I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL

Transcripción

1 STC 63/2003, de 27 de marzo: si bien la reserva de ley tributaria es mas flexible en las contraprestaciones patrimoniales de carácter sinalagmático, lo que favorece en tales casos la colaboración del reglamento, una habilitación indeterminada a favor de este tipo de norma no es constitucionalmente admisible. Juan Ignacio Gomar Sánchez Técnico de Administración General Consejero Técnico de la Secretaría General del Ayuntamiento de Madrid gomarsji@munimadrid.es I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL Recordando lo establecido en sentencias como la 19/1987, el alto Tribunal pone de relieve que la reserva de ley tributaria es relativa, alcanzando su máxima flexibilidad en el caso de las prestaciones patrimoniales públicas de carácter sinalagmático, lo que se traduce en estos supuestos en una mas amplia posibilidad de colaboración de la norma reglamentaria con la ley. Sin embargo, tal flexibilidad no posibilita dejar al arbitrio del poder ejecutivo la determinación de los elementos esenciales de las prestaciones patrimoniales públicas, de modo que el establecimiento por la ley de un limite máximo a la prestación, o de los criterios para fijar dicho limite, es en todo caso necesario. Una habilitación reglamentaria susceptible de considerarse a estos efectos indeterminada desborda por tanto los limites que, para la colaboración de dicho tipo de norma, pueden entenderse implícitos en los artículos 31.3 y de la Constitución. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES En numerosas sentencias el Tribunal ha examinado el tema de la reserva de ley en materia tributaria (STC 37/1981, 6/1983, 179/1985) así como su carácter relativo, que posibilita la colaboración del reglamento en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad (STC 37/1981, 6/1983, 79/1985, 60/1986, 99/1987,106/2000). No obstante, el fundamento mas próximo de la sentencia 63/2003 parece encontrarse en las sentencias 19/1987, 179/1985, 185/1995 y 233/1999. Las dos primeras examinaron la colaboración del reglamento municipal en la fijación de los elementos esenciales cuantificadores, respectivamente, de un tributo propio y de un recargo sobre un tributo ajeno, y las dos últimas analizaron la constitucionalidad de los preceptos sobre precios públicos y tasas contenidos tanto en la Ley 8/1989, de 13 de abril, como en la 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. Puede observarse en estos antecedentes que el Tribunal ha tenido especial ocasión de manifestarse sobre el alcance de la reserva de ley tributaria en las prestaciones públicas de naturaleza sinalagmática con ocasión del enjuiciamiento del papel que en esta materia tienen los reglamentos municipales (ordenanzas). La doctrina así establecida parece aplicable a cualquier tipo de colaboración con la ley de la norma reglamentaria, si bien en relación con los municipios presenta una particularidad 1

2 notable, la presencia en la elaboración de las ordenanzas locales de un órgano, el Pleno local, en el que se satisface el principio de autodisposición de la comunidad sobre si misma. III. SUPUESTO DE HECHO. En el procedimiento que aquí interesa se impugnaban liquidaciones giradas en concepto de canon por ocupación de superficie de dominio público y utilización de las instalaciones del puerto de La Luz y del de Las Palmas, ambos en las islas Canarias. Se trata por tanto de cantidades exigidas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público. La utilización del dominio público se considera hoy día tasa, tras la reforma operada tanto en la Ley 8/1989 como en la 39/1988, por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de carácter público. El Tribunal limita a estos supuestos el objeto del litigio, aunque lo cierto es que los preceptos enjuiciados se refieren también a las tarifas por servicios generales y específicos, tarifas portuarias o a la política económica financiera y de tarifas, lo que hubiera permitido al Tribunal introducirse en el análisis de tan engañosos conceptos, que si bien para algunos son un simple sinónimo de precio, conducen desde mi punto de vista, estando la Administración de por medio, al complejo y extenso ámbito de las tarifas de los servicios públicos, hoy por hoy amparadas en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (incluso en casos en los que probablemente debería aplicarse la doctrina de la reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales públicas, cuestión que, por lo demás, permanece inmune a un análisis riguroso por parte del Tribunal Constitucional). Como se ha indicado, el Tribunal elude pronunciarse sobre este último aspecto al indicar que, si bien los preceptos sobre los que se plantea la duda de constitucionalidad afectan tanto a las tarifas por servicios portuarios como a las cánones por utilización del dominio público, como las liquidaciones impugnadas fueron giradas por este último concepto, su pronunciamiento se limita al mismo. IV. TIPO DE RECURSO. A través de esta sentencia se resuelve una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias en relación con la normativa sobre el régimen financiero de los puertos (Ley 18/1985, de 1 de julio) y el artículo 26 de la Ley 8/1989, de tasas y precios públicos. Concretamente, el artículo 9 de la citada Ley 18/1985, en torno al cual giró la impugnación, afirmaba que las tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política económico-financiera y de tarifas portuarias determinada por el Gobierno, y a la normativa general y objetivos anuales de gestión que, en ejecución de esa política, se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, tanto para el conjunto del sistema portuario como para cada una de sus Entidades. El citado Departamento establecerá los límites máximos y mínimos de las tarifas correspondientes, con informe preceptivo de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Transportes, Turismo y 2

3 Comunicaciones. Estos informes serán emitidos en el plazo de un mes, pasado el cual se entenderán evacuados en sentido favorable. La trascripción de este articulo parece oportuna al efecto de poder observar rápidamente en que márgenes se producía la deslegalización que llevó a la Sala a plantear sus dudas. Debe tenerse en cuenta que la Cuestión tuvo entrada en el Tribunal el 24 de enero de 1995, por lo que la temática que plantea incide en gran medida sobre aspectos que el Tribunal resolvió en su posterior sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, recaída en relación a la Ley 8/1989. Esta resolución consideró inconstitucional la regulación que para el precio público reflejaba la ley en los supuestos de las contraprestaciones abonadas por la utilización privativa del dominio publico, en tanto que autenticas prestaciones patrimoniales públicas. Por esta razón, si bien en el supuesto que ahora nos ocupa también se planteaba cuestión sobre el artículo 26 de la Ley 8/1989, el Tribunal se remite en este punto a lo indicado en la citada sentencia 185/1995. Por tanto, la cuestión de inconstitucionalidad se circunscribe al caso concreto de los cánones por concesiones portuarias. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS. Centra el Tribunal la cuestión en el alcance de la reserva de ley en materia de prestaciones sinalagmáticas de carácter público, al indicar que, como tiene reiteradamente declarado, el alcance de la colaboración del reglamento estará en función de la diversa naturaleza de las figuras jurídico tributarias y de los distintos elementos de las mismas y, por tanto, tal colaboración puede ser especialmente intensa en el supuesto de las contraprestaciones que sean fruto de la prestación de un servicio o actividad administrativa: resulta admisible una mayor intervención del reglamento en aquellos ingresos en los que se evidencia de modo directo o inmediato un carácter sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas. Sin embargo, tal colaboración ha de ser por sí limitada, pues lo contrario implicaría una deslegalización vetada por la Carta Magna. De modo que, una vez aclarado por el Tribunal que los cánones objeto de polémica son auténticos supuestos de utilización del dominio público (sujetos por tanto a la reserva de ley propia de las prestaciones patrimoniales de carácter público) queda la cuestión centrada en la circunstancias en que las normas enjuiciadas atribuían al entonces Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo la fijación de la cuantía de tales prestaciones. Así, esta atribución será constitucionalmente admisible en la medida en que no implique una degradación inaceptable de la reserva de ley, degradación que se produjo en el supuesto del caso enjuiciado. VI. COMENTARIO CRÍTICO El Tribunal Constitucional viene declarando en sentencias como la 185/1995 o esta mismo que no forma parte de sus funciones deslindar las diversas categorías financieras y tributarias sino apreciar si la concreta regulación positiva que se 3

4 establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables. En este sentido el Tribunal ha puesto de relieve en múltiples ocasiones, como por ejemplo en el último párrafo del fundamento jurídico 2º de la sentencia 106/2000, que acepta una concepción flexible de la reserva de ley en relación a las prestaciones que responden a un esquema sinalagmático. El Tribunal ha considerado también en sentencias como la 233/1999 que respeta la reserva de ley permitir que la configuración de los precios públicos que constituyan prestaciones patrimoniales públicas se efectúe sobre la base de conceptos jurídicos establecidos y sobre remisiones a factores técnicos que limiten la posible arbitrariedad de los poderes públicos. Sin embargo, en tales casos, la ley no esta imponiendo en la determinación de la prestación limites máximos o criterios para fijarlos sino limites a la discrecionalidad, es decir, obligaciones de justificación, con arreglo a conceptos determinados, de su cuantía. De esta forma, la cuantía en si misma no queda limitada por la ley, pudiendo ascender a la que se determine con arreglo a los criterios que la norma legal establece. Así por ejemplo, se justifica que tasas como la de retirada de vehículos tengan importes sustancialmente diferentes según los municipios, siempre que en todo caso no superen el coste del servicio, coste que varia de unas localidades a otras por razón de múltiples factores. Podríamos considerar que tales factores, a los que se refería la citada sentencia 233/1999, pueden operar como limites máximos de la determinación del importe de la prestación pero, como reconocía el fundamento jurídico 19 de la misma sentencia, si bien conceptos como valor de mercado o utilidad son criterios de indudable naturaleza técnica... el contenido exacto de tales magnitudes depende de variables a menudo inciertas. Por tanto, aunque a continuación el Tribunal afirme que tales variables y magnitudes no son el resultado de una decisión antojadiza, caprichosa, en definitiva, arbitraria, del ente público, lo cierto es que, como mucho, se podrían considerar criterios de limitación máxima de orden cualitativo y no cuantitativo. Es decir, no se trataría de fijar un importe máximo sino los criterios teóricos a través de los cuales determinar dicho importe, cualquiera que fuera este, por lo que puede parecer dudoso que se trate de auténticos limites máximos de cuantificación y no de criterios de limitación de la discrecionalidad del ejecutivo. Tal circunstancia encierra además ciertos peligros, pues los conceptos a utilizar pueden ser imprecisos, aceptar distintas acepciones (todas ellas correctas) según el punto de vista (contable, jurídico, social, etc), evolucionar de modo impredecible, e incluso ser en si mismas discutibles (por ejemplo, coste del servicio o beneficio razonable). Al margen de lo indicado, otros dos serían los aspectos que podrían destacarse de la sentencia 63/2003. El primero sería el permanente recordatorio de que es indiferente la categorización del concepto enjuiciado, de modo que lo importante es si puede ser considerado una prestación patrimonial de carácter público de aquellas para cuyo establecimiento el art CE exige Ley, dando igual cual sea el nombre al que 4

5 responda. Argumento del que se deduce que, a efectos constitucionales, son indiferentes las categorías financieras que puedan ser utilizadas, pues simplemente o estaremos en presencia de una prestación patrimonial pública o de otros conceptos. El segundo, que en el fundamento jurídico quinto se vuelve a insistir en que se está en presencia de una prestación patrimonial pública cuando existe una situación que puede considerarse de monopolio ya que si un particular quiere acceder a la utilización o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos (los entes públicos), de modo que la única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago del precio público es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, pero ya hemos dicho que la abstención del consumo no equivale a libre voluntariedad en la solicitud. Afirmaciones que inducen a considerar que, aunque el Tribunal se haya escabullido del tema de las tarifas de los servicios públicos, en este caso portuarias, acaso éstas no hubieran podido catalogarse también, con arreglo a estas declaraciones, como prestaciones patrimoniales públicas? Que son sino, en otro orden de cosas, las tarifas por abastecimiento de agua potable o de transporte urbano colectivo de viajeros, entre otros, cuando se prestan, como suele ser común, en régimen de monopolio? Espinoso tema es este, al que el Constitucional deja en esta sentencia de lado. Sería finalmente deseable que el Tribunal tuviera en la cabeza la idea de que, así como la reserva de ley se hace flexible por la simple presencia de una prestación sinalagmática, esta flexibilidad debe además quedar atemperada por un segundo criterio, el de la legitimidad del órgano que crea el reglamento, pues es obvio que mientras que un Ministro solo goza de la legitimidad que le otorga su nombramiento, que no es poca, el Pleno de un Ayuntamiento goza de la que deriva de su elección democrática que, en cuanto legitimidad, es superior. VII. RELEVANCIA JURÍDICA La sentencia 63/2003 puede considerarse un paso mas en la configuración de la reserva de ley como principio flexible en materia de prestaciones patrimoniales coactivas, al cerrar el sistema mediante la exigencia de limites legales máximos aplicables a la prestación o de criterios para establecerlos, limites que probablemente no sean los mismos cuando la norma reglamentaria habilitada para colaborar con la ley provenga de un órgano en donde sea identificable la existencia de un acto de disposición de la comunidad sobre si misma, circunstancia que concurre en los Plenos de los municipios y que no se da en el caso de la mayoría de los órganos dotados de potestad reglamentaria. La reforma de los preceptos afectados resta trascendencia a esta cuestión cara al futuro, si bien queda abierta y sin afrontar la problemática derivada de las tarifas de los servicios públicos, servicios que en ocasiones son absolutamente imprescindibles para la vida de los ciudadanos. Si el Tribunal hubiera decidido entrar en este tema esta sentencia hubiera podido tener una extraordinaria importancia, sirviendo tal y como está para percibir que el Tribunal no ignora el complejo problema de las tarifas pero prefiere, por ahora, permanecer al margen del mismo. 5

6 El examen de este asunto ofrece además un inconveniente grave que ya se ha apuntado, la existencia de una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo que afirma la existencia de una potestad tarifaria de la Administración que queda al margen de la potestad tributaria, aun en supuestos que no deberían quedar exentos de los limites aplicables a ésta, a la luz de las afirmaciones que el propio Constitucional efectúa. VIII. BIBLIOGRAFÍA AGUALLO AVILES, A., Una vez mas, acerca de la necesidad de hacer un verdadero análisis constitucional de las normas tributarias, Revista Española de Derecho Constitucional, número 68 de 2003, página 11 y siguientes; HERRERA MOLINA, P., la limitada relevancia constitucional del concepto de tributo: revisión crítica, pendiente de publicación; HERRERA MOLINA, P., Los precios públicos como recursos financiero, Cívitas 1991; VILLAR ROJAS, Tarifas, tasas, peajes y precios administrativos, Comares, 2000; PAGES I GALTES, Las tarifas de los servicios prestados en régimen de derecho privado. RDFHP. número 252; GOMAR SANCHEZ, J. Tasas flexibles en la gestión indirecta de servicios públicos o potestad tarifaria materialmente tributaria?, Crónica Tributaria número 103/