Política y Gobierno en España

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1 Política y Gobierno en España 2a Edición MANUEL ALCÁNTARA ANTONIA MARTÍNEZ (Eds.) tirant lo blllanch Valencia, 2001

2 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Caries Ramió La Administración pública española que hoy conocemos es el resultado de un dilatado proceso de desarrollo histórico cuyo punto de inicio puede ser incluso dificil de determinar. De todos modos, es a partir del siglo XIX cuando se hace extensa e intensa la presencia de la Administración pública en nuestra sociedad. En efecto, el desarrollo del Estado liberal confiere a la Administración pública un papel relevante en lo que viene a ser un diseño institucional y social moderno. Las administraciones públicas en esta época, a pesar de que se les confiere un papel limitado y subsidiario, alcanzan un impacto creciente y unos volúmenes organizativos considerables en aquellas funciones denominadas de soberanía, a saber: relaciones exteriores, defensa, orden público, justicia y hacienda, a las que debemos añadir la competencia sobre las obras públicas. Ya en nuestro siglo la Administración pública va abordando en las sociedades más modernas nuevas competencias, entre las que destacan por su impacto y extensión, la sanidad y la educación. Este proceso se acelera una vez acabada la segunda guerra mundial, que al calor de unos nuevos postulados económicos y de la presión de la clase obrera, se genera un nuevo modelo de estado (Estado del bienestar) y de su mano un espectacular crecimiento de la presencia de la Administración pública en nuestra sociedad. Las administraciones públicas españolas actuales son el resultado de varias décadas de crecimiento ininterrumpido suavizado actualmente por el impacto de los críticos desajustes de la economía mundial de hace unos años y de la influencia de los postulados neoliberales. A pesar de estas últimas circunstancias, que nos está obligando a replantear el papel del sector público en nuestra sociedad, las administraciones públicas tienen unas dimensiones espectaculares (ver cuadro 1) y unas competencias muy amplias y profundas.

3 532 CARLES RAMIÓ País CUADRO I Datos ilustrativos de las dimensiones del sector público en algunos países de la OCDE Gasto Público Total (% sobre el PIB nominal) Gasto Social (% sobre el PIB nominal) Empleados Públicos ( % sobre el total de empleados) Austria 50,7 25,7 16,4 Bélgica 53,6 27,2 18,7 Dinamarca 59, ,2 Francia 53,6 28,7 24,9 Alemania 48,3 29,8 12,9 Italia 51,6 25,0 17,5 España 41,8 22,5 15,6 Suecia 63,3 37,5 31,5 Reino Unido 40,8 24,0 14,2 Estados Unidos 32,8 15,3 15,1 Fuente: OCDE (1997): OCDE Economic Outlook, n" 61, June y OCDE (1999): Education at a Glance: Database. Esto es así hasta tal punto que la Administración pública se ha configurado en un actor que tiene una presencia muy densa en nuestras vidas. En efecto, si analizamos nuestros quehaceres cotidianos percibimos de manera muy intensa su presencia. Casi todo lo que nos rodea sigue unas pautas previamente reguladas por la Administración pública, pero además, ésta interacciona con nosotros de manera directa: nos informamos por medios de comunicación públicos, utilizamos transportes públicos que circulan por redes viarias públicas, vigiladas por agentes públicos, nos educan y sanan en centros públicos o semipúblicos,... y, como contrapartida, trabajamos varios meses al año para que las administraciones públicas dispongan de los recursos necesarios. De hecho, es muy difícil concebir una sociedad moderna sin la existencia de un sector público fuerte que regule los distintos comportamientos sociales y atienda a muchas de las demandas de la sociedad. De esta manera la discusión no es si debe desaparecer o no esta gran maquinaria pública sino que el tema que preocupa a casi todo el mundo es en qué medida la Administración pública contribuye a nuestro bienestar y, como contrapartida, qué esfuerzo debe hacer la sociedad para su mantenimiento.

4 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA 1. La Administración Pública como pieza básica del sistema político Un sistema político no se limita a estructurarse en unas instituciones estrictamente políticas como el Parlamento y el Gobierno. Junto a estas instituciones, además de la Justicia, la Administración pública constituye un elemento esencial de la organización de un Estado para el ejercicio de sus poderes. La relevancia que el Poder Ejecutivo ha ido adquiriendo en los diversos sistemas políticos actuales se traduce, entre otras consecuencias, en una presencia más relevante de la Administración, que se ha convertido en la manifestación del poder público más visible por parte de la ciudadanía. Siguiendo el gráfico 1, que reproduce de manera simplificada el sistema político liberal-democrático, se puede apreciar la posición, la relación y el papel de la Administración. Nuestro sistema democrático es representativo, los ciudadanos eligen a unos representantes y éstos a su vez, eligen al máximo responsable de la rama ejecutiva: el Presidente de Gobierno. El Gobierno está compuesto por Ministros, la totalidad o la mayoría de ellos son titulares de algún ministerio o departamento que es el sistema básico de división de la estructura de la Administración. El Gobierno, entonces, dirige a la Administración, ésta funciona bajo las instrucciones del poder legal y legítimo. La Administración siempre actúa en nombre de una autoridad y esto es una elemento esencial. Pero funciona también dentro de un marco de actuación definido previamente por la Ley, otra característica básica. Las actividades de la Administración y de su organización interna están reguladas por la Ley, ésta es la que fija las reglas del juego. Así por ejemplo, la Administración cuando regula alguna actividad de la sociedad, o ejerce el monopolio de la coerción o el monopolio fiscal, lo hace en nombre de la autoridad (poder legítimo) y dentro de los cauces previamente definidos por la Ley. Pero además la Administración debe ser eficaz (tal y como establece el artículo 103 de la Constitución) y eficiente ya que sino el significado de su misión carecería de sentido. La Administración presta servicios a los ciudadanos, y éstos deben ser generados con los menores costes posibles (eficiencia) y deben llegar a la ciudadanía en el momento preciso y con un buen nivel de calidad (eficacia). Su actuación eficaz y eficiente es otra fuente imprescindible de legitimación de la Administración pública. Finalmente, y antes de cerrar el esquema, debemos aludir el tema del control: cómo se controla que la Administración realmente actúe conforme a derecho y preste los servicios establecidos en unas condiciones mínimas de eficacia y de eficiencia? La respuesta es que existen varios mecanismos de control, internos y externos. Los controles internos son la jerarquía y los órganos especializados de control económico y de gestión. Los controles exter-

5 534 CARLES RAMIó nos son el Parlamento mediante su actividad parlamentaria o bien por medio de sus dos instituciones, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo; por su naturaleza al Parlamento le corresponde un control político. El control jurídico, que precisa si la actuación de la Administración se ajusta a derecho, corre a cargo de los tribunales de justicia y, en concreto, a sus instancias especializadas de lo contencioso-administrativo. GnÁFico I Administración Pública y Sistema Político Fuente: Elaboración propia 2. Evolución de las administraciones públicas` Tal y como se ha mencionado al principio del capítulo es prácticamente unánime establecer que el proceso de formación de nuestra moderna Administración se 1 Para comprender con detalle esta evolución véase Mariano Baena (2000): Curso de Ciencia de la Administración, Cuarta Edición Reformada, Tecnos, Madrid; José A. Olmeda y Santiago Parrado (2000): Ciencia de la Administración. Los Sistemas Administrativos, UNED, Madrid; Xavier Ballart y Caries Ramió (2000): Manual de Ciencia de la Administración, Tirant lo Blanch, Valencia.

6 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 535 produce en el siglo XIX, más en concreto, después de la muerte de Fernando VII en A partir de este momento se diseña un modelo administrativo siguiendo el ejemplo francés impulsando medidas racionalizadoras y modernizadoras. Se configuró un sistema administrativo donde coexistían de manera desigual dos niveles administrativos: la Administración General del Estado y las administraciones locales. Desigual ya que el modelo administrativo era sólidamente centralista en el cual la Administración General del Estado asumía la mayor parte del poder operando en su órbita una Administración local con escasa autonomía. De todos modos, este diseño centralista nunca acabó de sintonizar en un país tan plural desde un punto de vista históricocultural y socioeconómico. Los intentos de suavizar la clara orientación centralista de nuestra configuración administrativa fueron numerosos y poco exitosos (los intentos de descentralización más o menos ambiciosos de la I República, la aparición de las mancomunidades en la Restauración, y la II República son los ejemplos más relevantes) hasta la promulgación de la vigente Constitución de 1978 que variará de manera substancial nuestro panorama administrativo. En efecto, a raíz de la Constitución de 1978 se reconocen los derechos de las nacionalidades y regiones de España a constituirse en Comunidades Autónomas, es decir, en un nivel intermedio de gobierno entre la Administración General del Estado y la Administración local. La creación y puesta en marcha de las Comunidades Autónomas, con todos sus problemas y contradicciones, es el hecho de mayor importancia en la actualidad en cuanto a administraciones públicas se refiere. Con ello se pretende poner fin a un problema secular 4ue es constante en la historia de España, tal y como se ha aludido. Se bu a un mecanismo de consenso para artcular el centro y la periferia en la gobernabilidad del Estado. Durante los últimos años lo más destacable que ha acontecido a la Administración pública española puede resumirse en tres factores. El primero de ellos, el mencionado proceso de descentralización política del Estado iniciado con la Constitución de A través de este proceso se han transferido importantes bloques competenciales a las Comunidades Autónomas y un gran volumen de recursos, lo que las ha convertido en los principales gestores de un buen número de servicios públicos. Así, el peso de la Administración General del Estado en el conjunto del gasto público ha disminuido entre 1982 y el 2000 del 84% al 55%, mientras que las Comunidades Autónomas superan el 33% y las administraciones locales el 12%. En cuanto al volumen del empleo, entre 1982 y el 2000, en la Administración central se reduce en más de 300 mil efectivos, en tanto que las Comunidades Autónomas crean en este mismo período más de 700 mil empleos. En un futuro más o menos próximo la Administración central pasará a representar algo menos de un 50% del gasto público total en beneficio de las Comunidades Autónomas y de la Administración local; además las Comunidades Autónomas serán, con mucho, el principal empleador del país con más del 45% de los empleos. El segundo factor es la consolidación del modelo de Estado del bienestar. Así, en el período , el gasto público pasó de representar el 22% del PIB al

7 41%, equiparándose tanto en volumen como en la estructura de su distribución con el de otros países europeos. Esto se traduce en el importante crecimiento que han experimentado las administraciones públicas. Lógicamente han crecido más las administraciones autonómicas, ya que partieron de cero, y las administraciones locales, ya que su papel durante la dictadura era limitado y subordinado al poder central. Pero también ha crecido la Administración central. Hay dos variables que evidencian el crecimiento de manera incontestable en nuestras administraciones, de un lado el número de funcionarios, de otro el gasto público. CUADRO II Evolución del gasto público en España en relación con el PIB Años Gasto Público España en relación al PIB 21,6 32,6 42,0 40,9 Gasto público países OCDE en relación al PIB - 36,5 38,4 39,2 El tercer factor se refiere a la integración en la Unión Europea que, además de sus profundas implicaciones políticas, económicas y sociales, ha tenido un impacto importante en las relaciones intergubernamentales y en los roles que deben asumir las distintas administraciones públicas españolas. España posee una configuración administrativa compleja que agrupa diferentes tipos de administraciones públicas las cuales se pueden clasificar, en función de su ámbito territorial de actuación, en tres grandes niveles: la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y la Administración local. La Administración General del Estado es la instancia básica que tiene competencias sobre todas las personas y todo el territorio del Estado. En segundo término, debemos referirnos a la Administración local y básicamente a los municipios. Los municipios son- las instancias político-administrativas descentralizadas, son muy numerosas (unas 8077 en España) y cada una de ellas tiene competencias administrativas sobre una pequeña parte del territorio (municipio) y sobre la población que reside formalmente en el mismo (inscrita en el padrón municipal). Pero la Administración local no sólo comprende los municipios ya que pueden existir otras administraciones locales en base

8 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 537 a unos territorios de carácter supramunicipal. Un ejemplo serían las Diputaciones provinciales presentes en todas las provincias salvo en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, las Comarcas en Cataluña, los Cabildos en Canarias, etc. Hemos hablado hasta el momento de los dos niveles administrativos básicos comunes en la mayoría de los estados. Esta dualidad aparece tanto en el modelo político-administrativo continental francés, donde se prima a la instancia administrativa central, o en el modelo anglosajón, donde el poder local ha sido siempre muy importante. Pero esta sencilla dualidad administrativa se va complicando en los estados que adoptan un modelo federal, regional o autonómico ya que implica la aparición de un nuevo actor en un punto intermedio entre la instancia administrativa central y las instancias administrativas locales. Estamos hablando de los estados en los modelos federales (por ejemplo los Estados en EEUU o los Lánder en Alemania), las regiones en los sistemas políticos regionales (por ejemplo Italia) o las Comunidades Autónomas en España que están en un punto intermedio, a tenor de sus competencias, entre los estados de un modelo federal y las regiones de un modelo unitario centralista. Sin lugar a dudas, tal y como se ha mencionado, la gran novedad que aporta la Constitución de 1978 es la creación de las Comunidades Autónomas pensadas como respuesta a las históricas demandas de descentralización política y administrativa formuladas por unas determinadas zonas del territorio. El actual sistema debe su complicado diseño al intento de conseguir la satisfacción de las distintas partes en litigio ya que el conflicto centro-periferia fue el problema más serio con el que se enfrentó la transición política española. Había que ceder autonomía a una parte del territorio pero sin llegar a diseñar un modelo que pudiera ofender a otras partes del territorio o a determinadas corrientes de opinión. El resultado es un modelo original, que a pesar que se ha intentado identificar como una mezcla entre el federalismo alemán y el poco ambicioso regionalismo italiano, se inspira directamente en el fallido Estado Integral con tendencia federal de la II República Española de Además tenemos que incluir en este somero repaso a las administraciones de las instituciones básicas del Estado. En este caso, estamos ante un tipo de administraciones cuyo objetivo no es administrar para satisfacer demandas externas sino que sus funciones residen en asegurar el soporte administrativo que permita a estas instituciones básicas cumplir con sus finalidades constitucionales. Estamos hablando aquí de los pequeños aparatos administrativos dependientes del jefe del Estado, de las cámaras parlamentarias de nivel estatal o subestatal y de los altos órganos de la Administración de justicia.

9 538 CARLES RAMIÓ Fuente: Elaboración propia. CUADRO III Administraciones Públicas y ámbito territorial Ámbito territorial Entidad Número Estatal Administración General del Estado 1 Autonómico Comunidad Autónoma 17 Local Municipio Ayuntamiento Provincia Diputación Provincial 38 Diputación Foral (País Vasco) 3 Comarca Consejo Comarcal (Cataluña) 41 Isla Consejo (Baleares) 3 Cabildo (Canarias) 7 Municipios Mancomunados Mancomunidad 807 Conurbación Metropolitana Entidad Metropolitana 3 II. CARACTERÍSTICAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA 1. Diseños organizativos 1.1. La organización de la Administración General del Estado El complejo orgánico Gobierno-Administración del Estado es el núcleo central de la organización administrativa española, que como tal se caracteriza por su máxima importancia política y por su denso volumen orgánico y extensión de sus tareas. En primer lugar, hay que destacar que el Gobierno dirige la Administración aunque no se identifica con ella. Los miembros del Gobierno, siguiendo lo establecido por el artículo 98.1 de la Constitución, son el Presidente, los Vicepresidentes (es un cargo opcional, puede haber uno, varios o ninguno) y los Ministros. Las funciones del Gobierno son la dirección política, la dirección de la Administración civil y militar y la defensa del Estado, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. A pesar de que constitucionalmente estamos ante un ejecutivo parlamentario que trabaj a como un órgano colegiado, en la práctica destaca la preeminencia absoluta del Presidente de Gobierno dentro del

10 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 539 ejecutivo y en la globalidad del sistema político. Esta posición estratégica dentro del sistema político y del ejecutivo genera una multiplicidad de funciones que obligan al Presidente a dotarse de una extensa organización administrativa propia que le apoye, en las funciones de información, asesoramiento y control. Este complejo organizativo agrupa órganos como el Gabinete y la Secretaría General del Presidente entre otras instancias. El punto de contacto entre Gobierno y Administración son los Ministros los cuales en su dimensión política son miembros del Gobierno y de su órgano de reunión periódica, el Consejo de Ministros y, en su dimensión administrativa son los máximos responsables de cada uno de los ministerios; éstos son las unidades básicas en que se estructura la Administración central. Los ministerios controlan directamente su red periférica, en caso de que la tengan, repartida por el territorio del Estado y controla directa o indirectamente a los Organismos Autónomos y a las empresa públicas dependientes de la organización ministerial. GRÁFICO II La Administración General del Estado y su entorno institucional REY TRIBUNAL CONSTITUCIONAL CORTES GENERALES GOBIERNO PODER JUDICIAL 1 MINISTERIO MINISTERIO MINISTERIO 1 SECRETARÍA DE ESTADO SUBSECRETARÍA SECRETARÍA GENERAL DIRECCIONES GENERALES 1 Fuente: Elaboración propia. Dentro de los ministerios, en su organización, debe distinguirse por una parte, los órganos superiores, los órganos directivos y las jefaturas administrativas (ver gráfico II) y, por otra, los órganos inferiores. Los órganos superiores de un ministerio son el Ministro, máximo responsable del departamento y el Secreta-

11 540 CARLES RAMIÓ rio de Estado, con funciones de viceministro dirige áreas homogéneas dentro de un ministerio. Los órganos directivos son el Subsecretario, que se encarga de la gestión interna de los medios materiales, personales, financieros y jurídicos necesarios para que funcione el departamento; el Secretario General que, igual que el Secretario de Estado pero con menor nivel formal, se hace cargo de la gestión de un bloque homogéneo del departamento y los Directores Generales, que dirigen las ramas básicas en las que se divide la administración de un Ministerio. Al mismo nivel formal que los Directores Generales encontramos al Secretario General Técnico el cual tiene funciones de asesoramiento y de elaboración de informes técnicos. El último de los órganos directivos es la subdirección general que es una unidad que está bajo las órdenes de las direcciones generales. Finalmente, las jefaturas administrativas inferiores son el servicio, la sección y el negociado. CUADRO IV Clases de órganos administrativos en la Administración General del Estado Órganos Superiores Órganos Directivos Jefaturas Administrativas Inferiores Fuente: Elaboración propia. Clases de órganos Administrativos Ministros Secretarios de Estado Subsecretarios y Secretarios Generales Directores Generales y Secretarios Generales Técnicos Subdirectores Generales Jefes de Servicio Jefes de Sección Jefes de Negociado 1.2. La organización de las Comunidades Autónomas El modelo institucional de las Comunidades Autónomas (ver el gráfico III) comprende una Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno y un Tribunal Superior de Justicia. Éste último forma parte de la organización general de la Administración de Justicia del Estado. La Asamblea Legislativa elige entre sus miembros al Presidente de la Comunidad y éste nombra y preside a los miembros del Consejo de Gobierno (Consejeros). La posición del Consejo de Gobierno en su organización interna y en su vinculación con el aparato administrativo es similar a la que se ha relatado con respecto al Gobierno

12 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 541 central. Los consejeros son el punto de unión entre ambas dimensiones (política y administrativa) y son los máximos responsables de las distintas consejerías o departamentos en que se divide la administración de la Comunidad. Los altos cargos de las consejerías varían en cada comunidad aunque en todas aparece, por supuesto, la figura del Consejero y la de los Directores Generales como responsables de las unidades básicas de las consejerías. Algunas administraciones autonómicas incorporan la figura del Viceconsejero como segundo escalón más político que administrativo y en todas figura una instancia que se encarga de la gestión interna de los recursos materiales, personales, financieros y jurídicos de las consejerías. En algunas comunidades esta figura se denomina Secretaría General y en otras Secretaría General Técnica. La organización de los órganos inferiores es idéntica a la de la Administración central: subdirección general (en algunas autonomías, como Valencia y Murcia, se denomina área), servicio, sección y negociado aunque hay algunas diferencias entre las diversas comunidades autónomas, desde la que se organiza de un modo totalmente distinto a lo que aquí se ha comentado (País Vasco), las que no poseen subdirecciones generales, hasta la que incorpora un nivel jerárquico más (las subsecciones en Madrid) La organización de la Administración Local La expresión Administración local ess una generalización fruto de la necesidad de utilizar conceptos abstractos. En la práctica no existe una Administración local, sino una pluralidad de entes locales, entre los que deben destacarse los Municipios y las Provincias. También pueden existir otras entidades locales territoriales, de extensión inferior al Municipio (entidades locales menores: pedanías) y, de extensión superior al Municipio como son los entes locales supramunicipales (áreas metropolitanas, mancomunidades y asociaciones de municipios) y las Comarcas en el caso de Cataluña 3 (ver el cuadro III). En relación con la Administración municipal, el municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado y sus elementos son el territorio, la población y la organización. El territorio o término municipal es la 2 3 Para tener una visión completa de la configuración organizativa de la administración de las Comunidades Autónomas véase Xavier Ballart y Caries Ramió (2000): Manual de Ciencia de la Administración, Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia. En Cataluña, hay 41 comarcas que se han constituido en 1987 en un nuevo nivel de gobierno supramunicipal amparándose en un precepto constitucional (artículo 141.3) que permite la creación de administraciones supramunicipales con una extensión inferior a la provincia. Las Comarcas están gobernadas por un Consejo Comarcal cuyos miembros son elegidos de forma indirecta (similar a la comentada en el caso de las Diputaciones). Además existe una figura unipersonal administrativa fuerte que es el gerente de la Comarca el cual tiene un contenido más profesional que político.

13 542 CARLES RAMIÓ extensión espacial en la que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. La población es el elemento más importante y sujeto a mayor movimiento, y está constituida por los habitantes del término municipal. El tercer elemento, que seguidamente expondremos, es la organización. Los municipios son, además de entidades básicas de la organización territorial del Estado, los cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. GRÁFico III La Administración Autonómica y su entorno institucional Asamblea Legislativa Consejo de Gobierno Tribunal Superior de Justicia Consejería Consejería Consejería Viceconsejería Secretaría General o S. G. Técnica Direcciones Generales Fuente: Elaboración propia. Los órganos de gobierno de un municipio son el Pleno del Ayuntamiento, la Comisión de Gobierno, el Alcalde y los Tenientes de Alcalde. Por su parte, los órganos administrativos más importantes son el secretario y el interventor. El Pleno del Ayuntamiento es el máximo órgano de gobierno y administración municipal, está integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal y directo 4. Al Cada término municipal constituye una circunscripción en la que se elige el número de Concejales que resulte de la aplicación de una escala que va desde 5, en los municipios de hasta 250 residentes, a 25 para los de a , añadiéndose, de esta cifra en adelante, un Concejal más por cada residentes o fracción, y uno más también cuando el resultado sea par. El mandato de los Concejales es por cuatro años, a cuyo

14 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 543 Pleno del Ayuntamiento le corresponden las atribuciones más importantes: planificación, aprobación de reglamentos y ordenanzas, aprobación de los presupuestos e imposición de tributos; y sobre todo el control de los demás órganos de gobierno a través de interpelaciones, de preguntas y de la moción de censura. La Comisión de Gobierno es un órgano de apoyo al Alcalde y existe en los municipios con una población superior a habitantes. Está integrada por el Alcalde, que la preside, y los Concejales nombrados por él como miembros de la misma. A la Comisión le corresponde la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones, así como las que esa autoridad u otro órgano municipal le delegue. El Alcalde es la pieza central del gobierno municipal, reúne la doble condición de presidente del Ayuntamiento y jefe de la Administración municipal. Como presidente además de convocar las sesiones, levantarlas, fijar los asuntos que han de tratarse y mantener el orden en las deliberaciones, le corresponde la ejecución de los acuerdos, lo que le otorga un poder considerable al ser quien decide en el momento de la ejecución. Como jefe de la Administración municipal es cabeza de la organización y responsable de todos los servicios. Los Tenientes de Alcalde son designados por el Alcalde, ejercen la suplencia de éste y se pueden ocupar de la dirección de los departamentos y de los distritos en que puede estar dividido el Municipio. En lo que se refiere a las Administraciones Provinciales, éstas se corresponden con la Diputación. Sólo hay 43 diputaciones sobre las 50 provincias en que se compone España ya que en el caso de las 7 Comunidades Autónomas uniprovinciales sus instituciones autonómicas han absorbido las competencias y el aparato administrativo de las diputaciones. Entre las provincias hay que destacar las tres provincias vascas cuyo órgano de gobierno, la Diputación Foral, tiene unas competencias y una capacidad de gestión muy superiores al resto de las administraciones provinciales. Punto y aparte son también las Comunidades Insulares ya que la Constitución reconoce a las islas como entes locales. Estamos hablando de los Cabildos Insulares en las Canarias y de los Consejos Insulares en las Baleares. término se renueva el Ayuntamiento en su totalidad. Celebradas las elecciones se constituye el nuevo Ayuntamiento, los Concejales celebran una votación para elegir entre ellos al Alcalde, debiendo obtener algún Concejal la mayoría absoluta en la primera votación. Si no es así, el cargo se confiere al primer candidato de la lista que haya obtenido mayor número de votos en las elecciones.

15 544 CARLES RAMIÓ G~co IV La organización de la Administración Local CORPORACIÓN EN PLENO COMISION DE GOBIERNO PRESIDENTE CORPORACIÓN SECRETARIO 1 OFICIAL MAYOR INTERVENTOR TESORERO Fuente: Elaboración propia. Los órganos de gobierno de las Diputaciones provinciales son el Pleno de la Diputación, la Comisión de Gobierno y el Presidente y, entre los órganos administrativos destacan las figuras del secretario y del interventor. Es decir, la configuración de los órganos de la provincia es paralela a la del Municipio y no hace falta comentarla salvo en el caso de la complicada mecánica de elección de los Diputados. El Pleno de la Diputación está formado por el Presidente y los Diputados'. 2. Ámbitos organizativos de las distintas administraciones públicas Cada uno de los tipos de administraciones públicas que se han relatado en el apartado anterior agrupa, a su vez, diferentes variantes organizativas en función de los distintos desempeños que, en términos generales, se pueden 5 Los puestos a elegir son los Diputados provinciales, que a efectos de representación se agrupan por Partidos Judiciales. En las provincias pequeñas, menos de medio millón de habitantes, hay 25 Diputados y en las de más de un millón 31. La elección de los Diputados correspondientes a cada Partido Judicial se realiza entre los Concejales electos de los Municipios que comprende dicho territorio, reunidos al efecto. Celebrada la elección y proclamados los candidatos elegidos, se celebra la primera sesión del Pleno de la Diputación en la que los Diputados eligen entre ellos al Presidente, requiriéndose en primera votación mayoría absoluta y en segunda votación mayoría simple.

16 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 545 distinguir en: administración nuclear, administración periférica y administración funcional. Además existe la paraadministración que no forma parte del complejo organizativo formal de la Administración pública pero que por su naturaleza está vinculada a la misma. En relación con la Administración nuclear, ésta es la configuración organizativa que se ha descrito en el anterior apartado. Compuesta por una parte, por el aparato administrativo de apoyo a la máxima instancia política (presidente, alcalde, etc.) y por otra, por los departamentos básicos en que se divide la instancia administrativa en cuestión (ministerios, consejerías, concejalías, etc.). Se trata de unas unidades centrales que pueden ser enormes pero ubicadas en un mismo punto geográfico (la capital del Estado en el caso de la Administración central, la capital de la región en el caso de la Administración regional). Dentro de esta organización están presentes la mayor parte de los puestos políticos y de los puestos profesionales de alta responsabilidad. Es una organización que dirige, coordina y controla al resto de complejos organizativos (periférica y funcional). Es decir, agrupa los puestos de más responsabilidad y las funciones más relevantes de todo el conjunto de organizaciones que puede comprender una Administración, de ahí su denominación como nuclear ya que es el punto de origen (formulación), de control y de evaluación de la mayoría de los programas públicos. En segundo lugar se encuentra la Administración periférica. Estamos hablando aquí de la prolongación territorial de las administraciones que tienen competencias sobre una parte extensa del territorio, como es el caso de la Administración central y de determinadas administraciones regionales. Para conseguir una regular presencia en los distintos puntos del territorio se cuenta con un conjunto de oficinas administrativas dependientes de las distintas instancias de la Administración nuclear. Además de conseguir esta presencia lo que se busca es aproximar físicamente a la ciudadanía las unidades de producción y de prestación de servicios. En tercer término está la Administración funcional, constituida por las denominadas agencias o los organismos autónomos y las empresas públicas. Estas instancias son los principales instrumentos organizativos de la Administración pública contemporánea. El origen de la Administración funcional reside en dos factores genéricos: a) el reto técnico que representa para la Administración la prestación directa de bienes y servicios a la ciudadanía; b) el objetivo de intervenir en el mundo económico y la asunción parcial de medios de producción y de cambio en el marco de una economía mixta. Mediante la Administración funcional se pretende conseguir fórmulas organizativas y financieras más ágiles que las empleadas por las instancias nucleares de la Administración y, además, se intenta suavizar la excesiva presión jurídica presente sobre éstas últimas y que dificulta la gestión eficaz y eficiente. En la Administración funcional debemos distinguir claramente dos niveles: el de las agencias y/o organismos autónomos por una parte y, por otra, el de las empresas públicas. Las agencias y organismos autónomos son entes formalmente separados del resto de la organización administrativa, están sujetos a

17 546 CABLES RAMIÓ otro tipo de normas, que tienen sus propios presupuestos, recursos y autonomía de gestión. A pesar de estas diferencias, estamos ante unas instancias formalmente públicas, sujetas al derecho público, y con unos vínculos formales y materiales estrechos con la Administración nuclear. Las empresas públicas, en cambio, son organizaciones en forma de sociedad mercantil (normalmente sociedades anónimas). Son, por lo tanto, sujetos formalmente privados que pueden actuar jurídicamente como cualquier empresa normal lo que los configuran como unas organizaciones muy ágiles a la hora de intervenir en la economía o en la prestación de bienes y servicios. Por último, se encuentra la Paraadministración. En los últimos tiempos ha aparecido con fuerza una nueva dinámica que se caracteriza por la circunstancia que determinadas funciones públicas son desempeñadas por organizaciones privadas. Así por ejemplo, parte de la prestación sanitaria o educativa sufragada por el erario público es dispensada por hospitales y centros educativos privados. Sanidad y educación son dos de los sectores donde tradicionalmente más ha operado lo que podríamos calificar como externalización de los servicios públicos. En los últimos años esta dinámica se ha extendido a otros sectores como la prestación de servicios sociales, actividades de inspección (por ejemplo las conocidas Inspecciones Técnicas de Vehículos), etc. A todas estas organizaciones privadas con ánimo de lucro (empresas privadas) o sin ánimo de lucro (fundaciones, ONGs, etc.) prestadoras de servicios públicos es lo que denominamos paraadministración y que viene a configurar buena parte de lo que se conoce como el archipiélago administrativo. Pero por qué el sector público difiere actividades que le son propias al sector privado? La respuesta teórica es que determinadas organizaciones privadas son más eficaces (prestan servicios de mayor calidad) y más eficientes (resultan más económicas) que las organizaciones públicas. Esto puede ser cierto en algunas circunstancias y no resulta tan evidente en otras. De todos modos, que efectivamente la paraadministración preste servicios a la sociedad de mejor calidad y con menores costes dependerá siempre del grado de control que ejerzan los organismos públicos sobre este sector. Sin control no hay garantías de calidad y se pueden perder las supuestas ventajas económicas. 3. El personal al servicio de las administraciones públicass Un elemento imprescindible para el ejercicio de las competencias de las administraciones públicas, junto a los recursos financieros y materiales, es el personal o los recursos humanos. 6 Si se desea tener una visión más amplia de este apartado véase Manuel Villoria y Ernesto del Pino (1997): Manual de Gestión de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas, Tecnos, Madrid; Xavier Ballart y Carles Ramió (2000): Manual de Ciencia de la Administración, Tirant lo Blanch, Valencia.

18 Hay dos grandes modelos de función pública: el que considera que el funcionario va a estar vinculado de por vida a la Administración, a la que prestará sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo ámbito, configurándose de esta manera, su carrera profesional. Es decir, se parte de la polivalencia de los funcionarios para ocupar diferentes puestos y en una vinculación vitalicia con la Administración. Este es el sistema empleado en Francia y en España (basado en cuerpos) o en el Reino Unido (estructurado en clases de funcionarios). Otro modelo se basa en la diferenciación radical de los diferentes puestos de trabajo de la Administración, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de los puestos de trabajo con el objetivo de reclutar a las personas más idóneas para cada uno de dichos puestos. Ello ha dado lugar a la formación del slogan la búsqueda del mejor hombre para cada puesto. Estamos, entonces, ante un sistema basado en la especialización. Este es el sistema que funciona, en términos generales, en los Estados Unidos. Estos dos modelos hacen referencia a la estructura de la función pública, pero además debe tenerse en cuenta la variable política que nos permite vislumbrar el grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal, es decir, si el personal de la Administración es seleccionado únicamente en función de su capacidad profesional, o el grado de politización, en el caso de que el personal público sea reclutado bajo criterios de confianza política. En la mayoría de los modelos administrativos predomina el sistema neutral, es decir, los empleados públicos son reclutados en función de su capacidad profesional. Esto suele ser así excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes organizaciones públicas que normalmente son ocupados por políticos o personas seleccionadas bajo criterios de confianza política (eventuales). En estos casos su vinculación con la Administración es sólo temporal. Este es el sistema de Francia y de España. Hay algunos países, como por ejemplo el Reino Unido, que reducen al máximo este espacio político existiendo altísimos cargos no políticos sino profesionales. El sistema opuesto, la politización de la mayor parte de la Administración, lo encontramos en la Administración de los Estados Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la propia experiencia española también en el siglo XIX (las cesantías). El sistema de botín o de cesantías consistía en que los empleados públicos se renovaban después de las elecciones cuando el partido vencedor en las mismas recompensaba a algunos de sus seguidores nombrándolos para los puestos públicos. Este sistema está actualmente en desuso en los países avanzados. Veamos seguidamente en la práctica como se estructura la función pública en España relatando lo que vendría a ser la vida de un funcionario (ver el gráfico V): una persona accede a la condición de funcionario una vez que ha superado una oposición o concurso-oposición que se basa en el conocimiento de un temario o en la retención y demostración de un conjunto de habilidades. Una vez que adquiere la condición de funcionario se integra en una estructura matricial en base a los denominados grupos, en función de los estudios mínimos exigidos para su acceso, y en base a los cuerpos, atendiendo a los contenidos técnicos del puesto que esté previsto ocupar.

19 548 car,us R.AMIó Hay cinco tipos de grupos: A (son los técnicos superiores y sólo lo pueden ocupar los licenciados universitarios o equivalentes), B (técnicos medios o de gestión ocupados por diplomados universitarios o equivalentes), C (administrativos que se les exige el título de bachiller), D (auxiliares administrativos, se requiere el título de graduado escolar) y E (subalternos, es necesario el certificado de escolaridad). Existen muchos cuerpos ya que la Administración requiere muchos perfiles profesionales distintos: el espectro abarca desde los cuerpos generales, que se encargan de la gestión administrativa, a una gran variedad de cuerpos especiales: profesores de EGB, médicos, letrados, ingenieros especializados, etc. La carrera administrativa se desarrolla a través de la asunción de niveles personales cada vez más elevados (van del 1 al 30), dentro de un intervalo más acotado definido para cada grupo, en función de la ocupación de diferentes puestos de trabajo. La consecución con el tiempo de mayores responsabilidades requiere, además de la experiencia, unos conocimientos específicos que el funcionario puede ir adquiriendo en los cursos de formación permanente organizados por las unidades internas especializadas en capacitación. El nivel retributivo depende del nivel del puesto de trabajo ocupado. En la Administración la parte que predomina del sueldo de los funcionarios es fija quedando reducida la parte variable a la mínima expresión (complementos de productividad en algunas administraciones). Esta homogeneidad en las retribuciones genera ciertos problemas en las relaciones laborales de los empleados públicos ya que, a igual categoría, todos cobran más o menos lo mismo con independencia de la cantidad y calidad de su trabajo. En nuestras administraciones públicas no sólo prestan sus servicios los funcionarios ya que también se pueden encontrar a funcionarios interinos (que ocupan un puesto de trabajo de manera temporal a la espera de una próxima convocatoria de oposiciones), a contratados laborales que están regulados por la legislación laboral ordinaria. Dentro de los laborales cabe distinguir a los laborales indefinidos (que a efectos prácticos tienen, al igual que los funcionarios, una vinculación vitalicia) y los laborales temporales los cuales al vencer el tiempo de su contrato tienen que dejar su puesto de trabajo. Actualmente la distribución de los empleados públicos españoles por niveles administrativos es la siguiente: el 41,7 % prestan sus servicios en la Administración General del Estado, el 32 % en las Comunidades Autónomas y el 21,3% en la Administración local -el 4% restante se incluye en la categoría Universidades. Las previsiones de cara a un escenario futuro bastante próximo apuntan que las Comunidades Autónomas serán, con mucho, el principal empleador público del país con más del 45% de los empleos, en tanto que la Administración General del Estado supondrá una cifra inferior al 30% y la Administración local se aproximará al 25%.

20 GRÁFICO V Parámetros y estructura de la función pública española Oferta Pública Oposición Cocurso-Oposición SELECCIÓN INCORPORACIÓN Formación Entrada 0 General o Especial 1 v Especial n A Grupo B C D E ESTRUCTURA BÁSICA FUNCIÓN PÚBLICA Formación permanente Régimen disciplinario Ocupación puestos de trabajo Niveles 6 a 30 Retribución CARRERA ADMINISTRATIVA CUADRO V Empleados públicos por niveles de administración * Se incluyen las Fuerzas Armadas ( ), las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ( ) y la Administración de Justicia (24.250). Fuente: Web del MAP. N de Efectivos % Administración General del Estado * 41,7 Comunidades Autónomas ,6 Entes Locales ,3 Universidades ,4 Total

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