Serie. Transparencia y presupuestos

Transcripción

1 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013

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3 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013

4 N S217 Sandino, Adelmo Reforma al Presupuesto General de la República 2013 / Adelmo Sandino; -- 1a ed. -- Managua: Ieepp, p. ISBN PRESUPUESTO-NICARAGUA 2. HACIENDA PÚBLICA DIRECTORA EJECUTIVA Claudia Pineda COORDINADORA DEL PROGRAMA GOBERNANZA E INCLUSIÓN SOCIAL Claudia García Rocha INVESTIGADOR Adelmo Sandino ASISTENTES DE INVESTIGACIÓN Joaquín Bárcenas Josué Zúñiga Gerardo Díaz EDICIÓN Irene Agudelo DISEÑO GRÁFICO Y DIAGRAMACIÓN FOTOGRAFÍA Fickr: Ken Teegardin ISBN Managua, Nicaragua Octubre, 2013 Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas Lomas de San Juan, casa No. 152 Apartado Postal: LM202 Teléfono: (505) Con el auspicio de USAID Esta publicación fue posible por el generoso apoyo del Pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido es responsabilidad del Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (Ieepp) y no necesariamente refleja el punto de vista de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

5 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Glosario BCIE CGR CSE CSJ ENATREL MAGFOR MARENA MEFCCA MEM MHCP MIDEF MIFAM MIFIC MIGOB MIJ MIM MINED MINREX MINSA MITRAB MTI PNESER PGR SINAPRED Banco Centroamericano de Integración Económica Contraloría General de la República Consejo Supremo Electoral Corte Suprema de Justicia Empresa Nacional de Transmisión Eléctrica Ministerio Agropecuario y Forestal Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Ministerio de Economía Familiar Campesina, Cooperativa y Asociativa Ministerio de Energía y Minas Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Defensa Ministerio de la Familia, la Niñez y Adolescencia Ministerio de Fomento, Industria y Comercio Ministerio de Gobernación Ministerio de la Juventud Ministerio de la Mujer Ministerio de Educación Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Salud Ministerio del Trabajo Ministerio de Transporte e Infraestructura Programa Nacional de Electrificación Sostenible y Energía Renovable Procuraduría General de la República Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres 3

6 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Índice Resumen 6 Introducción 7 Avances al primer semestre de Propuesta de reforma presupuestaria y dictamen 10 Aumentos y reducciones presupuestarias 14 Cambios en el presupuesto para el MINSA 18 Cambios en el presupuesto para el MINED 18 Cambios en el presupuesto del FISE 20 Conclusiones 21 Fuentes consultadas 23 Anexos 24 4

7 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Tablas: Tabla No. 1: Tasa de crecimiento interanual de los impuestos (enero - junio) Tabla No. 2: Reforma Presupuestaria 2013: Incrementos y reducciones por fuentes de financiamiento (millones de córdobas) Tabla No. 3: Nicaragua: Actualización supuestos macroeconómicos 2013 (agosto 2013) Tabla No. 4: Reforma Presupuestaria 2013: Incrementos y reducciones por su clasificación económica (millones de córdobas) Tabla No. 5: Reforma Presupuestaria 2013: Incrementos y reducciones Programa de Inversión Pública (millones de córdobas) Tabla No. 6: Presupuesto General de la República 2013 (en córdobas) Tabla No. 7: Aumento/reducciones MINSA (en millones de córdobas) Tabla No. 8: Reasignaciones en Ministerio de Educación (millones de córdobas) Tabla No. 9: Presupuesto General de la República: Porcentajes de ejecución trimestral por institución Tabla No. 10: Reforma al Presupuesto de Ingresos 2013 (en córdobas) Tabla No. 11: Proceso de Reforma al Presupuesto de Gastos 2013 (en córdobas) Gráficos: Gráfico No. 1: Uso de la sobrerrecaudación 2013 (millones de córdobas) Gráfico No. 2: Reforma Presupuestaria 2013: Aumento/reducciones (millones de córdobas) Gráfico No. 3: Ejecución gasto corriente I trimestre Gráfico No. 4: Ejecución gasto corriente II trimestre Gráfico No. 5: Ejecución gasto de capital I trimestre Gráfico No. 6: Ejecución gasto de capital II trimestre Gráfico No. 7: Principales incrementos presupuestarios Gráfico No. 8: Principales reducciones presupuestarias Recuadros Recuadro No. 1: Recuadro No. 2: Qué es una reforma presupuestaria? Cambios en los supuestos macroeconómicos 5

8 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Resumen El 29 de agosto de 2013 el Ejecutivo remitió a la Asamblea Nacional un proyecto de modificación a la Ley 823, Ley Anual de Presupuesto General de la República A diferencia de años recientes, las oportunidades de un mayor gasto público se han visto afectadas por la reducción de las donaciones externas, hasta por un monto de millones de córdobas, y por el limitado monto de ingresos adicionales que originó la sobrerrecaudación de ingresos este año, producto de la desaceleración de la actividad económica. En efecto, de los 973 millones de sobreingresos que originan la reforma, sólo millones de córdobas se destinan como incremento neto al presupuesto de gastos; es decir, 1.4 por ciento de incremento respecto al presupuesto aprobado. En consecuencia, la reducción confirmada de las fuentes externas de financiamientos disminuyeron la capacidad de gasto del Gobierno en sectores estratégicos. Sin embargo, a pesar del esfuerzo de compensar esta merma vía Rentas del Tesoro, algunos programas/ proyectos quedaron afectados, como programas de agua y saneamientos ejecutados por el FISE, rehabilitación y equipamiento de hospitales operados por el MINSA y programas de seguridad alimentaria y nutricional puestos en marcha por el MINED. 6

9 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Introducción El Presupuesto General de la República representa la principal herramienta de política económica y social que tiene a su disposición el Gobierno para satisfacer las necesidades concurrentes de la nación nicaragüense; entre otras, la educación y la salud pública, el mantenimiento o ampliación de la infraestructura productiva, la ampliación de la red de agua potable y el saneamiento, la administración gubernamental y la seguridad ciudadana, todos ellos servicios y bienes públicos que tienen gran impacto en la vida de los ciudadanos y ciudadanas y en la reducción de la pobreza y la desigualdad. Bajo esa premisa, el Gobierno tiene la responsabilidad de dar un uso adecuado y óptimo a los recursos públicos, en términos de las prioridades nacionales y bajo los principios de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas. De ahí que sea trascendental la manera en cómo se usa y distribuye cada centavo en el presupuesto. enviada por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional el 29 de agosto del año en curso. En él destacan problemas de opacidad en el uso de la sobrerrecaudación de impuestos y de las reducciones que experimentan ministerios que llevan a cabo importantes proyectos de interés social. En la primera parte se exponen los avances en la ejecución del presupuesto al primer semestre, destacando una menor recaudación de impuestos respecto a otros años y una baja ejecución del presupuesto de fuentes externas, como antesala a la reforma presupuestaria. A continuación, se presenta el contenido de la reforma y luego se analizan los recortes, aumentos y reasignaciones más importantes vinculadas al gasto social, particularmente los cambios en los de los ministerios de Salud, Educación y del Fondo de Inversión Social de Emergencia. Finalmente se exponen las conclusiones. El Ieepp realiza un monitoreo permanente al Presupuesto General de la República, como parte de los lineamientos de su Programa de Gobernanza e Inclusión Social que pretende analizar la correspondencia entre el gasto público y las políticas y programas gubernamentales, a fin de aportar, mediante la generación de información oportuna, a los procesos de incidencia ciudadana, así como a la toma de decisiones por parte de las autoridades del sector público. El presente informe constituye un análisis actualizado sobre la ejecución al primer semestre del Presupuesto General de la República 2013 y su reforma presupuestaria a partir de la iniciativa de modificación 7

10 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Avances al primer semestre de 2013 El Informe de Ejecución Presupuestaria de enero a junio de 2013, publicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) en el mes de agosto, mostró dos hechos de importancia. En primer lugar, si bien los ingresos totales presentaron un comportamiento satisfactorio de un 51.5 por ciento de ejecución para un total recaudado de C$ 23,338.5 millones, se advierte una leve desaceleración en los ingresos tributarios respecto al mismo periodo del año anterior. De acuerdo con datos del Banco Central de Nicaragua, mientras en el acumulado de enero junio la recaudación tributaria creció a una tasa interanual del 15.6 por ciento, en el mismo periodo anterior lo hizo en 19 por ciento 1. El menor dinamismo de la actividad económica, durante el primer semestre del año, explica dicha desaceleración asociada al comportamiento de los impuestos al comercio exterior, debido a una caída en valor interanual de las importaciones CIF, cuyo acumulado a junio registra una variación negativa de 5.8 por ciento. Así por ejemplo, el Impuesto Selectivo de Consumo a la Importación (ISC), cuyo registro de ejecución a la primera mitad del año fue de 38.7 por ciento, experimentó una caída interanual de 3.6 por ciento. De la misma manera, los impuestos correspondientes a los Derechos Arancelarios a la Importación y el Impuesto al Valor Agregado Importado, registran una desaceleración pronunciada vinculada al mismo hecho 2 (véase tabla No. 1). Tabla No. 1: Tasa de crecimiento interanual de los impuestos (enero - junio) Tipo de impuesto 2012/ /2012 IR 16.9% 19.5% IVA doméstico 18.3% 18.4% IVA importado 23.5% 10.6% Derivados petróleo 11.8% 14.7% ISC doméstico* 19.3% 36.2% ISC importado 20.8% -3.7% DAI 23.6% 9.1% Total recaudación 19.0% 15.6% Fuente: Elaboración propia con cifras del Banco Central de Nicaragua. (*) Se refiere a los impuestos de aguardiente y rones, tabaco, cervezas y agua gaseosas. En cambio, los impuestos sobre la renta (IR) y Selectivo al Consumo doméstico, presentaron un notable desempeño, mientras que el Impuesto al Valor Agregado doméstico exhibió el mismo comportamiento. En el caso del IR, este impuesto registró un crecimiento del 19.5 por ciento, como resultado de la aplicación de la Ley de Concertación Tributaria (LCT), cuyo rendimiento esperado se concentra en este impuesto 3 y del cambio en el año fiscal reformado por esta misma ley, que hizo que las empresas liquidaran el IR en marzo. 1 No obstante, el crecimiento de los ingresos se mantuvo por encima del crecimiento anual presupuestado estimado en 11.8 por ciento. 2 De ahí que por unidad recaudadora, la DGA presentó en junio un nivel ejecutorio del 45.2 por ciento, mientras que la DGI mostró un nivel de ejecución del 55 por ciento. 3 En septiembre el Gobierno publicó su nuevo Programa Económico y Financiero (PEF) , en donde estima un rendimiento anual de la LCT de 0.2 puntos bases del PIB; de estos el IR aportaría 0.18 puntos. 8

11 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 El segundo hecho de importancia destacado en el Informe de Ejecución Presupuestaria es que, si bien al primer semestre el gasto evolucionó positivamente con un nivel ejecutorio del 46.6 por ciento, para un monto total ejecutado de C$ 22,253.2 millones 4, la ejecución del presupuesto de gastos financiado con fuentes externas mostró un bajo desempeño, lo cual ya planteaba la necesidad de ubicar nuevas fuentes internas de financiamiento vía reforma presupuestaria. En efecto, el monto de donaciones externas se había ejecutado solo en un 27.7 por ciento, mientras que el financiamiento externo neto en un 17.3 por ciento 5. Según el informe, el monto ejecutado de donaciones fue un 19.9 por ciento inferior al ejecutado en el mismo periodo de Es importante destacar que a pesar de lo anterior, según el informe de ejecución a enero junio 2013, el gasto social experimentó un crecimiento del 15.2 por ciento y el gasto en pobreza un 17.1 por ciento, ambos tipos de gasto con respecto al mismo periodo del año anterior. monto que posteriormente el Ejecutivo enviaría como iniciativa de reforma presupuestaria en agosto. De acuerdo a su clasificación económica, el gasto de capital presenta al primer semestre un fuerte crecimiento interanual del 26.6 por ciento, lo cual podría ser una señal de mejora en la eficiencia ejecutoria de la inversión pública 6. Sin embargo, el gasto de capital financiado con fuentes externas experimentó una baja ejecución, como parte del bajo ritmo de los desembolsos. En ese sentido, instituciones cuyos gastos de inversión son altamente dependientes de fuentes externas mostraron el menor desempeño. Así por ejemplo, el Ministerio de Educación presentó una ejecución de 16.8 por ciento en su gasto de capital; el FISE 4.8 por ciento; INATEC 9.8 por ciento; MAGFOR 7.3 por ciento; el MHCP 0.8 por ciento; y el Consejo Nacional del Deporte, la Educación Física y la Recreación 11.3 por ciento 7. Por su lado, el balance presupuestario al primer semestre reflejó un superávit global de C$ 1,088.8 millones en el primer semestre, obedeciendo este resultado a la sobre recaudación de ingresos y a la relativamente baja ejecución del gasto con recursos externos. Esta cifra representó un aproximado del 4 Por su clasificación económica, la ejecución del gasto corriente al primer trimestre del año estuvo por debajo del mismo periodo anterior, aunque experimentó una recuperación en el segundo trimestre. Por su lado el gasto de capital mostró un dinamismo similar respecto al mismo periodo anterior, tanto en el primero como en el segundo trimestre con tasas del 25 y 24 por ciento, respectivamente. 5 Las donaciones externas corresponden a los desembolsos atados a programas y proyectos. Por su parte, el financiamiento externo neto, corresponde a los desembolsos en préstamos concesionales atados a programas y proyectos menos el servicio de amortización de la deuda. Para 2011 la ejecución del monto de donaciones a junio alcanzó 22.2 por ciento y el financiamiento externo neto 28.2 por ciento. En 2012, estos mismos rubros se ejecutaron en el mismo periodo en 33.7 y 15.3 por ciento, respectivamente. 6 Cabe recordar que en el Presupuesto 2013, 86.4 por ciento del gasto de capital corresponde al Programa de Inversiones Públicas; es decir, proyectos relacionados con la construcción, ampliación y/o reparación de infraestructura, incluyendo estudios y diseños y la adquisición de maquinaria y equipo. 7 Véase en anexo, la ejecución presupuestaria por institución al primero y segundo trimestre de

12 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Propuesta de reforma presupuestaria y dictamen Recuadro No. 1: Qué es una reforma presupuestaria? La Ley 550 LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y DEL RÉGIMEN PRESUPUESTARIO en su artículo 51 Modificaciones a la Ley Anual de Presupuesto General de la República establece que, la Ley Anual de Presupuesto General de la República podrá ser modificada durante su ejecución, con el objetivo de ajustar las proyecciones de ingresos y/o los límites de egresos a las necesidades y disponibilidades de recursos. Todo de conformidad a lo establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de la República de Nicaragua. El artículo 112 de la Constitución Política de la República de Nicaragua versa La Asamblea Nacional podrá modificar el Proyecto de Presupuesto enviado por el Presidente de la República, pero no se puede crear ningún gasto extraordinario sino por ley y mediante creación y fijación, al mismo tiempo, de los recursos para financiarlo.... Qué origina las reformas presupuestarias?»» Cuando hay sobrerrecaudación o cuando los ingresos presupuestarios estimados fueren insuficientes para atender a la totalidad de los créditos presupuestarios previstos.»» Cuando se formalizaren y percibieren ingresos provenientes de donaciones u operaciones de crédito internacionales debidamente aprobadas por la Asamblea Nacional, y que por tal razón no figuraren en el ejercicio presupuestario vigente, el MHCP preparará una modificación a la Ley Anual del PGR para incorporar dichos ingresos y quede autorizado el gasto. Es decir, cada vez que se den cambios en los flujos de cooperación internacional.»» En caso de presentarse acontecimientos de carácter imprevisto o insuperable y regulados por las leyes, tales como desastres naturales, guerra, conflictos internos generalizados o epidemias, y el financiamiento del gasto supere lo destinado en la partida "imprevistos". Cómo es el procedimiento para su aprobación? El Proyecto de Ley será presentado por el Presidente de la República a consideración de la Asamblea Nacional para su discusión y aprobación. En este paso se rige por los procedimientos administrativos establecidos en la Ley 606 Ley Orgánica del Poder Legislativo.»» Exposición de motivos. Qué información debe contener el Proyecto de Modificación a la Ley Anual»» Exposición de modificación de gastos. de Presupuesto General de la República?»» Anexos estadísticos de los aumentos y reducciones de los créditos presupuestarios.»» Anexos estadísticos de las reasignaciones a lo interno de las diferentes instituciones públicas en caso que las hubiere. 10

13 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 El 29 de agosto de 2013 el Ejecutivo remitió a la Asamblea Nacional su propuesta de modificación a la Ley 823. Ley Anual de Presupuesto General de la República 2013, con el objetivo de orientar C$ millones de córdobas de sobrerrecaudación confirmada vía ingresos tributarios, principalmente. Sin embargo, de este monto sólo millones se propusieron como incremento neto al presupuesto de gastos (para un 1.4 por ciento de incremento con respecto al gasto aprobado), ya que 69.1 millones se destinaron al pago del principal (o amortización) de la deuda interna y C$ millones para compensar según se interpreta de la iniciativa de reforma una reducción de las fuentes externas de financiamiento (véase gráfico No. 1). La iniciativa de reforma lo plantea de la siguiente manera: GRÁFICO No. 1 Uso de la sobrerrecaudación 2013 (millones de córdobas) Incremento del gasto Compensar reducción recursos externos 69.1 Incrementar amortización deuda Fuente: Elaborado por Ieepp con información de la Iniciativa de Modificación al PGR En este contexto y con la reducción neta del gasto financiado con recursos externos por C$ millones, el aumento neto del Presupuesto General de Egresos que se presenta es C$ millones, entre recursos internos y externos, para alcanzar un monto total anual modificado de C$ 48,404.4 millones (en su página 5). Sin embargo, es necesario mencionar que no fue posible ubicar en los anexos estadísticos, que acompañaban a la iniciativa de reforma, información que permitiera verificar el origen de la reducción neta del gasto financiado con recursos externos ; simplemente porque las modificaciones presupuestarias correspondientes a aumentos y reducciones en el gasto, generan un incremento neto que es perfectamente verificable por un monto de C$ millones, pero no sobre un monto superior a éste. En otras palabras, la reducción neta de las fuentes externas (que resulta de los incrementos menos las reducciones) no se corresponde con el monto expuesto por la iniciativa de reforma presupuestaria por el monto ya citado de C$ millones. Tampoco en el Informe de Ejecución Presupuestaria enero junio 2013, se muestra una reducción de tal magnitud en el presupuesto actualizado de donaciones externas y/o en el presupuesto de préstamos externos netos. Por el contrario, mientras las donaciones se actualizaron al alza por un monto de C$ 12.3 millones adicionales, los préstamos externos netos se mantuvieron con el monto inicialmente presupuestado 8. 8 De acuerdo a dicho informe, el presupuesto anual de donaciones fue actualizado en C$ 3,737 millones; es decir, C$ 12.3 millones más. Recuérdese que el Gobierno presupuestó un monto total de donaciones de C$ 3,724.7 millones. Con la reforma este presupuesto pasó a C$ 3,555.2 millones; es decir, C$ millones menos o 4.6 por ciento de reducción. En cuanto al financiamiento externo neto, este se presenta en el informe de ejecución ya citado, con el mismo monto de C$ 3,685.1 millones inicialmente presupuestado. 11

14 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie La tabla No. 2, que detalla los aumentos y reducciones del gasto presupuestado por fuentes de financiamiento, muestra que los recursos externos se reducen en C$ millones, correspondiente a la suma del resultado neto de los préstamos externos (C$ 36.8 millones) y donaciones externas (C$ millones). Esta es, precisamente, la reducción a la que hacen referencia la iniciativa de reforma (en su página 4) 9 y el dictamen favorable de la Comisión de Producción, Economía y Presupuesto de la Asamblea Nacional (en su primer considerando) 10. Lo anterior constituye un problema de opacidad presupuestaria, en tanto que no es claro y, de hecho, es inobservable el mecanismo mediante el cual se justifica excluir a priori del gasto presupuestado los C$ millones. La pregunta es: hacia dónde se destinaron estos recursos financiados por la sobrerrecaudación? Tabla No. 2: Reforma Presupuestaria 2013: Incrementos y reducciones por fuentes de financiamiento (millones de córdobas) Concepto Incrementos Reducciones Resultado neto Total 1,547.5 (897.9) Rentas del Tesoro Rentas con destino específico Préstamos externos Donaciones externas 1,036.6 (281.5) (22.4) (364.1) (230.0) (169.5) Fuente: Elaborado por Ieepp con información de la Iniciativa de Ley de Reforma al Presupuesto General de la República A pesar de este hecho la Comisión de Producción, Economía y Presupuesto de la Asamblea Nacional, dictaminó favorable el 20 de septiembre la iniciativa del Ejecutivo por mayoría de votos, sin emitir ningún juicio al respecto en los 25 puntos en los que expone sus consideraciones sobre la reforma. 9 Disponible en: ac8098fbec75018d06257bd /$file/attgewmm.pdf/iniciativa%20modificaci%c3%b3n%20presupuesto% pdf 10 Disponible en: ac8098fbec75018d06257bd /$file/1.%20dictamen%20ley%20de%20modificaci%c3%b3n%20a%20la%20ley%20no.%20823,%20ley%20 anual%20de%20pgr% pdf 12

15 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Recuadro No. 2: Cambios en los supuestos macroeconómicos La propuesta de reforma también actualizó los supuestos macroeconómicos sobre los que sustentan los ingresos y gastos presupuestados y las fuentes externas e internas de financiamiento, planteando un escenario ligeramente más favorable para la ejecución del presupuesto En ese sentido, el Gobierno espera un leve aumento en la tasa de crecimiento económico y de la inflación anual; una mejora en el resultado fiscal (con un superávit después de donaciones) y una estimación similar en el precio medio anual del barril de petróleo. Tabla No. 3: Nicaragua: Actualización supuestos macroeconómicos 2013 (agosto 2013) Concepto 2012 a 2013 b 2013 c Diferencia PIB (millones de córdobas corrientes) 247, , , ,426.6 PIB (tasas de crecimiento nominal) PIB (tasas de crecimiento real) Inflación anual promedio (variación anual IPC06) Ingresos Gobierno Central (millones de córdobas) Gastos Gobierno Central (millones de córdobas) , , , , , , Déficit fiscal a/d (millones de córdobas) 1, , , Donaciones (millones de córdobas) 3, , , Superávit fiscal d/d (millones de córdobas) 1, , , Tipo de cambio oficial promedio (C$ x US$) Población (miles de habitantes)* 6, ,036.4 n.d. Precio del petróleo (dólares estadounidenses por barril) a: Observado en base Informe Anual 2012 del Banco Central de Nicaragua e Informe de Liquidación Presupuestaria b: Estimado en base proyecto de PGR c: Estimado en base Iniciativa de Reforma al PGR (*): A partir de 2013 con datos del MPMP Este mismo documento establece un estimado de población para 2012 de 5,962.8 miles de habitantes. 13

16 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Aumentos y reducciones presupuestarias 11 Del total de incremento neto, 89.5 por ciento se destinó a gasto corriente, para un total de C$ millones. De esa forma, el presupuesto de gasto corriente creció con respecto al aprobado un 1.6 por ciento, y el financiamiento de este leve cambio provino principalmente de Rentas del Tesoro y Préstamos externos 12. En contrapartida, el gasto de capital experimentó un incremento marginal, por un monto de C$ 68.2 millones, representando solo 10.5 por ciento del incremento presupuestario total. En ese sentido, el presupuesto de gasto de capital se aumentó en 0.6 por ciento en relación al presupuesto aprobado 13 (véanse resultados netos en tabla No. 4). A diferencia del presupuesto de gasto corriente, el presupuesto de gasto de capital fue mayormente afectado por la reducción de las fuentes externas de financiamiento, y a pesar de ello, el esfuerzo fiscal no estuvo orientado a defender la inversión pública; por lo que se puede concluir, que la reforma puso en evidencia una vez más los problemas estructurales que subyacen en la asignación de los recursos, entre otros: la dependencia externa, la rigidez del gasto, la baja capacidad ejecutoria y deficiencias en los procesos de contratación. Por su parte, el Programa de Inversiones Públicas (PIP) sufrió una sensible disminución en su presupuesto Tabla No. 4: Reforma Presupuestaria 2013: Incrementos y reducciones por su clasificación económica (millones de córdobas) Concepto Incrementos Reducciones Resultado neto Gasto total 1,547.5 (897.9) Gasto corriente Rentas del Tesoro Rentas con destino específico Préstamos externos Donaciones externas Gasto de capital Rentas del Tesoro Rentas con destino específico Préstamos externos Donaciones externas (441.3) (281.5) (22.4) (69.9) (67.5) (41.1) (456.6) (294.1) (71.6) 34.1 (162.5) (128.4) Fuente: Elaborado por Ieepp con información de la Iniciativa de Ley de Reforma al Presupuesto General de la República de donaciones y, en menor medida, de préstamos externos (ver tabla No. 5) 14. Sin embargo, experimenta 11 La información detallada sobre los aumentos, reducciones y reasignaciones, puede encontrarse en el siguiente enlace: gob.ni/sileg/iniciativas.nsf/01c00d b5b062572d00072bee8/ac8098fbec75018d06257bd /$file/anexos%20de%20reforma%20 PGR%202013%20-%20DEFINITIVO%20(26%20AGOSTO).pdf 12 En efecto, el nuevo presupuesto de gasto corriente ascendió a C$ 36,194.9 millones, contra C$ 35,613.6 millones aprobado inicialmente. 13 Con la reforma el presupuesto de gastos de capital pasó de C$ 12,141.2 millones a C$ 12,209.4 millones. 14 La iniciativa de reforma se limita a decir que las reducciones en las fuentes de financiamiento externo se deben a atrasos en la ejecución de los proyectos y programas que financian, debido a diferentes circunstancias, agregando que se postergan para el siguiente ejercicio presupuestario (véase la página 4 de la iniciativa de ley). 14

17 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 un incremento neto de C$ 72.4 millones producto de un incremento proveniente de Rentas del Tesoro. Los incrementos se concentran en programas de electrificación y rehabilitación de puentes y carreteras, financiados con Rentas del Tesoro, y las disminuciones se concentran en rehabilitación de hospitales y proyectos de agua y saneamiento rural, financiados con préstamos y donaciones. A nivel institucional (véase gráfico No. 2), los que experimentaron más incrementos fueron: subsidio a la energía eléctrica para consumo de hogares menor a 150kw/h con C$ millones; ENATREL con C$ millones, consistente en proyectos de construcción de redes de distribución eléctrica como parte del programa PNESER en Nueva Segovia y Managua; Ordenamiento de la Propiedad con C$ millones, como parte de Otras transferencias para entes autónomos no empresariales 15 ; Transferencias municipales con C$ 98.6 millones, en cumplimiento de la Ley 466 (Ley de Tabla No. 5: Reforma Presupuestaria 2013: Incrementos y reducciones Programa de Inversión Pública (millones de córdobas) Concepto Incrementos Reducciones Resultado neto Total (349.0) 72.4 Rentas del Tesoro Préstamos (214.3) (28.8) Donaciones 22.5 (134.7) (112.2) Fuente: Elaborado por Ieepp con información de la Iniciativa de Ley de Reforma al Presupuesto General de la República Transferencias Municipales); CSE con C$ 94.4 millones, para fortalecimiento institucional y preparación logística de las elecciones regionales 2014". Estos absorben el 51 por ciento de los incrementos presupuestarios (ver gráfico No. 7 en anexo). Otras asignaciones y subvenciones con C$ 83.6 millones, entre los incrementos más importantes para FOMAV, DGA, SINAPRED, Subsidio al transporte urbano colectivo de Managua y Ciudad Sandino, Consejo Nacional de Deporte y otros 16. Las universidades y centros técnicos recibieron el 6 por ciento constitucional, aunque la iniciativa de reforma, así como sus anexos, no especifican el uso de estos recursos que ascienden a C$ 38.9 millones. Con respecto a los ministerios y a los otros poderes del Estado, el MIGOB fue la institución que recibió el mayor incremento neto, con monto de C$ 69.9 millones para gastos operativos, equipos y energía eléctrica por un monto de C$ 37.1 millones; seguido por la Policía Nacional con C$ 37.3 millones, en concepto de construcción, equipamiento y reparación de oficinas de Comisaría de la Mujer, Niñez y Adolescencia y para gastos operativos. Por su parte el MEM recibió un incremento neto de C$ 33.9 millones, destinados principalmente para PNESER, destacando el programa Expansión de Cobertura en Zonas Aisladas con Fuentes Renovables con C$ 21.3 millones. En términos netos el MTI recibió un incremento en su presupuesto de C$ 33.8 millones. A partir de 15 En la iniciativa de reforma, sin embargo, no aparece el destino específico de estos recursos. Con la reforma, el presupuesto para Ordenamiento de la Propiedad se incrementó en por ciento con respecto el presupuesto aprobado, al pasar de C$ millones aprobados a C$ millones con la reforma. 16 Véase en anexo un mayor detalle de estos incrementos. 15

18 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie GRÁFICO No. 2 Reforma Presupuestaria 2013: aumento/reducciones netos (millones de córdobas) Subsidio energía ENATREL Ord. propiedad Transf. municipal CSE Otras asig. sub. MIGOB Univer. y Centros Téc. MEM MTI CSJ Presidencia Asamblea Nacional MEFCCA CGR MINREX MINED MINSA MIM MIJ PGR MITRAB MARENA MIFIC MAGFOR MIFAM MHCP MIDEF Servicio de la deuda Fuente: Elaboración propia en base al dictamen favorable de la CPEP. recursos del Tesoro, se le aumentó su presupuesto en C$ 67.1 millones. Entre los principales aumentos estuvieron: C$ 20 millones para la rehabilitación del puente Mulukukú; C$ 25 millones para la carretera del paso fronterizo Peñas Blancas y C$ 12.9 millones para el mejoramiento del camino Río Blanco - Wana Wana - Ubu Norte - San Pedro del Norte. Así mismo se redujo su presupuesto en C$ 33.3 millones, correspondiente principalmente a la disminuación de las donaciones del Banco Mundial, al mejoramiento del camino empalme Mina El Limón - Mina El Limón y mejoramiento puntual sobre la carretera Río Blanco - Siuna - Puente Banacruz. En cuanto a las instituciones que presentan las reducciones netas más importantes se encuentran: MIFAM, con una rebaja de C$ 43.2 millones. La principal reducción provino del presupuesto financiado con préstamos del Banco Mundial para Becas y estudios de perfeccionamiento en el país por un monto de C$ 37.4 millones; MHCP, con una disminución de C$ 52.2 millones, principalmente de un préstamo del Banco Mundial para la compra de equipos de computación anteriormente presupuestados en C$ 36.2 millones; MIDEF, que mermó su presupuesto en C$ millones, dicha reducción obedece al presupuesto anteriormente financiado mediante préstamos y donaciones del BCIE para Reemplazo del Hospital Militar Alejandro Dávila Bolaños. Finalmente, la mayor disminución se produjo en el presupuesto destinado al pago del servicio de la deuda pública, hasta por un monto de C$ millones, de los cuales C$ millones corresponden a menos colocaciones de bonos de la República y C$ 65 millones a certificados estandarizados (véase en anexo gráfico No. 8). La tabla No. 6 resume cómo quedó el Presupuesto General de la República 2013 tras su reforma: 16

19 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Instituciones Tabla No. 6: Presupuesto General de la República 2013 (en córdobas) Aprobado Reforma presupuestaria Incremento Reducción Neto Reformado Asamblea 500,714,960 11,841, ,841, ,556, CSJ 1,910,194,250 25,983, ,983, ,936,177, CSE 281,068,000 94,362, ,362, ,430, CGR 186,650,000 7,858, ,858, ,508, Presidencia 253,060,468 24,990, , ,777, ,837, MIGOB 2,259,138,964 74,880, ,000, ,880, ,329,019, MIDEF 2,104,031, ,999, ,999, ,921,032, MINREX 617,302,545 6,402, ,402, ,705, MHCP 496,875,836 4,735, ,933, ,198, ,677, MIFIC 318,055,976 11,203, ,378, ,175, ,880, MINED 7,374,852,517 5,000, ,000, ,379,852, MAGFOR 764,502,721 28,006, ,326, ,319, ,182, MTI 3,423,248,458 67,091, ,304, ,787, ,457,035, MINSA 7,927,967,471 61,768, ,041, ,727, ,932,694, MITRAB 62,764,512 2,093, , ,893, ,658, MARENA 259,815,165 1,000, ,000, ,815, MIFAM 535,052, , ,676, ,172, ,879, MEM 500,734,712 33,913, ,913, ,648, MEFCCA 818,008,746 45,929, ,470, ,458, ,467, MIM - 4,244, ,244, ,244, MIJ - 3,803, ,803, ,803, PGR 108,008,863 6,473, ,302, ,171, ,180, Asig. Sub 13,766,268,573 1,029,476, ,529, ,947, ,583,215, Servicio deuda 3,286,539, ,600, ,600, ,063,939, TOTAL 47,754,856,247 1,551,561, ,974, ,586, ,404,443, Fuente: Elaborado por Ieepp con información del Presupuesto General de la República 2013 y Dictamen de Reforma Presupuestaria 2013 aprobado por la Asamblea Nacional. 17

20 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Cambios en el presupuesto para el MINSA Cambios en el presupuesto para el MINED Se incrementó el presupuesto del MINSA en C$ 61.7 millones (principalmente gasto corriente), pero se redujo a la vez en C$ 57 (principalmente gasto capital), resultando entonces un presupuesto neto adicional de C$ 4.7 millones. Dentro de las reducciones se advierten C$ 33.1 millones menos para rehabilitación y equipamiento del Hospital del Niño (donación del Gobierno de España), que no son compensados (ver tabla No. 7). Un hecho positivo es que se reasignan más recursos para rehabilitación de casas maternas, centros de salud y hospitales por un monto de C$ 47.2 millones (47 por ciento del total reasignado). El presupuesto del MINED se incrementó en C$ 5 millones, monto que es equivalente a C$ 5.40 córdobas de incremento por niño/a de primaria 17. El destino de este incremento es para el rubro útiles educacionales y culturales. Sin embargo, es importante mencionar que al interior del presupuesto del MINED se reasignan un total de C$ Más de la mitad de las reducciones (54.8 por ciento), obedecen a disminución en donaciones. En esas reasignaciones se ve afectado el presupuesto para sueldos de cargos permanentes, compensación por localización y merienda escolar. Con respecto este último, el Ejecutivo transfirió recursos del Tesoro para compensar la reducción del presupuesto para Tabla No. 7: Aumento/reducciones MINSA (en millones de córdobas) Concepto Aumento Reducción Resultado neto Total Mantenimiento y reparación de maquinaria y equipo Fuente Rentas del Tesoro Viáticos para el interior Rentas del Tesoro Otros servicios no personales 3.0 Rentas del Tesoro Combustibles y lubricantes Rentas del Tesoro Insecticidas, fungicidas y similares Rentas del Tesoro Retribución por servicios de salud Donaciones, gratificaciones y recompensas Rehabilitación y equipamiento del Hospital Infantil Manuel de Jesús Rivera, La Mascota Donación BID Donación Gobierno Bilaterales FONSALUD Donación Gobierno de España Fuente: Anexos a la Iniciativa de Reforma al Presupuesto General de la República Cálculo considerando la meta inicial de matrícula en primaria de 921,435 niños/as. 18

21 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 merienda escolar que se financia parcialmente con donaciones provenientes de gobiernos bilaterales y Fondos PROASE; sin embargo, este presupuesto tuvo un resultado neto negativo de C$ 35.1 millones. Cabe recordar que desde hace unos años el Gobierno, a través del MINED, ha venido implementando una política de seguridad alimentaria y nutricional en las escuelas públicas, con el objetivo de reducir los altos niveles de deserción escolar y mejorar el rendimiento de los niños y niñas del sistema de educación preescolar y primaria. Dicho programa forma parte de su Estrategia de Reducción de la Pobreza y se ha popularizado con el nombre de Merienda escolar. Para este año el Gobierno presupuestó un total de 1,050,000 raciones de alimentos 18. En ese sentido, una reducción neta en Tabla No. 8: Reasignaciones en Ministerio de Educación (en millones de córdobas) Reducciones Aumentos Renglón Concepto Monto Fuente Renglón Concepto Monto Fuente 111 Total Total Gasto corriente Gasto corriente Sueldos cargos permanentes Aporte patronal Compensación por localización Imprenta, publicaciones y reproducciones Alimentos para personas Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro Donación Unión Europea Donación gobiernos bilaterales, fondos PROASE Transporte y almacenaje Imprenta, publicaciones y reproducciones Alimentos para personas Útiles educacionales y culturales Donaciones, gratificaciones y recompensas Cuotas a organismos internacionales Otras transferencias Gasto capital/pip 76.7 Gasto capital/pip 67.7 Fuente: Anexo a la Iniciativa de Reforma al Presupuesto General de la República Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro Rentas del Tesoro 18 Para 2013 se tenía previsto financiar la Merienda escolar de la siguiente manera: C$ millones para primaria y C$ 27.7 millones para preescolar. Por fuentes de financiamiento: Primaria: C$ 194,2 millones (Fondos PROASE); C$ 57.5 millones (Programa Mundial de Alimentos, PMA) y C$ 32.6 millones (American Nicaragua Foundation, ANF); Preescolar: C$ 16.8 millones (PMA) y C$ 10.8 (ANF). 19

22 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie su presupuesto solo podría justificarse en la medida en que se prevé que no se cumpla con las metas iniciales de matrícula, lo que significaría que se siguen teniendo dificultades para mantener a los niños/as en la escuela. Cambios en el presupuesto del FISE Se redujo el presupuesto de agua y saneamiento financiado por donaciones del Banco Mundial y Alemania KFW. Con respecto al primero su presupuesto se redujo en C$ 42.9 millones, de un presupuesto aprobado de C$ millones; es decir una reducción de 32 por ciento. En relación al segundo, el presupuesto se redujo en C$ 10.4 millones, de un presupuesto aprobado de 19.4 millones; es decir una reducción de 54.4 por ciento. 20

23 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Conclusiones En ocasión de la Reforma a la Ley 823 (Ley Anual de Presupuesto General de la República 2013), enviada por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional el pasado 29 de agosto, dictaminada favorablemente el 20 de septiembre por la Comisión de Producción, Economía y Presupuesto, se puede concluir lo siguiente: 1. Las oportunidades de un mayor gasto público se han visto afectadas por la reducción de las donaciones externas, hasta por un monto de millones de córdobas, y por el limitado monto de ingresos adicionales que origina la sobrerrecaudación de ingresos, como consecuencia de la desaceleración de la actividad económica, respecto a otros años. En efecto, de los 973 millones de sobreingresos que originan la reforma, sólo millones de córdobas se destinan como incremento neto al presupuesto de gastos; es decir, 1.4 por ciento de incremento, respecto al presupuesto aprobado. la capacidad de gasto del Gobierno en sectores estratégicos. Sin embargo, a pesar del esfuerzo de compensar esta merma vía Rentas del Tesoro, algunos programas/proyectos quedaron afectados, como programas de agua y saneamiento ejecutados por el FISE, cuyo presupuesto se reduce en 28.2 millones de córdobas. 4. En el caso del MINSA, si bien no se afectan programas importantes, su presupuesto se incrementó en 4.7 millones de córdobas; es decir, 0.05 por ciento de incremento respecto al presupuesto aprobado. Dentro de las reducciones se advierten C$ 33.1 millones menos para rehabilitación y equipamiento del Hospital del Niño (donación del Gobierno de España), que no es compensado. Un hecho positivo es que se reasignan más recursos para rehabilitación de casas maternas, centros de salud y hospitales por un monto de C$ 47.2 millones (47 por ciento del total reasignado). 2. A diferencia del presupuesto de gasto corriente, el presupuesto de gasto de capital fue mayormente afectado por la reducción de las fuentes externas de financiamiento y, a pesar de ello, el esfuerzo fiscal no estuvo orientado a defender la inversión pública; por lo que se puede concluir que la reforma puso en evidencia, una vez más, los problemas estructurales que subyacen en la asignación de los recursos, entre otros: la dependencia externa, la rigidez del gasto, la baja capacidad ejecutoria, deficiencias en los procesos de contratación. 3. Al respecto, la reducción confirmada de las fuentes externas de financiamiento, tal y como puede verificarse en los anexos de la iniciativa de reforma, disminuyeron 5. En el caso del presupuesto al MINED, se observa una reducción de 55 millones de córdobas en el rubro de sueldos y cargos permanentes que no fueron objeto de aclaración en la iniciativa de reforma. Además se advierte una disminución en el presupuesto para merienda escolar de la escuela primaria; a pesar de ello, la iniciativa de ley no brinda mayor información sobre las razones de esta disminución y, más aún, su impacto sobre los niños y niñas beneficiarios del programa. 6. Se advierte una austeridad por segundo año consecutivo en el gasto para educación básica y media. Durante la reforma presupuestaria de septiembre de 2012 el incremento al MINED fue nulo, mientras que con la actual reforma el incremento neto será sólo de 0.1 por 21

24 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie ciento. En efecto, la reforma presupuestaria este año significa un incremento marginal al MINED de 5 millones de córdobas, lo cual es equivalente a un incremento de solamente 5 córdobas con 40 centavos por cada niño de preescolar y primaria. Evidentemente, con esos niveles de inversión adicional, pocos avances educativos se lograrán más allá de lo previsto este año. 7. Los problemas de opacidad no estuvieron ausentes en la reforma al presupuesto En efecto, no fue posible confirmar la reducción neta de las fuentes externas de financiamiento por un monto de C$ millones, quedando poco claro el origen de tal reducción, lo cual debiera ser aclarado por las autoridades competentes. De igual manera, en la reforma no se informa sobre la naturaleza de la adquisición de un préstamo con el Banco Mundial por un monto de millones de córdobas, dirigido al presupuesto de Ordenamiento de la Propiedad, del cual no hay una descripción del propósito en la iniciativa de ley, a pesar de que altera de manera significativa el presupuesto de esta cartera. 8. Finalmente, es necesario remarcar que en las reformas presupuestarias, así como en la formulación y aprobación del presupuesto, sigue privando el criterio macroeconómico, vislumbrándose pocos esfuerzos gubernamentales por someter a revisión los problemas estructurales que limitan la suficiencia de recursos y la asignación de los mismos. Lo anterior se ve reflejado en mantener congelado el crecimiento del gasto público con respecto el PIB y la estructura del gasto, tal y como se reflejan en el Programa Económico y Financiero y en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo La necesidad de recursos para el logro de las metas gubernamentales en salud, educación, infraestructura y otras áreas, implicará continuar revisando y reformando la estructura regresiva del sistema tributario. 22

25 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Fuentes consultadas Asamblea Nacional. Dictamen Ley de Modificación a la Ley No. 823, Ley Anual de PGR Gobierno de Nicaragua. Iniciativa de Modificación a la Ley Anual de Presupuesto General de la República Programa Económico y Financiero Banco Central de Nicaragua. Informe Anual Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Informes de Ejecución Presupuestaria enero marzo 2011.»» Informes de Ejecución Presupuestaria enero junio 2011.»» Informes de Ejecución Presupuestaria enero marzo 2012.»» Informes de Ejecución Presupuestaria enero junio 2012.»» Informes de Liquidación Presupuestaria 2012.»» Informes de Ejecución Presupuestaria enero marzo 2013.»» Informes de Ejecución Presupuestaria enero junio

26 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Anexos Fuente: Informes de ejecución presupuestaria enero-marzo Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución presupuestaria enero - marzo y enero - junio Fuente: Informes de ejecución presupuestaria enero-marzo Fuente: Elaboración propia en base a los informes de ejecución presupuestaria enero - marzo y enero - junio 24

27 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Tabla No. 9: Presupuesto General de la República: Porcentajes de ejecución trimestral por institución Institucional Trimestre Asamblea Nacional I II % 23.08% % 20.29% % 23.29% Corte Suprema de Justicia I II % 19.96% % 17.90% % 22.20% Consejo Supremo Electoral I II % 10.17% % 44.96% % 34.78% Contraloría General de la República I II % 21.09% % 15.96% % 23.39% Presidencia de la República I II % 25.13% % 19.46% % 23.65% Ministerio de Gobernación I II % 23.21% % 19.87% % 26.58% Ministerio de Relaciones Exteriores I II % 17.79% % 16.28% % 24.15% Ministerio de Defensa I II % 18.18% % 18.72% % 23.94% Ministerio de Hacienda y Crédito Público I II % 17.74% % 15.18% % 16.49% 25

28 Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Serie Ministerio de Fomento, Industria y Comercio I II % 17.70% % 15.78% % 19.74% Ministerio de Educación I II % 21.37% % 16.79% % 22.52% Fuente: Informes de ejecución presupuestaria enero marzo y enero junio. Fuente: Elaboración propia en base al dictamen favorable de la CPEP Fuente: Elaboración propia en base al dictamen favorable de la CPEP 26

29 Serie Reforma al Presupuesto General de la República 2013 Tabla No. 10: Reforma al Presupuesto de Ingresos 2013 (en córdobas) Concepto Presupuesto 2013 Reforma 2013 Diferencia Diferencia% Total de ingresos 45,288,444, ,261,744, ,300, Ingresos corrientes 45,288,444, ,257,308, ,864, Ingresos tributarios 41,832,303, ,818,327, ,023, Sobre los ingresos 14,975,140, ,870,892, ,751, Impuesto sobre la Renta 14,975,140, ,870,892, ,751, Sobre la Producción, Consumo y Transacciones 13,457,148, ,431,676, ,472, Impuesto al Valor Agregado (IVA) 5,540,780, ,506,900, , Rones y aguardientes 329,100, ,889, ,210, Cervezas 1,010,400, ,109,060, ,659, Cigarrillos - 157,976, ,976, Gaseosas 375,200, ,340, ,140, Derivados del petróleo 3,328,000, ,400,154, ,154, Otros selectivos al consumo 246,500, ,034, , Impuesto Selectivo al Consumo a la Importación 2,598,666, ,423,210, , Impuesto de Timbres Fiscales (ITF) 28,500, ,110, ,609, Impuestos Sobre el Comercio Exterior 13,400,014, ,515,758, ,744, Derechos Arancelarios a la Importación (DAI) Impuesto al Valor Agregado de las Importaciones 35% a bienes y servicios Honduras y Colombia 1,925,195, ,918,338, ,856, ,404,919, ,527,520, ,601, ,900, ,900, Ingresos no tributarios 3,358,840, ,331,680, ,159, Tasas 91,000, ,171, ,828, Servicios de importaciones 86,900, ,900, ,000, Otros servicios del sector forestal 4,100, ,271, ,828, Derechos 556,643, ,674, ,968, Derechos consulares 85,339, ,500, ,161, Derecho de superficie exploración sector minero Derecho sobre explotación sector minero Derecho de explotación de recursos geotérmicos Multas por derecho de superficie y explotación minera Derechos por aprovechamiento a los recursos pesqueros 70,800, ,169, ,368, ,400, ,400, ,000, ,000, , , , ,500, ,365, ,