I. ANTECEDENTES. 1. Las municipalidades son órganos de gobierno local cuyas funciones principales son prestar servicios públicos y ejecutar

Transcripción

1 INFORME DE LA COMISION NOMBRADA POR EL COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMA PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA Y APLICACION DEL IMPUESTO AL VALOR DEL PATRIMONIO PREDIAL * I. ANTECEDENTES 1. Las municipalidades son órganos de gobierno local cuyas funciones principales son prestar servicios públicos y ejecutar los planes de desarrollo de sus circunscripciones, con el fin de fomentar el bienestar de sus vecinos. Para que puedan cumplir dichas funciones, la Constitución ha establecido como rentas municipales el producto de varios impuestos y las ha facultado para crear arbitrios, contribuciones y derechos conforme a ley, que deben servir para cubrir el costo de los servicios que prestan. La realidad de la mayoría de los gobiernos locales es que los ingresos que perciben por los arbitrios, contribuciones y derechos no son suficientes para atender los servicios que deben prestar. Por ello, para cubrir el costo de dichos servicios, las municipalidades se ven obligadas a trasladar fondos captados de otras fuentes, principalmente los impuestos, entre los cuales el que proporciona la recaudación más alta es el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial. 2. En los últimos años se han producido modificaciones del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, con merma de la renta municipal. Así, en 1989 y 1990 se redujo la valuación de los predios, que sirve para determinar la materia imponible. Para 1991, el Ministerio de Vivienda y Construcción aprobó valores unitarios de terrenos y de construcción que según sus técnicos reflejan los costos de los predios. * La Comisión estuvo integrada por los doctores Enrique Vidal Cárdenas quien la presidió, Humberto Medrano C., Luis Hernández Berenguel, Javier Luque Bustamante y Edwin Masseur Stoll. 127

2 De otro lado, el Congreso incrementó notablemente el impuesto. Sin embargo, ante la reacción de los contribuyentes, el Congreso por Ley redujo el impuesto para El Colegio de Abogados de Lima decidió estudiar no lo eventual o circunstancial del impuesto, sino lo esencial de él, es decir, su naturaleza jurídica y su justa aplicación. II. ANALISIS JURIDICO TRIBUTA- RIO 1. La realidad del país, las necesidades municipales y la capacidad contributiva 1.1 En países con economía sana, empleo adecuado y remuneraciones idóneas para que cada persona pueda vivir decorosa y dignamente, la propiedad de predios constituye por sí misma una verdadera expresión de capacidad contributiva. En tales países los ingresos que obtienen los ciudadanos son de una magnitud tal que les permiten asumir el pago de los tributos que gravan esa propiedad. No es esa la situación que se vive actualmente en el Perú, donde las personas están sometidas a un permanente y progresivo empobrecimiento que ataca a todas las capas de la sociedad aunque, por supuesto, afecta más a quienes menos tienen. 1.2 Esta realidad hace indispensable llegar a una situación de equilibrio entre la necesidad de proveer a las municipalidades de los recursos que requieren para prestar servicios y realizar obras y la verdadera capacidad contributiva de los propietarios de predios. Los impuestos patrimoniales se calculan sobre el valor de los bienes afectos pero tienen que pagarse con la renta. Estos tributos, para ajustarse a los preceptos constitucionales, deben estructurarse de tal manera que el contribuyente pueda satisfacerlos empleando sólo una parte razonable de su renta. Naturalmente no es posible establecer a priori la porción de la renta que puede considerarse razonable, pues para ello debe atenderse a circunstancias de tiempo y lugar en cada caso específico. 2. Tributos a la propiedad predial En el Perú coexisten varios tributos que directa o indirectamente afectan la propiedad predial. Así, una persona natural propietaria de un predio sin edificar debe pagar por el mismo el Impuesto a los Terrenos Sin Construir, el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial y, en su caso, el Impuesto al Patrimonio Personal. Si se trata de un predio construido son de aplicación los dos últimos tributos. En ambos casos, además, la ley crea la ficción de que el predio arroja una renta si se encuentra ocupado por el propietario y exige el Impuesto a la Renta sobre dicho ingreso ficto. Si el predio no edificado es propiedad de una empresa, se aplicará el Impuesto a los Terrenos Sin Construir, el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial y, adicionalmente, el Impuesto al Patrimonio Empresarial. Si en el predio existe edificación serán aplicables el segundo y el tercer tributo. 128

3 El Impuesto al Valor del Patrimonio Predial constituye crédito contra el Impuesto al Patrimonio Personal Impuesto al Valor del Patrimonio Predial De conformidad con los artículos 6 y 9 de la Ley 23552, el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial se determina aplicando una escala acumulativa progresiva sobre el valor total de los predios de una persona, que se encuentren ubicados dentro de la jurisdicción de la misma Municipalidad Distrital. Dicho valor debe ser establecido aplicando los aranceles de terrenos, los precios unitarios oficiales de edificaciones y las tablas de depreciación por antigüedad y estado de conservación que formula el Consejo Nacional de Tasaciones que son aprobados por el Ministerio de Vivienda y Construcción y publicados conforme a ley. Como puede apreciarse, la determinación de la cuantía del impuesto depende de dos aspectos fundamentales, uno de naturaleza estrictamente tributaria -la escala del impuesto- y otro de carácter administrativo -los aranceles de terrenos y los valores unitarios de construcción regulado por el Sector Vivienda y Construcción La última actualización de los valores de los terrenos y de las edificaciones excede el crecimiento del índice de costo de vida del año La situación económica por la que atraviesa el país hace difícil que el propietario de un predio pueda transferirlo por un importe igual o mayor al monto de la valorización resultante la que, en general, es superior al actual valor del mercado. Empero, como resultaría impracticable establecer que el tributo se pague en función del valor de mercado, es necesario que la ley contemple una forma equitativa de determinar la base imponible Uno de los aspectos que más contribuye al cumplimiento de la obligación tributaria es la estabilidad de las disposiciones legales y administrativas de las cuales se deriva. Sin embargo, desde que comenzó a gravarse la propiedad predial el legislador ha modificado constantemente el nivel de imposición. Lo que es más grave aún, los cambios se suelen producir cuando está por vencer el plazo para el pago del tributo generando problemas a las Municipalidades y desconcierto en los contribuyentes quienes resultan inducidos a abstenerse de cumplir con sus obligaciones tributarias hasta la víspera del término legal fijado, pues siempre se esperan modificaciones de último momento. Un ejemplo claro de lo expuesto acaba de ocurrir con la Ley 25317, que reduce la cuantía de la obligación y prorroga el término para cancelar el tributo, pero que ha sido publicada al día siguiente del vencimiento del plazo originalmente establecido para el pago del impuesto Con el objeto de mantener actualizado el nivel de imposición, a pesar de las variaciones generales del valor de los patrimonios prediales, se ha fijado la escala del impuesto en base a unidades impositivas tributarias. Sin embargo, hasta ahora no se ha podido cumplir tal propósito debido a que la UIT se ajusta en función del índice general de precios y no del índice de variación de los valores de los predios en particular, el cual 129

4 difiere del anterior, por lo que no constituye un adecuado elemento de medición. Como consecuencia de ello ha sido necesario reajustar casi todos los años los tramos de la escala del impuesto, atentando también de ese modo contra la estabilidad de las disposiciones relativas al tributo Desde que se creó el tributo, la escala ha estado conformada por numerosos tramos. Con ello se logró dotar al impuesto de la progresividad que los principios tributarios aconsejan, al permitir diversos niveles de imposición en función de la magnitud del patrimonio predial. Sin embargo, a partir de 1988 se variaron los criterios y se aprobaron escalas con un menor número de segmentos, llegándose al extremo de considerar apenas dos tramos para el presente ejercicio. Creemos que ésta es una de las causas de las evidentes dificultades tenidas para lograr de los contribuyentes la aceptación de los niveles de imposición resultantes. De alguna manera, aunque en forma muy confusa, tal situación se ha corregido a través de la Ley 25317, al establecer reducciones del impuesto en función del valor de los predios, lo que indirectamente es un desdoblamiento de la escala en un número mayor de tramos. 2.2 Impuesto a los Terrenos Sin Construir Grava los terrenos urbanos sin construir entendiéndose como tales a los que no hayan sido construidos por lo menos en las dos terceras partes y fachada del proyecto correspondiente, a los que hayan sido objeto de demolición y a los ubicados en zonas industriales que sólo tengan muros, tinglados o cobertizos. Se aplica sobre los valores arancelarios de áreas urbanas vigentes al 31 de diciembre del año anterior, con la tasa de 0.5% tratándose de terrenos de propiedad de personas no dedicadas a la actividad inmobiliaria y con la tasa de 1% en el caso de personas dedicadas a dicha actividad. 2.3 Impuesto al Patrimonio Personal Este impuesto grava el valor bruto acumulado de algunos bienes, entre los que se encuentran los predios, siendo la base mínima imponible de 10 UIT (I/m. 8, para 1991). Originalmente, la alícuota era de 1% y se aumentó a 1.5% por Decreto Supremo expedido al amparo del inciso 20 del artículo 211 de la Constitución y la Ley 25317, representando una sobretasa al valor de los predios en favor del Gobierno Central, ya que la alícuota máxima del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial es 1%. Aún cuando la ley alude al patrimonio de las personas, el impuesto grava en realidad el valor bruto de determinados bienes, al no permitirse la deducción de deudas. Sin embargo, la legislación considera como crédito lo pagado por Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, aunque para 1991 el crédito está referido a un porcentaje del autoavalúo. Un adecuado régimen tributario debe evitar la doble imposición y propender a la simplificación de la administración de este impuesto, así como tener en cuenta el principio que consagra el artículo 257 de la Constitución, según el cual los impuestos que gravan el valor de los predios son renta municipal. 130

5 2.4 Impuesto sobre renta presunta de la casa-habitación Como se ha indicado anteriormente, el predio ocupado por su propietario como casa-habitación, devenga una renta ficta equivalente al 6% del valor del inmueble, para efectos del Impuesto a la Renta. Como quiera que sobre el mismo predio se aplica el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial se produce una tributación reiterada. Esta circunstancia hace aconsejable que se elimine el concepto de renta ficta y no que simplemente se reduzca como lo establece la Ley para 1991, sin perjuicio de un correlativo incremento del nivel de imposición respecto del mencionado tributo predial. CONCLUSIONES 1. Es necesario llegar a un equilibrio entre la necesidad de proporcionar recursos suficientes a las Municipalidades y el derecho de los ciudadanos a no ver mermados los recursos necesarios para una vida decorosa, por lo que la tributación que pese sobre ellos debe ser adecuada a su verdadera capacidad contributiva. 2. Los impuestos patrimoniales tienen que pagarse con la renta y deben regularse de tal manera que el contribuyente pueda satisfacerlos empleando sólo una parte razonable de sus ingresos. 3. Las normas legales relativas a los impuestos patrimoniales deben tener carácter permanente, eliminándose la perniciosa práctica de modificar todos los años la legislación aplicable. 4. La materia imponible del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial debe estar constituida por un porcentaje de la valorización del predio obtenida conforme a los aranceles de terrenos y precios de construcción, mientras no se dicte la normatividad técnica que elimine las distorsiones actuales. 5. La escala del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial debería estar compuesta por un mayor número de tramos que el actual, con una tasa progresiva acumulativa para atender mejor a la verdadera capacidad contributiva de los obligados de forma tal que anualmente se mantenga el mismo nivel de imposición y éste no exceda del 1% del valor del patrimonio predial. Los tramos de la escala del impuesto deben ser fijados en base a una unidad impositiva creada específicamente para el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, cuyos ajustes se realizarían tomando como base exclusivamente las modificaciones sufridas en el valor de los predios. Al fijarse la escala y los tramos debe tenerse en cuenta las necesidades municipales y que el valor de los predios sólo debe quedar gravado con el tributo municipal, por la eliminación de los tributos al patrimonio personal y a la renta ficta de la casa-habitación ocupada por su propietario, que actualmente constituyen ingreso del Gobierno Central. 6. De mantenerse el Impuesto al Patrimonio Personal debe establecerse, con carácter permanente, la exclusión de los predios del campo de aplicación de dicho tributo, de acuerdo con el principio que consagra el artículo 257 de la Constitución y de manera análoga al régimen adoptado respecto de las acciones, participaciones y derechos re- 131

6 presentativos del capital de sociedades y empresas. Asimismo, debe eliminarse el concepto de renta ficta de la casa-habitación ocupada por su propietario y derogarse las normas sobre el Impuesto a los Terrenos sin Construir, para su sustitución por un incremento del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial. Este conjunto de medidas permitiría, sin perjudicar al contribuyente, aumentar el Impuesto al Valor del Patrimonio Predial en beneficio municipal, simplificar la administración, reducir costos y facilitar a los obligados el pago de los tributos a su cargo. 7. En armonía con las conclusiones anteriores, es conveniente y necesario que el Poder Ejecutivo, haciendo uso de las facultades que le ha otorgado el Poder Legislativo mediante la Ley hasta el 30 de setiembre de 1991, sustituya, modifique y ordene en un solo texto la legislación del Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, con efecto a partir del 1 de enero de 1992 y con carácter permanente. Lima, 27 de mayo de