I.- Consideración preliminar sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento.

Transcripción

1 DGM-AL de julio de 2010 Arquitecto José Solano Montoya. Asistente de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. Municipalidad de Buenos Aires En atención a su oficio N UTGVM-JSM de fecha 09 de junio de 2010, recibido en esta Asesoría Jurídica en fecha 14 de junio de 2010 y mediante el cual nos plantea algunas consultas nos permitimos hacer de su conocimiento lo siguiente: I.- Consideración preliminar sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento. En primer término, se solicita las disculpas por no contestar inmediatamente su consulta, lo cual obedece al volumen de consultas recibidas y el escaso personal disponible para brindar el servicio. Antes de referirnos a los aspectos de fondo relativos a la consulta planteada, conviene recordar que el presente análisis reviste el carácter de mera opinión -no vinculante para los ayuntamientos en relación con la inquietud planteada- y en caso de requerirse un criterio jurídico con esos efectos podría recurrirse a la Procuraduría General de la República, en materia de control de legalidad, o a la Contraloría General de la República, en materia hacendaria, en uso de sus potestades consultivas conforme lo preceptúan sus respectivas Leyes Orgánicas. Sin perjuicio de lo anterior, teniendo a la vista su atenta solicitud, y con el afán de colaborar con la importante labor que desempeña, se inicia señalando que la Dirección de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, tiene como parte de sus objetivos brindar asistencia técnica, legal administrativa y financiera a los gobiernos locales y grupos organizados de la comunidad, en materias de su competencia, o sea, en materia de vialidad, conforme lo preceptúa el decreto Ejecutivo N MOPT, siendo política de esta Asesoría Jurídica -en virtud de esas competencias- el evitar pronunciamientos sobre casos concretos. Página 1 de 8

2 II.- Sobre la interrogante de fondo planteada. Una vez hechas las consideraciones preliminares contenidas en el apartado anterior, pasamos a referirnos a las interrogantes concretas que se plantean en su oficio de consulta, de manera resumida, en la siguiente forma: Quiero saber si existe regulación alguna para el pago de las horas extras dentro de la Unidad Técnica en mi puesto y bajo qué condiciones o regulaciones; como por ejemplo si el tiempo extra se deberá considerar solamente en labores de campo y no de oficina. Actualmente hay contenido presupuestario para el pago de extras, sin embargo se le paga solamente a los operarios de maquinaria; pese a que laboro 2 o 3 horas extras diarias después de la jornada normal (4:00 pm), en el campo y/o la oficina. Le consulto, además, cual es el orden jerárquico, (por decirlo de alguna manera) dentro de la Unidad Técnica entre el Asistente de la Unidad, el Promotor y el Coordinador Administrativo a la hora de girar ordenes de y para proyectos. El Coordinador cuenta con un Asistente, y existen 2 Inspectores de proyectos en el campo, además de una Secretaria para la Unidad. Esto porque, aunque ciertamente las funciones son distintas, en ausencia del Director (renunció hace 15 días) ha sido ese conflicto interno en nuestra Unidad. III.- Constitución, funcionamiento y titularidad de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal (UTGVM). En razón de lo anterior, con el objeto de atender la consulta planteada, conviene importante indicar en primer término que las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, en adelante UTGVM, fueron creadas a través del artículo 13 del Decreto Ejecutivo N MOPT y sus reformas, denominado Reglamento sobre el Manejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, el cual cita: Artículo 13.- Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. Se constituirá una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal en cada cantón, la cual fungirá como secretaría técnica de la Junta Vial Cantonal. Deberá contar, al menos, con un profesional en ingeniería civil, en construcción o en un área profesional afín a las labores de la Unidad Técnica, quien fungirá como Director; así como un asistente técnico, ambos con experiencia en materia vial; y un promotor social profesional en ciencias sociales. Los puestos señalados anteriormente serán nombrados por cargos fijos, a tiempo completo y, dependiendo de su condición profesional, preferentemente compensados bajo el régimen de dedicación exclusiva. (El énfasis no es del original) Página 2 de 8

3 De la norma transcrita, se desprende que las UTGVM deben ser constituidas por todas las municipalidades del país. La misma normativa sugiere que el citado órgano cuente, al menos, con un profesional en ingeniería civil o en construcción o área afín a las labores de la UTGVM, mismo que será el Director; así como un asistente técnico y un promotor social profesional en ciencias sociales. Por otro lado, considerando las funciones asignadas a la UTGVM, debemos entender que se trata de un órgano dependiente -directa o indirectamente- del administrador general o jefe de las dependencias municipales; consecuentemente, el superior jerárquico de los funcionarios que laboren en la citada Unidad será, precisamente, el Alcalde. En tal sentido se pronuncia, expresamente, el artículo 17 incisos a) y k), del Código de Municipal, Ley N 7794 y sus reformas al mencionar: Artículo 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones: a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general. k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo. Bajo esta misma tesitura la Contraloría General de la República en el Dictamen N C del 02 de febrero de 2004 indicó: El Alcalde Municipal es el administrador general de la Municipalidad y le corresponde ejecutar los acuerdos municipales, vigilando el debido cumplimiento de las funciones municipales. De la normativa y análisis anterior se logra entender que los funcionarios de la UTGVM son considerados como empleados municipales, por lo que en tesis de principio, el Director de dicha Unidad será el Jefe Inmediato del Asistente, del Promotor (a), el Coordinador Administrativo, así como de todos los demás servidores asignados a esa dependencia, por lo que de haber ausencia definitiva (como es el caso en particular) del Director en la UTGVM, se deberá analizar si en dicha Unidad Técnica existe previamente designado un Sub-Director, o, en su defecto, algún otro superior jerárquico que no sea el (la) Alcalde (sa) Municipal, según sea la estructuración orgánica existente en el ayuntamiento. Página 3 de 8

4 De no ser así, el Alcalde Municipal, en su carácter dicho, podrá disponer la asignación de las competencias necesarias para cubrir la vacante para lo cual puede acudir a los mecanismos de delegación, avocación, sustitución, subrogación o suplencia, todos éstos consagrados en los artículos del 84 al 98 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) Ley N 6227 y sus reformas. De lo anteriormente examinado se concluye, en lo que el apartado en consulta se refiere, que para determinar la superioridad jerárquica de la UTGVM en ausencia de su titular se deberá ubicar -según la conformación orgánica interna- la existencia de un sustituto previamente designado, la posibilidad de que el titular de alguna otra dependencia superior -con competencia en materia de grado, materia o territorio- la asuma o, finalmente, de que el (la) Alcalde (sa) como máximo jerarca asigne la competencia conforme los procedimientos dictados al efecto por la LGAP. IV.- Sobre la Jornada Extraordinaria. Se denomina jornada extraordinaria a las tareas o trabajos efectuadas por el trabajador fuera de la jornada ordinaria; es decir, cuando el trabajador labora más tiempo que el fijado para la jornada normal. Se puede laborar horas extraordinarias por distintos motivos; el más común es para satisfacer mayores demandas de producción o trabajo en forma transitoria. Como primer punto, se debe tener claro lo que establece el artículo 58 Constitucional, el cual se refiere a la jornada ordinaria diurna y nocturna; horas extraordinarias; remuneración; excepciones: Artículo 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley. En el mismo orden de ideas, el artículo 139 del Código de Trabajo, Ley N 2 y sus reformas se refiere a este concepto -en lo conducente- de la siguiente manera: Artículo El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios Página 4 de 8

5 mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado. No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria. Continúa mencionando el artículo 140 de la misma Ley, lo siguiente: Artículo La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio, no puedan sustituirse los trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando. La sola literalidad de las normas transcritas, permite confirmar varios puntos importantes. Como primer aspecto se debe entender que la jornada extraordinaria será toda aquella que se realice fuera del horario ordinario, pagándose con un cincuenta por ciento más del salario ordinario, con la salvedad de aquel trabajo que se realice en día inhábil, ya que el monto a pagar será por importe doble. Un segundo punto que se debe considerar es el hecho que la suma de la jornada ordinaria y la extraordinaria no podrá exceder de doce horas en un día, salvo los casos específicos que en el articulado transcrito se mencionan. Ahora bien, es menester indicar -para ilustrar el carácter excepcional de la jornada extraordinaria- que el artículo 31 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, Ley N 6955 y sus reformas señala: Artículo 31.- Cuando en los poderes del Estado, en las instituciones descentralizadas y en las empresas públicas se haya consolidado situaciones laborales, en que un solo individuo trabaja en forma permanente la jornada ordinaria y una jornada extraordinaria, su superior jerárquico inmediato, deberá tomar inmediatamente las medidas correspondientes para que cese tal situación, so pena de ser responsable directo ante el Estado del monto de las jornadas extraordinarias que así se pagaren. De inmediato, también, se tomarán medidas por parte del Poder, institución o empresa, para que las Página 5 de 8

6 funciones que originaron la jornada extraordinaria permanente se asignen a un empleado o funcionario específicamente nombrado para desempeñarlas, cuando tales funciones fueren de carácter indispensable. Del artículo transcrito supra, se logra entender de forma sencilla que no es procedente reconocer jornadas extraordinarias de forma permanente a un servidor público, y de darse tal situación anómala, es responsable también el funcionario que permite tal irregularidad, ya que el laborar en un jornada extraordinaria requiere la presencia de una necesidad de carácter excepcional y transitoria que, en modo alguno, puede tornarse en habitual o permanente. Características de las jornadas extraordinarias. La jornada extraordinaria, conforme lo preceptuado y regulado por el Código Laboral y la demás normativa conexa, presenta ciertas características: 1. Su carácter excepcional, imperioso y temporal, radica en las tareas especiales e imprevistas que se susciten o requieran en la Administración Pública Sus límites tienen su razón de ser en tratar de proteger la salud, el núcleo familiar, social y cultural del trabajador. 3. Se prohíbe obligar o permitir el desempeño en jornadas extraordinarias de forma permanente a un servidor. 4. Para tal desempeño debe mediar una solicitud previa del patrono, debidamente razonada en necesidades del servicio. 5. De la misma forma debe existir la disponibilidad presupuestaria para el pago de dicha jornada extraordinaria. 6. Se impone la exclusión de quienes ostenten el grado de jefatura, jerarquía, que laboren sin fiscalización superior inmediata, que califiquen como personal de confianza o que se desempeñen en condiciones especiales que impone el ordenamiento , téngase presente que el reconocimiento de las denominadas "horas extra", nace cuando se supera la jornada laboral ordinaria y se trabaja en jornada extraordinaria. A este efecto, consideramos conveniente examinar lo establecido por nuestro Ordenamiento Jurídico en relación con la jornada laboral que se encuentra instaurada en nuestro medio. Establece el artículo 58 de nuestra Constitución Política, los períodos de tiempo máximo que deben comprender la jornada laboral ordinaria, tanto diurna como nocturna, así como el reconocimiento salarial que tiene que hacerse en el caso de la jornada extraordinaria Dictamen N C-047 de 20 de febrero del Artículo 143. Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores Página 6 de 8

7 En atención al punto in examine, respecto a si existe alguna regulación para el desempeño, reconocimiento y pago de jornadas extraordinarias dentro de la UTGVM, debe contestarse afirmativamente por cuanto, tanto la Constitución Política como el Código de Trabajo y otras disposiciones dictadas al efecto se refieren sobre el particular. No obstante esas disposiciones de carácter marco, es importante resaltar que cada una de las municipalidades, en uso de sus facultades autonómicas (con rango constitucional), están facultadas para reglamentar su acaecimiento, en estricto apego a su caracterización y límites anteriormente señalados. Ahora bien, en cuanto a la consulta puntual de si solamente a los operarios de maquinaria se les puede obligar (ya que no se trata de un derecho laboral sino de una facultad patronal con su consecuente retribución) a laborar jornadas extraordinarias, debe quedar indubitablemente claro que ello dependerá de las necesidades del servicio, en donde el patrono -o sus representantes debidamente acreditados- previamente disponga (ya que el servidor no es quien decide si las labora o no) la imperiosidad del desempeño extraordinario, indistintamente del cargo o puesto que se ocupe, ya que lo determinante es la función a realizar. V.- Conclusión. Como corolario de ideas, esta asesoría jurídica concluye los siguientes puntos: Primero: Que de conformidad con la normativa supra citada, se logra entender que de haber ausencia del Director de la UTGVM, se deberá verificar la organización interna vigente en la Municipalidad con el fin de identificar el (la) titular que le corresponderá asumir esas funciones o, en su defecto, acudir a la potestad del (de la) Alcalde (sa) Municipal para asignar esas competencias en estricto apego a los procedimientos establecidos al efecto por la Ley General de la Administración Pública. Segundo: Que procederá el pago de jornada extraordinaria siempre y cuando se cumplan las condiciones necesarias, entre las cuales se menciona que haya una necesidad apremiante, un requerimiento del patrono, que obedezca a situaciones de excepcionalidad, transitoriedad y ocasionalidad así como que exista disponibilidad presupuestaria, haciendo la salvedad que no es posible obligar al trabajador (a) a laborar, salvo en esas circunstancias, más de 12 horas durante cada jornada diaria, limitación que está en función de tutelar y proteger la salud y derechos e intereses de los trabajadores. que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo. Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media. Página 7 de 8

8 Tercero: Resulta aconsejable que las Municipalidades en la figura autónoma otorgada mediante el artículo 188 de la Constitución Política, reglamente el pago de jornadas extraordinarias (de ser el caso en que no exista) en total concordancia con la Carta Magna, el Código de Trabajo y demás normativa regidora de la materia En los términos expuestos, se da respuesta a su solicitud, esperando que sea de utilidad en su gestión. De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Lic. Luis Diego Salazar Flores Asesor Jurídico Lic. Guillermo Badilla Jiménez Subdirector Ing. María Lorena Rosales López; Viceministra de Obras Públicas. Ing. Alejandro Molina Solís; Director División de Obras Públicas. Lic. Marvin Cordero Soto; Director Gestión Municipal. Archivo Página 8 de 8