EL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN

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1 BEATRIZ TOMÁS MALLÉN SUB Hamburg A/ EL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN INSTITUTO.NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID 2004

2 ÍNDICE NOTA PRELIMINAR 19 PRÓLOGO 21 CAPÍTULO INTRODUCTORIO. LA PROYECCIÓN DEL PARÁMETRO EUROPEO SOBRE EL DISEÑO CONSTITU- CIONAL DE NUESTRA ADMINISTRACIÓN 27 I. LA POTENCIAL APORTACIÓN DE LA NUEVA FORMULA- CIÓN EUROPEA DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINIS- TRACIÓN EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL DE DERECHOS Y LIBERTADES 27 II. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA COMO RETO PARA LA MEJO- RA DE NUESTRA ADMINISTRACIÓN EN EL NUEVO CON- TEXTO «CONSTITUCIONAL» EUROPEO 33 III. HIPÓTESIS DE TRABAJO: EL PERFECCIONAMIENTO DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE DERECHOS A TRAVÉS DE LA POTENCIAL VINCULATORIEDAD DE LA CARTA DE NIZA 37 IV. LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO NUEVO DERECHO- GARANTÍA: VIRTUALIDAD JURÍDICA 41 V. LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO NUEVO DERECHO FRENTE AL PODER: IMPLICACIONES POLÍTICAS 44 VI. ESTRUCTURACIÓN DE CONTENIDOS 49 CAPÍTULO PRIMERO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMI- NISTRACIÓN: LOS SUJETOS OBLIGADOS 51 I. LOS SUJETOS OBLIGADOS A GARANTIZAR EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN 51

3 EL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Pág. 1. La sujeción de las instituciones y órganos de la Unión Europea El amplio elenco de sujetos obligados y fiscalizados de manera heterónoma La complementaria sujeción derivada de control autónomo La obligación de las instituciones y órganos de los Estados miembros 56 II. LA NOCIÓN DE «ADMINISTRACIÓN»: APROXIMACIÓN INSTITUCIONAL Y FUNCIONAL La «Administración» nacional La Administración europea Marco de principios Tipología de Administraciones La noción más favorable al respeto del derecho a una buena administración 67 III. EL CONCEPTO DE «BUENA ADMINISTRACIÓN» Una definición en clave negativa: la garantía de los ciudadanos frente a la «mala administración» Conceptuación Principios de actuación Una definición en clave positiva La tarea acometida por el Defensor del Pueblo europeo Las manifestaciones en el Derecho comunitario obligatorio 82 A) En el Derecho comunitario originario 82 B) En el Derecho comunitario derivado Las concreciones en el soft-law de la Unión Europea 89 A) Consideración particular del Código europeo de buena conducta administrativa de B) Referencia a otros Códigos e instrumentos particulares propuestos por el Defensor del Pueblo europeo Las propuestas más recientes de la Comisión Europea

4 ÍNDICE A) El ciudadano como bien administrado 94 B) El ciudadano como titular de derechos 96 CAPÍTULO SEGUNDO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMI- NISTRACIÓN: MANIFESTACIONES EN LA CONSTITUCIÓN DE I. LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO ELEMENTO AGLU- TINANTE DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ACTUACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRA- CIÓN En el constitucionalismo histórico español En la Constitución española de En los ordenamientos constitucionales de nuestro entorno Diversos grados de reconocimiento constitucional del derecho a una buena administración Diversos grados de desarrollo constitucional del derecho a una buena administración 108 II. LOS SUBDERECHOS CONSTITUCIONALES QUE DAN CONTENIDO CONCRETO AL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Derecho de audiencia y de participación en la elaboración de las disposiciones y actos administrativos Derecho de audiencia y de participación en la adopción de disposiciones administrativas o medidas generales Derecho de audiencia y de participación en la adopción de actos administrativos o medidas individuales Derecho de acceso a archivos y registros administrativos Planteamiento general desde la perspectiva del habeas data y de las restricciones al acceso Aproximación concreta al derecho de una persona al expediente que le afecte Otras manifestaciones constitucionales El derecho a una actuación administrativa imparcial, equitativa y llevada a cabo en un plazo razonable

5 EL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Pág. A) La equidad en términos de actuación administrativa imparcial 123 B) La equidad en términos de actuación administrativa dentro de un plazo razonable El derecho a una resolución administrativa motivada El derecho de reparación ante casos de mala administración El derecho al pluralismo lingüístico ante la Administración 138 A) Planteamiento general ante la Administración Pública 138 B) Aproximación concreta a la diversidad lingüística ante la Administración electoral y la Administración educativa El derecho de acceso a documentos 145 CAPITULO TERCERO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMI- NISTRACIÓN: CONCRECIONES EN LA NORMATIVA IN- FRACONSTITUCIONAL 149 I. LOS DERECHOS DEL CIUDADANO COMO ADMINISTRA- DO SEGÚN LA LEY 30/1992, MODIFICADA MEDIANTE LA LEY 4/1999: ENFOQUE PARALELO CON RESPECTO A LA CARTA DE NIZA Marco legislativo básico Paralelismo con el apartado 1 del artículo 41 de la Carta de Niza (artículo II-101 de la Constitución europea) Paralelismo con el apartado 2 del artículo 41 de la Carta de Niza Derecho de audiencia Derecho de acceso a expedientes Derecho a una resolución administrativa motivada Paralelismo con el apartado 3 del artículo 1 de la Carta de Niza Paralelismo con el apartado 4 del artículo 1 de la Carta de Niza

6 ÍNDICE II. EL DESARROLLO NORMATIVO DEL DERECHO CONSTI- TUCIONAL DE ACCESO A DOCUMENTOS PÚBLICOS: PA- RALELISMO CON EL ARTÍCULO 42 DE LA CARTA DE NIZA (artículo de la Constitución europea) 162 III. OTRAS MANIFESTACIONES NORMATIVAS DEL DERE- CHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Otros paralelismos en materias concretas La buena administración en el ámbito tributario La buena administración en el sector de la contratación pública 171 CAPÍTULO CUARTO. DELIMITACIÓN DEL CONTENIDO OB- JETIVO DEL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN: SU ALCANCE JURÍDICO SEGÚN EL PARÁMETRO DE LA CAR- TA DE NIZA 177 I. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LOS PRECEDENTES «CONSTITUCIONALES» DE LA UNIÓN EUROPEA La buena administración en el Proyecto constitucional de Spinelli La buena administración en el Proyecto constitucional de Hermán 178 II. ANTECEDENTES Y TRABAJOS PREPARATORIOS DE LA CARTA DE NIZA ACERCA DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN 179 III. LOS DERECHOS ESPECÍFICOS COMPRENDIDOS EN EL GENÉRICO DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Consideración preliminar El derecho estricto a la buena administración como trato imparcial, equitativo y guiado por el principio de celeridad Trato imparcial y equitativo La celeridad y sus manifestaciones 185 A) Manifestación material: la celeridad como trasunto de la eficacia 185 B) Manifestación formal: la celeridad como tramitación y resolución en tiempos razonables

7 EL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Pág. 3. El derecho de audiencia antes de la imposición de una medida individual desfavorable El derecho de acceso a expedientes cuando se ostente interés legítimo El derecho a una resolución administrativa motivada El derecho a indemnización derivado de responsabilidad administrativa El derecho al pluralismo lingüístico en el trato con las instituciones europeas El multilingüismo como respeto de la diversidad y de la seguridad jurídica El multilingüismo como parte integrante del derecho a una buena administración El derecho de acceso a los documentos La separación formal del acceso a los documentos respecto de la buena administración La unidad material del acceso a los documentos respecto de la buena administración El acceso a documentos como imposición para que la Administración sea «pública» Las restricciones al derecho de acceso a documentos CAPÍTULO QUINTO. DELIMITACIÓN DEL CONTENIDO SUBJETIVO DEL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRA- CIÓN: SUS IMPLICACIONES POLÍTICAS PARA LA CIU- DADANÍA SEGÚN EL PARÁMETRO DE LA CARTA DE NIZA. 213 I. TITULARIDAD DE DERECHO A UNA BUENA ADMINIS- TRACIÓN: LOS CIUDADANOS COMUNITARIOS Y EXTRA- COMUNITARIOS COMO SUJETOS BENEFICIARIOS Primera aproximación bajo la perspectiva de los derechos conexos con la ciudadanía de la Unión Referencia particularizada al derecho a una buena administración La titularidad de las personas físicas La titularidad de las personas jurídicas

8 ÍNDICE II. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO «NUEVO» DERECHO-GARANTÍA ENCUADRADO EN EL NÚCLEO DURO DE LA CIUDADANÍA El derecho a una buena administración en conexión con los demás derechos pertenecientes a los ciudadanos en sentido amplio (incluyendo a los nacionales de terceros Estados) Derecho de formular reclamaciones ante el Defensor del Pueblo europeo Derecho de petición Libertad de circulación y de residencia y sus matices en el caso de los ciudadanos extracomunitarios 225 PáE A) La evolución en el Derecho de la Unión Europea B) El estándar normativo europeo y su proyección interna fuertemente administrativizada Breve confrontación del derecho a una buena administración con los derechos de los ciudadanos en sentido estricto (sólo nacionales de los Estados miembros) Derecho a ser elector y elegible en elecciones municipales y europeas Derecho a la protección diplomática y consular 235 CAPÍTULO SEXTO. EL DERECHO A UNA BUENA ADMINIS- TRACIÓN: LAS GARANTÍAS SUPRANACIONALES Y SU PO- TENCIAL PROYECCIÓN CONSTITUCIONAL 239 I. GARANTÍAS JURISDICCIONALES EUROPEAS Planteamiento inicial: la importancia de la tutela judicial de los derechos fundamentales a escala europea La justiciabilidad de los derechos consagrados en la Carta de Niza La Justicia comunitaria ante el derecho a una buena administración La postura en el seno del Tribunal de Justicia 243 A) Antecedentes jurisprudenciales en materia de buena administración

9 EL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Pág. B) Las Conclusiones «vanguardistas» de los Abogados Generales y el self-restraint del Tribunal de Justicia 247 C) Un posible cambio de actitud en el seno del Tribunal de Justicia? El papel del Tribunal de Primera Instancia La aportación jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos La polémica relación entre el Convenio de Roma de 1950 y la Carta de Niza de 2000 y las fricciones entre jurisdicciones europeas El Tribunal de Estrasburgo ante la Carta de Niza La buena administración en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos 265 A) Los principios básicos de buena administración B) Los derechos concretos comprendidos en el genérico derecho a una buena administración 266 H. GARANTÍAS EXTRAJURISDICCIONALES EUROPEAS Reflexión previa El autocontrol o autotutela por parte de las instituciones y órganos comunitarios La proliferación de Códigos de buena conducta administrativa a escala de la Unión El valor jurídico de los Códigos La importante tarea del Defensor del Pueblo europeo como supervisor de la mala administración Un mecanismo fiscalizador especialmente cualificado La fiscalización de la actuación administrativa del propio Defensor del Pueblo

10 ÍNDICE Pág. CAPÍTULO SÉPTIMO. LAS GARANTÍAS INTERNAS DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LA APLI- CACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO 287 I. LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES INTERNAS DEL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN La utilización de la Carta de Niza por el Tribunal Constitucional El recurso a la Carta de Niza por parte del Tribunal Supremo y otros órganos jurisdiccionales ordinarios La postura del Tribunal Supremo La actitud de otros órganos jurisdiccionales ordinarios II. LAS GARANTÍAS EXTRAJURISDICCIONALES DEL DERE- CHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN El cometido del Defensor del Pueblo español como garante externo frente a la actuación administrativa Órganos administrativos independientes y órganos de control interno de la propia actuación administrativa Órganos administrativos independientes de control heterónomo Órganos administrativos de autotutela 309 III. LUCES Y SOMBRAS DE LA UTILIZACIÓN DE LA CARTA DE NIZA POR PARTE DE LOS OPERADORES JURÍDICOS INTERNOS 310 CAPÍTULO FINAL. A MODO DE CONCLUSIÓN. EL DERE- CHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN: UN VALOR AÑADI- DO DE NECESARIA CONSIDERACIÓN EN LA REFORMA DE NUESTRA ADMINISTRACIÓN 317 BIBLIOGRAFÍA