21/11/2005. Excmo. Ayuntamiento de Valencia Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta Pl. de l'ajuntament,1 VALENCIA

Transcripción

1 21/11/2005 Excmo. Ayuntamiento de Valencia Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta Pl. de l'ajuntament,1 VALENCIA ================ Ref. Queja nº ================ Servicio: Información al ciudadano Oficina: Relaciones con el Defensor del Pueblo y el Síndic de Greuges Expte.: 0911/2005/104QSIG Asunto: Homologación parcial modificativa del PGOU y Plan de Reforma Interior de Mejora (piscina olímpica) Excma. Sra.: D. (...), en nombre y representación de la asociación de vecinos Villas de las Arenas se dirige a esta Institución manifestando su disconformidad con la aprobación provisional del Plan de Reforma Interior de Mejora (piscina olímpica), ya que, según nos dice, se tiene previsto actuar sobre suelo urbano consolidado a través de actuaciones integradas, como si fuera suelo urbanizable, por lo que los vecinos solicitan que las obras que afectan al suelo urbano consolidado se desarrollen mediante actuaciones aisladas y se financien a través de contribuciones especiales. Al objeto de contrastar las alegaciones formuladas por el autor de la queja, requerimos al Ayuntamiento de Valencia y a la Conselleria de Territorio y Vivienda de la Generalitat Valenciana, la remisión de un informe técnico sobre los motivos y razones que justifican la conveniencia y oportunidad de desarrollar el suelo urbano consolidado existente en la zona a través de actuaciones integradas y no mediante actuaciones aisladas. En contestación a nuestra petición, ambas Administraciones Públicas nos enviaron sendos informes de los que destacamos, entre otras, las siguientes afirmaciones: - Al considerar la actuación urbanística como una operación de renovación urbana, el Ayuntamiento ha entendido, en todo momento, que el suelo afectado por la misma es un suelo urbano no consolidado por la urbanización, a los efectos previstos en el art de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones. En cambio, la Conselleria indica en su informe que el suelo donde se actúa resulta ser suelo urbano, actualmente consolidado.

2 - Los terrenos incluidos en la Unidad de Ejecución B del Paseo Marítimo son sin duda suelo urbano, pues están ya transformados, edificados y se hallan insertados en la malla urbana (art. 8 Ley 6/1998). - Correspondiendo a cada Comunidad Autónoma definir qué se entiende por suelo urbano no consolidado por la urbanización, a efectos de determinar si procede o no exigir a los propietarios los deberes de cesión, urbanización y equidistribución, es necesario acudir a la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (en adelante, LRAU), en cuyo art. 6.6 se regula la condición de solar obsoleto, refiriéndose a aquél cuya dotación de servicios urbanísticos es contradictoria con el nuevo destino urbanístico del suelo, insuficiente o inadecuada para servir a los aprovechamientos resultantes de la ordenación. - Los terrenos a los que se refiere el autor de la queja son suelo urbano; no obstante, según la LRAU pueden y deben incluirse en Actuaciones Integradas si se estima oportuno ejecutar así el planeamiento para asegurar una mayor calidad y homogeneidad en las obras de urbanización. - Las edificaciones situadas entre los números 5 y 117 de Eugenia Viñes, están incluidas en un Plan de Reforma Interior, La operación de renovación urbana proyectada las deja fuera de ordenación, previendo su sustitución por edificaciones de diferentes alineaciones y distinta tipología. - La aprobación de la operación de reforma interior los convierte en solares obsoletos cuya reedificación requiere, además, una importante obra de urbanización (con la ejecución de un proyecto unitario), que afecta directamente a las edificaciones a las que se refiere la queja. Las partes delanteras están fuera de alineación (la ejecución del planeamiento comporta nuevas aceras) y en sus partes traseras no están urbanizadas (deben ejecutarse jardines y viales). - El plan de reforma interior aprobado provisionalmente ha considerado que la gestión de este suelo debe efectuarse mediante actuación integrada, entendiéndose que es suelo urbano no consolidado por la urbanización y que a sus propietarios debe exigírsele, por lo tanto, el cumplimiento de los deberes descritos en el art de la Ley 6/1998 (cesión, equidistribución y urbanización). Atendiendo a los argumentos expuestos por ambas Administraciones Públicas, hay que notar que la realización de actuaciones integradas en suelo urbano se contempla en el art del Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, como una posibilidad excepcional, y como todas las potestades administraciones excepcionales, la interpretación de las mismas debe ser restrictiva. Los programas para el desarrollo de una actuación integrada tienen en nuestro ordenamiento jurídico -constituido por los preceptos correspondientes de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU)- como objetivo central "la urbanización y la, posterior o simultánea, edificación del suelo urbanizable" (artículo 29.1), debiendo imprescindiblemente cubrir

3 los objetivos específicos de conectar la nueva urbanización con las redes existentes, suplementar las infraestructuras, espacios públicos o reservas dotacionales, urbanizar completamente la unidad o unidades de ejecución, obtener gratuitamente a favor de la Administración los suelos dotacionales públicos y obtener, asimismo gratuitamente, para la Administración el diez por ciento del aprovechamiento tipo o porcentaje que corresponda con destino al patrimonio público del suelo (artículo 30). La finalidad del programa -por otra parte y desde la óptica del ciudadano- es la de "producir dos o más solares simultáneamente transformando suelo que tenga pendiente la implantación de servicios" (artículo 6.3). Sobre el anterior concepto, entiende esta Institución, de conformidad con la doctrina del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (por todas, Sentencia nº 103/2004, de 29 de enero), que carece de sentido el someter a solares ya edificados y respecto de los que se ha patrimonializado -por tanto- el aprovechamiento (conforme a la Disposición Transitoria Quinta, primero, del Real Decreto Legislativo 1/1992; norma no declarada incompatible por la Disposición Final Primera de la Ley Valenciana 6/1994, no declarada nula por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y no derogada por la Ley 6/1998) al régimen del Programa de Actuación Integrada, pues el cumplimiento de los objetivos y fines de la institución no guardan relación con la condición previa de solares edificados, en tanto que no deben participar en las cesiones para la adquisición gratuita por la Administración de los elementos señalados en el artículo 30 de la Ley -antes referido- y supondría la incardinación de una terreno cuya calificación y clasificación ya está predeterminada en un proceso transformativo que le es ajeno y sin otra finalidad -puesto que no va a adquirir una condición de solar que ya ostenta- que la de hacerle participar en mecanismos de equidistribución de cargas y participación pública en las plusvalías urbanísticas a los que no viene ni legal, ni conceptualmente, obligado, pues ha patrimonializado las facultades urbanísticas en su totalidad -con el consecuente aprovechamiento- y no resulta particularmente beneficiado por una acción urbanística que no transforma su terreno en solar. En el caso que nos ocupa, la cuestión se centra en determinar si el suelo afectado por el plan de reforma interior de mejora (piscina olímpica) afecta a suelo urbano consolidado tal y como afirma la Conselleria de Territorio y Vivienda-, y por tanto los deberes de los propietarios se limitarían a completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcance, si aún no la tuvieran, la condición de solar y a edificar (art de la Ley 6/1998), o, por el contrario, como sostiene el Ayuntamiento, el plan especial se proyecta sobre suelo urbano no consolidado por la urbanización, en cuyo caso los propietarios estarían obligados a cumplir con los deberes de cesión, equidistribución y urbanización (art Ley 6/1998). Conforme a lo indicado por el Tribunal Constitucional en la sentencia 164/2001, del art. 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones no resulta un deber de distinguir e incluir en el planeamiento esas dos categorías y menos aún contiene los criterios concretos sobre cuándo el suelo urbano debe considerarse consolidado por la urbanización y cuándo no, recordando que los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece -en los límites de la realidad- cada Comunidad Autónoma. En consecuencia, será cada Comunidad Autónoma, al fijar los criterios de consolidación por urbanización, quien determine también qué suelo urbano soporta deberes de cesión y cuál no.

4 Por otra parte, es consolidada la doctrina del Tribunal Supremo por todas, Sentencia de 10 de mayo de que sostiene la posibilidad de actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, pero no autorizan a exigir a éstos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de 'urbanización inacabable', es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas (v. gr. de reforma interior), sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos como los de energía eléctrica, suministro de agua, evacuación de residuales, etc. Esto no significa que el Ayuntamiento no pueda emprender tales obras ni que los propietarios no hayan de costearlas en la medida en que legalmente corresponda (por ejemplo, por contribuciones especiales, como dice la sentencia impugnada), pero sí que ello no puede hacerse como obligación impuesta por el ordenamiento urbanístico. De aquí se deduce que la obligación de costear la urbanización que el artículo º impone a los propietarios de suelo urbano viene referida a las partes de suelo urbano que todavía no cuentan con los servicios urbanísticos y que sólo son suelo urbano por encontrarse en áreas consolidadas [artículo 78-a) y 81-2 del TRLS de 9 de abril de 1976 ( RCL 1976, 1192) ], pero no a los propietarios de suelo que cuenta con todos los servicios. La nueva Ley del Suelo de 13 de abril de 1998 así lo especifica claramente, al imponer la obligación de costear la urbanización sólo a los propietarios de suelo urbano no consolidado, según su artículo 14-2-e), exigiendo por el contrario a los propietarios de suelo urbano consolidado no costear la urbanización, sino 'completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen, si aún no la tuviera, la condición de solar', según su artículo (En el bien entendido de que ese 'alcanzar la condición de solar' sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado). Acogiendo esta doctrina del Tribunal Supremo, nuestro Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana entre otras, Sentencias de 30 de diciembre de 2002, 27 de abril de 2003 y 4 de junio de ha concluido que los preceptos de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística, art. 9 que define el suelo urbanizable y el suelo urbano, los arts. 6., segundo párrafo, letra A, y 33.6, que autorizan las Actuaciones Integradas en suelo urbano; entran en contradicción con la normativa estatal básica anteriormente citada, cuando se trata de parcelas que, como en el caso presente, tienen la condición de suelo urbano consolidado y solar. Pues bien, el artículo de la Constitución dispone que 'La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El Ayuntamiento de Valencia afirma, por un lado, que los terrenos incluidos en la unidad de ejecución B del Paseo Marítimo son sin duda suelo urbano, pues están ya transformados, edificados y se hallan insertados en la malla urbana y, por otro, que la aprobación del plan de reforma interior los convierte en solares obsoletos cuya reedificación requiere, además, de una importante obra de urbanización, de lo que concluye su naturaleza de suelo urbano no consolidado por la urbanización y la necesidad de gestionarlo mediante actuaciones integradas y no aisladas.

5 En consecuencia, nos encontramos ante unos terrenos que reúnen la condición de solar, la cual, según el Ayuntamiento, devendría obsoleta como consecuencia de la aprobación del plan de reforma interior, al proyectarse una operación de renovación urbana con edificaciones de diferentes alineaciones y distinta tipología. Así las cosas, el art. 6.6 de la LRAU dispone que el plan también preverá su ejecución mediante Actuaciones Aisladas en los solares que no precisen de ninguna obra de urbanización por existir ya ésta de forma completa, salvo que su dotación de servicios urbanísticos sea contradictoria con el nuevo destino del suelo previsto por el planeamiento o insuficiente o inadecuada para servir a los nuevos aprovechamientos resultantes de su ordenación. Los terrenos cuya condición de solar decaiga por obsolescencia o inadecuación de su urbanización, se sujetarán: A) Al régimen de Actuaciones Integradas, cuando sea preceptivo o conveniente según las disposiciones anteriores. B) Al régimen de Actuaciones Aisladas, si ello no se opone a lo dispuesto en el número 3 y, además, fuera más oportuno para ejecutar las obras de reforma interior, mejora o saneamiento correspondientes. Asimismo, el art de la LRAU establece que el plan de reforma interior diferenciará los terrenos que han de quedar sujetos al régimen de actuaciones aisladas de los que someta al régimen de actuaciones integradas. Y, en relación con esto, el Decreto 201/1998, Reglamento de Planeamiento dispone en su art que se clasificarán como suelo urbanizable los terrenos a desarrollar mediante plan de reforma interior, salvo que éste disponga la procedencia de actuaciones aisladas o salvo que concurra alguno de los casos del art del Reglamento. Desde luego, lo que en ningún caso se desprende de estos preceptos, ya debe apuntarse, es que en suelo urbano consolidado puedan desarrollarse actuaciones integradas; todo lo contrario, aun en el caso de planes de reforma interior, en algún caso son permisibles las actuaciones aisladas. Y ello porque, aun cuando el art. 12 D) alude a que los planes de reforma interior se desarrollan en áreas consolidadas, este concepto no puede ser equivalente al previsto en el art de la ley 6/98, a menos que se estuviera haciendo referencia a áreas que, en otro tiempo, y no en el presente, sí estuvieron consolidadas por la urbanización. Todo lo anterior es asimismo relevante de cara a la necesidad de interpretar en un determinado sentido el concepto de obsolescencia del solar a que alude el art. 9.2 de la LRAU, en relación con su art. 6.6 que acabamos de transcribir. En efecto, no debe perderse de vista que el primero de estos preceptos se refiere a que, cuando decaiga en un terreno la condición de solar, ello no podrá perjudicar al propietario a efectos de la valoración; pero nada se dice que lo que pueda ocurrir a otros efectos, como pueda ser los deberes urbanísticos de ese propietario, que están consagrados, con carácter básico, en el art. 14 de la ley 6/1998, cuando se trata de suelo urbano.

6 Como acabamos de señalar, en caso de que la condición de un solar decaiga por obsolescencia o inadecuación de la urbanización, su régimen será el propio de las actuaciones integradas, cuando sea preceptivo o conveniente de acuerdo con los apartados anteriores, y al de las actuaciones aisladas, cuando ello sea posible de acuerdo con el art.6.3 y además se estime más conveniente. Pues bien, es evidente que la integración de los propietarios en una actuación integrada comporta la existencia de unos deberes que van más allá del art de la ley 6/1998. Por lo demás, tampoco se puede dudar de que esos terrenos que han sido solares, y que han quedado obsoletos, han tenido en algún momento la condición de suelo urbano consolidado. De lo anterior se deduce que una interpretación de la LRAU en este punto que sea congruente con el régimen básico de derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano exige efectuar una interpretación restrictiva del concepto de obsolescencia del solar. El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en su Sentencia de 1 de diciembre de 2003, ha sostenido que el concepto de obsolescencia del solar quede acotado a una obsolescencia de índole técnica (por agotamiento de la urbanización debido a su antigüedad y vetustez, esencialmente); sin que por lo tanto pueda entenderse que nos encontramos ante un solar obsoleto, a los efectos de los arts. 9.2 y 6.6 LRAU, por el solo hecho de que el planificador, en el ejercicio de su legítima potestas variandi, haya modificado las condiciones de división o conformación de las parcelas. En suma, un solar puede que deje de serlo por una modificación del plan; pero eso no significa, sin más, que se le pueda aplicar el régimen que la LRAU prevé para los solares obsoletos; ya que, si existe una urbanización, aun cuando la misma requiera pequeñas operaciones de remodelación, estaremos ante suelo consolidado, con todas sus consecuencias. Bien es cierto que, en su literalidad, el art. 6 de la LRAU y los arts. 103 y 104 del Decreto 201/1998 parecen otorgar un amplio margen de apreciación a la Administración a la hora de decantarse por una actuación aislada o integrada. También es cierto, en todo caso, que el art. 6.3 alude a la posibilidad de ejecución de una actuación integrada en los casos en que se estime más oportuno y conveniente, en aras de una mayor calidad y homogeneidad de la obra urbanizadora. El Decreto 201/98 dispone en su art los dos únicos supuestos en que son viables las actuaciones integradas en el suelo urbano. En ambos casos, se debe tratar de suelos clasificados como urbanos con anterioridad a la LRAU y que, o bien estuvieran consolidados por la edificación, o bien se considere más conveniente ejecutar mediante una actuación integrada, a pesar de hallarse consolidada su urbanización por contar con todos o algunos de los servicios urbanísticos que permitirían realizar actuaciones aisladas. Esto último, evidentemente, debe ponerse en relación con la previsión que acabamos de mencionar del art. 6.3 de la LRAU que establece la conveniencia de ejecutar actuaciones integradas en aras de una mayor calidad u homogeneidad de la urbanización.

7 Pero es que, entendidas estas normas en sus términos literales, resultan contrarias al régimen previsto en el art de la ley 6/1998 para el suelo urbano consolidado. Es decir, si efectivamente se entiende, en la Comunidad Valenciana, que el suelo urbano consolidado por la urbanización como en este caso define la Conselleria al suelo afectado por el plan de reforma interior- es aquel totalmente urbanizado o en que la obra urbanizadora a realizar es mínima, hasta el punto de hacer permisible la actuación aislada, entonces en ese suelo los propietarios sólo tendrán los deberes del art y no los deberes de cesión, equidistribución y urbanización del art El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en sus Sentencias de 28 de noviembre de 2003 y 17 de junio de 2005, ha declarado que tanto los solares como los terrenos que, sin serlo, son suelo urbano consolidado, no pueden ser incluidos en unidades de ejecución, por cuanto en suelo urbano consolidado los deberes de los propietarios son sólo los previstos en el art de la Ley 6/1998; sin que sean por tanto exigibles otros deberes distintos. Así se desprende, por lo demás, de la Sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002, en cuyo fundamento de derecho quinto, se declara que el art LRSV se limita a establecer, como deberes específicos de los propietarios de terrenos en suelo urbano «consolidado», el de completar a su costa la urbanización hasta que alcancen la condición de solar y el de edificarlos en los plazos establecidos por el planeamiento. Ello implica, como se razonó en el F. 20 de la STC 164/2001 que, conforme a dicha norma, los propietarios de suelo urbano «consolidado» no soportan (a diferencia de los propietarios de suelo urbano «no consolidado») deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación. Finalmente, antes de concluir, resulta oportuno mencionar que en el Informe Especial que presentamos en las Cortes Valencianas en noviembre de 2004 bajo el título La actividad urbanística en la Comunidad Valenciana. Principales preocupaciones y quejas de los ciudadanos, incluíamos una recomendación dirigida a la Conselleria de Territorio y Vivienda para que en el proyecto de la nueva Ley Urbanística Valenciana (LUV) se definiera con más precisión si cabe el concepto de suelo urbano consolidado por la urbanización y se especificaran los criterios o supuestos en los que se deberá entender que el desarrollo del suelo urbano mediante actuaciones integradas es más conveniente (arts. 9.2 LRAU y 10 RPCV). Asimismo, queremos indicar que nuestra preocupación para garantizar los derechos de los propietarios afectados por actuaciones urbanísticas propició que, en la comparecencia del Síndic de Greuges ante la Comisión Especial de las Cortes Valencianas para la reforma del Estatuto de Autonomía, que tuvo lugar el pasado día 12 de enero de 2005, presentásemos una propuesta para incluir en el Estatuto de Autonomía un Título Específico dedicado a los derechos y libertades de las valencianas y valencianos, en cuyo art. 3.8 recogemos el derecho a la protección y el respeto del derecho de propiedad de los ciudadanos en el ejercicio de la actividad urbanística, garantizando su máxima participación y defensa. El desarrollo urbanístico del territorio se realizará de forma prudente, equilibrada y racional.

8 En virtud de todo cuanto antecede, y atendiendo a las consideraciones expuestas en punto a la defensa y efectividad de los derechos y libertades comprendidos en los Títulos I de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, de conformidad con lo dispuesto en el art y 29.1 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, reguladora de esta Institución, estimamos oportunos recomendar al Ayuntamiento de Valencia y a la Conselleria de Territorio y Vivienda que, en el ámbito de sus respectivas competencias, y efectuando una interpretación restrictiva del concepto de obsolescencia del solar y de la posibilidad de realizar actuaciones integradas en suelo urbano, se reconsidere la conveniencia de gestionar el suelo urbano consolidado afectado por el plan de reforma interior mediante actuaciones aisladas -si ello fuera más oportuno técnicamente para ejecutar las obras de reforma interior, mejora o saneamiento correspondientes-, teniendo en cuenta que los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico. Lo que se le comunica para que, en el plazo máximo de un mes, nos informe si acepta esta recomendación o, en su caso, nos ponga de manifiesto las razones que estime para no aceptarla, y ello, de acuerdo con lo prevenido en el art. 29 de la Ley 11/1988, reguladora de esta Institución. Para su conocimiento, le hago saber, igualmente, que, a partir del mes siguiente a la fecha en la que se ha dictado la presente resolución, ésta se insertará en la página web de la Institución. Agradeciendo por anticipado la remisión del preceptivo informe, le saluda atentamente, Fdo.: Bernardo del Rosal Blasco Síndic de Greuges de la Comunitat Valenciana

9