SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN. DOCUMENTO DE TRABAJO Consultor Mario Olivera Prado

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1 SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN DOCUMENTO DE TRABAJO Consultor Mario Olivera Prado

2 SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN DEL PERÚ I. FUNDAMENTACIÓN Una de las principales consecuencias de la corrupción en el Perú es el ALTO COSTO ECONÓMICO que significa dicho fenómeno para el país. La apropiación y dilapidación de dineros del Estado particularmente en la década , ha sido de tal magnitud que se han visto afectados el crecimiento económico, la inversión pública, la eficiencia económica y la asignación del gasto público. El daño implicó el desvío de los recursos a obras improductivas o innecesarias montadas para favorecer malos manejos, o a la muchas veces innecesaria compra de armas -incluso a traficantes de ellas-, en función de las altas comisiones que reportaron a los involucrados en la corrupción. ( Caracterización de la Corrupción en el Perú, Revista Probidad N 16, 2001) En lo social, los daños de la corrupción se producen cuando hay una conexión cómplice de ella a delitos de alta nocividad social como el narcotráfico y sus redes de corrupción. La presencia de algunos países signados por el narcotráfico que incluso los pone en la categoría de narcoestados, es evidentemente una preocupación continental. Pero hay algo que también es preocupante en lo social: es la afectación que hace la corrupción al modernamente llamado Capital social, representado por la confianza acumulada en los grupos, redes sociales y países para el logro de objetivos comunes. (Idem, 2001) Finalmente, en lo político, los daños vienen por el lado de la desconfianza que la corrupción genera frente a los gobernantes y la clase política, posibilitando muchas veces la ingobernabilidad democrática. De persistir las actuales tendencias de la corrupción en el Perú será evidente que los males producto de la corrupción seguirán afectando nuestro desarrollo y nuestra capacidad competitiva en esta era de la globalización. Ello nos obliga -frente a la corrupción- no sólo el establecimiento de Políticas de Estado que orienten la labor de los sucesivos Gobiernos, sino también, la instauración de un sistema que le asegure institucionalidad y permanencia a la tarea La instauración de dicho sistema permitirá también que el Perú cumpla con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que en su artículo 5 sobre la aplicación de POLÍTICAS eficaces contra la corrupción obliga a los gobiernos signatarios de la Convención a formular y aplicar o mantener en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas y que en su artículo 6 sobre Garantizar la existencia de ÓRGANOS ANTICORRUPCIÓN ad-hoc obliga a los Estados-parte a garantizar la existencia de un órgano u órganos, encargados de prevenir la corrupción otorgándoles la independencia necesaria, para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida. II.- PRECONDICIONES PARA LA INSTAURACIÓN DE UN SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN Para el establecimiento de un sistema anticorrupción deben cumplirse algunas PRECONDICIONES como: La presencia de Voluntad Política anticorrupción, a nivel Gubernamental y a nivel de la ciudadanía y la sociedad. FSP 2

3 Institucionalidad y leyes que favorezcan la transparencia en el accionar de los poderes públicos, así como la participación ciudadana en el acceso a la información pública y en el control ciudadano y la lucha Organismos u organizaciones impulsoras de la creación e institucionalización del sistema Marco normativo de creación del Sistema. Respecto de lo primero, se supone que deberá contarse con la voluntad política gubernamental sea del Gobierno saliente o del entrante. Respecto a la Institucionalidad y leyes que favorezcan la transparencia en el accionar de los poderes públicos, este Marco Jurídico en el Perú está representado principalmente por las Políticas 24 y 26 del Acuerdo Nacional. También está representado por las aplicaciones que en el ámbito nacional tienen las Convenciones de las NN. UU. e Interamericana de Lucha contra la Corrupción. A ello se suma la Ley de Participación Ciudadana, la Ley del Código de Ética de la Función Pública, la Ley de Trasparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley que regula la Gestión de Intereses. Es la infraestructura jurídica sobre la que puede trabajarse el planteamiento del Sistema Nacional Anticorrupción. Respecto del marco normativo de creación del Sistema, cuando la iniciativa anticorrupción es promovida por el Estado, normalmente dicha entidad es un organismo anticorrupción con facultades de convocatoria del sistema. Cuando no hay voluntad política gubernamental la iniciativa debiera partir de la sociedad civil y la ciudadanía, asumiendo un rol de CONTRALORÍA SOCIAL. III.- DISEÑO DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN 1. El enfoque que deberá darse al sistema nacional anticorrupción será el de un espacio normativo institucionalizado y estructurado. Seguirá los lineamientos metodológicos del análisis sistémico insumo-producto aplicado a los sistemas de conducta y espacios normativos (Olivera Prado, Mario, El enfoque insumo-producto en la construcción de Sistemas Nacionales Anticorrupción, libro en edición). 2. Bajo esta perspectiva deberán definirse para la estructuración del Sistema: a) Cuáles elementos deberán configurar la institucionalidad anticorrupción del sistema en los campos preventivo, de control y de castigo de la corrupción; y el rol que orgánicamente cumplirá la Participación Ciudadana; b) Órganos u organismos que formarán parte del sistema c) Los lineamientos del funcionamiento orgánico de dicha institucionalidad; d) Elementos de Entrada y Procesamiento del sistema; e) Productos o logros a conseguirse en la lucha anticorrupción; f) Determinación de elementos del Entorno socio político y cultural a tomar en cuenta para el buen desempeño de la institucionalidad anticorrupción del sistema; g) El Diseño de un mecanismo de retroalimentación informativa de Resultados; h) Consideraciones para que la institucionalidad anticorrupción funcione como sistema insumo-producto. FSP 3

4 3. Se habla de un SISTEMA en cuanto es un conjunto de partes interdependientes orientadas teleológicamente al cumplimiento de determinadas finalidades. Siendo un SISTEMA SOCIAL deberán considerarse PARTES los actores institucionales los que deberán establecer UNA SINERGIA entre ellos y un COMPROMISO Y CÓDIGO DE CONDUCTA entre sus miembros individuales. (Olivera, Op. Cit) IV.- CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN La naturaleza y finalidad del SISTEMA ANTICORRUPCIÓN generará algunas características propias: Debe involucrar entidades que en el marco de sus funciones deben o pueden APORTAR en la lucha anticorrupción en ASPECTOS PREVENTIVOS (preventivo-disuasivos, preventivoeducativos, preventivo-sistémicos) o en ASPECTOS CORRECTIVOS ( control posterior y previo; control concurrente; y castigo a la corrupción) Las partes se obligan al cumplimiento de roles y actividades de acuerdo a sus funciones y a un código de conducta consensuado entre los miembros del sistema de acuerdo con los objetivos del mismo. Tiene el propósito básico de fortalecer la lucha contra la corrupción, en el marco de sus respectivas atribuciones y competencias. El sistema deberá establecer los mecanismos de sinergia entre las ACTIVIDADES de *producción legislativa anticorrupción, *la formulación de políticas y planes contra la corrupción, *la promoción de la ética pública, *el control, detección y castigo de la corrupción, *el fomento de la participación ciudadana. El Sistema Nacional Anticorrupción deberá promover la implementación de una política integral y transversal a todos los sectores en materia de lucha contra la corrupción. Deberá estar conformado por 3 Órganos o instancias 1 : A.- Un CONSEJO DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL, instancia deliberativa y de coordinación vinculante con representantes de los Poderes Públicos, Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo, Gobiernos Regionales, AMPE, Universidades, Colegios Profesionales, Organizaciones Empresariales, Organizaciones sin fines de lucro. Es un ente coordinativo que toma en cuenta las autonomías funcionales de las entidades involucradas. Será encabezado por el Presidente del Órgano Ejecutivo Anticorrupción. B.- Un ÓRGANO EJECUTIVO ANTICORRUPCIÓN, encargado del planeamiento ejecución y evaluación de acciones del sistema C.- Un ÓRGANO DE CONTROL CÍVICO DE LA CORRUPCIÓN, que buscará el fortalecimiento de la participación de la ciudadanía para ejercer el control social Bajo lineamientos de política de estos Órganos deberá operativamente desarrollar sus actividades un SUB-SISTEMA ANTICORRUPCIÓN de carácter especializado (correctivosancionador) que comprenderá el actual Subsistema Anticorrupción pero reforzado y con tareas permanentes a fin de preservar la especialización y eficacia que los operadores de este subsistema han logrado. 1 En este esquema tomamos en cuenta algunos avances institucionales de experiencias latinoamericanas. También recogemos el enfoque y algunos elementos de un esquema institucional planteado a nivel exploratorio en la ex Comisión Nacional Anticorrupción, compatibilizándolos con nuestra visión sistémica insumo-producto. FSP 4

5 Respecto a la naturaleza misma del Sistema, debe asegurarse que goce de autonomía política y administrativa en la tarea especializada de promover y supervisar la lucha contra la corrupción.. Un PRINCIPIO ANTICORRUPCIÓN que debe insuflar al sistema a crearse debe ser el actuar integralmente. Por un lado complementándose el trabajo preventivo y el trabajo correctivo. Por otra parte, incluyendo en la lucha anticorrupción, no sólo a la esfera gubernamental sino a toda la sociedad. V.- FUNCIONES DE LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA A.- EL CONSEJO INTERINSTITUCIONAL ANTICORRUPCIÓN deberá tener como atribuciones: (Adapta elementos de planteo ex-cna) 1. Aprobar las políticas públicas y los Planes de prevención y lucha contra la Corrupción formulados por el Organismo Ejecutivo Anticorrupción. 2. Supervisar el cumplimiento de las políticas de prevención y control de la corrupción. 3. Promover el desarrollo de la ética pública, la transparencia y la rendición de cuentas en el accionar de las entidades públicas. 4. Informar anualmente al Congreso de la República y a la sociedad Civil sobre la ejecución y cumplimiento de las metas anticorrupción formuladas. B.- EL ORGANISMO EJECUTIVO ANTICORRUPCIÓN: (Planteamientos centrales recogidos de la INA) 1. Encargado de la tarea especializada de promover y supervisar la lucha contra la corrupción cuyo titular sea elegido por la votación calificada de los miembros del Congreso de la República, que goce de autonomía política y administrativa. Estará facultado para: 1.1 Formular las políticas preventivas y correctivas 1.2 Elaborar los planes anuales de lucha contra la corrupción a ser desarrollado por la administración del Estado con la colaboración y vigilancia de la sociedad civil, destinado a fortalecer los mecanismos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. 1.3 Coordinar con las instituciones del Estado las acciones preventivas y hacer un seguimiento de las áreas más vulnerables a la corrupción. 1.4 Proponer a los poderes del Estado y a las dependencias de la administración del Estado medidas a adoptar en materia de ética pública. 1.5 Recibir quejas sobre las contravenciones a los principios de ética pública y tomar conocimiento de denuncias ciudadanas sobre hechos que contengan indicios consistentes de corrupción. 1.6 Llevar a cabo las indagaciones previas e investigaciones preliminares de las quejas y denuncias recibidas conforme al acápite anterior, así como iniciar investigaciones de oficio en casos relacionados con las contravenciones a la ética pública o a los actos de corrupción, sirviéndose de los informes que obligatoriamente le proporcionen al Organismo las autoridades, funcionarios y servidores del sistema de control y las dependencias de la administración del Estado en general. FSP 5

6 1.7 Derivar los resultados de sus investigaciones a las autoridades, funcionarios o servidores del Estado responsables de tomar acciones correctivas o aplicar sanciones correspondientes, así como formular las advertencias y/o exhortaciones que considere necesario para colaborar con ellas en la lucha contra la corrupción y supervisar el cumplimiento de las responsabilidades públicas de las autoridades, funcionarios y servidores en esta materia. 1.8 Poner en conocimiento del Ministerio Público los hallazgos que encuentre en los que existan indicios de delitos vinculados a la corrupción, colaborar con los fiscales en las investigaciones en curso y supervisar el cumplimiento de las responsabilidades de estos últimos en esta materia. 1.9 Hacer el seguimiento y promoción de las normas de conducta fijadas para el cumplimiento diligente y probo de la función pública, de acuerdo a la Ley del Código de Ética. 2. Para el mejor cumplimiento de sus funciones, el Organismo deberá incluir una dependencia de prevención, que planifique las políticas orientadas a la promoción de la ética pública y el cumplimiento de la ley: y asimismo, otra de investigaciones, que lleve a cabo el seguimiento de casos concretos y de situaciones de carácter general, en el ámbito de su competencia. C.- ÓRGANO DE CONTROL CÍVICO DE LA CORRUPCIÓN: Atribuciones: 1. Representará a Organizaciones de la sociedad civil y organizaciones ciudadanas 2. Hace funciones de contraloría social de las acciones de las entidades públicas y del Sistema Nacional Anticorrupción. 3. Goza de autonomía política, económica y administrativa, dando ejemplo en el manejo de sus fondos. 4. Impulsa una Agenda de empoderamiento social de la ciudadanía en la lucha 5. Designa sus representantes ante el Consejo Interinstitucional Anticorrupción. Es un Órgano que deberá ser creado por Ley. VI.- FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN La institucionalidad del sistema anticorrupción debiera funcionar como sistema insumoproducto. (Olivera, Idem) con los siguientes elementos ENTRADAS: Valores (*ÉTICA PÚBLICA DE FUNCIONARIOS Y CIUDADANOS, *TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA, *RENDICIÓN DE CUENTAS, *CONTROL CIUDADANO). Normas (*CONVENCIÓN NN.UU., *POLÍTICAS 24 Y 26 DEL ACUERDO NACIONAL, *LEYES DE CÓDIGO DE ÉTICA Y TRANSPARENCIA, *LEYES ORGÁNICAS DE LOS PODERES Y ORGANISMOS PÚBLICOS, *REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA, *NORMAS DE CREACIÓN DEL SISTEMA). Intereses (*DE LA NACIÓN, *DE LA SOCIEDAD Y LA CIUDADANÍA). FSP 6

7 Poder administrativo y normativo del sistema (*CONSEJO DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL, *ORGANISMO EJECUTIVO ANTICORRUPCIÓN, *ORGANISMO DE CONTROL CÍVICO DE LA CORRUPCIÓN). Organizaciones (Poderes Públicos, Contraloría General de la República, Consejo Nacional de Gobiernos Regionales, AMPE, Sectores Educación, Justicia, PCM, Asamblea Nacional de Rectores, Poder Judicial, Ministerio Público, Subsistema Anticorrupción, Colegios Profesionales, Organizaciones Sociales, Organizaciones Anticorrupción). Roles (*DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, *DE AUTORIDADES, *DE LOS CIUDADANOS). Creencia en la legitimidad del sistema. PROCESOS Interacción social entre Poder administrativo y normativo del sistema, Organizaciones y Ciudadanos. (Los órganos que interactúan con los ciudadanos y las Organizaciones son el CONSEJO DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL, instancia deliberativa y de coordinación. el ÓRGANO EJECUTIVO ANTICORRUPCIÓN, encargado del planeamiento ejecución y evaluación de acciones del sistema y el ÓRGANO DE CONTROL CÍVICO DE LA CORRUPCIÓN). SALIDAS Logro de los Fines del Sistema Preservación de valores anticorrupción Cumplimiento de Roles y Deberes de Función RETROALIMENTACIÓN Con un sistema nacional de indicadores de corrupción y de seguimiento del Plan Estratégico de lucha contra la corrupción, así como con indicadores de desempeño y de logros del Sistema Nacional Anticorrupción. VII.-CONSIDERACIONES FINALES Tendrá especial importancia en el sistema el impulso a una Agenda de empoderamiento social de la ciudadanía a cargo del Organismo de Control Cívico de la corrupción que contemple: Elaboración de normas complementarias a la ley de Participación ciudadana Establecimiento de Normas y Mecanismos de rendición de cuentas en la administración pública. Dación de normas sobre Veedurías ciudadanas, Contralorías Sociales, Redes de Vigilancia Ciudadana, Programa del Usuario Simulado. Promoción y normas de reconocimiento de las organizaciones sociales anticorrupción Dación de normas de real implementación del Gobierno Cibernético o Administración Cibernética como elemento central de la participación ciudadana en el Control Gubernamental. FSP 7

8 Inserción vía una norma legal de la representación ciudadana en el sistema nacional El reconocimiento y estímulo a la promoción de la participación ciudadana en las diferentes etapas del proceso de toma de decisiones de los asuntos públicos que le afectan. (BID en su Taller sobre Transparencia y Gobernabilidad realizada en Centroamérica) La participación de la ciudadanía en la evaluación del impacto social de los programas y proyectos. (BID en su Taller sobre Transparencia y Gobernabilidad realizada en Centroamérica) FSP 8