CONTROL INTERNO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL

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1 CONTROL INTERNO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL Mayo Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión Pública Unidad de Operación Regional y Contraloría Social Dirección General Adjunta de Mejora de la Gestión Pública Estatal

2 ÍNDICE 1. Introducción Objetivo Objetivos específicos Marco normativo Marco Normativo Federal Marco Normativo Estatal (Nuevo León) Facultades del Órgano Estatal de Control en materia de Control Interno (Nuevo León) Antecedentes del Control Interno Evolución del Control Interno: perspectiva internacional Modelos de Control Interno Modelo COSO Modelo COCO Modelo MICIL Control Interno en la Administración Pública Federal y Estatal Evolución del Control Interno en México Normas Generales de Control Interno Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno Control Interno en las entidades de la República Mexicana La relación entre Objetivo, Riesgos y Controles Aspectos conceptuales de Control Interno Qué es el Control Interno? Importancia del Control Interno Características generales de Control Interno Clasificación del Control Interno Sistema de Control Interno Responsables del Control Interno El Control Interno desde cualquier perspectiva Antecedentes del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público Estructura del Marco Integrado de Control Interno Ambiente de Control Administración de Riesgos Control Interno en la Administración Pública Estatal 2

3 ÍNDICE 12.3 Actividades de Control Información y Comunicación Supervisión Conclusión Glosario de términos Fuentes de Información Bibliografía Anexos Control Interno en la Administración Pública Estatal 3

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5 1. Introducción La participación activa y coordinada de todas las dependencias y entidades de la Administración Pública ya sea en el ámbito federal, estatal o municipal, es fundamental para garantizar la adecuada atención ciudadana, así como el uso eficiente y transparente de los recursos públicos. Así también son importantes los vínculos primarios de la administración pública con el personal o los servidores públicos comprometidos que forman parte de las instituciones de Gobierno. Recuperar el prestigio de la administración pública y de las instituciones en todos los órdenes de gobierno y en todos los niveles es una necesidad primordial e inaplazable; recuperar la confianza y credibilidad de los ciudadanos, así como la de los servidores públicos con una participación activa: basada en valores y principios éticos en el quehacer diario en los asuntos públicos es fundamental para asegurar razonablemente el cumplimiento de los objetivos y metas de las instituciones públicas y con ello fortalecer el sistema de control gubernamental. En la actualidad es un hecho que el control interno se ha convertido en una parte esencial para conducir las actividades hacia el logro de objetivos y metas institucionales de cualquier organización, ya sea en el sector público o privado. Las dependencias y entidades a nivel federal y estatal, así como los Órganos Constitucionales Autónomos tienen bajo su responsabilidad el cuidado, manejo, utilización y gasto adecuado de los recursos públicos en beneficio de los ciudadanos dentro del marco de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y las leyes aplicables. En este sentido, las instituciones gubernamentales están alineadas y dirigidas a prestar bienes y servicios públicos a la ciudadanía y su funcionamiento se sustenta, fundamentalmente, en los principios de transparencia y rendición de cuentas para lograr su objetivo, misión y satisfacer las demandas de la sociedad. Por lo tanto, es deseable una gestión eficiente, eficaz y responsable para mantenerse en las mejores condiciones de funcionamiento y lograr un equilibrio favorable entre su administración y los fines que persiguen. Asimismo, resulta indispensable para las entidades públicas contar con un Sistema de Control Interno Institucional (Marco Integrado de Control Interno) efectivo que permita Control Interno en la Administración Pública Estatal 5

6 mantener en armonía el ordenamiento jurídico, eficiencia y eficacia en las operaciones, confiabilidad de la información y garantizar el adecuado manejo de los recursos. Dicho sistema debe estar diseñado y funcionando de tal manera que fortalezca la capacidad para conducir las actividades hacia el logro de los objetivos, la misión e impulse la prevención y administración de eventos contrarios al logro eficaz de objetivos estratégicos. El presente manual está diseñado para que a través de la asesoría se cuente con un instrumento de apoyo en el fortalecimiento del control interno en las dependencias y entidades de la administración pública estatal, tomando como punto de partida al Órgano Estatal de Control, quien será el principal promotor e impulsor del cumplimiento al Sistema de Control Interno. Se considera en principio explicar y dar a conocer el documento Marco Integrado de Control Interno, retomar las Normas Generales de Control Interno Estatales y establecer las diferencias existentes entre estos dos instrumentos, de tal forma que se pueda tener una perspectiva más formal en relación a la importancia, implementación y aplicación del Sistema de Control Interno en la entidad federativa, en el que se permita identificar, analizar, evaluar y administrar los riesgos estratégicos, asegurando razonablemente el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. El tema del Control Interno en la Administración Pública Estatal no es sencillo, ya que requiere de voluntad y compromiso en el servicio público así como de servidores públicos comprometidos con los valores éticos y principios institucionales que aseguren razonablemente la aplicación del Control Interno, es por ello que la presente asesoría está dirigida a servidores públicos que tengan la posibilidad de decidir el grado de compromiso que se debe adoptar para implementar, aplicar y evaluar el Control Interno Institucional. En cuanto al presente manual, comprende tres grandes temas generales, el primero tiene que ver con los antecedentes y diferentes modelos de control interno, se plantean los aspectos conceptuales y definiciones sobre el control interno; el segundo apartado menciona la importancia, características, clasificación y responsables del Control Interno y en el tercer apartado se presenta la propuesta del Marco Integrado de Control Interno. Es importante mencionar que la asesoría está diseñada para impartirse considerando las respuestas del cuestionario de la revisión de control y con ello ofrecer mayor perspectiva para determinar los temas que requieren mayor explicación. Control Interno en la Administración Pública Estatal 6

7 2. Objetivo Que los participantes identifiquen los conceptos elementales establecidos en el Marco Integrado de Control Interno para fortalecer el Sistema de Control Interno del Órgano Estatal de Control. 2.1 Objetivos específicos. I. Sensibilizar sobre la importancia del Control Interno. II. III. IV. Aclarar los aspectos conceptuales en materia de Control Interno. Visualizar el control interno como un todo y no una parte del todo. Inducir al personal del OEC sobre la propuesta del Marco Integrado de Control Interno. Control Interno en la Administración Pública Estatal 7

8 3. Marco normativo Para facilitar la comprensión del funcionamiento del marco normativo es importante considerar en términos generales las atribuciones de la Secretaría de la Función Pública así como de las Dependencias y Entidades Estatales y en esa línea las funciones de los Órganos Estatales de Control, por lo tanto es necesario saber que dichas atribuciones se encuentran sustentadas en diversas leyes, reglamentos y acuerdos, los cuales fueron emitidos con la finalidad de cumplir con la aplicación del Sistema de Control Interno de manera eficaz en todos los ámbitos de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal. La asesoría y apoyo a los Órganos Estatales de Control es una prioridad para lograr que se cumpla con los objetivos y metas establecidas en un inicio, en un ambiente ético de calidad y de mejora continua, de tal forma que se pueda fomentar así como fortalecer el cumplimiento de la ley, la transparencia, rendición de cuentas y el combate a la corrupción. La presente asesoría se emite de acuerdo a lo dispuesto en el siguiente marco normativo: 3.1 Marco Normativo Federal CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ARTÍCULO Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA FEDERAL. TITULO SEGUNDO De la Administración Pública Centralizada CAPITULO II Control Interno en la Administración Pública Estatal 8

9 De la Competencia de las Secretarías de Estado y Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal ARTÍCULO 37.- A la Secretaría de la Función Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos; coordinar, conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con las dependencias y entidades de la administración pública federal y validar los indicadores de gestión, en los términos de las disposiciones aplicables; II. Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de control de la Administración Pública Federal, para lo cual podrá requerir de las dependencias competentes, la expedición de normas complementarias para el ejercicio del control administrativo; III. Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización así como asesorar y apoyar a los órganos de control interno de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; VI. Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia, buscando en todo momento la eficacia, descentralización, desconcentración y simplificación administrativa. Para ello, podrá realizar o encomendar las investigaciones, estudios y análisis necesarios sobre estas materias, y dictar las disposiciones administrativas que sean necesarias al efecto, tanto para las dependencias como para las entidades de la Administración Pública Federal; REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. Capítulo I Control Interno en la Administración Pública Estatal 9

10 De la Competencia y Organización de la Secretaría ARTÍCULO 1.- La Secretaría de la Función Pública, como dependencia del Poder Ejecutivo Federal, tiene a su cargo el desempeño de las atribuciones y facultades que le encomiendan la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás ordenamientos legales aplicables en la materia; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y otras leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República. Capítulo V De las facultades del Coordinador General de Órganos de Vigilancia y Control y de los Titulares de las Unidades ARTÍCULO 33.- Corresponderá a la Unidad de Operación Regional y Contraloría Social el ejercicio de las siguientes atribuciones: II. Establecer los sistemas de control y seguimiento de las auditorías y revisiones que se realicen a los recursos federales transferidos a los estados y municipios, el Distrito Federal y sus órganos político-administrativos; III. Apoyar a los gobiernos locales en la implementación de las acciones que realicen para fortalecer sus sistemas de control y evaluación, así como para impulsar la mejora y modernización de las administraciones públicas estatales y municipales; XVI. Promover, en coordinación con los órganos de control competentes, la atención de las recomendaciones que deriven de las revisiones efectuadas a los programas y proyectos ejecutados con recursos federales, así como la observancia por parte de las instancias ejecutoras locales a las disposiciones jurídicas y normativas relacionadas con la aplicación de dichos recursos; Control Interno en la Administración Pública Estatal 10

11 XVIII. Fungir como enlace de la Secretaría para coordinar las acciones que las unidades administrativas de ésta requieran promover ante los gobiernos de las entidades federativas; XIX. Participar, en un ámbito de coordinación, con los gobiernos de las entidades federativas en el impulso de propuestas de adecuaciones a sus legislaciones en las materias vinculadas con el ámbito de competencia de la Secretaría, con el fin de homologarlas con la legislación federal, y XX. Las demás que las disposiciones legales y administrativas le confieran y las que le encomiende el Secretario. ACUERDO por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno. Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de julio de Texto vigente. Última reforma publicada DOF El presente Acuerdo plantea las diferentes disposiciones que deberán observar las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal con el objeto de llevar a cabo la reducción y simplificación de la regulación administrativa en materia de control interno. 3.2 Marco Normativo Estatal (Nuevo León) CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN Artículo 85, Fracción V; Ejercer el presupuesto asignado al Ejecutivo aprobado por el Congreso con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos del Estado a los que están destinados; contratar créditos previa Ley o Decreto del Congreso del Estado con las limitaciones que establece esta Constitución y las Leyes; garantizar las obligaciones que contraigan las entidades paraestatales y los Ayuntamientos del Estado. El titular del Ejecutivo dará cuenta al Congreso del Estado de los términos en que ejerza las atribuciones anteriores. Control Interno en la Administración Pública Estatal 11

12 LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION NUEVO LEÓN. PÚBLICA DEL ESTADO DE Artículo 33, Fracciones I. Planear, organizar y coordinar los sistemas de control de la Administración Pública del Estado; inspeccionar el ejercicio del gasto público estatal, su congruencia con el presupuesto de egresos y la observancia de la normatividad aplicable en el Estado. IV. Vigilar, en coordinación con las autoridades federales competentes, que se cumplan en todos sus términos las disposiciones de los acuerdos y convenios celebrados entre la Federación y el Estado, de donde se derive la inversión de fondos federales en la Entidad, supervisando la correcta aplicación de los mismos. REGLAMENTO INTERIOR DE LA CONTRALORIA Y TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL Artículo 2º.- La Contraloría y Transparencia Gubernamental, tiene por objeto establecer, desarrollar y mantener un sistema de control y vigilancia sobre la rendición de cuentas de la gestión pública de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal; inspeccionar el ejercicio del gasto público estatal y recursos federales transferidos, dando estricto cumplimiento a los principios de legalidad, honradez, transparencia, imparcialidad y eficiencia de la administración pública, implementando acciones de carácter preventivo y correctivo; así como verificar el exacto cumplimiento de los programas gubernamentales del Estado, e impulsar la legalidad y la transparencia en la gestión pública, y la modernización administrativa con servicios de calidad. Artículo 8, Fracciones XI.- Participar en la celebración y firma de convenios y acuerdos de coordinación y de colaboración con la Federación, Estados, Municipios e instituciones sobre actos de control y vigilancia. XII.- Coordinarse con las autoridades federales, estatales, municipales y las dependencias y entidades del sector paraestatal, en el desempeño de las actividades en apoyo de los objetivos y finalidades de los programas de la Contraloría y Transparencia Gubernamental. Control Interno en la Administración Pública Estatal 12

13 XVII.- Promover y celebrar previo acuerdo del Ejecutivo del Estado, convenios y acuerdos de coordinación y de colaboración con otros organismos similares, órganos de auditoría, fiscalización y demás, sobre actos de control y vigilancia y rendición de cuentas; ACUERDO DE COORDINACIÓN QUE CELEBRAN LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL ESTADO DE NUEVO LEÓN, QUE TIENE POR OBJETO LA REALIZACIÓN DE UN PROGRAMA DE COORDINACIÓN ESPECIAL DENOMINADO FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA ESTATAL DE CONTROL Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA, Y COLABORACIÓN EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN. PRIMERA.- LA SECRETARIA DE LA FUNCION PUBLICA Y EL GOBIERNO DEL ESTADO, ESTABLECEN QUE LOS OBJETIVOS DEL PRESENTE ACUERDO SON: I. Realizar acciones conjuntas orientadas al fortalecimiento de los sistemas de control y evaluación de la gestión pública estatal y municipales, a fin de lograr un ejercicio eficiente, oportuno, transparente y honesto de los recursos que el gobierno federal, a través de las dependencias o entidades de la administración pública federal, asigne, reasigne o transfiera a el gobierno del estado, en los términos previstos en el presupuesto de egresos de la federación del ejercicio fiscal que corresponda, en las reglas de operación de los programas establecidos en este y en los diversos instrumentos de coordinación celebrados entre los Control Interno en la Administración Pública Estatal 13

14 órdenes de gobierno federal y estatal, con excepción de los recursos provenientes del ramo general 33, aportaciones federales para entidades federativas y municipios. 4. Facultades del Órgano Estatal de Control en materia de Control Interno (Nuevo León) De conformidad con el artículo 2, 8, Fracciones XI, XII, y XVII del Reglamento Interior de la Contraloría y Transparencia Gubernamental es el área que tiene más atribuciones en materia de Control Interno. Control Interno en la Administración Pública Estatal 14

15 5. Antecedentes del Control Interno La forma en que es concebido el Control Interno ha sufrido diversos cambios en las últimas décadas; en términos generales es posible afirmar que transitó de una perspectiva detectiva y correctiva hacia una visión preventiva. Entre las razones que generaron esta nueva concepción del Control Interno se encuentran la ineficacia de las anteriores perspectivas de control para evitar fraudes contables y financieros, así como la necesidad de las organizaciones de establecer una visión integral del Control Interno. Con la finalidad de establecer la importancia de este cambio en la visión del Control Interno, en esta sección se desarrollan los antecedentes en el ámbito internacional; con ello se mostrará que el Control Interno no es una idea ajena a la realidad de las instituciones públicas, sino que contribuye a garantizar el buen uso de los recursos públicos y el logro de los resultados planteados, tal como lo establece la Gestión para Resultados impulsada desde el ámbito federal. 5.1 Evolución del Control Interno: perspectiva internacional Si bien en sus orígenes el Control Interno fue desarrollado desde la óptica del sector privado para evitar fraudes y desfalcos de los recursos de las empresas, su aplicación en la Administración Pública no es un tema nuevo. En la década de los setenta del siglo XX, ante la constante presencia de actos de corrupción en la administración pública en el ámbito internacional, comenzó a desarrollarse un esquema de Control Interno aplicable a las entidades públicas para evitar estos fenómenos que atentaban contra el desempeño de la gestión pública, la transparencia y la rendición de cuentas. En principio, el Control Interno fue visto como una actividad propia de la contaduría, es decir, en esta primera etapa se privilegiaron los controles contables y administrativos para abatir el mal uso de los recursos públicos. De esta forma, el Control Interno comprendía mecanismos de carácter detectivo y correctivo, ya que se aplicaban los métodos y procedimientos que, de manera coordinada, eran adoptados por una entidad para verificar la confiabilidad de la información (financiera y administrativa); promover el cumplimiento de las políticas administrativas, y garantizar la salvaguarda de los activos de la institución. Control Interno en la Administración Pública Estatal 15

16 Durante la década de los ochenta comenzaron a desarrollarse cambios en la concepción del Control Interno en el ámbito internacional; debido a que existía una considerable diversidad de conceptos e interpretaciones sobre el mismo, además de mecanismos distintos para aplicarlo en la Administración Pública, surgió la necesidad de crear un nuevo marco conceptual para integrar una visión articulada de Control Interno. Es así que, tras cinco años de análisis, en 1992 se publicó el Modelo de Control Interno de la Comisión Treadway 1 llamado Modelo COSO por sus siglas en inglés (Committe of Sponsoring Organizations). Este modelo implicó un cambio importante en la concepción del Control Interno, ya que se pasó de la visión detectiva y correctiva a una perspectiva que privilegia la prevención. El Gráfico 5.1 muestra la evolución que ha tenido el concepto de Control Interno en el ámbito internacional. Gráfico 5.1 Evolución del concepto de Control Interno Posteriormente se desarrollaron otros modelos con el objetivo de fortalecer la propuesta metodológica del Control Interno y los mecanismos para su aplicación en las entidades públicas y privadas, como son el Modelo COCO (Canadá), el Modelo ACC (Australia), el Modelo Cadbury (Reino Unido) o el Modelo MICIL (América Latina). 1 La Comisión Nacional para el estudio de Informes Financieros Fraudulentos, estuvo conformada por: American Accounting Association, American Institute of Certified Public Accountants, Financial Executive Institute, Institute of Internal Auditors, e Institute of Management Accountants con el objetivo de para definir un nuevo marco conceptual del control interno. Control Interno en la Administración Pública Estatal 16

17 No obstante, antes de hacer referencia a los modelos, es preciso recordar que en el año 2003 se realizó la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción; en ésta se estableció que, dada la gravedad de los problemas y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la Gestión de la hacienda pública. Entre las medidas propuestas destacan: a) Procedimientos para la aprobación del presupuesto nacional; b) La presentación oportuna de información sobre gastos e ingresos; c) Un sistema de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente; d) Sistemas eficaces y eficientes de gestión de riesgos y control interno. 2 Como se observa, el Control Interno es considerado como un mecanismo adecuado para garantizar la estabilidad del sistema democrático y preservar el correcto funcionamiento de las instituciones públicas en estricto apego a la normativa nacional, además de garantizar el uso adecuado de los recursos públicos. 2 Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, 2004, pp Control Interno en la Administración Pública Estatal 17

18 6. Modelos de Control Interno En las últimas dos décadas los Modelos de Control Interno han dado mayor prioridad a fomentar la eficacia mediante la reducción de los riesgos y por lo tanto, asegurar el logro de los objetivos institucionales, todo ello salvaguardando los recursos en estricto cumplimiento con la normativa aplicable. Los modelos COSO, COCO y MICIL son ejemplos claros de esta perspectiva; adicionalmente, son los más adoptados en la Administración Pública en nuestro continente, por lo que es preciso mencionar los fundamentos teóricos de estos modelos. 6.1 Modelo COSO Tras los escándalos de Watergate en la década de los setenta y las dificultades financieras del Sistema de Ahorro y Crédito de Estados Unidos, el Senado de ese país gestionó la formación del Commitee of Sponsoring Organizations para realizar una propuesta e investigación para mejorar los sistemas de control. La primera versión de su informe fue publicada en 1992 (COSO I). En 2012, tras 20 años de aplicación del modelo se presentó una actualización (COSO II) con la finalidad de adecuar el Control Interno al impacto que los cambios tecnológicos tienen en las organizaciones, aunque mantiene los mismos objetivos y componentes del Control Interno. El gráfico 6.1 muestra la evolución del Modelo COSO. Gráfico 6.1 Evolución del Modelo COSO Control Interno en la Administración Pública Estatal 18

19 Se formó la Comisión Nacional para Emisión de Informes Fraudulentos, conocida como la Treadway Commission. La Treadway Commission solicitó realizar un estudio para desarrollar una definición común del control interno y marco conceptual. El Comité de Organizaciones Patrocinantes de la Comisión Treadway, conocido como COSO, seleccionó a Coopers & Lybrand para estudiar el CI. Se publica el informe del Marco Conceptual Integrado de Control Interno (Estudio COSO I) Se crea la Ley Sarbanes Oxley, uno de sus objetivos es fortalecer el Sistema de Control Interno. Se publica el informe Enterprise Risk Management Integrated Framework; el cual incluye el marco global para la administración de riesgos. Proyecto de actualización de Control Interno Marco Integrado. El modelo COSO define el Control Interno como un proceso efectuado por el consejo de administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de objetivos dentro de las siguientes categorías: eficiencia y eficacia de las operaciones; fiabilidad de la información financiera; y cumplimiento de las leyes y normas aplicables. Está integrado por cinco componentes relacionados entre sí: 1. Ambiente de Control: es un elemento central del Control Interno. Entre los factores que lo integran se encuentran los valores éticos; la distribución de las responsabilidades, la estructura y plan organizacional, reglamentos y manuales de procedimiento y políticas en materia de recursos humanos. 2. Evaluación de los riesgos: todas las organizaciones se enfrentan a una serie de riesgos tanto de origen interno como externo que deben evaluarse; una condición previa a la evaluación de riesgos es el establecimiento de objetivos operativos coherentes entre sí. Por lo tanto, la evaluación del riesgo consiste en la identificación y análisis de los factores que podrían afectar la consecución de objetivos y determinar la forma en que los riesgos deben ser administrados. Control Interno en la Administración Pública Estatal 19

20 3. Actividades de control: son políticas y procedimientos que son establecidos para asegurar el cumplimiento de los objetivos institucionales, es decir, permiten garantizar que se tomen las medidas necesarias para afrontar los riesgos que ponen en peligro la consecución de los objetivos de la entidad. 4. Información y comunicación: su objetivo es identificar, recopilar y comunicar información pertinente para que cada miembro de la organización cumpla adecuadamente con sus responsabilidades. Por ello es necesario identificar, recopilar y comunicar la información de calidad y en un plazo tal que permita a cada integrante asumir sus responsabilidades y tomar decisiones oportunas. 5. Supervisión: es necesario realizar una supervisión de los sistemas de control interno, evaluando la calidad de su rendimiento. Dicho seguimiento tomará la forma de actividades de supervisión continua, de evaluaciones periódicas o una combinación de ambas. La supervisión continua se inscribe en el marco de las actividades corrientes y comprende unos controles regulares efectuados por la dirección, así como determinadas tareas que realiza el personal en el cumplimiento de sus funciones. El alcance y la frecuencia de las evaluaciones puntuales se determinarán principalmente en función de una evaluación de riesgos y de la eficacia de los procedimientos de supervisión continua. Las deficiencias en el sistema de control interno, en su caso, deberán ser dadas a conocer a la dirección. 6.2 Modelo COCO El Modelo COCO (Criteria of Control) surgió como resultado de una revisión hecha por el Comité de Criterios de Control de Canadá sobre el reporte COSO; la revisión tenía como finalidad elaborar un modelo más sencillo y comprensible de Control Interno, ante las dificultades que enfrentaron algunas organizaciones en la aplicación del Modelo COSO. Control Interno en la Administración Pública Estatal 20

21 El modelo COCO fue publicado tres años después que el COSO; el modelo COCO simplifica los conceptos y el lenguaje, aunque define al Control Interno de forma similar a como lo hace el modelo COSO: incluye aquellos elementos de una organización (recursos, sistemas, procesos, cultura, estructura y metas) que tomados en conjunto apoyan al personal en el logro de los objetivos de la organización: efectividad y eficiencia de las operaciones; confiabilidad de los reportes internos o externos; cumplimiento con las leyes y reglamentos aplicables, así como con las políticas internas. El modelo COCO busca proporcionar un entendimiento del control y dar respuesta a las tendencias que se observan en los temas siguientes: El impacto de la tecnología y el recorte a las estructuras organizacionales; La creciente demanda de informar públicamente acerca de la efectividad del control, respecto a ciertos objetivos; El énfasis de las autoridades para establecer controles. El cambio importante que plantea el Modelo COCO es que en lugar de conceptualizar al proceso de Control como una pirámide de componentes y elementos interrelacionados, proporciona un marco de referencia a través de 20 criterios generales, que el personal en toda la organización puede usar para diseñar, desarrollar, modificar o evaluar el Control Interno. Los criterios se organizan en cuatro áreas: 1. Propósito: Los objetivos deben ser comunicados; Identificar riesgos internos y externos que afecten el logro de los objetivos; Las políticas para el logro de los objetivos deben ser comunicadas; Se deben establecer planes para guiar los esfuerzos; Los objetivos y planes deben incluir indicadores de medición de desempeño. 2. Compromiso Establecer y comunicar los valores éticos; Control Interno en la Administración Pública Estatal 21

22 Las políticas y prácticas sobre recursos humanos deben ser consistentes con los valores éticos; Definición clara de autoridad y responsabilidad, para tomar decisiones por el personal apropiado; Fomentar la confianza para que se dé un buen flujo de información. 3. Capacidad Conocimiento, habilidades y herramientas necesarias para el logro de los objetivos; El proceso de comunicación debe apoyar los valores de la organización; Se debe identificar y comunicar información suficiente y relevante; Las decisiones y acciones deben ser coordinadas por toda la organización; Las actividades de control deben ser diseñadas como parte integral de la organización. 4. Supervisión y aprendizaje Supervisar el ambiente interno y externo, para obtener información para reevaluación de objetivos; El desempeño debe ser evaluado contra metas e indicadores; Los logros obtenidos deben ser revisados; Los sistemas de información deben ser evaluados nuevamente en la medida en que cambien los objetivos y se precisen deficiencias en la información; Comprobar el cumplimiento de los procedimientos modificados; Evaluar el sistema de control e informar de los resultados. 6.3 Modelo MICIL La Federación Latinoamericana de Auditoría Interna (FLAI) con el apoyo del Proyecto Anticorrupción y Rendición de Cuentas en las Américas (conocido como Proyecto AAA por sus siglas en inglés) promovió y aprobó el Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano (MICIL) el 25 de octubre del El modelo MICIL surge como una respuesta a la necesidad de establecer un enfoque apropiado a la realidad de Latinoamérica; define al Control Interno como un proceso aplicado en la ejecución de las operaciones, ejecutado por los funcionarios y servidores que laboran en las organizaciones, diseñado con el propósito de proporcionar un grado de Control Interno en la Administración Pública Estatal 22

23 seguridad razonable en cuanto a la consecución de objetivos dentro de las siguientes categorías: Eficacia y eficiencia de las operaciones. Fiabilidad de la información financiera. Protección de los recursos. Cumplimiento de leyes y normas que sean aplicables. El MICIL se compone de cinco elementos relacionados en su proceso de aplicación; el modelo parte del ambiente de control como pieza central que promueve el funcionamiento efectivo de los otros cuatro componentes que encajan en él. Estos componentes son: Ambiente de Control y Trabajo institucional; Evaluación de los riesgos para obtener objetivos; Actividades de control para minimizar los riesgos; Información y comunicación para fomentar la transparencia, y Supervisión interna continua y externa periódica. El gráfico 6.2 muestra las características centrales de los tres modelos de control analizados en este capítulo. Gráfico 6.2 Modelos de Control Interno Control Interno en la Administración Pública Estatal 23

24 MODELOS DE CONTROL INTERNO COSO: administrar todo tipo de riesgos que puedan afectar las organizaciones. Elementos: 1. Ambiente de Control 2. Administración de Riesgos 3. Actividades de Control 4. Información y Comunicación 5. Supervisión COCO: proporciona un marco de referencia a través de 20 criterios generales, que el personal de la organización puede usar para diseñar, desarrollar, modificar o evaluar el Control Interno. Elementos: 1. Propósito 2. Compromiso 3. Capacidad 4. Supervisión y aprendizaje MICIL: proporciona la estructura básica para evaluar la estrategia, la gestión y los propios mecanismos de evaluación del proceso administrativo. Elementos: 1. Ambiente de Control y Trabajo 2. Evaluación de Riesgos 3. Actividades de Control 4. Información y Comunicación 5. Supervisión Control Interno en la Administración Pública Estatal 24

25 7. Control Interno en la Administración Pública Federal y Estatal 7.1 Evolución del Control Interno en México El Control Interno no es un concepto nuevo en México ni en la Administración Pública; existen múltiples antecedentes de su aplicación en el contexto nacional. Por ejemplo, en el Plan Nacional de Desarrollo se estableció como un proyecto estratégico el Fortalecimiento del Control Interno en la Administración Pública Federal, con la finalidad de impulsar el desarrollo de una cultura de control en la APF, al definir acciones concretas que permitan comparar resultados planeados con los realmente obtenidos [ ] además de establecer instrumentos y mecanismos de control preventivo para evitar actos de corrupción, con prioridad en aquellas áreas críticas susceptibles de mejora. Así mismo, se busca apoyar el cumplimiento de las metas y objetivos de cada institución de la APF, mediante intervenciones que agreguen valor y ayuden a mejorar su operación. 3 Es importante destacar que entre los esfuerzos pioneros por formalizar el Control Interno en el marco normativo de la APF se encuentra la Ley de Entidades Paraestatales publicada en En dicha Ley se estableció por primera vez la responsabilidad de los Órganos Internos de Control de presentar los informes de sus auditorías, exámenes y evaluaciones al Director General y al Órgano de Gobierno, además dio facultades a los OIC para determinar responsabilidades administrativas a los servidores públicos, imponer sanciones y para vigilar el manejo y aplicación de los recursos públicos, entre otras atribuciones. En este apartado del manual se hará referencia a dos instrumentos normativos que formalizan el Control Interno en la Administración Pública Federal: las Normas Generales de Control Interno, y el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en materia de Control Interno Normas Generales de Control Interno 3 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo , p. 62. Control Interno en la Administración Pública Estatal 25

26 En 2006 se formalizó la aplicación del Control Interno en la Administración Pública Federal con la publicación de las Normas Generales de Control Interno (NGCI), las cuales fueron publicadas por la SFP en el Diario Oficial de la Federación del 27 de septiembre de Las NGCI respondieron a lo planteado en el Plan Nacional de Desarrollo , donde se fijó la estrategia de transformar la labor de los Órganos Internos de Control de las Dependencias y Entidades para darles un enfoque preventivo, con la finalidad de mejorar los controles internos. Asimismo, las NGCI respondían a los objetivos y líneas estratégicas del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo , donde se planteaba la necesidad de fortalecer los sistemas de control interno en la Administración Pública Federal para prevenir y abatir prácticas de corrupción e impunidad. Es conveniente mencionar que en el ámbito de la Administración Pública Federal, el Modelo COSO es muy importante en materia de Control Interno, ya que sus elementos centrales fueron retomados en las Normas Generales de Control Interno. Con las NGCI se establecieron mecanismos para: a) establecer y mantener un ambiente de control; b) identificar, evaluar y administrar los riesgos; c) implementar y/o actualizar actividades de control; d) informar y comunicar, y e) supervisar y mejorar continuamente el Control Interno Institucional. Las NGCI tuvieron una observancia obligatoria para los órganos desconcentrados, dependencias y entidades del sector federal, tras su publicación Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno Las NGCI fueron actualizadas y fortalecidas mediante el Acuerdo por el que se emiten las disposiciones en materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de aplicación general, publicado el 12 de julio de Control Interno en la Administración Pública Estatal 26

27 El Acuerdo surgió con el fin de cumplir con lo establecido por el Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal , que planteaba en su estrategia 2.3 la necesidad de simplificar la regulación que rige a las instituciones y su interacción con la sociedad, para lo que establecía como una línea de acción mejorar el marco normativo de las instituciones a través del proceso de calidad regulatoria para lograr mayor agilidad, certidumbre y menores costos de operación para la institución y los particulares. En ese sentido, se revisó el marco jurídico aplicable en materia de Control Interno para identificar aquellas disposiciones que resultaran obsoletas o no garantizaran procesos, trámites y servicios eficaces, o bien, respecto de las cuales existiera duplicidad y por tanto, sobre regulación. El Acuerdo fortaleció las NGCI con la idea de implementar un Modelo Estándar de Control Interno que opere en los niveles estratégico, directivo y operativo de las instituciones; establecer etapas mínimas para el proceso de administración de riesgos; rediseñar los Comités de Control y Auditoría para que contribuyan al logro del cumplimiento de metas y objetivos y realizar una vinculación entre el Modelo Estándar de Control Interno, la Administración de Riesgos y los Comités de Control y Desempeño Institucional para su adecuada implementación. Los cambios plasmados en el Acuerdo implicaron un cambio en la concepción de la administración de riesgos en el ámbito de la APF, ya que sustituyó paulatinamente un modelo de gestión reactiva y de coyuntura a un modelo preventivo donde los integrantes del nivel estratégico de las dependencias deben identificar riesgos que puedan obstaculizar o impedir el cumplimiento de las metas y objetivos institucionales, al mismo tiempo que deben generar acciones que mitiguen su impacto o la probabilidad de materialización del riesgo. La experiencia federal en la implementación del Control Interno muestra que éste es un proceso gradual que depende ampliamente del convencimiento de los integrantes de las dependencias para que pueda ser realizado con todos sus elementos y privilegiando la prevención. Ver gráfico 7.1. Gráfico 7.1 Control Interno en la Administración Pública Estatal 27

28 Evolución del Modelo de Control Interno para la Administración Pública Federal 7.2 Control Interno en las entidades de la República Mexicana En las entidades federativas también se han realizado esfuerzos por implementar el Control Interno en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal. Desde 2007 algunas entidades comenzaron con la elaboración de sus Normas Generales de Control Interno; para ello usaron el modelo federal como referente pero lo adaptaron a sus necesidades específicas y a las características propias de la APE. A diciembre de 2014, 21 entidades cuentan con NGCI publicadas y vigentes, es decir, el 66 por ciento de los estados del país han adaptado e implementado el modelo de Control Interno. Dentro de la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación se acordó la homologación de las Normas Generales de Control Interno Estatales con las Federales con la finalidad de incluir el nivel de responsabilidades, la administración de riesgos, y la evaluación a niveles de responsabilidad. La Tabla 7.1 muestra los estados que tienen NGCI vigentes, así como la participación de las entidades en el Sistema de Evaluación del Control Interno Institucional, SECI. Tabla 7.1 Situación actual de la adopción e implantación del Modelo de Control Interno en las entidades federativas Control Interno en la Administración Pública Estatal 28

29 No. Sistema de Evaluación del Control Interno Fecha de Publicación de Entidad Institucional (SECI) las Normas Generales de Federativa SECI SECI en Control Interno Capacitación Instalado uso 1 Distrito Federal 09/04/ Baja California Sur 20/06/ México 14/12/ Veracruz 20/03/ Sinaloa 31/12/ Chiapas 27/01/ Guanajuato 03/08/ Baja California 03/09/ Oaxaca 25/09/ Hidalgo 08/11/ Guerrero 03/12/ Yucatán 09/05/ Nayarit 14/09/ Sonora 22/09/ Chihuahua 24/09/ San Luis Potosí 07/02/ Morelos 20/03/ Querétaro 26/04/ Coahuila 20/08/ Tamaulipas 23/01/ Nuevo León 03/07/ Jalisco 23 Tlaxcala 24 Quintana Roo 25 Durango 26 Tabasco 27 Puebla 28 Campeche 29 Michoacán 30 Aguascalientes 31 Zacatecas 32 Colima Total Faltantes Es preciso recordar que en el Sistema Nacional de Fiscalización (SNF), donde participa la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación y la Comisión Permanente de Contralores Estados Federación, fue creado un grupo de trabajo para homologar la normativa en materia de control interno, que sea aplicable en los tres órdenes de gobierno. De esta forma se tiene un mecanismo para avanzar en la actualización y difusión del modelo de Control Interno en todos los entes públicos del país. El gráfico 7.2 muestra la participación de los integrantes del Sistema Nacional de Control Interno en la Administración Pública Estatal 29

30 Fiscalización en el proceso de implementación del Control Interno en los tres niveles de gobierno. Gráfico 7.2 Modelo de Control Interno para la Administración Pública Estatal Control Interno en la Administración Pública Estatal 30

31 8. La relación entre Objetivo, Riesgos y Controles En este apartado se pretende explicar, a través de las definiciones establecidas por Control, Riesgos y Objetivos, como éstas tres palabras se encuentran amalgamadas una sobre la otra y no es posible explicarlas por separado. La palabra Control, en definición sencilla, es todo aquello que ayuda a disminuir un riesgo, por ende al definir el control automáticamente expresa la palabra riesgo; ahora bien el Riesgo es todo aquello que impide el cumplimiento de los objetivos, y por ello al definir riesgo automáticamente surge la palabra objetivo. La palabra objetivo es el punto de partida de cualquier cosa que se desee hacer o bien de lo que se pretenda lograr, ya sean planes, programas o proyectos particulares y de la vida diaria, por ejemplo: en una relación de pareja es importante conocer en principio, cuál es el objetivo que persiguen para que con ello se conozca e identifiquen los principales riesgos por los cuales podrían atravesar y como consecuencia generar una serie de actividades de control preventivas para mitigarlos y asegurar el cumplimiento de sus objetivos. De esta forma se pretende mostrar cómo, para cualquier objetivo que se plantee, ya sea laboral, familiar, personal, del área donde se labora, de la dirección general o institucional, en todo momento van a estar presentes los riesgos, lo sorprendente de este ejemplo es que de manera inconsciente están presentes también los controles que se aplican para mitigarlos y asegurar razonablemente el cumplimiento de los objetivos. En síntesis la definición del control interno está integrada por estas tres palabras y está presente en nuestro quehacer cotidiano aunque no nos demos cuenta. Sin embargo, hablar de objetivos, riesgos y controles, es decir, del Control Interno, es un tema que pareciera que se está descubriendo, que es nuevo y que depende directamente de Control Interno en la Administración Pública Estatal 31

32 la efectividad de los controles en una organización para asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. El Control Interno se maneja poniendo como ejemplos grandes fraudes, corrupción o bien malos manejos de los recursos, pareciera que solo así el personal que maneja recursos públicos podría convencerse de que sí es importante la implementación del sistema de control interno en las instituciones. Control Interno en la Administración Pública Estatal 32

33 9. Aspectos conceptuales de Control Interno Resulta trascendental el amplio conocimiento que deben tener los servidores públicos sobre la implementación del Control Interno en las Instituciones públicas, para ello se ha diseñado este apartado en el cual se pretende dejar claro los aspectos conceptuales que comúnmente se utilizarán al aplicar el Control Interno en el desarrollo de esta asesoría y en la puesta en marcha de éste en las dependencias y/o entidades estatales. La idea principal es comprender la estructura de los conceptos para poder aplicarlos en diferentes dimensiones; y sin embargo, el tratar de estandarizar los aspectos conceptuales en materia de control interno requiere de las definiciones establecidas en el Manual de Aplicación General en Materia de Control Interno, así como del documento Marco Integrado de Control Interno de los cuales se presentan como sigue. 9.1 Qué es el Control Interno? Control Interno en la Administración Pública Estatal 33

34 Para su mejor análisis, previo a la definición de Control Interno se muestra por separado los conceptos de: Control: es todo aquello que administra un riesgo Control Interno: es todo aquello que ayuda a administrar los riesgos y asegura el cumplimiento de los objetivos. Control Interno Institucional: es el proceso que lleva a cabo el titular de una Institución, Dependencia o Entidad para administrar los riesgos y asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidos. Proceso: acciones que se interrelacionan y se extienden a todas las actividades de una organización. El control interno es parte y está integrado a los procesos de gestión básicos (planeación, ejecución y supervisión). Se encuentra directamente relacionado con las operaciones de una organización. Factor humano: personas miembros de la entidad. El control interno es llevado a cabo por todos los miembros de la dependencia o entidad estatal. Algunas definiciones de Control Interno son: Conjunto de medios y mecanismos que tiene el propósito de conducir las actividades hacia el logro de los objetivos y metas institucionales; obtener información confiable y oportuna; cumplir con el marco jurídico aplicable a las mismas; así como proteger y salvaguardar los recursos públicos. El control interno es un proceso llevado a cabo por las personas de una organización, diseñado con el fin de proporcionar un grado de seguridad "razonable" para la consecución de sus objetivos, dentro de las siguientes categorías: Eficiencia y eficacia de las Operaciones. Control Interno en la Administración Pública Estatal 34

35 Fiabilidad de la información financiera. Cumplimiento de las leyes y normas aplicables. 9.2 Importancia del Control Interno La implantación de un buen sistema de control interno reduce en gran medida los posibles riesgos que la Dependencia o Entidad pueda tener, lo que hace menos probable la existencia de errores, posibles fraudes, así como riesgos del entorno informático que pudieran tener repercusión en el cumplimiento de los objetivos y metas. Llegar a comprender la importancia del Control Interno es igual a descubrir que el Control Interno dentro de una Dependencia o Entidad es la base para la estructura administrativa, contable y financiera. Esto asegura y da mayor confiabilidad en su información financiera frente a la corrupción, eficiencia y eficacia operativa y cumplimiento a la normativa. En todas las Dependencias y Entidades es necesario tener un adecuado control interno, pues gracias a este se evitan riesgos de corrupción y fraudes, se protegen y cuidan los intereses de la nación y se logra obtener mejores servicios para la ciudadanía. Control Interno en la Administración Pública Estatal 35

36 Una debilidad importante en las Dependencias y Entidades en la Administración Pública es la falta de formalidad y organización, carencia de manuales de procedimientos así como políticas que sean conocidas y aplicadas por todos los miembros de la Dependencia o Entidad. Otra debilidad es la falta de conciencia y compromiso de los servidores públicos que se desarrollan dentro de la institución. El control interno es una parte importante que debe quedar clara en la institución y que todos los servidores deben tener presente para una adecuada operación sin riesgos, para ello es importante dejar claro que la base del control interno radica en el convencimiento y compromiso de cada uno de los servidores públicos que se distingan por desempeñarse con valores y principios institucionales, contando con esta premisa, entonces los procesos, procedimientos y las operaciones dentro de la Dependencia o Entidad ofrecerán seguridad razonable sobre el cumplimiento de sus objetivos y metas. 9.3 Características generales de Control Interno Las principales son: a) Es un proceso, es decir, un medio para lograr un fin y no un fin en sí mismo. b) Lo llevan a cabo las personas que actúan de todos los niveles de la organización y no se trata solamente de manuales de organización y procedimientos. Control Interno en la Administración Pública Estatal 36

37 c) En cada área de organización, la persona encargada de dirigirla es responsable por el Control Interno ante su jefe inmediato de acuerdo con los niveles de autoridad establecidos; en su cumplimiento participan todos los trabajadores de la entidad independientemente de la categoría ocupacional que tengan. d) Debe facilitar la consecución de objetivos en una o más de las áreas u operaciones en la Dependencia o Entidad. e) El control Interno solo puede brindar a la dirección un grado razonable de seguridad acerca de la consecución de los objetivos de la Dependencia o Entidad ya que estos se ven limitados por: Decisiones erróneas. Problemas en el funcionamiento del (los) sistema (s) informáticos. Colusión entre dos o más empleados que permita burlar los controles establecidos. f) Debe proponer el logro del autocontrol, liderazgo y fortalecimiento de la autoridad y responsabilidad de los colectivos laborales. Tanto los objetivos de la entidad y los mecanismos de control son desarrollados, implementados, ejecutados y supervisados por las personas. Algunos ejemplos de control serían los siguientes: Políticas, registros, autorizaciones, verificaciones, formulación de documentos, elaboración de informes, supervisión, procedimientos, programas, etcétera; mismos que en su conjunto conforman un sistema o un todo. 9.4 Clasificación del Control Interno Control Interno en la Administración Pública Estatal 37

38 El control interno puede clasificarse como sigue: A. Controles preventivos: mecanismos específicos de control que tienen el propósito de anticiparse a la posibilidad de que ocurran situaciones no deseadas o inesperadas que pudieran afectar al logro de los objetivos y metas, por lo que son más efectivos que los detectivos y los correctivos. B. Controles detectivos: elementos específicos de control que operan en el momento en que los eventos o transacciones están ocurriendo e identifican las omisiones o desviaciones antes de que concluya un proceso determinado. C. Controles correctivos: mecanismos específicos de control que poseen el menor grado de efectividad y operan en la etapa final de un proceso, el cual permite identificar y corregir o subsanar en algún grado omisiones o desviaciones. Prevención Corrección Detección Circulo de Control Control Interno en la Administración Pública Estatal 38

39 9.5 Sistema de Control Interno La naturaleza del Control Interno puede ser explicada con mayor claridad como un proceso vinculado directamente al conjunto de actividades adoptadas por la dirección, sin el cual no se tendría cierta confianza en la consecución de los objetivos institucionales de una manera adecuada. Es decir, el Control Interno de las dependencias y entidades no es un elemento aislado, sino un conjunto que persigue un fin común y que al estar interconectados, si uno de ellos falla el objetivo no será alcanzado como se tenía previsto. Ambiente de Control Supervisi ón y Monitoreo Sistema de Control Interno Evaluació n de Riesgos Informació n y Comunicaci ón Actividad es de Control La norma quinta de la Normas Generales de Auditoria Pública define al sistema de control interno como: Los sistemas de control interno incluyen los procesos de planeación, organización, políticas, métodos y procedimientos que en forma coordinada adopta la dependencia o entidad con el propósito de promover la eficiencia operacional. Control Interno en la Administración Pública Estatal 39

40 Si el sistema de control es adecuadamente diseñado y las acciones se desarrollan conforme a lo planeado es de esperarse que exista una garantía razonable de que los resultados previstos serán alcanzados. COMPONENTES DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO Supervisión C O M P O N E N T E S Información y Comunicación Actividades de Control Gerencial Evaluación de Riesgos Ambiente de Control 9.6 Responsables del Control Interno En el Sistema de Control Interno Institucional, los Titulares de las Instituciones en primera instancia son los responsables de: I. Establecerlo y mantenerlo actualizado, conforme a la estructura del Marco Integrado de Control Interno o bien de acuerdo a las Normas Generales de Control Interno Estatales, dentro de las cuales podrán considerar las particularidades de la Institución. Control Interno en la Administración Pública Estatal 40

41 II. Supervisar y evaluar periódicamente su funcionamiento. III. Asegurar que se autoevalúe por nivel de Control Interno e informar anualmente el estado que guarda. IV. Establecer acciones de mejora para fortalecerlo e impulsar su cumplimiento oportuno. V. Generar un informe de preferencia anual que permita conocer los avances de las mejoras. VI. Establecer un programa de trabajo de control interno y en su caso, su actualización, así como difundirlo a los responsables de su implementación. VII. Privilegiar el autocontrol y los controles preventivos. Y en segunda instancia, todos los servidores públicos de la institución o bien de la organización son responsables de la adecuada aplicación del control interno. Control Interno en la Administración Pública Estatal 41

42 10. El Control Interno desde cualquier perspectiva El control interno se puede aplicar y visualizar desde cualquier perspectiva, es decir en la administración pública estatal o federal, en cualquier dependencia o entidad, en cualquier institución, organización u organismo ya sea público o privado que persiga un objetivo, en cualquier plan o programa ya sea laboral, familiar, personal o de pareja, el control interno siempre está presente desde que se plantea el objetivo a seguir; ahí es justo cuando aparecen los riesgos y si hay riesgos de inmediato se proponen controles para mitigarlos y asegurar razonablemente el cumplimiento de los objetivos que se hayan propuesto. Un efectivo Control Interno en las Dependencias y Entidades contribuye a lograr una visión de transparencia de la gestión pública independientemente del orden de gobierno al que se refiera, y a su vez, favorece una efectiva rendición de cuentas, en apoyo a una gestión eficiente y eficaz, cuyo propósito se centra en prevenir y fortalecer los sistemas administrativos de las dependencias y entidades con acciones tendientes al logro de sus objetivos institucionales, fines y metas en forma transparente. Eso en el ámbito de la administración pública, pero aplica igual en las personas, las parejas o bien en las familias de tal manera que todo aquello que plantee perseguir un objetivo también demanda resultados; y el proceso que llevó al logro de los objetivos requiere en todos los casos ser transparente y mostrarse con honestidad, honradez y bien común. Control Interno en la Administración Pública Estatal 42

43 11. Antecedentes del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público A continuación se presentan los antecedentes del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público. El 30 de noviembre de 2010, la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación, los Órganos de Control de los Estados y del Distrito Federal, así como las Entidades de Fiscalización Superior Locales se pronunciaron para impulsar la creación de un Sistema Nacional de Fiscalización. Como parte de este pronunciamiento se acordó, entre otras cosas, promover la colaboración con las contralorías internas municipales y de los entes autónomos, para impulsar la adopción de normas, procedimientos y mejores prácticas de control y fiscalización. El 05 de diciembre de 2011, durante la Segunda Reunión del Sistema Nacional de Fiscalización, se llegó a diversas conclusiones; respecto al control interno destacó el establecimiento de un grupo de trabajo en el ámbito del control interno, con el objetivo de generar una estrategia para homologar la normativa en materia de control interno que fuera aplicable en los tres órdenes de gobierno. El 23 de octubre de 2012, durante la Tercera Reunión del Sistema Nacional de Fiscalización, se concluyó que el Grupo de Trabajo en Evaluación del Control Interno trabajaría en una visión integral que considerara los tres órdenes de gobierno y permitiera definir un plan operativo en la materia que incluyera, entre otros aspectos, los fundamentos y los mecanismos para su implementación, seguimiento y, en su caso, homologación en el contexto del Sistema Nacional de Fiscalización. El 21 de noviembre de 2013, durante la Cuarta Reunión del Sistema Nacional de Fiscalización, el Grupo de Trabajo de Control Interno informó sobre la elaboración de una propuesta de Normas Generales de Control Interno en el Ámbito de la Administración Pública General. El 20 de noviembre de 2014, durante la Quinta Reunión del Sistema Nacional de Fiscalización, el Grupo de Trabajo en Control Interno destacó la definición de un marco Control Interno en la Administración Pública Estatal 43

44 integrado de control interno para el sector público y la necesidad de ponerlo en práctica en todos los niveles de gobierno. Al respecto el SNF acordó como parte de los trabajos a desarrollar durante 2015, el promover la adaptación y adopción del marco integrado de control interno que favorezca el mejoramiento de las funciones del Estado Mexicano, con el fin de generar condiciones que permitan la consecución de los objetivos institucionales y establecer una cultura de administración de riesgos. Por otra parte, el 15 de enero de 2015, durante la Primera Reunión de Secretarios Técnicos regionales de la Comisión Permanente de Contralores Estados Federación (CPCEF), se aprobó el plan de trabajo 2015 con el objetivo de Establecer las acciones de coordinación y colaboración institucional entre la Secretaría de la Función Pública (SFP) y los Órganos de Control de las entidades federativas, para promover el fortalecimiento del control interno y el seguimiento adecuado y oportuno de los programas y fondos federales. En este sentido, la Región Noroeste de la CPCEF (Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora), cuyo objetivo principal es la evaluación de la Gestión Pública y los Sistemas de Control Interno, estableció un proyecto correspondiente a la Línea de Acción Control Interno, para Diseñar, promover y coordinar conjuntamente con la SFP y el SNF, un programa de capacitación sobre el Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público, a través de cursos y talleres de inducción y asesoría, dirigidos al personal involucrado de los Órganos Estatales de Control (OEC). Es así como surge el Marco Integrado de Control Interno y posteriormente la necesidad de capacitar en la materia a los Órganos Estatales de Control. Control Interno en la Administración Pública Estatal 44

45 12. Estructura del Marco Integrado de Control Interno A continuación se presentan los apartados que componen el Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público, así como una breve descripción. 1. Presentación de la propuesta del marco integrado de control interno para el sector público Este apartado señala que la generación de condiciones de bienestar social es responsabilidad de los servidores públicos, mediante la adecuada gestión de los recursos que impulsen el cumplimiento de objetivos institucionales y que la implementación de un sistema de control interno aporta elementos para asegurar razonablemente dicho cumplimiento. Asimismo hace un recuento de los esfuerzos en materia de control interno gubernamental realizados por la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación y el Sistema Nacional de Fiscalización, como son las Disposiciones en Materia de Control Interno, los estudios en materia de control interno y de la cultura de integridad y la creación del Grupo de Trabajo de Control Interno, respectivamente. Por último, señala las características del Marco así como las expectativas de su implementación. 2. Definiciones En este apartado se definen 22 conceptos utilizados en el Marco. Se considera innecesario señalarlas ya que pueden consultarse directamente en el documento. 3. Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público Control Interno en la Administración Pública Estatal 45

46 Sección 1 Conceptos fundamentales de control interno Definición de Control Interno El Marco define al Control Interno como un proceso efectuado por el Órgano de Gobierno, el Titular, la Administración y los demás servidores públicos de una Institución, con objeto de proporcionar una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos institucionales y la salvaguarda de los recursos públicos, así como para prevenir la corrupción. También señala que los objetivos institucionales y sus riesgos relacionados pueden clasificarse en una o más de las siguientes categorías: Operación. Se refiere a la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones. Información. Consiste en la confiabilidad de los informes internos y externos. Cumplimiento. Se relaciona con el apego a las disposiciones jurídicas y normativas. Características del Control Interno En este apartado se describen una serie de atributos inherentes al control interno, como son contribuir al logro de los objetivos y asegurar razonablemente la salvaguarda de los recursos. Asimismo se señalan responsabilidades del Titular para asegurar que su institución cuenta con un control interno apropiado, destacando que también los servidores públicos de la institución desempeñan un papel importante en su implementación y operación. SECCIÓN 2 ESTABLECIMIENTO DEL CONTROL INTERNO Presentación del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público Este apartado refiere que el Marco surge del Sistema Nacional de Fiscalización, que es aplicable a toda institución del Sector Público sea Federal, Estatal o Municipal y con Control Interno en la Administración Pública Estatal 46

47 independencia del Poder al que pertenezca sea Ejecutivo, Legislativo, Judicial u Órganos Constitucionalmente Autónomos. También señala que provee criterios para evaluar el diseño, implementación y eficacia del control interno, así como para determinar su adecuación y suficiencia para cumplir los objetivos. Componentes, Principios y Puntos de Interés del Control Interno El Marco determina al control interno como una estructura jerárquica de 5 componentes, 17 principios y diversos puntos de interés relevantes (50). Además, cada punto de interés refleja requerimientos (158), que pueden equipararse a los elementos de control establecidos en las Disposiciones en Materia de Control Interno. También describe los 5 componentes de control interno (Ambiente de Control, Administración de Riesgos, Actividades de Control, Información y Comunicación y Supervisión) y los 17 principios asociados a cada uno de ellos. El Control Interno y la Institución En este apartado se especifica la relación entre los objetivos de la institución, los cinco componentes de control interno y la estructura organizacional. Esta relación se representa gráficamente con la forma de un cubo, donde la dimensión vertical contiene los objetivos, la dimensión horizontal contiene los componentes y la tercera dimensión (profundidad) contiene la estructura organizacional. Control Interno en la Administración Pública Estatal 47

48 Responsabilidades y Funciones en el Control Interno El Marco establece las responsabilidades del control interno en la institución de acuerdo con las siguientes funciones: Órgano de Gobierno y/o Titular, Administración (mandos superiores y medios), servidores públicos e instancia de supervisión. Objetivos de la Institución A este respecto, se indica la necesidad de definir objetos medibles y claros en las siguientes categorías: operación, información y cumplimiento; asimismo se detalla en qué consiste cada uno de los tipos de objetivos. Sección 3 Evaluación del control interno Control Interno en la Administración Pública Estatal 48