Hacia un Presupuesto Público para promover el desarrollo de Nicaragua. Dr. José Luis Medal Estudio elaborado para FUNIDES.

Transcripción

1 Hacia un Presupuesto Público para promover el desarrollo de Nicaragua Dr. José Luis Medal Estudio elaborado para FUNIDES.

2 Temas a discutir I. Aspectos macro fiscales del proceso presupuestario. II. Ingreso y gasto público. III. Deficiencias en el proceso presupuestario. IV. Recomendaciones.

3 I. Aspectos macro fiscales del proceso presupuestario.

4 Formulación y aprobación del PGR. 1) El Programa Económico Financiero determina el techo presupuestario: Presupuestación de arriba hacia abajo. 2) El MHCP a través de la DGP establece los techos de gasto a las instituciones presupuestadas. 3) Las instituciones presupuestadas formulan sus presupuestos y los someten a la DGP del MHCP (proceso de abajo hacia arriba). 4) El Presidente envía el PGR a la Asamblea Nacional. 5) La AN discute y aprueba el PGR y el MPMP.

5 El PEF: primera etapa proceso presupuestario. Metas de desempeño del Programa Económico Financiero Metas de desempeño del PEF Unidad de Medida Balance global del SPC, d/d % del PIB Activos domésticos netos del Banco Central flujo en córdobas (millones) Reservas Internacionales Netas Ajustadas flujo en dólares (millones) Fuente: MPMP

6 Balance Fiscal del Gobierno Central debe ser coherente con el Programa Económico Financiero. Balance Fiscal de Mediano Plazo del Gobierno Central PGR Proyecciones (% PIB) Concepto Ingresos totales 33, , Gastos totales 36, , Gastos corrientes 28, , Gastos de capital 8, , Balance fiscal antes de donaciones -3, , Balance fiscal primario antes de donaciones -1, , Financiamiento 3, , donaciones externas 3, , financiamiento externo neto 3, , desembolsos 4, , amortizaciones -1, , financiamiento interno neto -2, , del cual Banco Central Memorándum Balance Fiscal Producto Interno Bruto 158, , Fuente : MHCP

7 Predomina el enfoque fiscal monetario al determinar el techo presupuestario. X-M= (G-T) + (I-S). Un excesivo déficit fiscal (G-T) aumentaría el desequilibro externo (X-M). Política: controlar déficits fiscales. No son las demandas de los sectores (educación, salud, infraestructura) las que determinan el techo del presupuesto. El techo presupuestario determina lo factible de las demandas sectoriales. La restricción presupuestaria obliga a una mejor focalización y asignación del gasto.

8 Aspectos macro fiscales del proceso presupuestario. La política fiscal es pro cíclica. Reducido margen para políticas anti cíclicas. No se utiliza el balance fiscal estructural para evaluar la política fiscal. No existen reglas macro fiscales como límites a la relación deuda pública PIB. Tendencia a subestimar recaudaciones. Existe un presupuesto paralelo. Dependencia de cooperación internacional para financiar PIP.

9 Aspectos macro fiscales del proceso presupuestario. No existe una evaluación independiente de los supuestos macroeconómicos del PGR y del MPMP. Supuestos macroeconómicos del MPMP y del PGR Porcentajes Crecimiento del PIB real Crecimiento del PIB nominal Tasa de Inflación Promedio Devaluación Nominal Tipo de cambio promedio Precio promedio de barril de petróleo Fuente: MPMP

10 II. Ingreso y Gasto Público

11 Carga Tributaria (% PIB) La carga tributaria en Nicaragua es más alta que el promedio regional 22% Nicaragua América Latina 21.1% 20% 18% 18.2% 16% 15.4% 14% 12% 11.0% 11.9% 10% Fuente: BCN y CEPAL.

12 y es la carga tributaria más alta en Centroamérica Presión tributaria en Centroamérica. Porcentaje del PIB América Latina y El Caribe Nicaragua Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panamá Fuente: CEPAL 2011 y BCN.

13 Sistema tributario regresivo Recaudación % Total IR Derivados del Petróleo Tabaco IVA Cerveza y bebidas alcohólicas Aguas, gaseosas 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 30% 31% 32% 30% 30% 32% 32% 32% 32% 27% 29% 31% 10% 21% 19% 18% 17% 14% 13% 11% 11% 10% 11% 9% 18% 20% 22% 19% 17% 17% 16% 16% 16% 14% 16% 15% 17% 19% 21% 26% 28% 29% 29% 30% 32% 35% 33% 35% 10% 0% Fuente: BCN.

14 Aunque ha aumentado la participación del IR Evolución de la recaudación 40.0% IR IVA Der. Petróleo Importaciones 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 30% 21% 20% 17% 33% 29% 16% 10.0% 11% 5.0% 0.0% Fuente: BCN y CEPAL.

15 Prevalencia de exenciones y exoneraciones. Sector DAI ISC IVA IR Zonas Francas Exento Exento Exento Exento Turismo Exento Exento Exento Exento Agropecuaria Exento Exento Exento No exento Forestal (Proyectos) Exento Exento Exento Exento Pesca Exento Exento No exento No exento Pequeña empresa Exento Exento Exento Exento Exportaciones No exento No exento No exento No exento Admisión temporal Exento Exento Exento No exento Inversiones en hospitales Exento Exento Exento Exenciones Inversiones en energía Exento No exento Exento Exento Transporte público Exento Exento Exento Exento Fuente: Gobierno de Nicaragua, Propuesta de Reforma Tributaria, Agosto 2003.

16 Aumento en el gasto público.. Gasto Público (% PIB) 29% 27.7% Nicaragua América Latina 27% 25% 23% 21% 23.3% 21.2% 19% 17% 16.0% 15% Fuente: BCN y CEPAL.

17 Mayor gasto público en relación al PIB Gasto del Gobierno Central en Centroamérica Porcentaje del PIB América Latina y El Caribe Nicaragua Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panamá Fuente: CEPAL 2011 y BCN.

18 Aumento en el Gasto Social Gasto Social Funcional Porcentaje del PIB Proyecciones Gasto Social Funcional Educación Salud Servicios Sociales y Asistencia Social Vivienda y Servicios Comunitarios Servicios Recreativos, Culturales y Religiosos Gasto Social Funcional como % del gasto Fuente: IEEPP.

19 ...pero no se alcanzarán las Metas del Milenio Nicaragua, progreso hacia los Objetivos Desarrollo del Milenio Observado Meta Porcentajes Fuente de datos En ruta? 2015 Pobreza Extrema EMNV No 9.7 Matrícula primaria neta EMNV No Mortalidad Infantil ENDESA Si 19.3 Mortalidad < 5 ENDESA Si 24.0 Desnutrición crónica ENDESA No 16.2 Mortalidad materna MINSA Si 40.0 Acceso a agua potable EMNV No 85.0 Fuente: Castro Leal, Crecimiento Inclusivo, febrero 2012.

20 Remuneraciones del Gobierno Central Porcentaje del PIB. 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Fuente: BCN. 5.5% 6.0% 6.2% 5.9% 6.1% 6.7% Crece peso de los salarios del GC en relación al PIB 7.0% 7.5% 8.1% 7.6% 7.1%

21 ..además del Bono salarial extra presupuestario Bono Salarial extra presupuestario (Millones de córdobas)

22 Disminuye financiamiento con recursos externos dentro del PIP. Programa de Inversión Pública. PIP Recursos % Recursos Total Recursos Internos Externos Externos % % % % % % % % % % % Fuente: SNIP.

23 El PIP en dólares está estancado Programa de inversión pública (Millones de dólares). 600 Apenas +1.6% del 2001 al

24 La deuda pública aún es elevada Deuda Pública Millones de dólares 8,000 Interna Externa Total 7,000 6,876 6,000 5,000 4,000 5,438 4,527 5,863 4,653 4,765 3,385 3,511 3,661 4,979 3,876 5,140 4,033 5,293 3,000 2,000 1,438 1,336 1,268 1,254 1,318 1,264 1,260 1,

25 Escaso margen para reducir gastos Estructura funcional del gasto. Millones de córdobas Presupuesto Concepto 2012 % Servicios Sociales Educación MINED Universidades Otros Salud Ministerio de Salud Otros Servicio social y Asistencia social Vivienda y servicios comunitarios Transferencia municipal Otros Servicios recreativos, culturales y religiosos Administración gubernamental Defensa, orden público y seguridad Servicios Económicos Deuda pública, intereses y gastos Total Gastos Fuente: Proyecto de PGR 2012* * Los datos aquí citados provienen del Proyecto de Presupuesto General de la República que posteriormente fue reformado y aprobado por la Asamblea Nacional en febrero 2012.

26 III. Deficiencias en el proceso presupuestario

27 Deficiencias en el proceso presupuestario (cont.) Existen restricciones legales que le restan flexibilidad al presupuesto. No se estiman en el MPMP los gastos necesarios para alcanzar metas del milenio. La participación ciudadana es mínima a lo largo del proceso presupuestario. No existe un Presupuesto Ciudadano. Los informes de ejecución presupuestaria se limitan en gran medida a la ejecución físico financiera. Percepción negativa de la CGR.

28 Deficiencias en el proceso presupuestario Tendencia inercial del gasto. Transferencia de recursos a municipios, sin precisión en transferencia de responsabilidades. No existe información transparente de sueldos y salarios, ni de pensiones especiales en el sector público. No existe una política retributiva y escala salarial con criterios técnicos, aplicable a todo el sector público. Baja calificación en el índice de transparencia fiscal (37 en una escala del 0 al 100)

29 Idoneidad y disponibilidad de los ocho documentos presupuestarios claves Idoneidad y disponibilidad de los ocho documentos presupuestarios claves Documento Calificación de Nivel de Información Condición Documento preliminar E No se produce Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo C Publicado Presupuesto aprobado D Publicado Presupuesto ciudadano E No se produce Informes entregados durante el año B Publicado Revisión de mitad de año E No se produce Informe de fin de año D Publicado Informe de auditoría D Publicado Fuente: Open Budget Index 2010.

30 IV. Recomendaciones

31 Recomendaciones Introducir el balance fiscal estructural en la formulación y evaluación del MPMP y del PGR. Adoptar una política fiscal neutra y no pro cíclica. Introducir reglas macro fiscales en el proceso presupuestario: reducir gradualmente la relación deuda pública PIB, al 40 por ciento. Prohibir el uso de endeudamiento para financiar gastos corrientes del sector público y de servicios de carácter público.

32 Recomendaciones Incorporar en el MPMP y en el PGR la estimación del gasto presupuestario constituido por exoneraciones y exenciones. Incorporar en el MPMP la estimación de gastos necesarios para alcanzar metas sociales deseables, como las metas del milenio. Limitar el gasto tributario en exenciones y exoneraciones a un máximo del 1 por ciento del PIB. Realizar una evaluación independiente de los supuestos macroeconómicos del PGR.

33 Recomendaciones La adopción de una Ley Retributiva de Todo el Sector Público que regule además las pensiones discrecionales dentro del Estado. Acceso público a la información sobre remuneraciones y pensiones de todo el sector público. Focalizar de manera más eficiente el gasto público, lo que implica priorizar: la educación, primaria, técnica y vocacional (aumentando al 7 por ciento del PIB el gasto en educación), la salud preventiva incluyendo agua y saneamiento, y la inversión en infraestructura productiva. Promover un diálogo y consenso sobre las restricciones constitucionales que le restan flexibilidad al gasto público.

34 Recomendaciones (cont.) La reactivación del Consejo Nacional de Planificación Económica y Social (CONPES) con un carácter plural. La introducción del Presupuesto Ciudadano.

35 Recomendaciones (cont.) Incluir en los informes de ejecución presupuestaria evaluaciones sistemáticas de la relación entre los recursos utilizados en los programas y proyectos y los resultados obtenidos. Fortalecer a la DGP y a la Dirección de Seguimiento y Análisis del Presupuesto de la Asamblea Nacional. Despolitizar y profesionalizar a la Contraloría General de la República (CGR).

36 Reforma tributaria ordenadora no recaudadora I. Reducir sustancialmente el amplio sistema de exenciones, exoneraciones y tratamientos fiscales especiales. II. Establecer un impuesto sobre la renta de carácter global y no el cedular actualmente vigente, lo que implicaría una reforma sustancial de fondo a este tributo. III. Reducir gradualmente, del 30 por ciento al 25 por ciento la tasa uniforme o flat del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas y paralelamente reducir al 25 por ciento la tasa marginal máxima de las personas naturales.

37 Recomendaciones (cont.) I. Introducir una tasa de IR del 15 por ciento, aplicable a pequeñas y medianas empresas, reduciendo paralelamente la utilización excesiva e indebida del sistema de cuota fija. II. Eliminar la retención del uno por ciento sobre ventas, a cuenta del IR. III. Eliminar tratamientos, fiscales diferenciados según el canal de comercialización, lo que implica que las retenciones en la bolsa agropecuaria no tendrían el carácter de definitivas.

38 Reforma a la Ley 550 I. Reformar el Arto. 15 de la Ley 550, incorporando al PGR, a las instituciones actualmente excluidas, a saber: las entidades descentralizadas por funciones, entidades descentralizadas territoriales y empresas del Estado, el Seguro Social, las Universidades, las Administradoras de Rentas y los Municipios.

39 La Solución depende de consensos y de voluntad política I. El proceso presupuestario de un país es la arena en que se define cuánto se gasta y en qué.las decisiones no son tomadas por un planificador social, sino que son el resultado de las negociaciones de un grupo de actores, cada uno con sus preferencias e incentivos. II. El peso de los grupos de presión es determinante en la orientación del gasto y en la estructura impositiva. III. La reforma de las finanzas públicas, es un problema de consensos y de voluntad política.

40 Hacia un pacto fiscal de beneficio nacional Establecer un dialogo nacional para llegar a un consenso integral de reforma fiscal, tanto por el lado de los ingresos, como por el lado del gasto, incluyendo una reforma consensuada al Sistema de Seguridad Social.

41 Muchas gracias 41