COMISIONES UNIDAS DE JUSTICIA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS.

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1 COMISIONES UNIDAS DE JUSTICIA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS. P R E S E N T E. ENSAYO SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS, CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y EN MATERIA DE AMPARO. En acatamiento al acuerdo de las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos, por el cual establece el procedimiento para la comparecencia y dictaminación de los aspirantes para la elección de Consejero de la Judicatura, y en atención al oficio de notificación, fechado el 16 de noviembre de 2012, pongo a consideración de esa Honorable Comisión, el presente ensayo : El 6 y 10 de junio de 2011, se publicaron dos importantes reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que impactan directamente en la administración de la justicia federal, la primera de ellas, concierne al juicio de amparo, en la cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de los artículos 94, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La segunda de ellas, que tiene íntima relación con la anterior, se refiere fundamentalmente al artículo 1º de nuestra Carta Magna, y en la cual se ordena a todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, independencia, indivisibilidad y progresividad; en consecuencia, se obliga al Estado a prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos que establece la Ley. En dicha reforma, se refleja el reconocimiento de los derechos humanos, mediante el principio pro persona, como principio rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, en aquellas que favorezcan y brinden mayor protección a las personas. En el párrafo primero del artículo constitucional en comento, se señala que en los Estados Unidos Mexicanos, todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección. En su párrafo segundo, se dice que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y con los Tratados Internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. 1

2 I.- Visión de la Corte. Por su parte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió diversas tesis relacionadas con el sistema de control constitucional en el orden jurídico mexicano y adujo que existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control constitucional, que son acordes con el modelo de control convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos : a).- El primero, consiste en un control concentrado depositado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control, y b).- El segundo, denominado control difuso, que consiste en que el resto de los jueces del país, en forma incidental durante los procesos ordinarios, en los que son competentes, llevan el control constitucional. Es un sistema concentrado en una parte y difuso en otra, lo que permite que sean los criterios e interpretaciones constitucionales, ya sea por declaración de inconstitucionalidad (control concentrado) o por inaplicación (control difuso) los que deben prevalecer en el orden jurídico nacional, desde luego atendiendo al principio de que la interpretación que se haga, debe ser la más favorable a la persona para lograr su protección más amplia. Sostuvo que el Poder Judicial, al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, debería realizar los siguientes pasos: a).- Interpretación conforme en sentido amplio, que significa que los jueces del país, al igual que las demás autoridades del Estado Mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia. b).- Interpretación en sentido estricto, lo que significa que cuando exista diversas interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que contenga un ámbito de mayor protección, y c).- La inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no sean posibles. Agregó que conforme a lo establecido en el artículo 1º de nuestra Carta Magna, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución, sino también por aquéllos que se encuentran en los instrumentos 2

3 internacionales celebrados por el Estado Mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la Doctrina como principio pro persona; sostuvo que estos mandatos están contenidos en el artículo 1º Constitucional y deben de interpretarse junto con lo establecido en el diverso 133, para determinar el marco dentro del cual debe realizarse el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial. Es decir, que en la función jurisdiccional, atento a lo que refiere la última parte del artículo 133, en relación con el 1º, Constitucionales, los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior, y que si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez de la norma que se considere contraria a los derechos humanos contenidos en la Constitución o en los Tratados Internacionales, sí están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores, dando preferencia a las contenidas en la Constitución y en los Tratados Internacionales, lo cual constituye un control de convencionalidad ex officio en un modelo de control difuso de constitucionalidad. Por último, adujo que el mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deben ejercerlo todos los jueces del país, y que el mismo debe realizarse de la siguiente manera: a) todos los derechos humanos contenidos en la Constitución, así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación; b) los derechos humanos contemplados en los Tratados Internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte; c) los criterios vinculantes de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, derivados de las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y d) los criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte cuando el Estado Mexicano no haya sido parte. II.- Visión Doctrinal. Según varios doctrinistas, una de las formas constitucionales más efectivas para lograr la armonización entre el derecho nacional y el internacional, es a través de la llamada cláusula de interpretación conforme y la sintetizan como la técnica hermenéutica con los valores, principios y normas contenidas en Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, signados por los estados, así como por la jurisprudencia de los tribunales internacionales (en ocasiones resoluciones y fuentes internacionales, para lograr su mayor protección). No se trata de una simple imposición de la norma internacional sobre la nacional, sino de un proceso interpretativo de armonización, que implica en algunas ocasiones, dejar de aplicar la primera, al resultar de mayor alcance 3

4 protector la norma nacional, conforme al principio pro persona, derivado de la obligación general de respetar los derechos y obligaciones previstas en los tratados internacionales. La interpretación del derecho interno, conforme a la normativa internacional implica la interpretación del propio derecho interno, en la medida de que los tratados internacionales son derecho nacional, una vez que son debidamente incorporados; lo que va conformando implícitamente un bloque de Constitucionalidad, de tal manera que a través de la Interpretación Constitucional se viene ampliando y reforzando el contenido y alcance de los derechos y libertades fundamentales por la vía de interpretación conforme. III.- Conclusión. El control difuso de convencionalidad constituye un nuevo paradigma que deben de ejercer los jueces mexicanos y las demás autoridades del país, y constituye ya no una interpretación como antes se venía realizando, es decir en forma vertical o piramidal, partiendo del viejo principio de Supremacía Constitucional; esto es, primero la Constitución, luego los Tratados Internacionales, enseguida las leyes federales que derivan de una cláusula de la Constitución y posteriormente las demás leyes federales y locales, reglamentos, decretos, etcétera. Es decir, se interpretaba la norma partiendo del principio de que la Constitución constituía la norma suprema y a partir de ello, en línea vertical, se venían analizando las diversas disposiciones que he mencionado, a fin de que los jueces determinaran, aplicando el control difuso, cuál es la que debería de aplicarse, a pesar de las Constituciones locales o leyes de cada Estado que regulan su actuar. Ahora, partiendo del nuevo principio de interpretación conforme, ya no se trata de determinar cuál norma, para su aplicación, es jurídicamente más aceptable, sino que su tutela depende de aplicar el control de convencionalidad de leyes, y atendiendo al principio de interpretación conforme, se debe realizar un análisis en forma horizontal, es decir, conforme a lo que se ha denominado el bloque Constitucional, que no es otra cosa que el análisis de los derechos humanos contenidos en la propia Constitución, en los Tratados Internacionales y en los criterios que derivan de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, así como los demás instrumentos internacionales existentes, y atendiendo al principio pro homine, aplicar aquella norma que de mayor protección al gobernado del derecho humano que considera violado, esto es, aplicar dentro de todo ese ámbito de leyes la que más lo proteja, y esto, insisto, lo deben realizar los jueces 4

5 y las demás autoridades del país; es decir, sin establecer cuál de los diferentes instrumentos jurídicos a que me he referido tiene mayor jerarquía, sino que, se debe tomar en cuenta, independientemente de su rango jerárquico, cuál otorga mayor protección al derecho humano violado y aplicar esa norma, sin importar su rango de jerarquización. Es decir, ello, en la nueva reforma constitucional que en materia de derechos humanos estableció la Constitución y ha venido interpretando la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya no tiene relevancia fundamental la jerarquización de las leyes, porque ahora lo que importa es armonizar toda la normatividad existente en materia de derechos humanos y aplicar aquella que dé mayor protección al gobernado, cuando estima violado alguno de sus derechos fundamentales. La reforma establecía la obligación para que todas las autoridades del país, cualquiera que sea su nivel, deban respetar los derechos, no tan sólo mediante conductas de abstención, sino que, deben de hacer todo lo que esté a su alcance para lograr la eficacia plena de los derechos, sin poder aducir ningún tipo de estructuración competencial, para dejar de tomar medidas en favor de los derechos humanos. Este principio no solamente está dirigido al Poder Judicial, sino también al Legislativo, al cual le establece dos obligaciones: a).- La primera, que consiste en recoger en el ordenamiento jurídico interno todos los derechos humanos que establece la Ley Suprema de la Unión (Constitución, Tratados Internacionales y leyes federales que derivan de una cláusula de la Constitución), de forma tal que no quede duda sobre su aplicación dentro del territorio mexicano; b).- La segunda, en adecuar el ordenamiento interno para el efecto de eliminar cualquier norma que sea contraria a esos derechos o que pueda ser un obstáculo para su realización. El control difuso de convencionalidad constituye un nuevo paradigma que deben de ejercer todos los jueces mexicanos y consiste en el examen que siempre deba realizarse entre los actos y normas nacionales (Constitución, Tratados Internacionales y leyes federales que derivan de una cláusula de la Constitución) y la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, sus protocolos adicionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al hablar de armonización de la norma nacional con la convencional, significa realizar una interpretación conforme de la norma nacional y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sus protocolos y la jurisprudencia convencional y este ejercicio de compatibilidad, lo debe realizar 5

6 cualquier juez dentro de sus respectivas competencias, quedando reservada la declaración de la norma inconvencional, exclusivamente a los jueces que dentro del sistema nacional tengan competencia para ello (Poder Judicial de la Federación). Lo previsto en el artículo 1º de la Constitución Federal, al referirse al respeto de los derechos humanos, quiere decir que está aludiendo a todos los contenidos en la Constitución, cualquiera que sea su ubicación dentro del texto fundamental, así como los que se encuentran en los Tratados Internacionales. El principio de armonización entre la Constitución y el Tratado Internacional, significa en que se debe armonizar la norma nacional y la internacional, esto es, no se trata de ver a cada uno de los ordenamientos en forma independiente, sino, de verlos a la luz del principio de interpretación conforme anteriormente explicado. Esto es, a la luz de nuestra reforma constitucional que refiere a que las normas de derechos humanos se deben de interpretar de conformidad con esta Constitución y los Tratados Internacionales, implica que el intérprete debe optar por la solución más amplia, pues se incorpora el principio pro persona, que implica favorecer en todo tiempo a las personas con una protección más amplia. Por otra parte, el segundo de los temas a tratar se refiere a la reforma constitucional en materia de amparo, la cual contiene una transformación de fondo de lo que antes se denominaba como juicio de garantías, para ahora denominarlo el juicio protector de los derechos fundamentales, en el cual, entre otras, se establecieron las siguientes modificaciones : 1).- Se incorpora el concepto de interés legítimo en lugar de lo que se denominaba interés jurídico. Según la exposición de motivos que dio origen a esta reforma, se sostuvo que la incorporación del interés legítimo se traduciría en enormes ventajas para los gobernados, quienes estarían en posibilidad de defender su esfera jurídica con una amplitud acorde a los tiempos que vive el país. Se dijo que en este tipo de interés no se exige la afectación de un derecho público subjetivo, como así se establecía en el interés jurídico, pero que tampoco se trata de un interés simple en el que cualquier persona estuviera legitimada para promover el amparo, con el fin de que se cumplan con determinadas normas, porque si no se convertiría en una especie de acción popular. Que como no se requiere de una afectación a un derecho subjetivo, pero sí a la esfera jurídica del gobernado, entendida en sentido amplio; es decir, que la afectación a los derechos de los gobernados puede ser directa o puede derivar de una situación específica que tenga el quejoso en el orden jurídico. 6

7 El interés legítimo en la nueva Ley de Amparo ha despertado en el mundo académico y en judicial diversas formas de interpretación. El cambio de denominación de interés jurídico a interés legítimo, supone una ampliación en los derechos que deban tutelarse en favor de los gobernados, ello, si se toma en consideración que el derecho subjetivo, que era concepto indispensable para el interés jurídico, suponía la facultad de una persona para acudir en demanda de amparo en virtud de la afectación a un derecho jurídicamente tutelado. En cambio, el concepto de interés legítimo no impone la obligación de contar con ese derecho subjetivo tutelado para acudir en demanda de amparo, sino que basta que sufra una afectación por parte de la autoridad, para que tenga la facultad de acudir a dicho juicio de garantías. 2).- Se incorpora el interés colectivo. El constituyente además del interés particular (interés legítimo) incorpora el interés colectivo mediante el cual se garantiza la protección de un conglomerado de personas que comparten una situación común, y que pueden ver afectados sus derechos colectivos, y eso les da derecho a acudir en demanda de amparo. Cabe hacer mención que tratándose de procesos, sigue subsistiendo la necesidad del interés jurídico, entendido como derecho subjetivo, es decir, la afectación del acto de autoridad a un interés legítimamente tutelado por la ley. 3).- Modernización en la tramitación del juicio de amparo (firma electrónica o juicio en línea). El sistema de justicia en línea, es un sistema informático ya establecido en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y que tiene por objeto registrar, controlar, procesar, almacenar, difundir, transmitir, gestionar, administrar y notificar el procedimiento contencioso administrativo en línea. Este mecanismo es muy similar al seguimiento de expedientes (SISE) del Poder Judicial de la Federación que se encuentra funcionando desde el año de 2001 y que actualmente se encuentra albergado en la página electrónica del Consejo de la Judicatura Federal y constituye una herramienta interna para que los juzgadores puedan conocer de primera mano las resoluciones que dictan los órganos encargados de la administración de justicia, y que sirven como instrumento para tener conocimiento inmediato de los criterios que se vienen sustentando; propongo que este sistema no se limite a la información interna, sino que se haga del conocimiento de la sociedad en general, sobre todo de los postulantes, para que estén en posibilidad de dar mayor protección de los 7

8 derechos humanos del gobernado, al conocer también, de primera mano y en forma inmediata, de tales criterios. La iniciativa que propuso la reforma y adición a las diversas disposiciones de la Ley de Amparo, tuvo como objetivo simplificar la actuación procesal de los órganos jurisdiccionales y modernizar el sistema de impartición de justicia, otorgando validez a las promociones judiciales que se realicen a través de medios digitales, como el correo electrónico y la firma electrónica, con los mismos efectos jurídicos que las comunicaciones oficiales y las firmas autógrafas. En la iniciativa se propone establecer en los juicios de amparo que las promociones del mismo puedan hacerse por escrito o bien, si así lo solicita, expresamente por vía electrónica, a través de la firma electrónica, entendida esta como el medio de ingreso al sistema electrónico del Poder Judicial de la Federación, como opción para consultar, enviar y recibir promociones, documentos, acuerdos, resoluciones, sentencias, comunicaciones y notificaciones oficiales relacionadas con los asuntos de competencia de los órganos jurisdiccionales, lo cual producirá los mismos efectos que si se hubiesen realizado por escrito y a través de la firma autógrafa. 4).- En el capítulo de la suspensión del acto reclamado, en la exposición de motivos de la reforma, se arribó a la conclusión de que los juzgadores deberán hacer una ponderación entre la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social y en consecuencia decidir si los actos reclamados puedan ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones determinadas en la ley reglamentaria. Desde 1996, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al decidir la contradicción 3/95, determinó que para resolver sobre la suspensión, es factible hacer una apreciación de carácter provisional de la inconstitucionalidad del acto reclamado, emitiendo la tesis 15/96, en la que se incorpora de manera destacada como elementos para otorgarla la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. No obstante la existencia de dicha jurisprudencia, en muchos tribunales federales, se siguen utilizando los viejos criterios para resolver sobre la suspensión, es decir, resuelven sin hacer un análisis provisional del fondo del asunto. Por tal motivo, propongo que para hacer efectiva no tan sólo la jurisprudencia, sino la reforma constitucional que contempla la obligación de que en el capítulo de la suspensión, cuando la naturaleza del acto lo permita, deba hacer un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social 8

9 (artículo 107, fracción X de nuestra Norma Fundamental). Asimismo, considero necesario se instauren seminarios periódicos, a través de los institutos con los que cuenta, para que se prepare no tan sólo a los integrantes del Poder Judicial de la Federación, para la aplicación de la norma constitucional y de las jurisprudencias existentes, sino a todo el conglomerado social, especialmente a los postulantes, para que estén en aptitud de que el gobernado conozca con plenitud los derechos que tienen y las prerrogativas que la ley les otorga. Con la apariencia del buen derecho y el peligro de la demora, como elementos para otorgar la suspensión, resulta indispensable un estudio preliminar de la constitucionalidad del acto reclamado. La apariencia del buen derecho, se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el juicio de amparo; en tanto que el peligro de la demora, consiste en la posible frustración de los derechos del que pretende la medida, cuestión que se puede presentar como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución del juicio de amparo. Esto evita que en la práctica se causen daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso, se conserve la materia del juicio y con ello no se lesione el interés social. 5).- Amparo directo adhesivo. El 4 de junio de 2012, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió el recurso de reclamación 217/2012, en el cual, por unanimidad de votos, declaró fundado y ordenó la admisión del amparo directo adhesivo. La trascendencia de esta resolución deriva de que nuestro más Alto Tribunal de Justicia de la Nación, de manera clara exige la aplicación de las reformas constitucionales. En la propia resolución, se sostuvo que el constituyente otorgó la posibilidad de promover amparo directo adhesivo a quienes hayan obtenido sentencia favorable, con el objeto de mejorar las consideraciones de la sentencias definitivas, laudo o resolución de que se trate, en el entendido de que tendrán la carga de invocar en el escrito inicial todas las violaciones procesales que estime se hayan cometido en el juicio de origen, a fin de lograr que en un solo juicio se resuelva acerca de la totalidad de las violaciones procesales aducidas, tanto por la parte quejosa, como por el promovente de la demanda adhesiva; tal resolución tiene valor fundamental, porque con ella, aún ante la ausencia de la nueva Ley de Amparo, en acatamiento a la disposición constitucional, se estableció su vigencia y con ello la oportunidad de que ya no sigan existiendo los famosos amparos para efectos, que ocasionan tardanza en la administración de justicia. Ello no permite honrar a plenitud el derecho fundamental de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Carta Magna. 6).- Por último, y por lo limitado de las cuartillas que debe contener el trabajo, sólo me voy a referir a la declaratoria general de inconstitucionalidad que constituye uno de los elementos torales del proyecto de la nueva Ley de Amparo. 9

10 En efecto, aun cuando uno de los principios fundamentales sobre el que descansa el juicio de amparo es la relatividad de las sentencias de amparo, el cual limita a amparar al quejoso en contra del acto específico que motivó la queja sin hacer una declaratoria general sobre la inconstitucionalidad del acto reclamado; en la exposición de motivos del proyecto de la nueva Ley de Amparo, se sostuvo que en tratándose de normas generales declaradas inconstitucionales, la relatividad de las sentencias de amparo vulnera el principio de supremacía constitucional y afectan la regularidad del orden jurídico mexicano, toda vez que la ley declarada inconstitucional sigue formando parte del sistema jurídico. El procedimiento de declaratoria previsto en el Título Cuarto, capítulo VI, del proyecto de la Ley de Amparo, en concordancia con la reforma constitucional, establece que cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los juicios de amparo indirecto en revisión de que conozcan y resuelvan la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, debe informar a la autoridad emisora de la norma, únicamente para su conocimiento. Si transcurrido el plazo de 90 días naturales, sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Corte emitirá, siempre que sea aprobada, por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad de la misma. Se exceptúan de esta declaratoria las normas generales de carácter tributario. Esta reforma entró en vigor a la luz de un acuerdo general de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. MAGISTRADO HUGO RICARDO RAMOS CARREÓN CANDIDATO ASPIRANTE AL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL Y QUE APARECE EN LA LISTA CON EL NÚMERO 28 10