. Los ayuntamientos democráticos habían invertido en los primeros años una gran cantidad de recursos en equipamientos y servicios en los barrios, que heredaban grandes deficiencias como consecuencia de las débiles inversiones en las décadas del franquismo. La mejora de los barrios con los ayuntamientos democráticos y el hecho de que los ayuntamientos fueran la administración más próxima a los ciudadanos llevó a que los gobiernos locales fueran los referentes principales de todas las demandas ciudadanas. Durante la mayor parte de la década de 1980, el país se encuentra inmerso en una gran crisis económica y una pérdida importante del empleo, lo que obliga a los gobiernos locales a intervenir en el ámbito del desarrollo económico y del empleo. Los gobiernos locales en la provincia asumen una gran variedad de actividades en el desarrollo económico y social del territorio. Los gobiernos locales en España, si bien tienen unas competencias básicas y exclusivas reducidas, es decir, ligadas a financiación vía tributos o transferencias obligatorias, pueden actuar en casi todos los ámbitos de la vida económica, social y cultural siempre que consigan las fuentes de financiación adecuadas. 106 Todo ello lleva a que los gobiernos locales asuman el desarrollo económico y social de sus municipios como responsabilidad propia, tanto por las demandas de los vecinos como por la necesidad de conseguir un mayor crecimiento de la renta para tener una más amplia base tributaria y conseguir la financiación necesaria para continuar con su papel de proveedores de equipamientos y servicios. El contexto de las políticas públicas: la nueva gestión (new management) Los ayuntamientos son depositarios de la principal función de cualquier administración que se inscriba en el modelo racional-legal, definido por Max Weber y propio de las democracias: asegurar el cumplimiento de la ley. En este modelo o, mejor dicho, en este paradigma, los ayuntamientos deben garantizar el cumplimiento de la normativa municipal para regular el funcionamiento del conjunto del municipio y la equidad legal de los ciudadanos. Para esta función se crea el modelo burocrático, caracterizado por que un conjunto de funcionarios protegidos por la ley asumen el cumplimiento de la misma y gozan de un puesto de trabajo garantizado, altamen Desde la década de 1980, los fondos europeos han servido para financiar no pocos proyectos municipales.

96 98 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática te definido y blindado de los políticos electos para asegurar la continuidad de la administración y salvaguardar sus funciones esenciales de los cambios de políticas y de equipos políticos en el gobierno. Pero con el desarrollo del estado protector o estado del bienestar esta función de la administración pierde importancia y es el papel proveedor y gestor de recursos de la administración pública, en nuestro caso de los gobiernos locales, el que adquiere el mayor protagonismo. Desde 1979 hasta hoy el modelo de actuación de los ayuntamientos de España ha sido el de un ayuntamiento proveedor y gestor de servicios públicos. En una primera etapa, el papel de proveedor de recursos y gestor de equipamientos y servicios se hizo a través de funcionarios públicos. La caracterización de un personal de la administración concebido para garantizar la ley y dar la estabilidad de la administración no resultaba adecuada para la provisión y, en especial, para la gestión de equipamientos y servicios públicos. La protección y la estricta delimitación de los puestos de trabajo eran incompatibles con los criterios de economía, eficacia y eficiencia que exigía una gestión de servicios. La contradicción entre provisión y gestión de servicios llegó a su máxima intensidad al finalizar la expansión del gasto público y al aparecer la necesidad de una gestión empresarial de los servicios públicos para maximizar los recursos y poder invertir en nuevos productos y servicios. Los ayuntamientos de mayores dimensiones, antes de la nueva gestión pública, habían pasado, al menos, por dos etapas de reforma. La primera, al inicio de los ayuntamientos democráticos, cuando se estableció una elemental política de cumplimiento de los deberes de los funcionarios destinada tanto a mejorar la gestión municipal, como el prestigio de la administración ante los ciudadanos: establecimiento de horarios y control de los mismos, incompatibilidades, duplicación de sueldos por cargos públicos, etc., que era consecuencia de la «recuperación» tras el abandono por parte del régimen anterior de la administración pública. En una segunda etapa, a mediados de la década de 1980, se estableció una política a semejanza de la vigente en los países europeos, y muy especial en los países anglosajones, que consistía entre otras medidas en desconcentrar la administración en unidades de gestión de carácter público más autónomas y dotadas de objetivos específicos, utilización de los presupuestos como instrumentos de gestión (presupuestos en base 0 y presupuestos por programas o proyectos) y descentralización territorial de los procesos de decisión y gestión, entre las más importantes. Esta línea de reformas dio una vuelta de tuerca más con la nueva gestión pública en los años 1990, consistente no sólo en introducir criterios de gestión empresarial sino, en especial, en introducir a las empresas privadas en la gestión de los servicios públicos, y crear un mercado o submercado para los servicios municipales. La etapa de la nueva gestión pública en la que hoy en día todavía siguen instalados la mayoría de los ayuntamientos se caracteriza por la contratación externa de servicios municipales, la inyección de competitividad en los servicios públicos, gestión de servicios orientados a la satisfacción del ciudadano, la gestión de calidad de los servicios públicos a través de las normas ISO o la metodología EFQM, entre las medidas más destacadas.

97 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 99 La adopción, por parte de los ayuntamientos, de técnicas e instrumentos de gestión de las empresas privadas que lleva incluso a la formación de su personal directivo en escuelas de gestión empresarial junto a la necesidad de cooperación de la iniciativa privada en la financiación de proyectos públicos o de interés público, son los dos grandes ejes del new management. Así, en esta etapa, florecen las entidades de capital riesgo o capital semilla con fondos públicos y privados, las diversas fórmulas de financiación mixta de grandes infraestructuras y equipamientos, etc. Los planes estratégicos de primera generación son fruto de esta etapa. Ellos mismos son el resultado de la aplicación en el territorio de una técnica de planificación regular en el mundo empresarial: la planificación estratégica. Por otra parte, su principal finalidad es la colaboración con el sector económico privado y la iniciativa social para poder priorizar los proyectos más necesarios y motores del desarrollo económico y social, y encontrar la colaboración empresarial e institucional para acometer su realización. La gobernanza democrática, como hemos señalado, incorpora la preocupación de la nueva gestión pública en la gestión más eficaz y eficiente de servicios públicos. Pero la finalidad del gobierno no es gestionar adecuadamente una oferta de servicios públicos, sino su papel de promotor y organizador, en tanto que gobierno representativo de la ciudadanía, de la capacidad del conjunto de la sociedad para conseguir un mayor desarrollo económico y social o, si se prefiere, de la construcción colectiva del desarrollo humano. La gestión relacional propia de la gobernanza incorpora la gestión de los servicios públicos pero la subordina a un papel de apoyo a la acción de construcción o mejora de las capacidades de desarrollo del territorio. Por esta razón, el papel del plan estratégico será diferente entre un paradigma en que el gobierno aparece como responsable de la provisión de unos proyectos estructurantes y otro en que la principal relación del gobierno con la ciudadanía no es la provisión ni gestión de servicios sino su papel de representante democrático y, en función de ello, organizador de la construcción colectiva de la ciudad. Las infraestructuras y servicios como principal factor de desarrollo económico: los inicios de la era de la información La visión del desarrollo económico y social en los inicios de los planes estratégicos de primera generación es propio de la década de 1990: la prioridad de las infraestructuras y servicios tanto para el desarrollo económico como para la equidad social. En los inicios de la planificación estratégica, la sociedad de la información empezaba a ser un tema emergente pero aún no se habían extraído todas las consecuencias que conlleva la revolución tecnológica de la información. Recuérdese que la generalización del ordenador personal se produjo a finales de la década de 1980 y el uso comercial de Internet se inicia en Se vive aún en el enfoque de desarrollo económico de las sociedades industriales occidentales, en las que los servicios avanzados son el principal elemento de innovación en la producción. Las tecnologías de la información se consideran una tecnología transversal a aplicar en todos los sectores económicos y sociales al igual que, por ejemplo,

98 100 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática la electricidad, pero aún no son consideradas como la base tecnológica de una nueva economía y una nueva sociedad: la sociedad del conocimiento o la sociedad informacional. La sociedad del conocimiento, también denominada sociedad informacional o sociedad red, es entendida como una transformación social y urbana tan rupturista como el cambio que significó el pase de la economía y sociedad agrícola y manufacturera a la sociedad industrial. De hecho, esta concepción empezó a generalizarse una vez publicada, en el año 2000, la monumental y excelente obra de M. Castells La era de la información. Los planes de primera generación se plantean como objetivo la transformación hacia la sociedad del conocimiento, pero no pocos de ellos aún están instalados en los factores de desarrollo económico propios de la sociedad industrial y apenas dan valor a los elementos intangibles y organizativos del desarrollo. En los planes de primera generación todavía se concede poca importancia a las redes sociales para el desarrollo económico, al capital social y a los valores de confianza, colaboración, compromiso, sentido de pertenencia y espíritu emprendedor, puesto que tenían un papel complementario a las infraestructuras y los grandes equipamientos. Es decir, se da escaso valor a lo intangible en el desarrollo económico y social, olvidando que la misma energía es un intangible. Lo intangible era escasamente considerado en el marco de la sociedad industrial avanzada y del predominio del gobierno como proveedor y gestor de servicios. Pero de hecho, y aunque pueda parecer paradójico, las grandes aportaciones de los planes estratégicos se sitúan en el plano de lo intangible, concretamente por las ideas anticipatorias que introducen en los territorios y, sobre todo, por el proceso de organización social que conlleva la elaboración de la estrategia. La cultura del proyecto como dominante en la planificación A pesar de que los éxitos de la planificación estratégica urbana están en los procesos de organización social y en los proyectos intangibles, como se ha señalado, no es suficientemente reconocido por parte de los directivos de planes estratégicos que continúan atrapados en los principios de la planificación estratégica que rezaban que lo principal era identificar proyectos, y en particular proyectos físicos (de infraestructuras o grandes equipamientos o de transformación urbanística). Sin negar la importancia de los grandes proyectos cuando son adecuados, es decir, cuando son convenientemente usados por la ciudadanía, los planes estratégicos de primera generación insistieron, y en algunos casos aún insisten, demasiado en ellos. En particular, cuando no se disponía de los recursos ni las competencias para ello, se dedicaron a impulsarlos como su principal actividad. La organización del plan estratégico ha sido muy útil en no pocas ocasiones, cuando ha hecho de intermediación entre los actores y ha conseguido que lograran ponerse de acuerdo en la formulación o el diseño de proyectos. Pero sin duda la intermediación es una actividad organizativa, y no ejecutiva, del plan.

99 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 101 Centrarse en el impulso y seguimiento de proyectos físicos de la ciudad ha sido una herencia de la situación de partida de los planes que ha impedido que tuvieran un mayor impacto social. Así, por ejemplo, en su etapa de evaluación han priorizado conocer el nivel de ejecución de los proyectos, más que el desarrollo global de la ciudad, que es más complejo y no esta determinado por la realización de los proyectos. Por otra parte, no ha valorado su contribución con indicadores a la mejora de la capacidad de organización de la ciudad. La referencia a la experiencia de Barcelona En la década de 1990, la ciudad de Barcelona se ha considerado en el mundo como ejemplo de transformación urbana. Una transformación liderada por el ayuntamiento de la ciudad, y más concretamente por el alcalde, que consiguió convertir una ciudad poco conocida en una ciudad de vanguardia a nivel mundial y el modelo de gestión del cambio urbano en motivo de estudio e imitación por la mayoría de ciudades que querían tener un papel protagonista en el sistema de ciudades regional, nacional o internacional. El proceso de planificación estratégica de Barcelona, y muy especialmente la novedad y el éxito que supuso su I Plan Estratégico, ha sido escogido como buena práctica a nivel mundial, pero sobre todo en las ciudades latinas, tanto americanas como europeas, y en los municipios de la provincia de Barcelona de un modo especial. La adopción por la mayoría de planes de primera generación del denominado «modelo de Barcelona de planificación estratégica» ha tenido, como toda buena práctica, aspectos positivos pero también negativos. Entre los positivos, poder disponer con rapidez de los dispositivos organizativos y las metodologías que han mostrado utilidad en una experiencia exitosa y que bastantes municipios consideran posible y deseable desarrollar. Entre los negativos, que la adaptación se hace de manera acrítica, como acostumbra a ser frecuente con el uso de las buenas prácticas. Es decir, sin considerar que la metodología y los instrumentos han sido utilizados con éxito porque se correspondían con una realidad económica, social e institucional que es propia de cada ciudad y que, por tanto, hay que revisar, como así hicieron la mayoría de las grandes ciudades españolas, en especial Bilbao, Málaga, Sevilla y Valencia. Lo que realmente todo el mundo debió y debe copiar del I Plan estratégico de Barcelona es su capacidad para adaptar una metodología propia y adecuada a la situación económica y social de la ciudad con la finalidad específica de dar una continuidad a su desarrollo económico y social más allá de los Juegos Olímpicos de 1992, en base a la cooperación pública y privada y al respaldo de los principales sectores ciudadanos. El mensaje correcto era: «haga lo que ha hecho Barcelona, pero no como lo ha hecho Barcelona», ya que esto último corresponde a su singularidad como ciudad. Las principales singularidades, a mi parecer más significativas, que estaban detrás de la metodología de planificación de Barcelona y que algunas de las ciudades que de manera acrítica la secundaron obviaron fueron: Barcelona disponía de un elevado nivel de crecimiento económico y social que debía dar continuidad en unas nuevas circunstancias: Acta Única Europea, emergencia de la sociedad de la información, aumento de la inmigración de terceros países, etc.

100 102 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Disponía de un gran proyecto de futuro y de internacionalización de la ciudad: los Juegos Olímpicos, que había que aprovechar para la ciudad. El Ayuntamiento de Barcelona era, y es, uno de los ayuntamientos con mayor protagonismo en su ciudad, por el nivel de recursos y competencias históricamente adquiridos. En Barcelona existe una importante tradición de cooperación pública y privada. En la ciudad existe una amplia tradición de planificación urbana desde antes del Plan del Ensanche de I. Cerdà. Desde 1974 existía un Plan general metropolitano cuyos proyectos estructurantes, que eran socialmente asumidos, esperaban la oportunidad de recursos económicos y financieros para llevarse a cabo: rondas (cinturones viarios), centros direccionales (áreas de nueva centralidad), parques urbanos, etcétera. Estas singularidades de Barcelona explican, junto a la creatividad de los equipos políticos y técnicos que estuvieron en su origen, por qué fue esta ciudad la primera en desarrollar planes territoriales de colaboración. Barcelona fue, y es, un referente para los planes de primera generación, aunque tuvieran que seguir, lógicamente, sus propios caminos, sus propias metodologías. Las que simplemente copiaron, y hay muchos ejemplos en el ámbito provincial y catalán, español y de América Latina que han tenido una muy escasa incidencia en su ciudad. Las características definitorias de un plan estratégico de primera generación Para singularizar los planes estratégicos de primera generación y diferenciarlos de los de segunda generación emplearemos la metodología de los ideales tipo Max Weber. 107 Esta metodología consiste en identificar las características más comunes y diferenciadoras del modelo y exagerarlas. El modelo tipo nunca es igual a ningún modelo realmente existente, pero todos los modelos, en nuestro caso planes, existentes son comparables con el modelo tipo y se parecen más o menos. Los planes existentes que se califiquen de primera generación contendrán la mayoría de estas características, pero no todos las tendrán todas, así como unas más acentuadas que otras. De este modo se puede analizar un modelo o plan y señalar qué características y la intensidad de las mismas, propias de la primera generación o de la segunda, posee. Ello nos permitirá diseñar con mayor claridad el paso de un plan realmente existente hacia la configuración de un plan de segunda generación o inicio de la gobernanza democrática. Un modelo tipo de plan, en metodología weberiana, no tiene que corresponder necesariamente a un período temporal, si bien los condicionantes económicos, sociales e institucionales señalan un período de tiempo en los que determinadas tipologías de planes tienen vigencia, por su adecuación a los retos de dichas situaciones. Se pueden encontrar en otros períodos temporales planes con las mismas características, aunque muy probablemente serán planes disfuncionales Weber, M. Sobre la teoría de las ciencias sociales. (Barcelona, Ed. Península, 1971), págs. 5 a 93.

101 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 103 Ahora bien, si determinadas tipologías de planes, como los planes de primera generación, son adecuadas para un mismo espacio socio-temporal, por ejemplo la provincia de Barcelona en los años de 1990, resultaría un anacronismo que hoy, con otros retos y circunstancias, la elaboración de nuevos planes o segundas ediciones de planes estratégicos en la provincia se hiciera con el modelo tipo de planes de primera generación. Las características propias que en este momento han singularizado los planes estratégicos de primera generación son: 1. La prioridad es el desarrollo económico y social. Si bien los planes estratégicos han incorporado objetivos y proyectos de sostenibilidad desde prácticamente los inicios, el objetivo fundamental eran los proyectos con mayor incidencia en la economía y la cuestión social. De hecho, ha sido muy habitual diferenciar, en la década de 1990, entre planificación estratégica de tipo económico y social y estrategia urbanística de los planes generales de ordenación urbana. 2. Predominio de lo tangible: los proyectos tangibles de infraestructuras y equipamientos han sido los dominantes. Las infraestructuras de tecnologías de información y comunicación, los parques tecnológicos y científicos, los puertos, aeropuertos, ferrocarriles, los transportes públicos, las nuevas centralidades, viviendas, los parques urbanos, etc., han sido los temas estrella tanto por cantidad como por su carácter prioritario. Las desigualdades educativas y culturales, la individualización de las relaciones sociales, la identidad ciudadana, la equidad de genero, la multiculturalidad, etc., es decir, los temas y proyectos intangibles que son los más específicos de la sociedad del conocimiento, si bien han sido tratados en no pocos planes de primera generación, han tenido escasa prioridad. La escasa valoración de los intangibles, y en concreto de los procesos de organización social propios de la sociedad industrial avanzada y del enfoque del new management, aún está impidiendo a algunos planes estratégicos reconocer lo que las diferentes evaluaciones sobre planes estratégicos apuntan: que la principal aportación de los planes es el valor de organización social, por encima de la identificación y, sobre todo, la realización de proyectos de infraestructuras y servicios innovadores. Los planes de primera generación tuvieron muy presente el análisis de las posibilidades internas en relación al entorno para identificar las oportunidades y peligros para el territorio. El análisis DAFO 108 era el principal elemento de referencia para identificar o priorizar los proyectos a desarrollar. Esta perspectiva de análisis, que sin duda es un modo racional y muy adecuado para la elaboración de cualquier estrategia, pierde fuerza cuando muchos planes, en su etapa de impulso y seguimiento, sólo se fijan en la realización de los proyectos y dejan de considerar de manera permanente la evolución general de la ciudad y del entorno cambiante. El abandono de la estrategia para sólo fijarse en el seguimiento de los proyectos, en bastantes ocasiones ha dificultado que el plan pudiera proporcionar todos los beneficios de ser el marco de referencia común a todos los actores e incidir de una manera más notable en el fortalecimiento de la acción colectiva Las siglas significan debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.

102 104 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática La cultura del proyecto tiene su prevalencia en el dominio del paradigma del gobierno como proveedor y gestor de recursos, puesto que éstos necesitan proyectos concretos para poder conseguir o aplicarlos. La influencia del new management es tan importante que algunas organizaciones de planes estratégicos, en vez de convertirse en espacios de encuentro entre actores en el marco deliberativo por excelencia de los retos que tiene planteados el territorio para ir instrumentando respuestas colectivas decidieron, por miedo a «deslegitimarse», impulsar proyectos propios, algunos de ellos en competencia con otras áreas municipales u otras entidades de la ciudad. La organización de un plan estratégico, ya sea asociación, fundación o instituto, no puede disponer de los recursos suficientes para ser la institución ejecutora de un proyecto estructurante ni tiene sentido que desarrolle otro tipo de proyectos sin valor estratégico. Si lo hiciera se convertiría en una entidad o departamento más en competencia con otros y perdería, de este modo, todas las oportunidades de ser la referencia para la construcción colectiva del territorio y su labor de intermediación en conflictos en relación a los proyectos clave del territorio. Los únicos proyectos que son recomendables que lleve a cabo directamente una organización para el desarrollo estratégico son proyectos piloto que, por una parte, no sean competencia de ningún departamento o entidad y, por otra, sirvan para utilizar o ejemplificar la gestión relacional o estratégica. 3. Una definición reducida y de carácter general de la visión o modelo de ciudad. Aunque existen muchas y notables excepciones, no pocos planes estratégicos han acometido la identificación y desarrollo de las principales variables definitorias del modelo de ciudad. A menudo se ha optado por una visión, también denominada objetivo central, muy reducida y sobre todo de definición muy general, cuando no obvia, en el sentido que no singularizaba la opción estratégica de la ciudad. La mayoría, además, contaba con unas líneas o ejes estratégicos de las mismas características que señalaban la línea de desarrollo económico, sostenibilidad, cohesión social, infraestructuras-territorio, y agrupaban los diferentes proyectos a desarrollar. Este esquema, que sin duda tuvo la gran ventaja de ordenar los proyectos y propuestas de actuación en el territorio y priorizarlas, lo que es una gran aportación en un territorio en que nunca se han ordenado las propuestas de toda la sociedad ni mucho menos se han priorizado, en la actualidad resulta insuficiente para lo que la gobernanza precisa. Hoy es necesario disponer de una estrategia compartida con la suficiente consistencia, aceptación y compromiso para ser un referente válido y «obligado» para todos los actores y, lo que es muy relevante, para las planificaciones sectoriales en todo el territorio. La escasa importancia en la definición y el modelo de ciudad ha llevado a un buen número de planes a centrarse en el impulso y evaluación de los proyectos, abandonando el seguimiento y la evaluación concreta de la ciudad en función de indicadores que señalaran su adaptación al modelo de ciudad considerado tanto posible como deseable, aunque aquí también disponemos de muy notables excepciones, como es el caso de Bilbao metropolitano, Málaga, Valencia y Zaragoza, por poner algunos ejemplos de grandes ciudades a nivel de estado español. 4. El desarrollo estratégico por la reiteración de planes. La valoración de los proyectos por encima de la evaluación de la ciudad es propia del enfoque dominante del new ma-

103 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 105 nagement, al tener este enfoque sólo en cuenta el impacto de los servicios y proyectos en la ciudad y su repercusión en el ayuntamiento, entendido éste como una empresa o entidad de servicios y no como el gobierno representativo de la ciudad. Al igual que una empresa que tiene en cuenta el entorno pero sólo se fija en los proyectos y en los resultados de la empresa y el impacto en los clientes. La ciudad es mucho más compleja que cualquier empresa, su desarrollo económico y social no depende, como hemos visto en capítulos anteriores, de la realización de unos proyectos, por más importantes que éstos sean. La ciudad es una construcción colectiva en la que están implicados muchos actores y en la que la actitud y disposición de la ciudadanía es un elemento clave. Este empobrecimiento de visión unido al escaso papel de la organización de un plan estratégico en la gestión de proyectos estructurantes o motores, ha llevado a bastantes municipios a repetir la elaboración de planes para no perder influencia social. Con ello no quiero decir que no sea necesario repetir la elaboración de nuevos planes, pero debe estar justificado por un importante y repentino cambio de entorno en la ciudad, como el que ocurrió en la ciudad de Rosario, en Argentina, cuando se produjo la quiebra financiera en el país. O un cambio de posicionamiento de la ciudad en el sistema de ciudades de referencia, como el paso del primer plan estratégico al segundo en Barcelona con posterioridad a los Juegos Olímpicos, o una quiebra o paralización de los procesos de implicación de actores y de participación ciudadana, como el paso del primer al segundo plan de Málaga, que tenía como uno de sus principales objetivos el relanzamiento del proceso debido al renovado y decidido apoyo del entonces nuevo alcalde. O un cambio en la dimensión territorial de agentes implicados, como en el caso de Barcelona al pasar del tercer al cuarto plan estratégico en el que se incorporaron los alcaldes metropolitanos. Plantear como normalidad metodológica y no como excepcionalidad la elaboración completa de planes estratégicos es el anacronismo, puesto que en un entorno en permanente cambio y en el que la innovación se convierte en la normalidad en el conjunto de procesos económicos sociales e institucionales, cualquier estrategia debe ir renovándose de manera permanente. Características no definitorias del cambio tipológico de los planes No constituye un cambio en la tipología de planes la consideración del ámbito territorial. En la actualidad hay una tendencia a dar un carácter metropolitano a los planes estratégicos, como es el caso de Barcelona, Málaga, Segovia, Valencia y Zaragoza. Bilbao siempre ha tenido un ámbito metropolitano. Pero afrontan el hecho metropolitano de manera distinta: Barcelona incorporando a todos los alcaldes en los órganos decisorios del plan, del mismo modo que lo hizo el plan estratégico de Bilbao metropolitano (integrando a alcaldes, gobierno autonómico y actores económicos y sociales en la asociación Bilbao Metrópoli 30). Málaga, Segovia y Valencia lo han hecho estableciendo una estrategia metropolitana a partir de las estrategias económicas, sociales y territoriales de los distintos municipios.

104 106 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática En la mayoría de planes estratégicos bien hechos siempre se ha contemplado no sólo la dimensión metropolitana, sino los ámbitos regionales y macro-regionales que tienen una influencia directa en la calidad de vida de los municipios, y han definido proyectos estructurantes para cualquiera de los diferentes ámbitos territoriales. Lo que acontecía es que no se establecía un diálogo directo con los alcaldes metropolitanos y no se consensuaba con ellos los proyectos de interés común, que eran muchos más de los que se creían en una primera consideración. El hecho de que los planes estratégicos son los que hayan levantado con éxito la cuestión metropolitana, que era tan difícil de tratar en España y con un enfoque horizontal, muestra su papel de vanguardia en la gestión de interdependencias. Pero si este hecho no es asumido como un objetivo propio, como una dimensión propia del plan (que sí lo es, con claridad, en el caso de Málaga, Segovia y Valencia), éste no puede ser considerado de nueva generación. Sobre todo si el resto de las características del plan son las que anteriormente hemos señalado como planes de primera generación. Tampoco marca un cambio de generación de planes la introducción de nuevas temáticas o el mayor peso de éstas en el conjunto de la estrategia. Desde finales de la década de 1980 hasta hoy, los planes han ido ganando peso de manera paulatina en diferentes retos urbanos como han sido la sostenibilidad, la calidad de gestión de servicios públicos, las tecnologías de la información y, en la actualidad, la sociedad del conocimiento, el turismo y la cultura, la inmigración, etc. Éste es un hecho normal en un proceso cuyo objetivo es identificar los retos de futuro de la ciudad, ya que éstos serán cambiantes en función tanto de los resultados conseguidos por la ciudad como por la aparición de nuevas temáticas consecuencia de los cambios en la estructura económica, social e institucional y del entorno de influencia del municipio. Por tanto, al ser la identificación de nuevas temáticas un hecho consustancial a la planificación estratégica, no puede ser motivo de cambio de tipología. Mucho menos puede ser factor de cambio tipológico la introducción de procedimientos de gestión de calidad en los propios planes estratégicos. La calidad es un atributo que debe estar tanto en la primera como en la segunda generación de planes, aunque, lógicamente, los requisitos sean diferentes y siempre que el método de calidad sea flexible como el caso del EFQM. Pero lo que no se considera adecuado es la introducción de métodos «estandarizados», como la normativa ISO a los planes estratégicos y, sobre todo, a los de segunda generación, dado que al introducir la estandarización de procedimientos en una operación como la planificación estratégica, destinada a anticipar tanto contenidos como procesos organizativos sociales e institucionales, produce graves distorsiones. Los planes estratégicos urbanos como anticipadores de gestión relacional y gobernanza democrática Los planes estratégicos de colaboración son un buen punto de partida para que se pueda desarrollar la gobernanza urbana en las ciudades por las siguientes razones: I. Existen muchas ciudades que han elaborado su plan estratégico. Todas las grandes ciudades españolas, excepto Madrid, disponen de un plan. Más de cincuenta capitales

105 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 107 de América Latina han iniciado el proceso de planeación estratégica. Y recientemente se ha comenzado este proceso en ciudades francesas e italianas como Lyon y Turín. A pesar de su novedad y escasa consolidación administrativa, los ayuntamientos, los gobiernos regionales e incluso las instituciones económicas, como las cámaras de comercio y organizaciones empresariales de diverso tipo, han impulsado la realización de planes estratégicos urbanos. La necesidad de disponer de una estrategia urbana se impone de muchas maneras en la ciudad. II. Las ciudades, aunque pocas, disponen también de experiencias de gestión de redes de actores y, concretamente, de gestión relacional de proyectos complejos, así como de experiencias de participación e implicación de la sociedad civil organizada en la solución de retos urbanos. III. Por otra parte, en un conjunto de ciudades en las que se ha desarrollado un proceso de planificación estratégica importante, se ha continuado con el planteamiento de planes de sectores que persiguen los mismos objetivos que el plan estratégico general pero aplicado a un sector. El caso más paradigmático es Barcelona, que ha desarrollado el Plan integral de servicios sociales, el Proyecto educativo de ciudad, el Plan de cultura y el Plan estratégico del deporte. Los planes estratégicos sectoriales, en general, concretan más y disponen de los actores clave del sector. La aparición de los planes estratégicos sectoriales 109 en las ciudades expresa, por una parte, la necesidad de disponer de nuevos instrumentos de gestión de las políticas urbanas y, por otra, las posibilidades que ofrecen las metodologías y técnicas de los planes estratégicos basados en la cooperación público-privada para desarrollar esta nueva gestión. Qué duda cabe que el desarrollo de planes sectoriales en el marco de un plan estratégico de ciudad permite a éstos disponer de una visión más amplia e integral, a partir de la cual desarrollar su estrategia más especializada. La coordinación y colaboración será mucho mayor y será más fácil identificar los proyectos sinérgicos con otras políticas urbanas. IV. Por otra parte, los planes estratégicos acostumbran a crear asociaciones o fundaciones, que son los organismos encargados de elaborar el plan e impulsar y seguir la estrategia urbana. Estas entidades, formadas habitualmente por los representantes de las principales instituciones y por actores privados, son una buena plataforma para impulsar la gestión estratégica y el gobierno de la ciudad. Este tipo de entidad es una buena plataforma para la gestión estratégica por tres razones muy claras: Una estrategia de ciudad necesita una base claramente relacional. La presencia de los principales actores de la ciudad y la utilidad de los trabajos cooperativos que se desarrollan constituyen la base de legitimación para que el gobierno local adquiera el protagonismo para dirigir la estrategia urbana No pocas Agendas 21 adoptan la formulación de Plan estratégico de desarrollo sostenible o, en otros casos, de calidad ambiental.

106 108 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Sin una entidad independiente del ayuntamiento se necesita un fuerte apoyo del gobierno municipal para iniciar una nueva gestión de la ciudad, puesto que la fuerza de la inercia y el poder de los intereses y procesos burocrático-administrativos fácilmente pueden ahogar cualquier proceso emergente de cambio que se origine en su interior, a menos que no disponga del total y continuo apoyo y convencimiento de los principales responsables municipales. Ahora bien, para que esta entidad pueda iniciar con éxito el proceso de gestión estratégica necesita cumplir a su vez cuatro requisitos: 1. Que el liderazgo de la entidad corresponda al ayuntamiento y exista una clara implicación de los principales responsables ejecutivos del gobierno local con las decisiones de la entidad. Éste es el único modo de asegurar que el ayuntamiento apoye y se integre en la estrategia urbana. 2. Que participen efectivamente los principales actores urbanos, es decir, aquellos que tienen capacidad de transformar la ciudad por su capacidad de inversión o movilización ciudadana y por su legitimidad intelectual o moral. 3. Que la organización de la entidad distinga con claridad quién toma las decisiones estratégicas y sobre desarrollo de los proyectos, que debe coincidir con los principales actores urbanos públicos y privados de la participación ciudadana, cuya principal tarea en la entidad es permitir el conocimiento de las demandas y expectativas de los sectores ciudadanos para que constituyan el referente básico del proceso de toma de decisiones. 4. Organizar el proceso de innovación y reprogramación permanente de la estrategia de la ciudad y, en especial, de los proyectos urbanos clave o estructurantes. Por todas estas razones los planes estratégicos son una buena base para el desarrollo del nuevo arte de gobernar las ciudades siempre que, efectivamente, hayan pretendido conseguir las tres condiciones básicas antes mencionadas: 110 Dotarse de una estrategia urbana compartida entre los principales actores. Promover o fortalecer la cooperación pública y privada en el desarrollo estratégico urbano. Elaborar la estrategia de la ciudad a través de la participación ciudadana. Además será necesario partir de un planteamiento político, social y metodológico claro, para dotar a la ciudad de una dirección y gestión estratégica y constituir un gobierno de ciudad de nuevo tipo, a partir de las bases sentadas por un plan estratégico. En el próximo apartado identificaremos las características propias para reconocer los planes de segunda generación y en el próximo capítulo señalaremos las finalidades y la principales recomendaciones metodológicas para que el plan estratégico se convierta en un instrumento esencial del nuevo arte de gobernar Ver Pascual, J. M. La estrategia de las ciudades (op.cit.).

107 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 109 Los planes de segunda generación: condicionantes y características definitorias Los planes estratégicos de segunda generación son aquellos que tienen como finalidad desarrollar la gobernanza democrática local y, más concretamente, la gestión relacional. Pueden ser el inicio de la misma, o bien que ésta se haya iniciado por cualquier otra de sus técnicas específicas y se refuerce con un plan estratégico. Principales condicionantes La sociedad del conocimiento como realidad emergente Los planes estratégicos de segunda generación se inscriben en los inicios de la sociedad del conocimiento, en que la principal fuente de productividad son las tecnologías de información y la organización empresarial en red. Como muestra M. Castells, las innovaciones tecnológicas sólo son capaces de incrementar la productividad si se acompañan de un cambio en la organización de la empresa y de la adecuada cualificación de los profesionales 111. La productividad depende de la formación, de la innovación en su más amplio sentido (tecnológica, organizativa, metodológica, etc.) y de la capacidad de emprendimiento de la sociedad. En esta sociedad, que está emergiendo, la principal fuente de valor añadido es el propio conocimiento. Las personas y los equipos adquieren cada vez un mayor protagonismo por encima de los procesos y las máquinas. Las personas no se someten a los procesos sino que, cada vez más, los procesos se organizan para las personas, es decir para favorecer la creatividad, la innovación, las actitudes emprendedoras y la formación de equipos y redes flexibles. La economía del conocimiento requiere, efectivamente, de un papel activo de la administración, pero, como afirma de nuevo M. Castells, éste «no puede ser bajo la forma del intervencionismo dirigista o de la expansión del sector público, modelos obsoletos, sino mediante el apoyo estratégico al sector empresarial del país en términos de financiación de la innovación, reciclaje del personal, apoyo a la investigación y difusión tecnológica y de información». 112 A nivel social, la sociedad del conocimiento, es decir, la sociedad de la era infoglobal, se caracteriza por su mayor complejidad debido a muchos factores, entre los que destacan: una población con origen geográfico y cultural mas diverso, la emergencia de las relaciones de individualización y la eclosión de tipologías de familia, la crisis de las grandes instituciones socializadoras (iglesias, sindicatos, partidos), la pluralidad de intereses y diferenciación de necesidades por sectores sociales y multiplicación de asociaciones culturales y sociales. Por otra parte, la aparición de nuevas desigualdades relacionadas con el capital educativo y cultural que desplazan progresivamente en importancia e impacto a las relacionadas con la renta y con el acceso a servicios (estas últimas se redujeron notablemente en la década de 1990, aunque la inmigración pobre de terceros países les haya hecho recobrar importancia) Castells, M. Observatorio global. (Barcelona, Ed. La Vanguardia, 2006), págs. 155 y Castells, M. Observatorio global (op. cit.), pág. 164.

108 110 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Crisis del paradigma del gobierno proveedor y gestor de recursos económicos propios y de la nueva gestión (new management) en particular Otro importante condicionante de los planes es la constatación del crecimiento de nuevas, mayores y complejas necesidades, cuya satisfacción es del todo evidente que no puede ser alcanzada por el gasto público. Es comparativamente demostrable que el gasto público en Catalunya y en España puede y debe aumentar en relación a las regiones y países de nuestro entorno europeo. 113 Pero esto no significa que los gobiernos deban actuar en una nueva dirección, la de la gobernanza, si no quieren verse deslegitimados ante la ciudadanía. El condicionante de los nuevos planes es la crisis manifiesta no sólo del new management sino de todo un paradigma de gobierno, es decir, de toda una relación entre el gobierno y la sociedad en la que aquél aparece fundamentalmente como proveedor de recursos económicos y como gestor directo o indirecto de servicios. El plan estratégico de segunda generación no sólo surge en los inicios de un nuevo arte de gobernar en la sociedad red o del conocimiento, sino que puede ser uno de sus principales instrumentos. La ciudad complementaria y de la gente Al contrario que los planes de primera generación que visionan la ciudad como una empresa y en competencia con otras ciudades, los planes de segunda generación se insertan en la sociedad del conocimiento y la sociedad de redes. Entienden la ciudad como el medio para fortalecer las potencialidades creativas de las personas y los grupos sociales, donde la principal ventaja «competitiva» de una ciudad es la ventaja colaborativa. 114 A nivel externo o internacional, el énfasis ya no se centra en la competencia entre ciudades ni en la atracción de inversiones y eventos foráneos, sino en la generación de valor añadido interno: el desarrollo es más endógeno. Por otra parte, en una economía y sociedad de redes se pone el énfasis en la complementariedad entre ciudades, en los sistemas de ciudades. Es decir, en la capacidad de integrar una estrategia singular en el conjunto de los sistemas territoriales y de ciudades. Es cierto que las ciudades compiten por atraer eventos internacionales, sedes de empresas, etc., pero éstos se entienden como casos minoritarios ante la importancia de las redes y el reconocimiento de la interdependencia entre territorios. En definitiva, en los planes de segunda generación emerge el ciudadano, con sus potencialidades y sus valores, frente a la ciudad como empresa; el capital social y relacional por encima de las infraestructuras, y la interdependencia y complementariedad entre territorios frente a la competencia. Las ciudades-región: bases de la economía y la sociedad en la era infoglobal Al igual que en la década de 1990, las ciudades aparecen como los puntos nodales del sistema de flujos del sistema mundial. Las ciudades aparecen y se consolidan como los 113. Ver Navarro, V. El subdesarrollo social en España (Barcelona, Anagrama, 2006) Marina, A. define la ciudad inteligente como «aquella capaz de potenciar las posibilidades vitales y culturales de los ciudadanos» en Teoría de la inteligencia creadora (Barcelona, Anagrama, 1993). Citado por A. Díaz Méndez en Gestión inteligente de ciudades (cursos de verano, Universidad Complutense, 2006), pág. 5.

109 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 111 buques insignia de los países. La competitividad, entendida como competencia y capacidad de generar valor añadido de los países, depende de la capacidad del posicionamiento de sus ciudades en el sistema internacional de ciudades. Pero lo que aparece con claridad es que las ciudades competitivas en la era infoglobal son las ciudades-región, es decir, un sistema económico intermunicipal que se constituye en un territorio regional. Los clusters de los sectores económicos se constituyen generalmente en un ámbito metropolitano o de región urbana. Las redes de investigación, formación, producción y comercialización de los sectores motores de la economía también se encuentran en un ámbito superior al municipal. Lo mismo, si no aún más evidente, ocurre en las cuestiones medioambientales y sociales. La visión del territorio en el que se constituyen las interdependencias en una gran ciudad es, por una parte, un ámbito mayor que el área metropolitana; es decir, una ciudad central que influencia a municipios dependientes del desarrollo de la misma. Abarca un territorio donde existen diferentes ciudades que tienen su propio nivel de influencia territorial. Ello ha iniciado un cambio en el planteamiento organizativo del territorio metropolitano menos centralista y jerárquico por uno más horizontal en busca de las estrategias intermunicipales. La conciencia que la ciudad real es un territorio «polimunicipal» es, como hemos dicho, considerada como en los primeros planes, pero en los segundos es un tema ineludible. La temática de la supramunicipalidad y cómo ésta se asume desde la organización de una ciudad que inicia un plan estratégico será un tema referente de los planes de segunda generación. Principales características definitorias Las principales características de los planes estratégicos de segunda generación son: Su finalidad es contribuir al desarrollo humano. Incide decisivamente en la construcción colectiva de este desarrollo. La visión o modelo de ciudad es el elemento central. Es importante la intangibilidad de los proyectos. Tienen una dimensión supramunicipal. La estrategia se renueva permanentemente. El aprendizaje se efectúa en red. Exigen liderazgo democrático. Su finalidad es contribuir al desarrollo humano La finalidad de los planes de segunda generación (2G) no sólo es el desarrollo económico, social y sostenible, sino el conjunto del desarrollo humano. Éste es un concepto más amplio, y además de los temas antes citados propios de los planes de primera generación (1G), incluye los temas del capital ético, es decir los valores de los actores y la ciudadanía en especial. El capital social o la capacidad de generar tejido organizativo, em-

110 112 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática presarial y social, para fines relacionados con el bien común. Incluye objetivos de buen gobierno democrático, es decir, relacionados con la profundización de la democracia, la participación y deliberación ciudadana, la reforma de la administración pública, la colaboración intermunicipal y regional. Es un concepto de desarrollo integral que incluye, por supuesto, criterios de actuación y objetivos que serán referentes para los planes de ordenación territorial y urbanística en particular. El desarrollo será económico, social y territorial. Inciden decisivamente en la construcción colectiva del desarrollo humano Los planes 2G asumirán con claridad su papel de generadores de un proceso de mejora de la capacidad de organización y acción de la ciudad o territorio en general y harán del mismo su principal prioridad. La implicación de todos los sectores en la construcción del desarrollo humano y el uso de la metodología y las técnicas adecuadas para ello será su contribución especial. La dinámica que inaugure un plan estratégico 2G estará pensada para influenciar en las diferentes planificaciones sectoriales, para que éstas sean inicio de la nueva gestión relacional en sus respectivos sectores. La visión o modelo de ciudad es el elemento central de la estrategia Aunque existen numerosos planes estratégicos de la década de 1990 que desarrollaron a fondo el modelo de ciudad previsible y deseable, no fue lo habitual. Se dio prioridad a los proyectos tangibles. En cambio, en los planes 2G la prioridad es la visión y los vectores de cambio o los proyectos estructurantes de una estrategia integral del territorio. El modelo debe estar suficientemente desarrollado para poder constituirse en marco estratégico de referencia para todas las estrategias sectoriales. Los vectores y los proyectos estructurantes deben ser pocos, pero su carácter transversal y la visualización de fuerzas impulsoras del cambio deben ser claros y demostrables. Valoran la intangibilidad Los planes 2G, al inscribirse en la sociedad del conocimiento y en el horizonte del desarrollo humano, dan una gran prioridad a los temas intangibles. Ellos mismos se visionan como fortalecedores de un proceso organizativo social. Dan prioridad a la gestión de las relaciones entre los actores y sectores ciudadanos. Entre sus contenidos destacan los temas educativos, culturales, sociales, la innovación (en sentido amplio), etc. La generación de energía y empresa en la ciudadanía es un tema de gran importancia para estos planes. Asimismo ponen énfasis en la calidad sobre la cantidad. De modo específico tienen en cuenta los valores de los ciudadanos y su seguimiento como definidores de la estrategia de la ciudad. Los valores son los que orientan la estrategia de una ciudad sometida a múltiples cambios de entorno e internos. Plantean la supramunicipalidad territorial y la concurrencia intermunicipal como parte del proceso estratégico La conciencia de las interdependencias territoriales hace que los planes 2G se planteen coordinar su estrategia con la de las ciudades y municipios con los que más interactúan

111 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 113 en función de los temas clave para su calidad de vida. Esto no significa que deban eliminarse las estrategias municipales para ir a estrategias más amplias. De hecho, la novedad de un planteamiento de gobernanza en la era de las interdependencias entre distintos ámbitos territoriales está llevando a un planteamiento que me gusta denominar de «autoinsuficiencia municipal». En este planteamiento, el municipio constituye la unidad relacional básica que debe, necesariamente, formar redes con otros municipios o territorios como comarcas, aglomeraciones urbanas, áreas metropolitanas etc., tanto en el ámbito regional como internacional, en función de la estrategia de que se trate, sea ésta turística, energética, logística portuaria, etc. Un municipio en la era de los flujos se relaciona cada vez más con otros municipios y territorios en general y no sólo con la ciudad central. Estas interdependencias multilugares refuerzan la autonomía municipal, y el municipio necesita de una estrategia propia para orientarse en las redes territoriales. Al elaborar una estrategia propia, y si está mínimamente bien hecha, se dará cuenta de que para desarrollar cada eje, vector o proyecto estructurante necesita coordinar su actuación con otros municipios o territorios. Éste, sin duda, es el caso del área metropolitana de Barcelona. Una vez se desarrolló el plan estratégico de la ciudad central, muchos municipios metropolitanos iniciaron su plan estratégico. Había quienes criticaban la expansión de planes por miedo a que éstos cerrarán a los municipios en sí mismos. Ocurrió lo contrario: fueron conscientes de su interdependencia en especial en relación a la ciudad central. Esto facilito que hoy el plan de Barcelona sea un plan metropolitano de tipo supramunicipal. En cambio, en otras estrategias metropolitanas, como es el caso de Málaga, la ciudad central ha elaborado su propio plan y ha creado junto a los municipios metropolitanos un espacio intermunicipal para identificar los retos comunes principales y construir un abordaje conjunto. Esta fórmula, muy similar a la elaborada en Segovia a nivel comarcal, es más novedosa y claramente intermunicipal por diferenciación a la supramunicipal, puesto que la estrategia autónoma de cada municipio concurre en la elaboración de una estrategia conjunta. La estrategia se renueva y se mejora permanentemente En algunos planes 1G el proceso de planificación estratégica consistía fundamentalmente en identificar proyectos estructurantes y, al ralentizarse una concreción de los mismos que no dependía de la organización del propio plan, se elaboraba un nuevo plan estratégico, a menudo sin haber efectuado una evaluación del nivel de desarrollo de proyectos ni mucho menos de la elaboración del modelo de ciudad. Los planes 2G se conciben como un proceso para la elaboración de una estrategia integral. Lo importante no es tanto el plan, entendido como conjunto de proyectos a desarrollar en el tiempo, sino la estrategia en su conjunto, y en especial el modelo o visión, los criterios de actuación compartidos y los vectores, fuerzas de transformación y proyectos motores o estructurantes de carácter transversal. Por otra parte, la necesidad no sólo de adaptarse a los cambios, sino la exigencia de anticiparse a los mismos como garantía de calidad y competencia del territorio obliga a que la estrategia sea renovada de manera permanente. Y esta renovación no significa

112 114 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática que haya que volver a hacer un nuevo plan, ni mucho menos que haya de empezar de nuevo por cada una de las etapas: diagnóstico interno y externo, visión, líneas estratégicas, etc. La renovación de una estrategia es un proceso permanente que se debe producir al identificar cambios tanto internos como externos producidos algunos de ellos por la misma incidencia del plan en el proceso de organización social. El futuro cada vez es más un producto artificial y no natural, es un quehacer colectivo. Por consiguiente, no se trata tanto de prever el futuro como de gestionarlo entre aquellos que son capaces de condicionarlo y por ello precisan de una estrategia común. La planificación se convierte así en gestión estratégica en permanente evaluación y revisión. En este sentido hay que entender la frase de P. Drucker: «Predecir el futuro es crearlo». El aprendizaje se efectúa en red Dada la novedad de los planes estratégicos 2G, todavía no tienen una ciudad de referencia del modo en que lo fue Barcelona para la primera generación de planes. El aprendizaje, el acopio de enfoques, metodologías y técnicas, es más necesario que nunca hacerlo en red. De ahí, la importancia de las redes internacionales y nacionales y en particular las que se abren a la dimensión de la gobernanza, como la incipiente red de procesos estratégicos locales organizada por la Diputación de Barcelona, la Red Andaluza de Desarrollo Estratégico Urbano (RADEUT) y el movimiento América Europa de Regiones y Ciudades (AERYC) para el desarrollo de la gobernanza territorial, o la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM), que pueden contribuir a este avance común de conocimientos y a un desarrollo interactivo de la gobernanza democrática y del desarrollo humano. Exigen un liderazgo político democrático Un plan 2G, entendido como proceso de inicio o de contribución esencial a la gobernanza democrática, precisa necesariamente que esté liderado por una persona electa a nivel local o regional, por un representante escogido por todos los ciudadanos. Un plan que contenga todos los otros requisitos anteriormente citados pero esté presidido o, mejor, liderado por una persona que represente a la universidad, a los empresarios, a los sindicatos, o sea, una persona de prestigio intelectual y moral, no puede considerarse inicio de gobernanza. Las razones son claras: las características antes citadas constituyen una adecuación razonable del proceso de planificación a los nuevos condicionantes y a las propias contribuciones de los planes. Pero el salto cualitativo de los planes de 1G a 2G es que los segundos nos introducen conscientemente en un nuevo arte de gobernar el territorio. Flaco favor haríamos a la democracia si este nuevo arte se introdujera a partir de intereses corporativos de personas elegidas por un sector de la ciudadanía, por muy importante que sea, y no por la persona elegida en una convocatoria electoral en que los ciudadanos acuden como ciudadanos, y no como empresarios, trabajadores, vecinos o universitarios. Es el representante electo el que tiene en democracia la legitimidad de iniciar un proceso de construcción colectiva del interés general a partir de los intereses legítimos de todos los sectores de la ciudadanía. A continuación, a modo de síntesis, se puede observar un cuadro con los principales puntos en común y las principales diferencias entre los planes de primera y segunda generación:

113 El plan estratégico como inicio de la gobernanza: una nueva generación de planes 115 Comparación entre planes estratégicos 1G y 2G Elementos comunes Estrategia compartida. Participación de los sectores ciudadanos. Cooperación pública y privada. Elementos diferenciadores Planes estratégicos 1G Finalidad: desarrollo económico y social. Plan estratrégico: planificación específica económica y social. Identificación de proyectos. Prioridad proyectos tangibles. Escasa importancia de la visión o modelo de ciudad/territorio. Liderazgo cooperativo/democrático. Barcelona, ciudad de referencia. Planes estratégicos 2G Finalidad: desarrollo humano. Plan estratégico: inicio de gobernanza. Capacidad de organización y acción del territorio. Prioridad proyectos intangibles. Gran importancia a la visión o modelo de ciudad/territorio. Liderazgo sólo democrático. Referencias múltiples: singularidad de cada estrategia.

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115 117 La elaboración de planes estratégicos de segunda generación: recomendaciones metodológicas y organizativas Método y creatividad: claves para una buena estrategia Mejor que la inspiración te coja trabajando. P. R. Picasso La elaboración de una estrategia para un territorio debe ser siempre un acto creativo, un esfuerzo de imaginación, para así poder singularizar la estrategia de este territorio y buscar de manera compartida su camino específico para la mejora de su desarrollo humano. Ahora bien, es preciso un estudio, un análisis sobre este territorio y un método para conseguir las informaciones más útiles y seleccionarlas. Es necesario crear las condiciones para generar la hipótesis creativa que singularice nuestro territorio, y una vez generada poder contrastarla con lo que ha sido el desarrollo de la ciudad y con la opinión y búsqueda de compromiso con los principales actores. Creer que existe un solo método en el que, volcando la información propia del territorio, se encuentra la estrategia, conduce a no diferenciar nuestra estrategia de la de otros territorios, y nos lleva a la copia. Lo mismo que si se confía, como tantas veces se hace, en un supuesto «gurú» de ciudades y territorios, que sin mediar estudio específico ni aplicar métodos de trabajo, nos proporcione las recetas estratégicas: el resultado será el mismo, nos ofrecerá las recetas que ya ha proporcionado a otros territorios. Una buena estrategia sólo es fruto de análisis sistemáticos y estudios bien orientados que proporcionan la base para la formulación creativa. Sin esta sistemática la inspiración no llega o no nos sirve porque no sabremos reconocerla. Las recomendaciones que se hacen en este capítulo son fruto tanto de la necesidad de transitar de la primera a la segunda generación de planes, como de la superación de las deficiencias encontradas en algunos planes estratégicos. Éste no es un libro de métodos y técnicas de planes de segunda generación, pero sí se ha considerado importante introducir de manera poco desarrollada los planteamientos metodológicos y organizativos que están orientados a planes estratégicos en fase de inicio o ya desarrollados para que puedan ser comienzo o fortalecedores de gobernanza democrática es decir, constituirse en planes de segunda generación, con la finalidad de que sirvan de una primera referencia al lector para encontrar su camino singular y específico.

116 118 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática Principales críticas a los planes estratégicos Para adecuar la elaboración de planes estratégicos como primera etapa de la gestión estratégica urbana, es interesante conocer las críticas 115 que sobre ellos se han formulado, lo que nos permitirá pulir mejor este nuevo instrumento de gestión urbana. En la actualidad han aumentado las críticas a la planificación estratégica urbana, en consonancia con la mayor extensión de los planes estratégicos, no sólo en el mapa catalán y español, sino también en el europeo e iberoamericano. Son muchas las ciudades que disponen de un plan estratégico y son muchas más las que están iniciando su proceso de planificación. Los planes estratégicos no sólo no han sido una moda, como pronosticaban los partidarios, de una planificación más elitista, sino que han dejado de ser un tema de minorías y se han convertido en un instrumento regular de las políticas urbanas y municipales. Sin embargo, la consolidación de los planes no esconde que se hayan formulado ciertas críticas a este tipo de procesos. Entre las críticas de los planes estratégicos encontramos dos grandes grupos. 116 Aquellas que se dirigen a identificar insuficiencias, a descubrir desviaciones o malas prácticas, y las que constituyen una crítica global a la opción metodológica de encontrar una estrategia en base a la colaboración entre los actores urbanos y la participación ciudadana. Críticas a la globalidad de la planificación estratégica Las críticas a la globalidad, todo hay que decirlo, proceden fundamentalmente de urbanistas cuya práctica profesional se aleja de los procesos de participación y colaboración ciudadana en la identificación de proyectos urbanos. La procedencia de la crítica ayuda a comprenderla pero no exime de evaluar su validez, o mejor dicho, de especificar las circunstancias en que las críticas pueden ser ciertas. Consideramos dos tipos de crítica: las que rechazan la posibilidad de que una estrategia se elabore en base a la participación social y las que rechazan su colaboración públicoprivada al considerarla un factor de conservadurismo social. Críticas a la opción de una estrategia participativa Una de las críticas a la «totalidad» de los planes estratégicos se sustenta en la idea de que la estrategia, o mejor, los proyectos estructurantes no pueden surgir nunca de la participa Se obvian las críticas neoliberales a la planificación estratégica, al formar parte de las críticas a cualquier proceso de planificación. Rebatirlas nos haría recorrer un largo camino, por otra parte bien conocido por el lector de este libro, sobre la importancia de la planificación En este capítulo, además de los debates entre urbanistas en los que ha participado el autor, tiene especial consideración el debate organizado en la conferencia anual del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano) en marzo de 1999, en que bajo el título Plan Estratégico es útil? reunió en una mesa redonda a José A. Acebillo, Félix Arias, Jordi Borja, Rafael Ludauro, Eduardo Mangada y Jorge Wilheim. Agradezco a Josep Centelles, asesor del CIDEU, la síntesis del debate que me proporcionó, por su gran utilidad.

117 La elaboración de planes estratégicos de segunda generación 119 ción social y de un proceso que busca la complicidad ciudadana. Los proyectos, en su opinión, siempre serán fruto, o de la audacia política o de las elites intelectuales y culturales. Consideran 117 que la prioridad de los planes estratégicos en el acuerdo mayoritario y el consenso les lleva necesariamente a la mediocridad y a desideologizar los proyectos y, para ellos, un proyecto sin carga ideológica pierde fuerza. También opinan que un plan estratégico disolverá responsabilidades puesto que más que compromiso compartido lo que resultará es un menor compromiso, al no asumir nadie, de manera específica, el compromiso concreto. Estos urbanistas consideran que la planificación no puede ser, en ningún caso, fruto del consenso o ni siquiera del acuerdo mayoritario entre actores urbanos, puesto que para ellos la planificación significa optar, es decir, dejar opciones en el proceso, y el consenso, en su opinión, debe contentar a todos. El plan estratégico, concluyen, es un proceso intrínsecamente conservador, al buscar el consenso que lleva necesariamente a la mediocridad, y con escasa capacidad de ejecución, al diluir responsabilidades en la búsqueda de complicidad y el compromiso mutuo. El modelo de planificación y de gestión urbana que se considera adecuado para quienes sostienen esta opción se basa en tres premisas básicas: Apoyar y dar la máxima autonomía a las elites y vanguardias intelectuales y culturales. Relación fácil y directa de éstas con el vértice ejecutivo de la organización política. Autoridad y capacidad de gestión de la autoridad política y ejecutiva para hacer valer sus proyectos e imponerlos sin consenso o acuerdo previo. Las críticas al conservadurismo social de los planes estratégicos En América Latina, más que en la península Ibérica, se han producido críticas a la globalidad de la planificación estratégica. Ésta también ha sido criticada por su conservadurismo, pero las críticas tienen otro origen. En este caso se trata de urbanistas comprometidos en un cambio radical de las estructuras sociales y económicas que, opinan, debe ser protagonizado por la acción de las clases más populares. Estos pensadores y pensadoras urbanos críticos 118 se fijan en que los planes estratégicos tienen una comisión ejecutiva o directiva formada por las principales instituciones económicas y sociales, y opinan que si las instituciones dominantes dirigen un proceso de planeación, éste significará la consolidación de su dominio al conjunto de la ciudad y la sociedad. Para ellos, una participación ciudadana como la que en su opinión se produce en los planes estratégicos no puede cambiar la dirección del proceso por las grandes instituciones, nunca será capaz de transformar el territorio. Para demostrar que los planes estratégicos son un instrumento de dominación de los 117. Véase, a este respecto, las intervenciones de José A. Acebillo y Eduardo Mangada en la transcripción del debate organizado en la Conferencia del CIDEU de marzo de 1999, con el título Plan Estratégico, es útil? ( Véase, por ejemplo, Otilia B., Fiori Arantes, A cultura nas novas estrategias. São Paulo, 1998.

118 120 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática grupos en el poder, señalan la prioridad, en los planes estratégicos, de la generación de valor añadido en la ciudad, la proyección internacional, el city marketing, etc. Todos estos temas, en su opinión, son expresión de la ideología del nuevo liberalismo propio de la etapa de la mundialización de la economía. Para ellos, los procesos de cambio urbano sólo pueden llevarse a cabo a través de un amplio proceso de participación ciudadana en el que se cree una fuerte vinculación de los urbanistas con los movimientos sociales. Es obvio que estos criterios, al referirse a un proceso de transformación urbana, tienen como referencia un cambio revolucionario capaz de transformar los procesos de globalización, la economía informacional y las relaciones internacionales no sólo entre ciudades, sino entre países. Desde este punto de vista, que la organización de cooperación y participación ciudadana aparezca como conservadora es lo más evidente. Ahora bien, existen importantes procesos de cambio en una ciudad que pueden tomarse en consideración, al margen del cambio revolucionario. Es más, la situación de cualquier ciudad está sometida a importantes influencias del entorno: globalización económica, mundialización cultural y social, sociedad de la información, posibilidades energéticas, conservación del medioambiente, etc., y su evolución o desarrollo no está predeterminado, sino que siempre tiene una pluralidad de alternativas. El resultado de las políticas públicas depende de las interacciones que se produzcan entre los agentes del territorio, los cambios que se produzcan en las relaciones entre ellos y, en especial, la intensidad y la calidad de las redes de colaboración públicas y privadas. Éstas son en sí mismas un factor de transformación urbana, porque la ciudad es una organización territorial de relaciones sociales. Las críticas a la globalidad de la planificación estratégica resaltan sus relaciones con los actores urbanos. Las críticas globales que hasta hoy se han efectuado a la planificación estratégica, si bien tienen algún elemento común como la generalidad en la formulación de proyectos, parten de posiciones muy contradictorias entre sí, pero en ellas se resalta el componente específico de la planificación estratégica: la entienden efectivamente como una relación social entre los agentes urbanos. Las autocríticas a la planificación estratégica Entre las críticas a las insuficiencias de los planes estratégicos formuladas de modo autocrítico en el sentido de que los autores que las formulan consideran necesario dotar a la ciudad de un proyecto global basado en la cooperación pública-privada y pública-pública y sustentado en la participación ciudadana, pero consideran necesario superar determinadas deficiencias detectadas en los procesos de planificación estratégica, para constituirse en un eficaz instrumento de transformación urbana 119 las principales son: 119. Destacamos las criticas identificadas por los coordinadores de planes estratégicos en el estudio de evaluación encargado por el Servicio de Cooperación Local de la Diputación y las críticas formuladas por quien suscribe en el libro La estrategia de las ciudades (Barcelona, Diputación de Barcelona, 1999).

119 La elaboración de planes estratégicos de segunda generación 121 El consenso como encubridor de conflictos. La debilidad en las formulaciones de las estrategias. La similitud de objetivos en los planes estratégicos. El consenso como encubridor del conflicto: la confusión entre el inicio y el final del plan Una de las críticas de J. Borja, que ha asesorado diferentes planes estratégicos en ciudades de América Latina, es que encuentra que no pocos planes estratégicos, en su búsqueda del consenso entre los actores, aplican en sus formulaciones el promedio del promedio del promedio, con lo que se llega a formulaciones generalistas, huecas, que carecen de sentido estratégico o transformador. Es más, este defecto observado lleva a que el mismo plan estratégico no sirva como instrumento de gestión relacional, puesto que de este modo no servirá para regular el conflicto sino para esconderlo. En el mismo sentido me pronunciaba críticamente con respecto a los planes estratégicos que no contienen un análisis de los actores en presencia. 120 Sin él no podemos fijar los objetivos concretos para avanzar hacia un mayor acuerdo y colaboración entre los actores urbanos y una más eficiente gestión de las redes sociales, con lo que aparece el peligro de que el resultado del proceso sea el mismo del que se disponía antes de iniciarse. La planificación estratégica, entendida como gestión relacional en la ciudad, no debe intentar, como se hace en algunas ocasiones, «pasar de puntillas» por los intereses de los actores urbanos en un momento dado. Al contrario, debe identificar con la mayor claridad posible no sólo los intereses de cada uno de los actores, sino la percepción de los intereses de los otros. Así, como afirmaba J. M. Keynes, a partir de los intereses de unos y otros se puede llegar a acuerdos sustanciales. Los intereses no siempre son contradictorios, sino que pueden ser complementarios e incluso sinérgicos. Incluso en los contradictorios hay que especificar con claridad las circunstancias en que efectivamente son contradictorios para estudiar la posibilidad de encontrar una situación o un proyecto con las dimensiones apropiadas para adecuar los diferentes intereses. Es cierto que en situaciones conflictivas es necesario encontrar fórmulas para sentar a los diferentes actores. De nada nos sirve encontrar proyectos audaces si no es posible un acuerdo para implantarlos. Por ello, es lógico que en las primeras fases de los planes encontremos declaraciones de principios y formulaciones generales para lograr iniciar un diálogo sereno entre los actores. Pero lo fundamental es que esto se considere el inicio del proceso de planificación para avanzar en los proyectos concretos sin cuya realización no existe estrategia urbana que valga. Un ejemplo extraído del Plan estratégico de Valencia nos ayudará a entender lo que estamos diciendo. En Valencia era histórico el desencuentro entre la Feria de Valencia y el gobierno regional con respecto al acceso a la Feria en transporte colectivo. Para Feria de Valencia era necesario un metro, al igual que disponen no pocas ferias internacionales en ciudades europeas. Para el gobierno regional la organización de autobuses lanzaderas en los certámenes más concurridos era la mejor fórmula para no comprometer inversio Josep M. Pascual Esteve (op. cit.), págs

120 122 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática nes en transporte público más necesarias en otras zonas de la ciudad. El plan optó por un objetivo: «Acceso en transporte público a la Feria». Era lo suficientemente general para que las dos partes pudieran sentarse a dialogar en una mesa de trabajo del plan. En el clima de diálogo de la mesa, los responsables de la Feria conocieron con exactitud las inversiones del metro, así como las condiciones de su rentabilidad y las necesidades de transporte de la ciudad. Por otra parte, el gobierno regional conoció el impacto económico, turístico y de proyección para la ciudad de Feria Valencia, así como la competencia de otras ferias europeas. Pronto se llegó a un acuerdo: «Metro ligero o tranvía», con compromisos inversores por ambas partes. En menos de un año el proyecto se ejecutó en su totalidad. Si el plan estratégico se hubiera dado por satisfecho con el objetivo de acceso en transporte público por el consenso logrado, no hubiera servido de nada. Si hubiera formulado un proyecto concreto, habría sido rechazado por una de las partes o por las dos. La formulación general debe siempre entenderse como el inicio, en situaciones conflictivas, de la elaboración de un proyecto concreto. Un plan estratégico, como veremos más adelante, no puede compararse ni con un plan de urbanismo ni con un plan económico. Es el inicio de una nueva forma de gestión urbana; por tanto, los parámetros de la evaluación deben configurarse a partir de indicadores sobre el avance de este nuevo tipo de gestión que denominamos gestión estratégica. La debilidad en la formulación de la estrategia urbana El defecto señalado con anterioridad lleva sin duda a la incapacidad de definir una estrategia urbana en un horizonte temporal preciso. Este hecho ha sido destacado por los coordinadores de los planes estratégicos elaborados en la provincia de Barcelona, cuando señalan que se ha priorizado el consenso a la elaboración de una estrategia basada en proyectos motores compartidos. Asimismo, los coordinadores de los planes han señalado otro elemento que explica, a mi juicio, otra de las razones de la insuficiente identificación de la estrategia urbana en algunos planes: la prioridad dada a la participación ciudadana por encima de la cooperación entre los actores territoriales. Hay planes estratégicos que han querido basar todo su proceso en la participación ciudadana, con lo que la definición estratégica ha sido débil. Digámoslo con claridad, una estrategia urbana, en la actualidad, debe cumplir los siguientes requisitos: 1. Respecto al contenido, debe ser consistente y coherente con un buen análisis de la evolución de la ciudad y comparativo con otras ciudades del mismo entorno regional o macrorregional internacional. Debe identificar los principales proyectos motores o estructurantes del cambio urbano. 2. Respecto a la viabilidad, ésta debe ser asumida por los principales actores urbanos, tanto públicos como privados. Es decir, los que tienen capacidad para incidir en los procesos de cambio. Por este motivo es necesario un consenso o un amplio acuerdo entre ellos para que la estrategia sea posible. 3. Respecto a la legitimidad, es preciso promover un amplio proceso de participación ciudadana con tres finalidades:

121 La elaboración de planes estratégicos de segunda generación 123 Incorporar a la estrategia las principales aspiraciones de la sociedad civil. Ilusionar y poner en marcha a la ciudad hacia los objetivos estratégicos. Legitimar social y democráticamente la estrategia urbana. Así como el desarrollo estratégico urbano necesita del acuerdo entre los actores urbanos implicados, no es necesario obtener el consenso social de todas las organizaciones sociales; intentar lograrlo significaría llevar el plan estratégico a la inocuidad. Los tres requisitos deben asegurarse al máximo a partir de su autonomía, pero sin perder de vista su interrelación. Los profesionales, las vanguardias intelectuales y culturales, deben interactuar con los actores urbanos para llevar a cabo una estrategia transformadora viable, y éstos con las organizaciones ciudadanas, puesto que los procesos de cambio sólo son posibles si tienen un apoyo mayoritario y se asientan en una amplia base ciudadana. Por ello, los procesos de planificación que basan toda la elaboración estratégica sólo en la participación ciudadana y en los que los profesionales y los actores urbanos sólo tienen un papel de acompañamiento y no aseguran los contenidos estratégicos, suelen caer en propuestas generalistas y en la incapacidad de identificar los proyectos motores o estructurantes. La similitud entre planes estratégicos Si bien los factores de desarrollo económico y cohesión social son comunes a las ciudades, éstos se concretan en situaciones muy diferentes dependiendo de la dinámica de cada ciudad. De ahí que sea un motivo de preocupación la similitud entre los redactados de planes estratégicos. Dicha similitud es, sin duda, fruto de los errores anteriormente señalados de consenso prematuro y de ausencia de contenidos específicos. Pero debemos añadir dos más: una mala comunicación de los planes estratégicos y la adopción de modelos de planificación inadecuados. Con respecto al primero, los planes estratégicos acostumbran a divulgar masivamente un libro del plan. Éste acostumbra a ser un resumen de los análisis y conclusiones. Este resumen, si bien acostumbra a estar basado en importantes análisis que no se publican, difícilmente expresa los contenidos concretos en los que se basa y apenas desarrolla sus proposiciones, con lo que aparece una similitud ficticia entre planes. Pero existe otro motivo, también puesto de manifiesto por los coordinadores de planes estratégicos: la adopción del modelo de planificación estratégica del Plan estratégico de Barcelona. Adoptar como modelo propio un método originado en situaciones económicas, sociales e institucionales tan diferentes como es el caso de las ciudades de América Latina, ha ayudado poco a definir una estrategia propia. Por ello, la planificación estratégica debe entenderse no como un modelo a seguir, sino como un conjunto de métodos y teorías cuya aplicabilidad dependerá de las condiciones urbanas específicas de cada ciudad para alcanzar los objetivos de dotarse de una estrategia urbana basada en la cooperación pública y privada, y legitimada en base a la participación ciudadana. En conclusión, las críticas a la planificación estratégica tienen su base en debilidades detectadas en algunos planes estratégicos, pero una alternativa viable está en mejorar la conceptualización y renovar los instrumentos de planificación, porque el plan incide en tres aspectos cruciales de la gobernabilidad de las ciudades:

122 124 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática 1. La elaboración de una estrategia específica. 2. La gestión relacional entre los actores urbanos. 3. El establecimiento de alianzas entre las ciudades a nivel nacional e internacional para fortalecer los sistemas urbanos. Temas clave para disponer de una buena estrategia y fortalecer el desarrollo de la gobernanza Llegados a este punto podemos afirmar que elaborar una buena estrategia significa fundamentalmente: Que los contenidos de la misma singularicen el modelo de ciudad y el posicionamiento de la ciudad y, en general, del territorio en el sistema regional, nacional o internacional de ciudades. Que disponga de capacidad de anticipación para que el territorio pueda responder de manera preventiva a los retos de futuro. Que consiga un importante apoyo e implicación social mediante la incorporación razonada de las expectativas y demandas ciudadanas, a través de un proceso de participación ciudadana. Que logre un importante compromiso de acción entre los actores económicos, sociales e institucionales en dos ámbitos de actuación: el desarrollo de los proyectos estructurantes y, lo más importante, la asunción de la estrategia y en especial de sus criterios de actuación como referentes para la elaboración de sus planes de actuación y los presupuestos para cada institución, entidad o empresa. Que se avance en el modelo de ciudad identificado como posible y deseable y en los niveles de desarrollo humano comparado con otros territorios de semejantes características, y se impulsen con eficacia los proyectos estructurantes. Debe de tenerse en cuenta que la realidad de la que parten los territorios para elaborar una estrategia es muy variada, y disponer de estos factores significa que habrá que dar énfasis muy distintos, en función de las características del territorio que se disponga a iniciar o reprogramar su proceso de desarrollo estratégico. Por otra parte, fortalecer un proceso de organización social para el desarrollo del nuevo arte de gobernar el territorio significa, además de dar cumplimiento a los requisitos que se acaban de señalar para disponer de unos buenos contenidos estratégicos, que se deben añadir nuevos requisitos específicos para el buen inicio de la gobernanza: Es necesario que se constituya la organización que respalda el plan y se considere un buen espacio de intermediación para llegar a acuerdos sobre temas y proyectos de la ciudad. Asimismo es importante que la organización del plan sea reconocida por sus reuniones, conferencias, publicaciones, páginas web, como un importante espacio creativo para innovar en el pensamiento urbano y proponer nuevos proyectos que se integren en la estrategia del territorio.

123 La elaboración de planes estratégicos de segunda generación 125 Ser un referente para el conjunto de políticas públicas del gobierno territorial que impulsa el proceso de elaboración de estrategias o de gestión relacional. Que el liderazgo del proceso corresponda al representante político. En un plan municipal corresponderá al alcalde, o a un concejal en el caso de un plan sectorial. Se debe disponer del acceso rápido y fácil a los principales actores con capacidad de ejecución o freno a los ejes o vectores estratégicos de transformación de la ciudad. Esta característica es esencial en el impulso y seguimiento de proyectos estratégicos. Es importante que se visualice la organización del plan como una eficaz y eficiente promotora de una amplia participación ciudadana. El desarrollo de amplias reuniones de participación ciudadana, con metodologías adecuadas para que resulten unos eventos eficaces y muy plurales, es básico para que se reconozca el plan como promotor de gobernanza. La organización del plan debe disponer de una importante red de relaciones externas que le permitan dar la dimensión territorial a cada estrategia sectorial o proyecto específico y establecer las alianzas territoriales necesarias para impulsarlas. En los apartados que siguen se recomiendan unos enfoques metodológicos que han mostrado su utilidad práctica, tanto desde el punto de vista de elaborar una buena estrategia, como el de fortalecer un proceso de organización social del territorio que sea capaz de iniciar la gobernanza democrática y que no han sido muy habituales en los planes estratégicos de primera generación. Destacan: La renovación permanente de la estrategia. La importancia del análisis histórico. Los valores en la definición de la estrategia. El análisis de actores. La estrategia en renovación permanente: más énfasis en la estrategia que en el plan La estrategia consiste fundamentalmente en establecer una dirección a seguir a partir de la identificación colectiva de un modelo (o visión) de ciudad económico, social, territorial y de sostenibilidad posible y deseable, que a la vez posicione a la ciudad en el sistema de ciudades regional, nacional o territorial. La dirección a seguir en el proceso de cambio y transformación, marcada por el modelo o visión de ciudad, se asienta en un conjunto de criterios de actuación, vectores y proyectos motores y estructurantes. La estrategia de un territorio debe a su vez concebirse como un proceso de organización colectiva, negociación y participación para implicar al conjunto de actores y ciudadanía con capacidad de transformar la ciudad o territorio. Desde este punto de vista, el proceso de elaboración estratégica es un proceso dinámico en permanente reprogramación si queremos realizar la estrategia. En un entorno en

124 126 La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática que el cambio es una constante, la estrategia premeditada que ha sido realizada siempre es una parte menor. Es preciso estar atentos a los nuevos elementos emergentes procedentes tanto de los cambios del entorno como del proceso de transformación de la ciudad, y que en parte son debidos a la puesta en marcha del proceso de planificación para poder integrarlos a la estrategia. De este modo los resultados son mayores, tal como indica el esquema basado en H. Mintzberg: 121 Estrategia proyectada Estrategia premeditada Estrategia sin realizar Estrategia realizada Estrategia emergente Fuente: Mintzberg, H. y otros (1999). La estrategia es superior al plan. Con esta frase se quiere resaltar que el plan estratégico de un territorio sólo puede entenderse como un proceso permanente de organización y transformación de la ciudad o territorio a través del desarrollo de una estrategia en constante reprogramación. En absoluto, un plan estratégico puede entenderse como un proceso formal para identificar unos proyectos y unos procedimientos a aplicar con la intención de que su simple impulso y seguimiento nos permitirá el desarrollo económico y social. Desgraciadamente esta concepción de la estrategia como un plan está muy extendida y para ser adecuada exigiría, por una parte, una estabilidad económica, social e institucional mientras el plan se despliega y, por otra, suponer que el plan sólo impacta cuando está cumplido en su totalidad, que el hecho mismo de existir y desarrollarse una estrategia no impacta en el territorio y la tenemos que evaluar al final. Es obvio que la primera condición es hoy imposible, y la segunda, una gran falacia. De todos modos, esta concepción se encuentra en la base de la repetición de determinados planes estratégicos. Es decir, se constata que los proyectos no se cumplen o que han cambiado las condiciones iniciales, se inicia 121. Mintzberg, H. y otros. Safari a la estrategia. (Barcelona, Granica, 1999).