Una perspectiv stado.

Transcripción

1 Una perspectiv tiva evolutiv olutiva de los vínculos laborales ales con el Estado stado. 1 ( ) Equipo Técnico Observatorio de la Gestión Humana del Estado - ONSC A/Ec. Joana Urraburu, Ana Azpiroz, Psic. Cecilia Clara, Dra. Beatriz Durán, Mauricio Russi, Soc. Analía Corti (Coordinadora) Los diversos intentos de reformar la Administración Pública, reflejan diferentes modelos de Estado en cuanto a las funciones que éste debe cumplir y su tamaño ideal. Estas políticas se han visto reflejadas en la cantidad de vínculos laborales con el Estado y su distribución, tanto por organismos como por tipo de vínculos. Al inicio de la década del 90 se comienza a restringir el ingreso de funcionarios a la Administración Pública. La Ley N (1990) en su art. 1º establece que: La designación de personal presupuestado o contratado del Poder Ejecutivo, Corte Electoral, Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales en los escalafones «A» (Técnico Profesional), «B» (Técnico), «C» (Administrativo), «D» (Especializado), «E» (Oficios), «F» (Servicios Auxiliares), y «R» (Personal no incluido en los escalafones anteriores), o similares deberá realizarse cualquiera fuere el origen de los fondos empleados para ello, previo pronunciamiento de la Oficina Nacional del Servicio Civil, y recaer en personas que ya sean funcionarios públicos. 2 En 1995 la Ley N , en su art. 32 suspende la facultad de designar personal contratado o presupuestado por un plazo de tres años y al año siguiente la Ley N (5/1/996) en su art. 20, extiende de tres a diez años el plazo previsto en el art. 32 de la Ley N (25/4/995), que es a su vez extendido hasta el año 2015 en el art. 27 de la Ley N (18/ 9/002). Otra medida que también explica la caída del número de cargos y funciones públicas es el incentivo al retiro anticipado a través de distintas normas. Al revisar la evolución de los cargos y funciones públicas tomando al año 1995 como base, se observa a partir de ese año que los cargos y funciones públicas comienzan a disminuir progresivamente hasta el año En el año 2005, el art. 10 de la Ley N , deroga la normativa que suspendía el ingreso de funcionarios a la Administración Pública. Este cambio se refleja en un incremento de cargos o funciones públicas a partir de 2005 que se estabiliza en los años 2007 y 2008 y sube nuevamente en A este incremento aportan también las regularizaciones previstas en la Ley N , que en su art. 7 autoriza a celebrar contratos de función pública con aquellas personas que 1 Este artículo es parte del Informe de vínculos laborales con el Estado Dic Resaltado nuestro. 3 Por mayor información sobre estas regularizaciones consultar el Informe de Vínculos laborales con el 48 Estado (ONSC) de 12/2008.

2 estuvieran al momento y desde antes del 1º de enero de 2001, desempeñando tareas propias de un funcionario público con carácter permanente en régimen de dependencia y cuyo vínculo inicial con el Estado se hubiera desvirtuado. Para ello se instalaron Comisiones Paritarias en los diferentes Incisos del Estado 3 (Tablas 1 y Gráfica 1). Considerando la agrupación normativa de organismos, puede observarse que la cantidad de vínculos con calidad de Funcionarios Públicos en el Poder Legislativo desciende en el período En el Poder Ejecutivo se da la misma evolución hasta el 2008, ascendiendo en el año Los Organismos del art. 220 y 221 muestran una evolución con mayores variaciones y tendencias crecientes en los últimos años. Los Gobiernos Departamentales se mantienen relativamente estables en el período estudiado (Tabla 2 y Gráfica 2). Si se analiza la evolución por tipo de vínculo en estos últimos quince años, se observa que los presupuestados se reducen en un 18% entre 1996 y 1997, y siguen descendiendo a un ritmo promedio de tres puntos porcentuales por año hasta 2000, oscilando luego en aumentos y descensos mínimos. Este tipo de vínculo es el que se mantiene más estable y es el que aporta más al total, ya que representan el 62,5% de los cargos y funciones públicas (dato de diciembre 2009). Los contratos permanentes se duplican en 1997 con respecto a 1996 y siguen ascendiendo en Entre 1999 y 2004 se mantienen relativamente estables, en el orden de los contratos permanentes; a partir de 2005 aumentan nuevamente hasta 2007, para comenzar a descender en 2008 y volver a subir en el año 2009 (Tabla 3 y Gráfica 3). En este ascenso en la categoría contratados permanentes pesa el cambio en la categoría en que la UdelaR reportaba a buena parte de sus funcionarios, que pasaron de ser reportados como presupuestados a ser reportados como contratos permanentes. Los No Funcionarios Públicos ascienden paulatinamente, a un ritmo promedio de 2% anual hasta 2003, ritmo que se incrementa con fuerza a partir de 2004, desciende abruptamente en 2006 y vuelve a su tendencia ascendente del 2007 al 2009 (Tabla 1 y Gráfica 1). Analizando la agrupación normativa de organismos, se observa que la cantidad de vínculos con No Funcionarios Públicos es altamente variable en cada uno de los grupos en el período , básicamente por los Eventos que repercuten en las series (Anexo II). La tendencia ascendente de los últimos años se evidencia en todos los grupos (Tabla 4 y Gráfica 4). Si se discrimina esta evolución por tipo de vínculo, la categoría otros es la más numerosa, aumentan progresivamente hasta el año 2005, descienden durante los tres años consecutivos siguientes y vuelven a aumentar significativamente en el Si se excluye la categoría otros, se advierte que hasta 2006 los becarios son los más numerosos, pasando a primer lugar los contratos a término en el año Los becarios varían entre y en el período, con un promedio anual de Los pasantes han ido aumentando progresivamente su número, desde 566 en 1995 a en diciembre de 2009, siendo en promedio 983 pasantes por año. Los arrendamientos de obra sufren fuertes oscilaciones en el periodo de estudio, ascienden en 1996, descienden en 1997, manteniéndose en el mismo nivel en 1998, vuelven a subir en 1999 y comienzan un período de 3 años consecutivos a la baja, siendo el más pronunciado el año 2002, en el que se registran 384 arrendamientos de obra, probablemente por los efectos de la crisis. En 2003 y 2004 aumentan nuevamente para volver a caer en el 2005 y ascender en 2006 y 2007, registrándose en los dos últimos años del período estudiado un nuevo descenso. En el año 2002, el art. 30 de la Ley N faculta al Poder Ejecutivo y a los organismos comprendidos en los arts. 220 y 221 de la Constitución de la República a celebrar contratos de trabajo a término con personas físicas a efectos de atender las necesidades que la Administración no pueda cubrir con sus propios funcionarios. 49

3 En el año 2003 se registran 205 contratos de este tipo en el Estado uruguayo que ascienden a 283 en En el año 2005 se triplica su número, situación que vuelve a darse en A la fecha del último registro esta tendencia ascendente se detiene registrándose contratos a término (Tablas 5 y Gráfica 5 y 6). El art. 3 de la Ley N (6/10/008) establece que un Arrendamiento de servicios es el contrato que celebre la Administración con una persona física, por el cual ésta pone a disposición de la primera su fuerza de trabajo, por un tiempo determinado, recibiendo como contraprestación el pago de un precio en dinero. A partir de la presente edición, el relevamiento de vínculos laborales con el Estado solicita a los organismos que reporten este tipo de contrato en forma discriminada. Han sido reportados un total de arrendamientos de servicio al 31/12/2009. Gráfica 1. Variación de los vínculos laborales con el Estado ( ). Base: 1995=100 Nota: Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 50

4 Gráfica 2. Evolución del total de cargos y funciones públicas según grupo de Incisos (12/95-12/09) Notas: 1- A partir de la Ley N (5/1/996) el BPS no se integra al Presupuesto Nacional por lo que se interpreta que deja de ser un organismo del art. 220 de la Constitución para pasar a ser del art La Ley N (29/7/007) crea el servicio descentralizado Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) como organismo del art Este servicio descentralizado sustituye al órgano desconcentrado de igual denominación del MSP, pasando los funcionarios a este nuevo organismo. 3- Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 51

5 Gráfica 3. Variación de cargos y funciones públicas según tipo de vínculo ( ). Base: 1996=100 Nota: 1- Se presenta la información de los datos evolutivos a partir del año 1996 ya que no se dispone de los datos discriminados por tipo de vínculo para el año Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 52

6 Gráfica 4. Evolución del total de vínculos de No Funcionarios Públicos según grupo de Incisos (12/95-12/09) Notas: 1- A partir de la Ley N (5/1/996) el BPS no se integra al Presupuesto Nacional por lo que se interpreta que deja de ser un organismo del art. 220 de la Constitución para pasar a ser del art La Ley N (29/7/007) crea el servicio descentralizado Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) como organismo del art Este servicio descentralizado sustituye al órgano desconcentrado de igual denominación del MSP, pasando los funcionarios a este nuevo organismo. 3- Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 53

7 Gráfica 5. Evolución del total de vínculos de No Funcionarios Públicos según tipo de vínculo (12/95-12/09) Notas: 1- Se toma como base el año 1996 para que la información sea comparable con la del Gráfico 5. Variación de cargos y funciones públicas según tipo de vínculo ( ). 2- Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 54

8 Gráfica 6. Variación de No Funcionarios Públicos. Contratos a término. Notas: 1- Se habilita este tipo de contratación en el art. 30 de la Ley N (2002). 2- Se grafica por separado ya que no se puede tomar como base el año Evolución comparada con indicadores socioeconómicos. Si se analiza la evolución del total de vínculos laborales con el Estado (cargos y funciones públicas ocupadas más vínculos de No Funcionarios) y la del Producto Bruto Interno en el período , se observa que la evolución del PBI presenta ciclos que no se dan en la primera. La evolución del total de vínculos laborales con el Estado muestra una tendencia relativamente estable a lo largo del período estudiado, aunque pueden distinguirse dos etapas: hasta el 2003 la trayectoria es decreciente para comenzar a crecer a partir del año La evolución de los vínculos laborales respondería, más que a los ciclos de la economía, a diferentes modelos de Estado y al marco normativo que regula las relaciones laborales con la Administración Pública (Tabla 6 y Grafica 7). Si se consideran los servidores públicos como todos aquellos que mantienen algún vínculo laboral con el Estado (Funcionarios Públicos estimados más vínculos que no adquieren la calidad de Funcionario Público), se tiene que hay un total estimado de servidores públicos en el Estado uruguayo. De 1995 a 2009, los servidores públicos han representado un promedio del 20% del total de las personas ocupadas del país, con oscilaciones muy leves hasta 2005; en 2006 baja cuatro puntos porcentuales, descenso que se mantiene hasta el año Esta caída en la contribución de los servidores públicos a la ocupación se explica por un mayor aumento de las personas ocupadas, ya que si bien los primeros también se han incrementado, este ascenso se ha dado a un ritmo menor (Tabla 7 y Gráfica 8). En el año 2009 se da un aumento de 0,26% en la contribución de los servidores públicos a la ocupación en el país. 4 Funcionarios Públicos estimados: Es la cantidad estimada de funcionarios, a partir de aplicar un corrector del 7% a la cantidad de cargos y funciones públicas ocupadas, en base al Censo de Funcionarios Públicos realizado en

9 (*)Fuente: Banco Central del Uruguay. Producto Interno Bruto por industrias, serie anual, precios constantes referencia 2005 por empalme (miles de pesos a precios constantes de 2005). Para los años 1995 y 1996 los datos se obtienen por encadenamiento con la serie del BCU (miles de pesos a precios constantes de 1983). Gráfica 7. Variación del total de vínculos laborales con el Estado y del Producto Bruto Interno ( ). Base: 1997=100 56

10 (*)Fuente: Encuesta continua de hogares y proyecciones de población INE. Gráfico 8. Evolución de la contribución de los Servidores Públicos a la Ocupación ( ). Nota: Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 57

11 Análisis de la información según agrupación temática de organismos del Estado. En la Tabla 8 puede verse cómo ha variado la cantidad de cargos y funciones públicas ocupadas en cada uno de los nuevos grupos de Incisos (Anexo III), teniendo en cuenta distintos eventos que repercuten y explican ciertos cambios importantes en los datos (Anexo II). En el período de referencia, los grupos que presentan mayores variaciones porcentuales al alza son Poder Judicial exceptuado de las normas que restringieron el acceso a la función pública-, Seguridad y el de Educación, Cultura y Deporte, con tasas de crecimiento por encima de la tasa de crecimiento del total de cargos y funciones públicas. En el año 2005, con la creación del Ministerio de Desarrollo Social, el grupo Servicios Sociales comienza un marcado crecimiento. Por otra parte, los grupos con descensos porcentuales más marcados en la cantidad de cargos y funciones públicas son Transporte y Obras Públicas e Industria, Energía y Minería, aunque este último muestra una leve tendencia al alza en los últimos años. También tienen variaciones por debajo de la variación total Trabajo y Seguridad Social y el grupo Vivienda y Ordenamiento Territorial. Por su parte el Poder Legislativo mantiene una tendencia similar al total, aunque con un importante descenso en los últimos años (Gráfica 9). Si se analizan los vínculos de No Funcionarios Públicos, es claro que la variabilidad en estas cantidades es mucho mayor que la de los vínculos que adquieren la calidad de Funcionarios Públicos. Los grupos que presentan mayores variaciones porcentuales al alza son Salud Pública hasta el 2005 (luego cae abruptamente hasta el 2008 y vuelve a crecer en el 2009), Transporte y Obras Públicas (fundamentalmente a partir del 2005) y el de Presidencia y Relaciones Exteriores, con tasas de crecimiento por encima de la tasa de crecimiento del total de vínculos de No Funcionarios. Los demás grupos presentan tendencias más similares a la del total, aunque con períodos de aumentos o caídas significativas. En el caso de Educación, Cultura y Deportes, el período de mayor crecimiento comienza a partir del Para el grupo Seguridad se da un crecimiento importante hasta el año 2000, pero ya en el 2002 comienza una evolución similar a la del total. Industria, Energía y Minería muestra una tendencia decreciente a partir del año Por último cabe destacar las oscilaciones que muestra Ganadería, Agricultura y Pesca, con un importante crecimiento en el año 2004 que retoma su ritmo normal de crecimiento dos años después, pero vuelve a incrementarse notoriamente en el año 2009 (Tabla 9 y Gráfica 10). 58 Transformación, Estado y Democracia 44

12 Nota: 1- Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 2- El grupo Educación, Cultura y Deporte incluye entre los años 2000 y 2004 los cargos y funciones públicas del Ex Ministerio de Deporte y Juventud. 3- No se dispone de información por Unidad Ejecutora del Ministerio de Turismo y Deporte en el período por lo que se procede a estimarla utilizando la distribución porcentual promedio de vínculos por Transformación, Unidad Ejecutora Estado en base y a Democracia lo informado 44 a partir de junio 2008 a 59 la fecha.

13 Gráfico 9. Variación de cargos y funciones públicas según grupo temático de Incisos ( ). Base: 1995=100 Nota: 1-Se grafican aquellos organismos que presentan variaciones más marcadas. 2- Ver eventos que repercuten en las series (Anexo II). 60

14 Nota: 1- Ver Eventos que repercuten en las series (Anexo II). 2- El grupo Educación, Cultura y Deporte incluye entre los años 2000 y 2004 a los No funcionarios del Ex Ministerio de Deporte y Juventud. 3- No se dispone de información por Unidad Ejecutora del Ministerio de Turismo y Deporte en el período por lo que se procede a estimarla utilizando la distribución porcentual promedio de vínculos por Unidad Ejecutora en base a lo informado a partir de junio 2008 a la fecha. Gráfica 10. Variación de No Funcionarios Públicos según grupo temático de incisos ( ). Base: 1995=100 Nota: 1-Se grafican aquellos organismos que presentan variaciones más marcadas. 2- Ver eventos que repercuten en las series (Anexo II). 61

15 Anexo II. Eventos que repercuten en las series: A través de medidas administrativas o de gobierno, se producen cambios que impactan en las cifras de evolución del presente informe. Listamos en forma concisa la normativa involucrada: Imposibilidad de realizar designaciones: La Ley N (7/8/990) modificada por el art.30 de la Ley N (25/4/995), establece que no podrán realizarse designaciones de nuevos funcionarios dentro de los doce meses anteriores a la finalización de cada período de gobierno. 62 Transformación, Estado y Democracia 44

16 Prohibición o recorte del ingreso a la Administración Pública: art.1 al 7 de la Ley N (7/8/990), art.30 al 37 de la Ley N (25/4/995), art.20 de la Ley N (5/1/ 996) y art. 27 y 28 de la Ley N (18/9/002). Derogación de prohibición del ingreso: el art. 10 de la Ley N (19/12/005) deroga: art. 32 de la Ley N , el art. 20 de la Ley N y el art. 27 de la Ley N Retiros Incentivados: art. 32 al 36 de la Ley N (7/8/990), art.17 al 25 de la Ley N (1/11/992), art. 6 al 19 y art. 723 y 724 de la Ley N (5/1/996), art.9 al 20 de la Ley N (18/9/002), art. 29 de la Ley N (19/12/005), art. 44 y 45 de la Ley N (1/10/06), art. 7 al 9 de la Ley N (7/9/007). Contratos a término: El art. 30 de la Ley N (18/9/002) faculta al Poder Ejecutivo y a los organismos comprendidos en los arts. 220 y 221 de la Constitución de la República a celebrar contratos de trabajo a término con personas físicas a efectos de atender las necesidades que la Administración no pueda cubrir con sus propios funcionarios. Incorporación por regularización: Inclusión en la plantilla de funcionarios que ya prestaban funciones bajo formas contractuales desvirtuadas (Comisiones Paritarias, art. 7 de la Ley N (19/12/005)). Presupuestación de funcionarios contratados permanentes: art. 43 de la Ley N (24/10/006) y art. 272 Ley N (19/12/005) para el Ministerio de Salud Pública. Ingreso mediante contrato de función pública a Administración Central: art. 9 Ley N (6/10/008). El ingreso a la función pública se verificará en funciones contratadas; transcurrido un año, previa evaluación satisfactoria, la función contratada se transformará en un cargo presupuestado. Incorporación al Inciso 02 de funcionarios en comisión: art. 47 Ley N (06/10/ 008). Los Funcionarios Públicos desempeñándose en comisión en el Inciso 02 cuya resolución de pase en comisión al Inciso sea anterior al 31/12/2007 podrán optar por su incorporación definitiva. Reorganización del Estado: Aumentos y disminuciones de personal, producto del cambio organizativo por creación, supresión o modificación de organismos. Por ejemplo se pueden consignar: Ley N (5/1/996): A partir de esta Ley el BPS no se integra al Presupuesto Nacional por lo que se interpreta que deja de ser un organismo del Art. 220 de la Constitución para ser del artículo 221. Ley N (5/1/996): El Ministerio de Educación y Cultura disminuye en cantidad de Funcionarios Públicos por: a) La Administración Nacional de Correos pasa a ser un Servicio Descentralizado Comercial. b) El IMPO se transforma en persona pública de derecho público no estatal (art.341). Ley N (5/1/996): La Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa (MSP) pasa a ser persona de derecho público no estatal y su personal deja de tener la calidad de Funcionario Público. Ley N (5/1/996): En el MTSS se suprime la Dirección Nacional de Comercio y se crea el Instituto Nacional de Abastecimiento (art. 431 y 432). En la Presidencia de la República: Por Ley N (17/6/997) se crea Unidad Reguladora de la Energía Eléctrica (UREE) (art.2). Por Ley N (21/2/001) se crea Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) (art. 70) como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo. Transformación, Estado y Democracia 44 63

17 Por Ley N (13/12/002) se crea la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) y se suprime la UREE. Por Ley N (19/12/005) se crea la Agencia para el Desarrollo del Gobierno Electrónico (AGESIC) (art.72). Por Ley N (29/6/2000) se suprime la Administración Nacional de Servicios de Estiba (ANSE). Por Ley N (29/6/2000) se crea el Ministerio de Deporte y Juventud (art.81) pasando el INJU que pertenecía al MEC a este nuevo Ministerio. La Ley N (21/2/001) suprime el Inst. Nacional de Abastecimientos (MTSS). Recientemente por Ley N (21/3/005) se crea el Ministerio de Desarrollo Social y se suprime el Ministerio de Deporte y Juventud que redistribuye sus atribuciones y competencias entre el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Turismo y Deporte. El Instituto Nacional de la Juventud (INJU), creado por el artículo 331 de la Ley N (28/12/990), e integrado al Ministerio de Deporte y Juventud por el artículo 84 de la Ley N (29/6/2000), se incorpora a este nuevo Ministerio. La Ley N (29/7/007) crea el servicio descentralizado Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE). Este servicio descentralizado sustituye al órgano desconcentrado de igual denominación del MSP, pasando los funcionarios a este nuevo organismo. La Ley N (27/4/007) crea la Agencia Nacional de Vivienda (ANV). Parte de los funcionarios del Banco Hipotecario del Uruguay pasan a formar parte de esta nueva Agencia. Criterio de envío de la información: Los datos proporcionados por la Universidad de la República con anterioridad a la 12/ 2009 correspondían a cantidad de funcionarios y no de vínculos. Criterio de relevamiento de la información: Hasta Junio de 2008 los tipos de vínculos de Funcionarios Públicos se relevaban en tres categorías: 1) presupuestados, 2) contratados permanentes, 3) zafrales, eventuales, etc. A partir de Diciembre de 2008 se discriminan las siguientes categorías: 1) presupuestados, 2) contratados permanentes, 3) zafrales y eventuales, 4) Otros. Hasta Junio de 2009 los tipos de vínculos de No Funcionarios Públicos se relevaban en cinco categorías: 1) becarios, 2) pasantes, 3) arrendamientos de obra, 4) contratos a término, 5) Otros. A partir de Diciembre de 2009 se discriminan las siguientes categorías: 1) becarios, 2) pasantes, 3) arrendamientos de obra, 4) arrendamientos de servicio, 5) contratos a término, 6) Otros. Bibliografía Narbondo, Pedro y Ramos, Conrado (1999) La reforma de la Administración Central en el Uruguay y el paradigma de la nueva gerencia pública ( ). Revista Uruguaya de Ciencia Política N 1 1, p Ramos, Conrado (2009) Radiografía del cambio de paradigma en la Administración Pública. Instituto de Ciencia Política, Montevideo. Texto Ordenado de Normas sobre Funcionarios Públicos (TOFUP). Edición 2010, Oficina Nacional del Servicio Civil, Presidencia de la República. Transformación Democrática del Estado. Recursos humanos y gestión pública documento # 1. Recursos humanos de la administración y estructura de edades. AGEV, OPP, Presidencia de la República. Diciembre Transformación, Estado y Democracia 44

18 Transformación, Estado y Democracia 44 65