Bandera, Escudo y Mapa de la República de Colombia

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1 Bandera, Escudo y Mapa de la República de Colombia CEJA: CEPAL: CONFIS: CONPES: DEPP: DGPN: DIIF: DNP: EOP: MFMP: MGMP: MH: PAC: PF: PGN: PI: PND: POAI: PPR: SIIF: SINERGIA: SIGOB: Lista de Acrónimos: Centro de Estudios de Justicia de las Américas Comisión Económica para América Latina y el Caribe Consejo Superior de Política Fiscal Consejo de Política Económica y Social Dirección de Evaluaciones de Políticas Públicas Dirección General del Presupuesto Público Nacional Dirección de Información Financiera Departamento Nacional de Planeación Estatuto Orgánico de Presupuesto Marco Fiscal de Mediano Plazo Marco de Gasto de Mediano Plazo Ministerio de Hacienda y Crédito Público Programa Anual de Caja Plan Financiero Presupuesto General de la Nación Plan de Inversiones Públicas Plan Nacional de Desarrollo Plan Operativo Anual de Inversiones Presupuesto por Resultados Sistema Integrado de Información Financiera Sistema Nacional de Evaluación y Gestión de Resultados de la Gestión Pública Sistema de Seguimiento de las Metas Presidenciales COLOMBIA 77

2 COLOMBIA 1. Escenario Socioeconómico La República de Colombia posee una superficie de km2 con una población de alrededor de 43,9 millones de habitantes para el Asimismo los niveles de pobreza total y pobreza extrema llegan alrededor del 49,2% y 14,7% de la población respectivamente (1). En cuanto a la Tasa de Desnutrición crónica infantil, afecta alrededor del 12,1% de la población menor a cinco años. Respecto al acceso a la educación, las cifras indican que el 6,9% de las personas son analfabetos (2). El Índice de Desarrollo Humano, cuyo valor se mide entre 0 y 1, es 0,79 y la esperanza de vida al nacer es de 73,1 años para el 2007 (3). Durante el 2007, la economía Colombiana registró un crecimiento de 7,5% debido a que el consumo nacional y la inversión privada y pública continúan actuando como motores del crecimiento, gracias a la mayor confianza de los agentes como resultado del clima de seguridad existente en el país (4). Según las encuestas, los empresarios perciben condiciones económicas y políticas favorables para la inversión y los consumidores revelan índices de confianza históricamente altos. A raíz de ello, se logró mejorar la recaudación tributaria y las transferencias a gobernaciones y municipios para realizar inversión en infraestructura de salud, educación, acueducto y alcantarillado. En particular, el equipo de transporte, las obras civiles y la maquinaria y equipo constituyen los rubros más dinámicos de la formación bruta de capital (5). Respecto al resultado primario del Sector Público No Financiero, se obtuvo un superávit fiscal de alrededor de 1,2% del PBI, lo que representa cuatros veces el resultado alcanzado en 2006 (0,3% del PBI). La Tasa de inflación fue de 5,7% debido principalmente al aumento del precio de los alimentos, como consecuencia de los efectos ocasionados por el fenómeno El Niño a comienzos del año, y la lenta respuesta a las medidas de control de la demanda hicieron inevitables dichas presiones, lo que impidió cumplir con la meta de inflación establecida por el Banco de la República (4,0%). Por el lado de la Organización Política, el Gobierno es republicano, democrático y representativo, dividido en 32 departamentos y un distrito capital (6). 1 Departamento Nacional de Estadística (2008). 2 Organización Panamericana de la Salud / Organización Mundial de la Salud (2007). 3 CEPAL (2007). 4 En junio de 2007, el Congreso colombiano aprobó el Tratado de Libre Comercio entre Colombia y los Estados Unidos. A pesar de las diversas estrategias del país para su aprobación en el Congreso estadounidense, aún persiste la incertidumbre y se cree que este no entrará en vigor antes del año 2009, por lo que se espera una nueva prórroga de las preferencias arancelarias otorgadas por este país en el marco de la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga. CEPAL (2007). 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2008). 6 El conflicto armado colombiano es considerado por la mayoría de analistas nacionales e internacionales como un conflicto armado interno que se desarrolla en Colombia desde hace 40 años en su versión actual (pasando por una serie de etapas), pero tiene antecedentes históricos en la violencia bipartidista de la década de 1950 y de años anteriores. La actual administración que encabeza el gobierno colombiano afirma que en Colombia realmente no se está dando un conflicto armado, ya que Colombia es un estado de derecho, y que las alteraciones al orden público causadas por las FARC, el ELN, las AUC y otros grupos armados irregulares son consideradas como parte de una amenaza terrorista. Dicha posición no es compartida por otros sectores políticos, sociales e intelectuales del país, que se refieren al mismo con términos tales como conflicto armado, conflicto interno, etc. Wikipedia (2008). 79

3 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 En cuanto a los movimientos políticos, Colombia cuenta con dos agrupaciones políticas tradicionales: el Partido Liberal y el Partido Conservador, ambos se han turnado el poder en toda la historia republicana. Otros movimientos políticos de importancia son: Polo Democrático alternativo, Partido de la U y Cambio Radical. Por otra parte, los últimos Jefes de Gobierno fueron: Ernesto Samper ( ), Andrés Pastrana ( ) y Álvaro Uribe Vélez (7) ( ). 2. Escenario Judicial (8) El sistema judicial de Colombia está constituido por la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación (parte de la Rama Judicial), Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección Nacional de Defensoría Pública de la Defensoría del Pueblo, Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación) Defensoría del Pueblo y personerías municipales, Policía Nacional y los particulares que están facultados para administrar justicia (conciliadores, árbitros y jurados en juicios criminales). La Rama Judicial está compuesta por jurisdicciones ordinaria, de lo contencioso administrativo, constitucional y especiales (paz e indígena). Igualmente, está integrada por la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura. La jurisdicción ordinaria es la encargada de atender los conflictos que surgen entre particulares y aquellos que no se encuentran atribuidos a otra jurisdicción, ni por la Constitución ni por Ley. Está organizada por niveles de competencia y especialidad. En el nivel nacional se encuentra la Corte Suprema de Justicia, máxima autoridad de la jurisdicción, y que tiene salas en materia penal, laboral, civil y agraria. En el nivel de distrito, están los tribunales superiores de distrito que tienen salas penales, civiles, laborales, familia, agrarias o mixtas. En el nivel del circuito existen juzgados civiles, penales, familia, laborales, de menores, penales especializados, y ejecución de penas y medidas de seguridad; y en el nivel municipal, se encuentran los juzgados promiscuos, civiles y penales. La Corte Suprema de Justicia tiene competencia para actuar como tribunal de casación de sentencias ejecutoriadas y juzgar al Presidente de la República, miembros del Congreso de la República, Procurador General y Defensor del Pueblo, entre otros funcionarios públicos. El Presidente de la Corte Suprema tiene como principales funciones: efectuar el reparto de los asuntos de competencia de la Sala Plena, dar posesión a los empleados designados por la Sala Plena, conceder permiso escrito a los Magistrados de la Corporación; manejar, a través del abogado asistente de la Presidencia para asuntos administrativos, los dineros que correspondan a la caja menor asignada a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, entre otros Durante su periodo presidencial se dio una reforma a la constitución que permitió su reelección. Wikipedia (2008) 8

4 COLOMBIA La Corte Suprema está conformada por 23 magistrados, elegidos por períodos individuales de ocho años. La Corte es el máximo tribunal de jurisdicción ordinaria y se divide en cinco salas: Sala Plena (integrada por todos los magistrados de la Corporación); Sala de Gobierno (compuesta por el Presidente, vicepresidente y los presidentes de cada una de las salas especializadas); Sala de Casación Civil y Agraria (conformada por siete magistrados); Sala de Casación Laboral (compuesta por siete magistrado) y la Sala de Casación Penal (posee nueve magistrados). En el caso de la Sala Plena, el Presidente es elegido entre los miembros de la Corte Suprema por un período de un año. Dentro de las funciones se encuentra: elegir al Presidente y Vicepresidente de la Corporación; elegir al Fiscal General de la Nación, de la terna enviada por el Presidente de la República; seleccionar de la terna sometida al Procurador General de la Nación para luego ser enviado al Senado de la Republica; seleccionar candidato para Contralor General y posteriormente enviarlo al Congreso Nacional; integrar terna para elección del Auditor de la Contraloría General y enviarla al Consejo de Estado, entre otras. Por el lado de los Tribunales Superiores, están integrados por un mínimo de tres magistrados. Se dividen por salas según las especialidades de la jurisdicción. Existen 32 tribunales superiores que corresponden a cada uno de los distritos judiciales. Tienen competencia para resolver recursos de apelación provenientes de los juzgados del circuito en materia penal, civil, laboral y de familia. Los Jueces Municipales y del Circuito están localizados en niveles municipales y del circuito del país. Según las competencias definidas por las leyes nacionales, los primeros constituyen la primera instancia en casos civiles, penales, de familia y laborales; y los segundos, la segunda instancia de procesos que provienen de jueces municipales, o primera instancia en casos civiles, penales, laborales y de familia definidos por la ley. La Jurisdicción Constitucional es la encargada de garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas y la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico. La Corte Constitucional es la máxima autoridad de la jurisdicción constitucional, creada por la Constitución Política de Se encuentra integrada por nueve magistrados, elegidos por el Senado de la República por periodos individuales de ocho años, de una terna propuesta por el Presidente de la República, uno por la Corte Suprema de Justicia y uno por el Consejo de Estado. Dentro de sus funciones principales, se encuentran: conocer y decidir de manera exclusiva sobre los asuntos de constitucionalidad de leyes y decretos con fuerza de ley y actos legislativos, tratados internacionales; establecer reglas jurisprudenciales sobre el alcance de las normas constitucionales; decidir sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución o sobre leyes, consultas populares o plebiscitos de orden nacional; y revisar las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela. 81

5 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 La Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo es la encargada de juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, ya sea entre personas de derecho público o entre éstas y particulares. Está organizada por niveles de competencia. En el nivel nacional está representada por el Consejo de Estado, máxima autoridad de la jurisdicción; en el nivel departamental, se encuentran los tribunales administrativos; y en el nivel del circuito, los juzgados administrativos. En 1996 fueron creados mediante ley pero implementados en el 2006, razón por la cual, hasta esa fecha los tribunales administrativos eran la primera instancia de las controversias contencioso administrativas. El Consejo de Estado está integrado por 27 magistrados elegidos por cooptación para períodos individuales de ocho años de la lista enviada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Posee su propio reglamento a través de los Acuerdos de Sala Plena, aunque sus funciones se encuentran enmarcadas en la Constitución y el Código Contencioso Administrativo. Es la máxima autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar controversias que se originen por las actuaciones de personas de derecho público y particulares que desempeñan funciones propias de los órganos del Estado; así como organismo supremo consultivo del gobierno en asuntos de la administración pública. Ejerce sus funciones jurisdiccionales y de consulta por medio de tres salas: Plena, integrada por todos sus miembros; Consulta y Servicio Civil, integrada por cuatro consejeros y encargada de absolver las consultas jurídicas (generales o particulares) que los organismos del gobierno le presentan; y Contencioso Administrativo, integrada por 23 consejeros y dividida en seis secciones, que ejerce la función jurisdiccional ya que resuelve los litigios que se originan por las actuaciones de las personas de derecho público. Los Tribunales Administrativos localizados en el nivel departamental, no tienen menos de tres magistrados y ejercen sus funciones a través de una Sala Plena, una Sala de Gobierno, y las salas especializadas. Estas últimas, tienen como función conocer de los procesos contenciosos administrativos que se le presenten, de acuerdo con las competencias establecidas en la ley para ello. Las jurisdicciones especiales son: justicia de paz, jurisdicción especial indígena y justicia penal militar. La primera, a cargo de los jueces de paz, está encaminada a brindar un tratamiento integral a los conflictos comunitarios o aquellos que se susciten entre particulares que no están sujetos a solemnidades, cuya cuantía no exceda los 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y que sean susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento, se sometan voluntariamente. Los jueces de paz no perciben remuneración por sus servicios y son elegidos mediante votación popular por los ciudadanos de las comunidades donde ejercen su jurisdicción, previa postulación ante los personeros municipales. No tienen competencia para conocer acciones constitucionales, contencioso-administrativas y civiles que se refieran a la capacidad y el estado civil de las personas. 82 La segunda jurisdicción es la especial indígena a cargo de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas, en el ámbito de su territorio de acuerdo con las normas y procedimientos de cada uno de ellos, siempre que dichos procedimientos no sean contrarios a la Constitución.

6 COLOMBIA Existen más de 80 pueblos indígenas, razón por la cuál, la jurisdicción puede ser ejercida por cada uno de ellos de manera distinta, ya que cada uno tiene sus propios usos y costumbres. La tercera es la justicia penal militar, practicada por jueces y tribunales militares que conocen los casos sujetos a dicha jurisdicción, de acuerdo con las competencias establecidas en las leyes para ello. El Consejo Superior de la Judicatura fue creado para administrar la Rama Judicial, y ejercer la función disciplinaria de la misma. Está dividido en dos salas: Sala Administrativa, responsable de la administración de la Rama Judicial, que cuenta con autonomía e independencia para hacer eficiente la gestión judicial, modernizar el sistema judicial y los aparatos de justicia. Está integrada por seis magistrados, elegidos uno por la Corte Constitucional, dos por la Corte Suprema de Justicia y tres por el Consejo de Estado para cumplir un periodo de ocho años. Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para ocho años, por el Congreso Nacional, de ternas enviadas por el Gobierno. Su función se circunscribe a investigar y sancionar las faltas disciplinarias de los jueces, magistrados, fiscales y demás funcionarios de la Rama Judicial y de los abogados litigantes. El Consejo expide cada cuatro años el Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, que establece metas y objetivos de la justicia (previa consulta a jueces y magistrados) y que incluye el plan indicativo de inversión; ejerce el control de gestión y administración de los despachos judiciales y elabora el proyecto anual de presupuesto de la Rama Judicial, (que incluye a la Fiscalía General de la Nación), lo presenta ante el Gobierno Nacional, y lo ejecuta, de acuerdo con la aprobación que realice el Congreso de la República. Como parte de acciones destinadas al Fortalecimiento Institucional, el Poder Judicial diseñó una serie de reformas tales como: Proyecto de Reforma de Ley 270, Ley 1123 Código Disciplinario del Abogado, Ley 1149 Código Procesal de Trabajo, Ley 1153 Pequeñas Causas, entre las principales. Dichas reformas se orientaron a la descongestión de despachos, superación del atraso, juzgados en todos los municipios, desconcentración de servicios, fortalecimiento contencioso administrativo, oralidad en todos los procesos, entre otros. El Consejo a través de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla desarrolla la formación inicial y continúa de la Rama Judicial, como diseño curricular de formación, desarrollo de investigaciones académicas, entre otros. 83

7 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 Diagrama N 1 Organigrama Funcional de la Rama Judicial RAMA JUDICIAL Ley 270/96, Art.11 Ley 585/00, Art. 1º, Ley 771/02. JURISDICCIÓN ORDINARIA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL JURISDICCIÓN DE PAZ JURISDICCIÓN DE COMUNIDADES INDÍGENAS CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CONSEJO DE ESTADO CORTE CONSTITUCIONAL * SALA ADMINISTRATIVA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA TRIBUNALES SUPERIORES DEL DISTRITO JUDICIAL TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS JUZGADOS DE CIRCUITO JUZGADOS ADMINISTRATIVOS JUECES DE PAZ AUTORIDADES DE LOS TERRITORIOS INDÍGENAS JUZGADOS MUNICIPALES * Esta estructrura corresponde a los procesos de apoyo en la Rama Judicial; las restantes estructuras, a los procesos básicos. Fuente: Rama Judicial (2008) 84

8 COLOMBIA 3. Administración Financiera Gubernamental 3.1. Sistemas integrantes de la Administración Financiera En el 2000, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público implementó el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) para la creación de una infraestructura de información para las decisiones del manejo de los recursos públicos, mejorar el funcionamiento de los subsistemas estratégicos del ciclo financiero y, apoyar a las entidades del Estado para que cumplan sus responsabilidades constitucionales. Todo ello permitió consolidar la información financiera de las Entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación y ejercer el control de la ejecución presupuestal y financiera de las Entidades pertenecientes a la Administración Central Nacional. Este Sistema busca abarcar más allá del dominio financiero y cubrir aspectos relacionados con la gestión administrativa y comercial de las entidades ejecutoras, tales como: transacciones y flujos de trabajo derivados de comprar o contratar bienes o servicios, de la gestión comercial de oferta, venta y facturación de bienes o servicios y de administrar su inventario, almacenamiento y registro de entradas y salidas de bienes operativos o de consumo y administrar su inventario, almacenamiento y registro de entradas y salidas de equipos o bienes de producción y de administrar su inventario, almacenamiento, registro de entradas, traslados y daciones de baja de activos fijos. Figura N 1 Componentes del Sistema Integrado de Información Financiera PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL OBTENCIÓN DE BIENES Y SERVICIOS MANEJO DE TESORERÍA RECAUDO GESTIÓN DE BIENES Y SERVICIOS ADMINISTRACIÓN DE APROPIACIONES GESTIÓN DE GASTO GESTIÓN DE INGRESOS PROGRAMACIÓN ANUAL DE CAJA MANEJO DE TESORERÍA PAGO FACTURACIÓN Y CARTERA GESTIÓN CONTABLE Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2008). Existe un Sistema Nacional de Evaluación y Gestión de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA), que busca orientar la administración pública hacia el alcance de resultados efectivos. El Gobierno central, a través de la Departamento Nacional de Planeación (DNP), lleva a cabo la evaluación y el seguimiento de los resultados e impacto de sus principales políticas, programas y proyectos de inversión. Este sistema aporta un conjunto de instrumentos de 85

9 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 gerencia con los cuales se busca lograr una asignación más eficiente y transparente de los recursos públicos, mejorar la eficacia de las políticas, programas e instituciones del Estado, propiciar una cultura de gestión orientada a resultados; y establecer un marco adecuado de rendición de cuentas que active el control social de la ciudadanía. Este sistema está integrado por tres componentes: Seguimiento a resultados, Evaluaciones focalizadas y Difusión de resultados. Estos tres componentes, a través de incentivos al mejoramiento continuo de la gestión pública, vinculan la evaluación y el seguimiento con la toma de decisiones presupuéstales y decisiones sectoriales. Asimismo se ha implementado el Sistema de Seguimiento de las Metas Presidenciales (SIGOB) cuya información es administrada por el DNP orientada a monitorear las metas programadas por la Presidencia de la República. El SIGOB es una herramienta de trabajo interinstitucional y de información gerencial de la Presidencia de la República, desarrollado en línea para la programación, gestión y monitoreo de los resultados de los principales programas de acción de gobierno. En este sistema interactúan las entidades de la Rama Ejecutiva involucradas directamente en el cumplimiento de los compromisos del Gobierno, las cuales reportan en tiempo real la información de los avances alcanzados con respecto a las metas cuatrienales y anuales relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y otros compromisos prioritarios del gobierno. Diagrama N 2 Articulación entre el Plan, Presupuesto y Sistema de Monitoreo y Evaluación Articulación plan, presupuesto y M&E Ministerio de Hacienda y Crédito Público $ Inversión + Metas = PND PPR Decreto de Liquidación Peoyectos de inversión Comité sectorial DIFP - DEPP - MH Sigob Congreso Ministro - Sector A Ministro - Sector B Plan Nacional de Desarrollo Meta 1 Meta 2 Meta 3 Meta 1 Meta 2 Meta 3 Fuente: Castro (2007). 86

10 COLOMBIA 3.2. Sistema Nacional de Planificación El principal marco normativo de la Planeación Económica y del Sistema Presupuestal está determinado y definido por normas constitucionales y orgánicas. En desarrollo de dichos preceptos constitucionales, se dio la Ley N 152 sobre normas orgánicas del PND. Dicha ley tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación. Diagrama N 3 Esquema de Articulación entre el Plan y Presupuesto Articulación plan y presupuesto MHCP Definición Restricción Fiscal Confis MFMP MGMP Formulación y elaboración DNP Comité Sectorial: Sector, MHCP, DNP Proyectos Bpin Aprobación POAI Conpes Consolidación y presentación Proyecto Presupuesto Aprobación PND Congreso Programación Fuente: Castro (2007) Asimismo la Ley N 152, indica que el PND es un instrumento de planeación que contiene los programas sociales y económicos que desarrolla cada gobierno durante el tiempo de vigencia del respectivo mandato presidencial. De la propia definición del Plan, se origina el término que la Constitución impone al Gobierno para presentar al Congreso el proyecto, siendo éste de seis meses, contados a partir de la fecha de iniciación del período presidencial respectivo (9). El PND está conformado: Parte general señala los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. Plan de Inversiones Públicas contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos

11 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 financieros requeridos para su ejecución. En las leyes anuales de presupuesto se pueden modificar las partidas y recursos incluidos en el PND. Así mismo, durante la discusión en el Congreso, cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto presentado por el gobierno o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Sistema Nacional de Presupuesto El Sistema Nacional de Presupuesto está normado principalmente por el Decreto N 111 (1996) o Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP) y otras disposiciones que establecen los requisitos para preparar, presentar, aprobar, modificar y realizar el seguimiento evaluación y ejecución del Presupuesto. Este sistema tiene como base los principios de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y la homeóstasis (10). Diagrama N 4 Directrices del Plan y Presupuesto Planeación (Ley 152 de 1994) PND Parte General Plan plurianual de Inversiones (Ley Superior) CONSTITUCIÓN POLÍTICA Preasignación de gasto SGP Inversión Social EO Presupuesto (Decreto 111/1996, L. 819/2003) PGN Ley de Apropiaciones Presupuesto de Rentas Inversión Funcionamiento Deuda Fuente: Castro (2007). El Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP) define el Sistema Presupuestal compuesto por un Plan Financiero (PF), un Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y por el Presupuesto Anual de la Nación. Asimismo la Ley N 819, Ley de Responsabilidad Fiscal y el Decreto 4730 incluyen como instrumentos del sistema presupuestario al Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), respectivamente. El PF es el instrumento de planificación y gestión financiera del sector público de mediano plazo y tiene como base las operaciones efectivas de aquellas entidades con impacto 10 Se refiere a que el crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, debe guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico. 88

12 COLOMBIA relevante sobre la situación fiscal, cambiaria y monetaria del país. Tiene en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación, compatibles con el Programa Anual de Caja (PAC) y las políticas macroeconómicas. El PF es elaborado anualmente por el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación antes de la presentación del Proyecto de Presupuesto al Congreso. El POAI señala los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas, coherentes con lo establecido en el Plan de Inversiones Públicas (PI) del PND y con el PF. Ningún proyecto de inversión que no esté incluido en los programas del POAI puede ser incluido en la ley anual de presupuesto, salvo decisión del Congreso al respecto. El Marco Fiscal de Mediano Plazo establece el programa macroeconómico a diez años y las proyecciones fiscales que se desprenden del mismo, las metas anuales de gasto agregado y un análisis de la sostenibilidad de la deuda pública. Éste se presenta al Congreso de la República en el mes de junio de cada año, con el fin de que la discusión presupuestal se fortalezca desde el semestre anterior a la presentación del proyecto de presupuesto. El proyecto de Ley de Presupuesto incluye el Marco de Gasto de Mediano Plazo, por medio del cual el Gobierno Nacional, a través del Consejo de Ministros, adopta decisiones en materia de composición del gasto global sectorial para los siguientes cuatro años, teniendo en cuenta el techo de gasto derivado del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Presupuesto General de la Nación (PGN) está conformado por el Presupuesto de la Nación y el Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden nacional, para una vigencia fiscal. En ese sentido, el PGN se divide en: Presupuesto de Rentas que contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones que incluye las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. 4. Fases del Presupuesto Considerando conceptualmente la existencia de cuatro fases en un proceso presupuestario típico: Elaboración, Establecimiento, Ejecución y Evaluación; en el caso de Colombia las principales etapas del ciclo presupuestal son las siguientes: Preparación, Formulación, Estudio y Aprobación, Ejecución y Evaluación. 89

13 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al Elaboración Preparación La Ley N 819 establece que el Marco Fiscal de Mediano Plazo, sirve como sustento para la preparación del Proyecto de Presupuesto General de la Nación. Asimismo el Marco de Gasto de Mediano Plazo establece restricciones presupuestales de mediano plazo indicativas para cada uno de los sectores del PGN. Las autoridades presupuestales definen y hacen explícita la restricción presupuestal de mediano plazo existente a través del establecimiento de techos preliminares de gasto sectorial a cuatro años y los diferentes sectores y subsectores del PGN asumen la responsabilidad de desarrollar mecanismos de priorización de políticas a partir de los techos preliminares establecidos por las autoridades presupuestales. Para la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Presupuesto General de la Nación se crearon Comités Sectoriales de Presupuesto, conformado por el Director General del Presupuesto Público Nacional, el Director de Inversiones y Finanzas Públicas de la DNP y los jefes de los órganos de las secciones presupuestales que conforman el respectivo sector, quienes excepcionalmente podrá delegar su asistencia en un funcionario del nivel directivo o asesor. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público establece el manual de funcionamiento de estos comités, para lo cual tendrá en cuenta las recomendaciones del Departamento Nacional de Planeación y de las secciones presupuestales. En las discusiones de los Comités Sectoriales, se consultará las evaluaciones de impacto y resultados realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación. Antes de fines de junio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, elabora y somete el Marco de Gasto de Mediano Plazo para aprobación por parte del Consejo de Ministros. El proyecto de Presupuesto General de la Nación coincide con las metas del primer año del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes del Marco de Gasto de Mediano Plazo son de carácter indicativo, y son consistentes con el presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de política fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes. Asimismo antes de la quincena de julio, el Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las secciones presupuestales, presenta el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobación por el CONPES. El Plan es elaborado con base en los resultados de los Comités Sectoriales, incluyendo los proyectos debidamente inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión y guardando consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo Formulación 90 La metodología del presupuesto es elaborada por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (funcionamiento y servicio de deuda) y por el Departamento Nacional de Planeación (inversión).

14 COLOMBIA Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación remiten el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con las metas, políticas y criterios de programación establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo. La discusión/consenso y coordinación en el Poder Ejecutivo se produce en el ámbito del Consejo de Ministros. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público integrar y preparar anualmente el Proyecto de Ley de Presupuesto con base en los anteproyectos realizados por las propias dependencias y entidades al mes de Agosto Establecimiento Estudio y Aprobación El Gobierno Nacional presenta a las comisiones económicas del Senado y la Cámara, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del Presupuesto Anual de Rentas y Gastos que presenta en forma definitiva a partir fines de julio al Congreso. Asimismo el Gobierno Nacional somete el Proyecto de Presupuesto General de la Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez días de cada legislatura. Luego, las comisiones del Senado y de la Cámara de Representantes, durante su discusión, solicitan al Banco de la República, su opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y el nivel de gasto propuesto. Antes de mediados de septiembre las comisiones del Senado y Cámara de Representantes deciden el monto definitivo del presupuesto de gastos. La aprobación del proyecto, por parte de las comisiones, se realiza a fines de septiembre para luego las plenarias inicien su discusión a principios de octubre. Si el Congreso no aprueba el Presupuesto General de la Nación a fines de octubre del año respectivo, rige el proyecto presentado por el Gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en debates anteriores. El Director General del Presupuesto asesora al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto. Por ello, asiste a las comisiones constitucionales de Senado y de la Cámara de Representantes, con el objeto de suministrar datos e informaciones, de orientar la formación de los proyectos de reforma que se propongan y de coordinar las labores de la administración y de la rama legislativa sobre la materia. El Congreso puede eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración, las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas establecidos por la constitución. 91

15 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 Diagrama Nº 5 Flujograma del proceso de aprobación del Presupuesto del Sector Público Actividades Remisión de directrices del Presupuesto (Ene-Mar) Remisión de anteproyectos de Presupuesto de Funcionamiento (Mar) Remsión de anteproyectos de Presupuesto de Inversión (Abr-May) Envio de copia de Anteproyecto (Abr) Envio de relación de servicio de deuda (Abr) Envio del anteproyecto del servicio de deuda (Abr) Recepción del Proyecto de Presupuesto de Inversión (Jul) Elaboración del Proyecto de Presupuesto General (May-Jul) Presentación del Proyecto de Presupuesto General (Jul) Aprobación o reforma de proyecto (Ago-Oct) Incorporación de modificaciones en el proyecto (Ago) Aprobación del Presupuesto General del Estado (Oct) Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2008). MHCP- DGPN MHCP- Entidades DGCP DPN Congreso 4.3. Ejecución La Dirección General del Presupuesto Público Nacional (DGPN) prepara el decreto de liquidación del presupuesto el cual contiene un anexo que incluye el detalle desagregado de la composición de las rentas y apropiaciones aprobados por el Congreso de la República. Adicionalmente, se puede incluir un documento con las metas que deben cumplir las entidades con las apropiaciones asignadas. El Departamento Nacional de Planeación, a más tardar un mes después de haberse emitido el Decreto de Liquidación, envía a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional un informe donde se presente la distribución indicativa del presupuesto de inversión por departamentos. Diagrama Nº 6 Proceso de Ejecución del Ingreso HECHO ECONÓMICO - VENTA DE BIENES - PRESTACIÓN DE UN SERVICIO - IMPOSICIÓN DE TRIBUTOS, TASAS Y MULTAS - CONTRATO DE CRÉDITO RECONOCIMIENTO (Causación) - FACTURACIÓN - DECLARACIONES TRIBUTARIAS - COMPARENDO - ACTO ADMINISTRATIVO - DESEMBOLSOS DE CRÉDITO CONTROL - FISCALIZACIÓN - ADMINISTRACIÓN DE CARTERA RECAUDO - SISTEMA BANCARIO - DIRECTAMENTE EN LAS TESORERÍAS Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2008). 92

16 COLOMBIA El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC) define el monto máximo mensual de pagos para el Presupuesto General la Nación con el fin de cancelar las obligaciones exigibles de pago. El monto global del PAC, junto con sus modificaciones, es aprobado por el CONFIS. Las modificaciones al PAC que no afecten los montos globales aprobados por el CONFIS, pueden ser aprobadas por la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, con sujeción a la disponibilidad de recursos. En caso de los Establecimientos Públicos con ingresos propios, corresponde a las Juntas o Consejos Directivos aprobar el PAC y sus modificaciones, con base en las metas globales de pago aprobadas por el CONFIS, o por el Representante Legal en caso de no existir aquellas. Diagrama Nº 7 Proceso de Afectación Presupuestal PAGO REGISTRO OBLIGACIÓN REGISTRO PRESUPUESTAL CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PAGO APROPIACIÓN Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2008) Ningún órgano del Presupuesto General de la Nación puede efectuar gasto público con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto, o en exceso del saldo disponible, para lo cual, previo a contraer compromisos, se requiere la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal. Asimismo los órganos sólo pueden adquirir compromisos cuya ejecución, entendida como entrega de bienes o prestación de servicios, se realice en la respectiva vigencia fiscal. Las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación ejecutan sus presupuestos a través del SIIF, el cual es administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Las modificaciones presupuestales buscan adecuar el presupuesto a nuevas condiciones económicas, sociales, particulares presentadas durante la ejecución de los proyectos o de los gastos de funcionamiento, no previstas durante la etapa de programación presupuestal. En todos los casos en que se afecten los gastos de inversión, se requiere contar con el concepto previo y favorable del DNP para poder realizarlas. Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presenta al Congreso de la República un proyecto de ley para tales efectos. La modificación se realiza preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales pueden efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: tenga carácter de extraordinarios e imprevisibles frente a la estimación inicial de gastos y se cuente con mayores ingresos. 93

17 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 En caso que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla y se requiera la respectiva adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público prepara una actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomendaciones Evaluación Los órganos que hacen parte del PGN, envían a la DGPN la información que se les solicite para el seguimiento y para el centro de información presupuestal. Así mismo, el DNP puede solicitar directamente la información que se requiera para evaluar la inversión pública y para realizar el control de resultados. La DGPN determina las normas y procedimientos que sobre suministro de información, registros presupuestales y sistematización deben seguir los órganos del orden nacional. Es así como se establece que los Jefes de dichos órganos envían a la DGPN los informes correspondientes a la ejecución del presupuesto de ingresos y de gastos necesarios para la programación, ejecución y seguimiento del PGN. Con información proporcionada por el SIIF, se realiza informes de seguimiento presupuestal, evaluación financiera de la Inversión Pública y el control de resultados que realicen las autoridades públicas, generación de información contable básica y la obtención de los estados contables requeridos por la Contaduría General de la Nación, entre otros. Para las acciones de Control, el Congreso ejerce control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos: Citación de los Ministros del Despacho a las sesiones plenarias o a las Comisiones Constitucionales, citación de los Jefes de Departamento Administrativo a las Comisiones Constitucionales, examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros del Despacho y los Jefes de Departamento Administrativo presenten a consideración de las Cámaras y análisis que adelante la Cámara de Representantes para el cierre definitivo de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que presenta el Contralor General de la República. La mala administración del presupuesto público puede derivarse responsabilidades penales, disciplinarias y fiscales. Las responsabilidades penales en relación con el Presupuesto están establecidas en el Código Penal Colombiano, en la sección Delitos contra la Administración Pública. Así mismo, las responsabilidades disciplinarias se establecen en la Ley N 734 de 2002 y las fiscales en el Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP) Análisis del presupuesto del Sector Público aprobado, vigente y ejecutado Para el 2007, el Presupuesto General de la Nación ascendió a US $ millones ( millones de Pesos), que representa alrededor del 33% del PBI y un 26,7% mayor al presupuesto del año anterior. Asimismo si se compara respecto al 2003, el presupuesto de apertura aumento en más del doble (US$ millones a US$ millones); es decir con una tasa promedio de crecimiento anual de alrededor de 25%.

18 COLOMBIA Gráfico Nº 1 Evolución del Presupuesto del Presupuesto General de la Nación Aprobado, Modificado y Ejecutado (En Millones de US$) Aprobado Modificado Ejecutado Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional-Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal (2008). Formatos de Información Básica Elaboración: Propia Respecto al monto del Presupuesto General de la Nación Ejecutado, éste fue menor al presupuesto aprobado en todos los años (sólo fue mayor en el 2003 y 2004) aunque menor al presupuesto modificado. El presupuesto ejecutado del 2007 fue mayor en 23% respecto a la ejecución del año anterior y se compara con el 2003, éste aumentó aproximadamente en más del doble en términos nominales. Por otro lado, la ejecución representó aproximadamente en promedio el 97% del presupuesto modificado durante el periodo de evaluación. Como es conocido, el presupuesto tiene dos grandes componentes claramente diferenciados por su naturaleza (Shack; 2006) un componente de funcionamiento, a partir de los cuales efectivamente el Estado provee bienes y servicios a la colectividad y trata de cumplir con sus funciones esenciales en la economía; y un componente estructural orientado a las erogaciones para la atención del servicio de la deuda pública y las obligaciones provisionales. Cuadro Nº 1 Evolución del Presupuesto General de la Nación Ejecutado por Tipo del Gasto (En Millones de US$) TIPO FUNCIONAMIENTO , , , , ,2 Gastos de personal 2 737, , , , ,2 Gastos generales 840, , , , ,1 Transferencias 8 315, , , , ,8 Operación comercial 202,0 215,7 332,6 375,0 367,1 SERVICIO DE LA DEUDA 9 430, , , , ,1 Deuda externa 4 607, , , , ,3 Deuda interna 4 822, , , , ,8 INVERSIÓN 3 052, , , , ,8 TOTAL , , , , ,1 Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional-Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal (2008). Formatos de Información Básica Elaboración: Propia 95

19 ANALIZANDO LOS PRESUPUESTOS JUDICIALES DE LA REGIÓN ANDINA Una primera aproximación cuantitativa para el período del 2003 al 2007 Según el cuadro anterior, el componente de funcionamiento representa alrededor del 51% del gasto ejecutado acumulado, el 35% orientado al pago del servicio de deuda pública y el 14% restante corresponde al gasto de inversión. Así el rubro de Transferencias, representa el mayor monto acumulado, seguido del pago de deuda interna y externa, pago de Personal y Obligaciones Sociales, como los tres principales durante el periodo de evaluación. Dentro del presupuesto del Sector Público no Financiero, se tiene información correspondiente al monto asignado a los principales sectores del Estado. La estructura del presupuesto público por sectores, es de la siguiente forma. Cuadro Nº 2 Estructura del Presupuesto del Sector Público No Financiero Ejecutado por Tipo de Gasto según Principales Sectores SECTOR SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL 38,1% 31,9% 33,7% 36,4% 33,9% PROTECCIÓN SOCIAL 14,4% 16,5% 17,9% 18,2% 18,4% EDUCACIÓN 14,3% 14,6% 13,8% 13,1% 12,9% DEFENSA Y SEGURIDAD 14,1% 14,2% 13,4% 13,2% 13,3% HACIENDA 7,4% 7,8% 7,6% 6,1% 5,9% INTERIOR Y JUSTICIA 3,2% 3,4% 3,2% 3,4% 3,3% OTROS 8,4% 11,7% 10,4% 9,7% 12,2% TOTAL 100% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional-Subdirección de Análisis y Consolidación Presupuestal (2008). Formatos de Información Básica Elaboración: Propia Dentro de la estructura del Presupuesto General de la Nación Ejecutado, el servicio de la deuda pública nacional representó el mayor monto promedio ejecutado con el 35%. El segundo sector institucional con mayor prioridad fiscal fue sector Protección Social con el 14% y 18% entre el 2003 y Como tercer sector prioritario, se identificó al sector Educación con una participación de 14% y 13% del presupuesto ejecutado de los años 2003 y 2007, respectivamente. Asimismo, en el caso del Sector Interior y Justicia, en general, apenas ha tenido una participación promedio de alrededor del 3,3% del presupuesto ejecutado. 5. Presupuesto del Poder Judicial Aprobado, Modificado y Ejecutado 5.1. Presupuesto de Gasto 96 El presupuesto del Poder Judicial de apertura, modificado y ejecutado tuvo un comportamiento creciente entre el 2003 y 2007, en el caso del presupuesto apertura pasó de US$ 271 millones a US$ 607 millones aumentando más de dos veces en términos nominales en dicho periodo; comportamiento similar se produjo para el presupuesto modificado y ejecutado.

20 COLOMBIA Gráfico Nº 2 Evolución del Presupuesto Poder Judicial Aprobado Modificado y Ejecutado del (En Millones de US$) Aprobado Modificado Ejecutado Fuente: Consejo Superior de la Judicatura (2008). Formatos de Información Básica Elaboración: Propia. La ejecución del gasto estuvo por encima del presupuesto de apertura y por debajo del presupuesto modificado. Respecto al 2007, el presupuesto ejecutado representó: 104% del presupuesto aprobado 99% del presupuesto modificado 23% más del presupuesto ejecutado del año anterior Asimismo, el presupuesto del Poder Judicial ejecutado acumulado se ha orientado en alrededor de un 83% al pago de personal, seguido de 8% a la adquisición de bienes y servicios, 6% al gasto de inversión, y el resto al pago de otros gastos corrientes durante el periodo de evaluación. Por ejemplo en el 2007, el 82% del gasto ejecutado se oriento al pago de personal y obligaciones sociales, 8% a la compra de bienes y servicios, 6% a las inversiones y el resto al pago de otros gastos corrientes. Cuadro Nº 3 Presupuesto del Poder Judicial Ejecutado según Tipo de Gasto (En Millones de US$ Corrientes) TIPO GASTO NO FINANCIERO NI PREVISIONAL 1.1 PERSONAL Y OBLIG. SOCIALES 245,4 331,1 384,6 417,6 516,3 1.2 BIENES Y SERVICIOS 20,0 23,5 29,9 45,3 52,1 1.3 OTROS GASTOS CORRIENTES 4,2 11,2 18,1 14,2 19,4 1.4 INVERSIONES 12,9 25,7 29,7 34,2 42,0 Subtotal (1) 282,5 391,5 462,3 511,3 629,8 GASTO FINANCIERO Y PREVISIONAL Subtotal (2) TOTAL (1) +(2) 282,5 391,5 462,3 511,3 629,8 Fuente: Consejo Superior de la Judicatura (2008). Formatos de Información Básica Elaboración: Propia. 97