PROGRAMA INSTITUCIONAL DE LARGO PLAZO

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1 PROGRAMA INSTITUCIONAL DE LARGO PLAZO DICIEMBRE, 2015

2 I. CONTENIDO PRESENTACIÓN... 2 II. GLOSARIO DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS... 3 INTRODUCCIÓN... 4 I. ANÁLISIS DE ATENCIÓN A LA PROBLEMÁTICA... 5 I.1 Antecedentes... 5 I.2 Descripción de la Institución... 5 I.3 La corresponsabilidad en la lucha contra el hambre I.4 Otras acciones de coordinación interinstitucional I.5 Público que atiende I.6 Definición, cuantificación y proyección de la población potencial y objetivo del Programa de Abasto Rural I.7 Población atendida por DICONSA I.8 Recomendaciones y Hallazgos de Evaluaciones Externas del Programa de Abasto Rural II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE DICONSA II.1 Introducción II.2 Planeación II.3 Programación y Presupuesto V.4 Implementación V.5 Evaluación y Monitoreo II.6 Áreas de soporte III. MARCO ESTRATÉGICO III.1 Alineación con la planeación nacional y sectorial VI.2 Misión, visión y objetivos IV. INDICADORES, METAS Y REQUERIMIENTOS FINANCIEROS V.1 Indicadores de cobertura VIII.2 Indicadores de resultados y gestión del PAR V.3 Indicadores operativos de la institución Bibliografía

3 PRESENTACIÓN El presente documento tiene como objetivo ser una herramienta para el proceso de planeación de corto a mediano plazo ( ) de DICONSA, S.A. de C.V. En éste se proveen los elementos fundamentales para poder integrar los diferentes procesos administrativos, financieros y sustantivos de los cuales depende el funcionamiento eficaz y eficiente de DICONSA y del Programa de Abasto Rural (PAR), como su principal instrumento de acción. El documento se divide en cuatro capítulos. En el Primer Capítulo Análisis de la problemática que atiende DICONSA, se explica qué es DICONSA, cuál es su razón de ser, así como sus principales instrumentos de política pública y los elementos conceptuales que justifican las acciones en materia de nutrición y abasto que realiza DICONSA. En el Segundo Capítulo Análisis de la situación actual de DICONSA se exponen las principales acciones, fortalezas e instrumentos de la institución desde el punto de vista del ciclo de la política pública, con el objetivo de brindar un panorama estratégico que explique la importancia de cada área para el buen funcionamiento de la institución. En el Tercer Capítulo Marco estratégico se describe la misión, visión y objetivo de la institución, así como los objetivos estratégicos con sus líneas de acción particulares, tomando en cuenta el análisis de las principales necesidades de la entidad. Finalmente, en el Cuarto Capítulo Indicadores, metas y requerimientos financieros se presentan los principales indicadores a nivel de cobertura, programa presupuestal y operación de la entidad para poder monitorear la implementación de los objetivos estratégicos. 2

4 II. GLOSARIO DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS APF- Administración Pública Federal CABE- Centros de Atención a Beneficiarios CDI- Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CNCH: Cruzada Nacional Contra el Hambre CONASUPO- Compañía Distribuidora de Subsistencias CONEVAL- Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CPV- Censo de Población y Vivienda FAO- Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FONDEN- Fondo de Desastres Naturales INCMNSZ- Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán INSP- Instituto Nacional de Salud Pública LAASSP- Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público LB- Línea de Bienestar LBM- Línea de Bienestar Mínimo PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación PAL- Programa de Apoyo Alimentario PAR- Programa de Abasto Rural PGCM- Programa para un Gobierno Cercano y Moderno PND- Plan Nacional de Desarrollo ROP- Reglas de Operación SAGARPA- Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca SEDESOL- Secretaría de Desarrollo Social SHCP- Secretaría de Hacienda y Crédito Público SCIAN- Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte TICs- Tecnologías de Información y Comunicación UNAM- Universidad Autónoma de México USC- Unidades de Servicio a la Comunidad 3

5 INTRODUCCIÓN México enfrenta problemas de desigualdad y exclusión social cuya solución es prioritaria para el Gobierno mexicano. La pobreza en México, medida cada dos años por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), contempla no solamente la falta de ingreso económico para satisfacer necesidades básicas, sino también una serie de carencias que limitan el potencial de desarrollo de la población y la vuelven vulnerable (inseguridad alimentaria, falta de seguridad social, carencia de salud, carencia de educación, carencia de vivienda y de servicios básicos de vivienda). En este sentido, en México la pobreza se mide desde una perspectiva multidimensional, a diferencia de como lo hacen otras instituciones en el mundo basadas únicamente en el ingreso. Así, en 2014 el 46.2% de la población mexicana (55.3 millones) vivía en situación de pobreza (por debajo de la línea de bienestar y con carencias sociales). Adicionalmente, el 26.3% de la misma (31.5 millones de personas) era vulnerable únicamente por carencias sociales. Uno de los cinco ejes fundamentales del Gobierno de la Republica, se ha centrado en garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales y cerrar las brechas de desigualdad social que nos dividen. El objetivo es lograr un México Incluyente que se integre por una sociedad con equidad, y cohesión social que resuelva los principales retos en materia social que actualmente padece nuestro país. Para lograr este objetivo, ha sido necesario efectuar un cambio en el enfoque tradicional que separa la política social de la económica, y generar una estrategia de desarrollo social que se complemente con una mayor inclusión productiva de la población vulnerable. La nueva política de desarrollo social tiene como objetivo central el hacer efectivo el ejercicio y disfrute de los derechos sociales de todos los mexicanos, donde los beneficiarios dejen de ser simples receptores de bienes y servicios para convertirse en titulares de derechos frente al Estado. El derecho a un nivel de vida adecuado, donde se incluye el acceso a una alimentación suficiente y de calidad, es un derecho que ha sido reconocido no sólo en el máximo ordenamiento jurídico, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino también en los tratados internacionales ratificados por México, específicamente en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 4

6 Uno de los principales retos que enfrenta el Estado Mexicano en el corto y mediano plazo, es garantizar el derecho a la alimentación que permita el desarrollo físico e intelectual de cada miembro de la sociedad. La problemática de la seguridad alimentaria es compleja e incluye varias dimensiones que van desde la disponibilidad de los alimentos, la capacidad de acceso, la prevención de eventos que pudieran modificar la temporalidad o estabilidad en la adquisición de los mismos y la aportación mínima nutricional que debe asegurarse en su consumo. I. ANÁLISIS DE ATENCIÓN A LA PROBLEMÁTICA I.1 Antecedentes La política de abasto de alimentos tiene sus orígenes en los años treinta del siglo pasado. En 1938, se crea el Comité Regulador del Mercado de Subsistencias, con el objetivo de asegurar el abastecimiento de productos de primera necesidad mediante una política económica enfocada a incidir en la producción, distribución y precio de estos bienes mediante la adquisición, venta y almacenamiento de granos. En 1964 se crea la Compañía Distribuidora de Subsistencias CONASUPO, antecedente inmediato de DICONSA. Finalmente, en 1979, se crea oficialmente DICONSA y en 1999 se fusionan las 16 subsidiarias para crear una sola empresa estatal. I.2 Descripción de la Institución DICONSA es una empresa de participación estatal mayoritaria, perteneciente al sector Desarrollo Social y su propósito es contribuir a la superación de la pobreza extrema y la inseguridad alimentaria, a través del abasto de productos básicos y complementarios a localidades en condiciones de marginación. A diferencia de otros programas sociales que otorgan subsidios directos, DICONSA realiza una transferencia de ahorro a las personas beneficiarias, a través del Programa de Abasto Rural (PAR). El ahorro generado no es sólo directo (derivado de los precios a los que DICONSA puede vender), sino también indirecto al ofrecer al consumidor una opción de abasto cercana evitándole el costo, monetario y en tiempo de traslado, a otras localidades. El principal instrumento de política pública de la institución es el Programa de Abasto Rural, que opera a través de las tiendas comunitarias de abasto y las unidades móviles 5

7 que buscan llegar a localidades de alta y muy alta marginación en donde es más probable encontrar población con carencia alimentaria que ayude a combatirla.. Ello puede reflejar problemas de abasto y disponibilidad de bienes de primera necesidad y/o los altos costos para acceder a ellos cuando están disponibles. Adicionalmente, los productos que se encuentran en existencia pueden no tener un valor nutricional suficiente, ser de baja calidad y, en algunos casos, venderse a precios elevados comparados con otros mercados locales similares. Esta situación hace difícil que los hogares que viven en estas zonas alcancen la seguridad alimentaria, dado que los bienes básicos no son accesibles a todos los habitantes o no brindan los nutrientes necesarios. En este contexto, la red de abastecimiento de los puntos de venta de DICONSA es un instrumento de política social del Gobierno Federal a través del cual se emprenden acciones orientadas a contribuir a la seguridad alimentaria, facilitando el acceso físico o económico de productos básicos y complementarios a la población que habita en localidades de alta y muy alta marginación con población entre 200 y 14,999 habitantes. Tabla 1. Productos de la canasta básica DICONSA Maíz Frijol Arroz Azúcar estándar Harina de maíz Aceite vegetal comestible Atún Sardina Leche en polvo Chiles enlatados Café soluble Sal de mesa Avena Pasta para sopa Harina de trigo Chocolate en polvo Galletas marías y de animales Jabón de lavandería Jabón de tocador Papel higiénico Detergente en polvo Crema dental Lenteja Fuente: Anexo 2 de las Reglas de Operación 2016 del Programa de Abasto Rural, publicadas en el DOF el 28 de diciembre de En los últimos 15 años la institución ha ampliado el tamaño y cobertura de la red de abasto. Como lo muestra la Gráfica 1, de acuerdo al catálogo de tiendas DICONSA, en 2015 la entidad opera con más de 27 mil tiendas fijas y 300 móviles en todo el país, 6

8 Número de tiendas Número de localidades cuenta con 300 almacenes rurales y centrales, 3 almacenes graneleros 5 almacenes para programas especiales y 3,783 vehículos. Gráfica 1. Evolución de las tiendas DICONSA, ,000 27,000 26,000 25,000 24,000 23,000 22,000 21,000 20,000 28,000 27,000 26,000 25,000 24,000 23,000 22,000 21,000 20,000 Tiendas DICONSA Localidades con tienda Fuente: Catálogo de Tiendas DICONSA, Cifras al tercer trimestre 2015 De acuerdo con el Directorio de Empresas del Sistema de Información Empresarial Mexicano y al Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN), las tiendas DICONSA se pueden clasificar como unidades económicas dedicadas al comercio al por menor de la clase (461110) tiendas de abarrotes, ultramarinos y misceláneas y representan el 4.4% del total de establecimientos registrados en esta categoría (Sistema de Información Empresarial Mexicano, 2015). Hasta noviembre de 2015, las 27,284 tiendas DICONSA tenían una cobertura en 25,033 localidades, que representan el 12.9% del total de localidades del país. Es importante destacar que existen tiendas DICONSA en 2,273 municipios de los 2,456 que componen al país. La población que habita en localidades alrededor de las tiendas DICONSA asciende a 19.9 millones de personas. 1 Tabla 2. Tiendas por número de habitantes de cada localidad, 2015 <500 De 500 a 2,499 De 2,501 a 14,999 De 15,000 a 99,999 De 100,000 o más Total 13,882 9,851 2, ,284 Fuente: DICONSA. La suma de los rangos no es igual al total, toda vez que existen 161 tiendas sin información de población. 1 Ver Estudio para estimar la población que se beneficia directamente con la compra de productos y/o servicios ofrecidos por las tiendas comunitarias atendidas por el Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa S.A. de C.V. 7

9 Estimaciones 2 señalan que, hasta febrero de 2015, a nivel nacional existen 3.3 millones de hogares usuarios de la red de tiendas DICONSA, que acuden a estos establecimientos ya sea para comprar alguno de los 22 productos de la canasta básica o para consumir algún servicio que ésta brinda. De esta manera, a través de la red de abasto de DICONSA, se beneficia a alrededor de 12.7 millones de personas, que constituyen alrededor del 65.4% de la población total alrededor de las tiendas. Es importante destacar que, en términos del poder adquisitivo de las familias que viven alrededor de las tiendas DICONSA, el 94% reportó niveles de ingreso inferiores a la Línea de Bienestar 3, es decir, insuficientes para adquirir una canasta básica alimentaria y cubrir sus necesidades básicas de salud, educación, ropa y transporte. Ello muestra la necesidad que tienen las comunidades atendidas por las tiendas DICONSA de contar con un abasto de alimentos básicos a precios accesibles. De acuerdo a las Reglas de Operación 2016 del Programa de Abasto Rural (PAR), el monto del apoyo que se otorga a través de las tiendas DICONSA equivale al valor de la transferencia de ahorro que se transmite a la población mediante la oferta de productos a precios menores a los que ofrecen las alternativas de abasto de la localidad, buscando que el margen de ahorro otorgado a las personas beneficiarias a través del precio de la Canasta Básica DICONSA, sea de por lo menos 15% del precio de dicha canasta en las tiendas privadas de los mercados locales. La Gráfica 2 muestra la evolución de dicho margen de ahorro, el cual tuvo un incremento significativo en 2013 y a partir de entonces se ha mantenido, superando la meta establecida 4. 2 IDEM 3 La línea de bienestar es calculada por CONEVAL y se refiere al monto que haría asequible una canasta de bienes y servicios que un individuo requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias, incluyendo entre estas últimas, entre otras, el vestido y calzado, el cuidado de la salud, la vivienda y su mantenimiento, el transporte e incluso el esparcimiento. El estudio de la UNAM utilizó el dato de CONEVAL de febrero de 2015 para la LB de $2,610 para el ámbito urbano y de $1,662 para el rural. Por su parte, la Línea de Bienestar mínimo es el valor monetario de una canasta de alimentos básica. 4 El margen de ahorro se calcula cada mes haciendo un levantamiento de información en una muestra de localidades en donde DICONSA tiene presencia. El levantamiento de precios se hace a los productos de la canasta básica en las tiendas DICONSA y en tiendas privadas ubicadas en la misma localidad. El margen de ahorro refleja al diferencial promedio de precios entre DICONSA y la opción privada de abasto. 8

10 Margen de ahorro (%) Gráfica 2. Evolución del margen de ahorro promedio a los beneficiarios de DICONSA % 23.4% 23.3% 23.0% 20.0% 19.9% 19.2% 15.0% 15.4% 10.0% 5.0% 6.0% 5.7% 6.8% 0.0% (p) Fuente: DICONSA. Cifras al tercer trimestre 2015 En materia de recursos financieros, DICONSA se ha caracterizado por tener una solidez en sus ingresos. De acuerdo con los estados financieros de la entidad, en promedio, de 2007 a 2015, los ingresos propios de DICONSA representaron el 81% de los ingresos totales de la entidad y el 19% restante provienen de asignaciones presupuestales. Esto implica que durante el periodo mencionado la mayor parte de los recursos de la entidad provienen de las actividades de comercialización, y sólo alrededor de una quinta parte de los subsidios federales. Para el mismo periodo, el presupuesto aprobado de la entidad ha aumentado 92.5% en términos reales. De 2007 a 2009, éste se incrementó en 54%; de 2009 a 2013, disminuyó en 11.7%, y de 2013 a 2015, se registró un aumento de 41.3%. 9

11 Millones de pesos Millones de pesos 25,000 Gráfica 3. Evolución de los ingresos de DICONSA, ,000 15,000 10,000 5, Ingresos totales Ingresos por venta de bienes Fuente: PEF El programa presupuestario que opera DICONSA es el Programa de Abasto Rural (PAR) 5. Entre 2007 y 2015 el presupuesto del PAR ha disminuido en términos reales 36.6%. De 2007 a 2010, el presupuesto del programa disminuyó un 26%; en 2011 hubo un incremento extraordinario en su presupuesto del 25%; en 2012 el presupuesto regresó a los niveles históricos pasados, y de 2012 a 2015 creció 2.4%. Es importante señalar que el aumento de recursos en 2011 se debió a una ampliación presupuestaria para subsidiar el maíz y la harina del maíz como parte del Acuerdo para estabilizar el precio del maíz y la tortilla 6. Gráfica 4. Evolución de recursos ejercidos del Programa de Abasto Rural ,000 2,500 2,000 1,500 1, Valor nominal Valor real 1/ Para 2015 se considera presupuesto aprobado. 5 De acuerdo al Análisis Funcional Programático del PEF 2015, DICONSA tiene tres programas presupuestarios: S053 (PAR), M001 (apoyo administrativo) y O001 (Actividades de Apoyo a la Función Pública y Buen Gobierno). 6 Como lo señalan las Consideraciones sobre la evolución del presupuesto de la Evaluación Específicas de Desempeño al PAR. 10

12 2/ La evolución de los recursos en términos reales considera 2008=100. Fuente: elaboración propia con datos de Cuenta Pública y PEF 2012 DICONSA cuenta con 308 almacenes centrales, rurales, graneleros y de programas especiales. Esta infraestructura no solo permite asegurar el abasto de productos básicos en las poblaciones más alejadas, sino que representan un activo para la provisión de paquetes alimentarios, bienes materiales y ayuda humanitaria para la población damnificada por desastres naturales o emergencias. En 2014 DICONSA inició un programa de mejora y ampliación de su infraestructura de almacenamiento. Por ejemplo, los almacenes rurales de Jesús María (Nayarit) y Tezonapa (Veracruz) fueron ampliados en sus zonas de nave, a fin de incrementar en hasta en 3.5% su capacidad de acopio en granos y productos de la canasta básica. De igual forma, para reforzar su presencia en otros puntos del país, DICONSA también recuperó el almacén rural de Samalayuca, en Ciudad Juárez, Chihuahua, así como el de San Sebastián, en Guanajuato. A estas acciones se suman la construcción de los almacenes graneleros en San Cristóbal de las Casas, Chiapas, con capacidad de almacenaje de más de 19 mil toneladas, y el de Atlacomulco, en el Estado de México, con una capacidad total de almacenaje de 24 mil toneladas de grano. Se estima que estos almacenes incrementarán la capacidad de almacenaje a gran escala de DICONSA hasta en un 35%, además de favorecer las economías regionales, dado que aproximadamente un 40% de las compras de maíz y frijol, se adquieren a pequeños productores sociales y la calidad de los granos está certificada por especialistas de la Universidad Autónoma Chapingo (UACh). I.3 La corresponsabilidad en la lucha contra el hambre Como se mencionó en la Introducción, según los datos del CONEVAL en 2014, aproximadamente 53.3 millones de personas vivían en condición de pobreza, y de éstos alrededor de 10 millones padecen algún tipo de inseguridad alimentaria (ello implicaba que, en promedio, uno de cada cinco personas en pobreza sufría de esta carencia). Por ello, el 22 de enero de 2013, el gobierno federal emitió un decreto por el cual se creó la Cruzada Nacional Contra el Hambre (CNCH), una estrategia de política social integral y participativa. Esta estrategia incluyó la coordinación de diferentes programas federales, incluyendo la participación de DICONSA, a través del Programa de Abasto Rural (PAR). 11

13 Beneficiarios Tiendas fijas La Cruzada tiene cinco grandes objetivos: 1) cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación; 2) eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez; 3) aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas; 4) minimizar las pérdidas post cosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercialización, y 5) promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre. DICONSA tiene una vinculación directa con los objetivos 1) y 5). Al tercer trimestre de 2015, DICONSA, a través del PAR, está presente a través de tiendas fijas en 17,236 localidades y a través de tiendas móviles en 2,719 localidades que se encuentran en el 96% de los municipios que conforman la CNCH. En este contexto, DICONSA se constituye en un elemento fundamental para la CNCH al reforzar el acceso alimentario mediante la comercialización de productos y el fortalecimiento de su red. Actualmente, para mejorar el acceso a la alimentación y mejorar el ingreso de las familias en pobreza extrema, con la tarjeta SINHambre (programa operado por Prospera) se apoya a más de medio millón de beneficiarios de los municipios que conforman la CNDH. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) aprovecha la red de abasto de DICONSA para poder instrumentar de manera eficaz y acelerada la tarjeta SINHambre. De septiembre 2013 a octubre 2015, el número de beneficiarios creció un 173%, pasando de 204,358 a 557,857. Gráfica 5. Evolución de cobertura de beneficiarios de tarjeta SINHambre, , , , , , , , , ,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1, Tiendas Fijas que apoyan SINHambre Beneficiarios de SINHambre atendidos por DICONSA Fuente: DICONSA. Cifras al tercer trimestre

14 Para poder atender a la población beneficiaria del esquema SINHambre ubicada en zonas urbanas en donde DICONSA no tiene presencia, la empresa abrió a partir de 2013 los Centros de Atención a Beneficiarios (CABE) en donde se suministran los 19 productos de la canasta básica SINHambre. Actualmente hay 154 CABEs a lo largo de la República; Estado de México, Puebla, Jalisco y Guerrero son los estados con mayor cobertura de CABEs en términos del número absoluto de pobres. Estos centros no sólo mejoran la oferta de alimentos y apoyan a la economía de las familias mediante mayor poder adquisitivo, sino que también brindan orientación nutricional para mejorar los hábitos de consumo de los derechohabientes. I.4 Otras acciones de coordinación interinstitucional De acuerdo con el Informe de la Pobreza por Ingresos 2010 del CONEVAL, la problemática de la pobreza está estrechamente relacionada con la distribución espacial de la población, toda vez que las poblaciones que viven en comunidades aisladas, dispersas, o de difícil acceso enfrentan mayores dificultades en el ejercicio de sus derechos sociales. En este mismo informe, se señala que existe una correlación alta entre la incidencia de pobreza alimentaria y rezago social y la dispersión poblacional, el número de municipios, y la orografía de estas zonas, caracterizada por tener zonas montañosas que dificultan la provisión de bienes públicos y la vinculación con zonas urbanas (CONEVAL, 2010, pág. 58). Para ejemplificar lo que en la práctica conlleva esta problemática, en 2014 se instalaron 382 tiendas comunitarias DICONSA en los 18 municipios del Estado de Hidalgo que atiende la CNCH, para atender a aproximadamente 407 mil personas (la mayoría de ellos hablantes de alguna lengua indígena) que viven en comunidades alejadas y de difícil acceso. Ello implica que, en promedio, cada punto de venta atiende poco más de mil personas, lo que evidencia la dificultad de generar economías de escala con una población tan dispersa. La plataforma de las tiendas de DICONSA es la red de abasto social más grande del país y de América Latina. Por ello, la extensión de la red de las tiendas de DICONSA constituye una herramienta con gran potencial para complementar o lograr sinergias con otros programas sociales, buscando potenciar los efectos sobre la población de menores ingresos en zonas donde ningún otro programa tiene acceso. Además de los productos básicos, los puntos de venta DICONSA ofrecen servicios complementarios al abasto para satisfacer otras demandas de las localidades 13

15 marginadas, con el objetivo de transformar a los puntos de venta no sólo en centros de abasto sino en Unidades de Servicio a la Comunidad (USC) que aprovechen la red de puntos de venta para llevar otros servicios necesarios que incidan positivamente en sus niveles de vida. De 2007 a septiembre 2015, el número de tiendas fijas que ofrecen otros servicios ha aumentado considerablemente, de 19,265 a 24,377, lo que significa que cerca del 89.35% de todas las tiendas fijas de DICONSA cuentan con al menos uno de estos servicios. Tabla 3. Productos adicionales comercializados en tiendas DICONSA Servicios adicionales ofrecidos en tiendas DICONSA Leche LICONSA Productos perecederos Teléfono Productos artesanales y regionales de la comunidad Servicio Postal Mexicano Pago Prospera Molino y tortillería TELECOM Medicamentos que no requieran prescripción Pagos de agua y luz Fibra (acopio de lechuguilla) Agua purificada Papelería y fotocopias Ferretería y tlapalería Gas Apoyos del PAL Calzado y ropa Otros apoyos estatales, federales y municipales Alimentos enriquecidos Panadería y Carnicería Fuente: Estudio para estimar la población que se beneficia directamente con la compra de productos y/o servicios ofrecidos por las tiendas comunitarias atendidas por el programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA S.A. de C.V.-SEDESOL Orientación al Consumo Uno de los principales problemas de los hogares en situación de pobreza extrema del país, es obtener un estado nutricional adecuado en un contexto de ingresos monetarios insuficientes para adquirir una canasta alimentaria básica. En julio de 2013 DICONSA y el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) firmaron un convenio de colaboración con el objetivo de mejorar el estado de nutrición de la población beneficiaria de DICONSA mediante la implementación de las investigaciones del INSP en acciones de política pública concretas. A partir de este convenio se crea la Alianza Estratégica por una Alimentación Adecuada, para dotar a la población beneficiaria de herramientas e información que mejore sus decisiones de consumo y preparación de alimentos, así como 14

16 capacitar al personal de las tiendas comunitarias de DICONSA sobre las propiedades nutricionales de los productos que venden. A partir de dicho convenio, se diseñó el Semáforo Nutricional y el Modelo de Capacitación en Orientación Alimentaria. Semáforo Nutricional: fue construido con base en estudios del INSP y cataloga 84 productos ofrecidos en más de 27 mil tiendas comunitarias de DICONSA de acuerdo a la importancia de la ingesta de alimentos y su aportación nutricional. El semáforo cataloga los alimentos en verde, ámbar y rojo, mostrando los colores en los anaqueles de los productos vendidos al público. A continuación se presenta dicha clasificación: Verde: maíz, harina de maíz, frijol, alubias, arroz; soya texturizada, lentejas, garbanzo, haba pelada, avena, pan integral, leche LICONSA, atún y sardina en lata, frutas deshidratadas, papilla de cereales, suplementos alimenticios y agua purificada. Ámbar: pan blanco, harina de trigo, pasta para sopa, galletas Marías y de Animalitos, salsas caseras, frutas, jamón, salchichas, aceite vegetal comestible, chocolate en polvo, café soluble, galleta básica, harina de arroz, aceituna, chiles secos y alimentos infantiles colados y picados. Roja: azúcar, moles, cereales en hojuela, flan en polvo, chocolate, mieles, jarabes, piloncillo, leche condensada, néctares, bebidas de fruta, jugos para bebé, refrescos en polvo y embotellados, jugos, botanas, frituras, sopas instantáneas, gelatinas en polvo, cátsup, mayonesa, crema de leche, manteca de cerdo y vegetal, chilorio, galleta diversa y harina para pastel. Modelo de Capacitación en Orientación Alimentaria: está basado en la Pedagogía Masiva Multimedia y el Modelo Teórico de Comunicación para el Desarrollo de FAO, cuya metodología establece el intercambio de saberes tradicionales y técnicos, mediante los cuales se desarrollaron tres temas: alimentación correcta para una vida saludable, alimentación materno infantil y elecciones saludables y gasto familiar. El programa piloto se llevó a cabo en los estados de Hidalgo, Chiapas, Oaxaca y Sonora. A finales de 2014, se implementó el proyecto a nivel nacional y se capacitaron alrededor de 1,015 facilitadores en Orientación Alimentaria, quienes a su vez capacitaron a 111,397 beneficiarios de la tarjeta SINHambre en los estados de Querétaro, Aguascalientes, Colima, Jalisco, Zacatecas, Nayarit, Michoacán, Estado de México, Monterrey, Coahuila, San Luis Potosí, Oaxaca, Baja California, Morelos, Puebla, Chiapas, Veracruz y Tamaulipas. Programa de Comedores Comunitarios DICONSA participa en el Programa de Comedores Comunitarios, mismo que es operado por la SEDESOL, donde al tercer trimestre de 2015, ha equipado y abastecido a 4,499 comedores comunitarios operando en los estados mencionados en la Tabla 4. 15

17 Tabla 4. Principales entidades federativas con apoyo de DICONSA en Comedores Comunitarios Entidad Federativa Comedores equipados o abastecidos Baja California 183 Baja California Sur 38 Campeche 9 Chiapas 409 Chihuahua 76 Coahuila 33 Estado de México 1,578 Guerrero 1,000 Michoacán 450 Nayarit 26 Puebla 70 Puebla (unidades móviles) 150 Quintana Roo 76 Sonora 39 Tabasco 2 Tamaulipas 109 Veracruz 251 Fuente: Dirección de Operaciones, DICONSA. Cifras al tercer trimestre 2015 Como lo muestran estas cifras, se dio prioridad a aquellas entidades federativas con mayor número de personas en situación de pobreza y carencia por acceso a la alimentación. Solamente el Estado de México, Guerrero, Michoacán y Chiapas concentran el 76.3% de los comedores abastecidos. El Estado de México es la entidad con mayor número absoluto de pobres del país (8.2 millones en 2014), mientras que Guerrero, Michoacán y Chiapas tienen incidencias de pobreza muy por arriba del promedio nacional (65.2%, 59.2% y 76.2%, respectivamente en 2014). Los artículos comercializados para los comedores comunitarios comprenden tanto los abarrotes comestibles, frijol, arroz, azúcar y lenteja, así como el equipamiento de los comedores, con un surtimiento periódico y permanente. En 2014, el valor monetario de los alimentos comercializados a estos comedores por parte de DICONSA fue de 1,539 millones de pesos. Hasta el tercer trimestre de 2015, el valor monetario de estos productos fue de 1,884 millones de pesos. I.5 Problema público que atiende 16

18 El Diagnóstico 2014 del Programa de Abasto Rural (PAR) de SEDESOL 7, identifica como problema central del programa la insuficiente disponibilidad física o de acceso económico a los alimentos en las localidades de alta y muy alta marginación del país. Las dos causas principales ubicadas en el árbol de problemas del programa son el limitado ingreso económico y el insuficiente abasto de alimentos en zonas marginadas. El limitado ingreso económico, se refiere a la población que no cuenta con los ingresos suficientes para poder adquirir una serie de productos alimenticios considerados básicos para satisfacer los requerimientos de energía y nutrientes para una vida activa y saludable. Como lo muestra la Gráfica 6, el porcentaje de personas con ingresos por debajo de la línea de bienestar mínimo (canasta alimentaria) es mayor en localidades rurales comparadas con las urbanas. En términos absolutos, en el ámbito rural sigue siendo mayor el número de personas que no tienen los recursos económicos suficientes para poder adquirir una canasta alimentaria. De acuerdo a este diagnóstico, mientras que en las localidades de muy baja marginación sólo 11.4% de sus habitantes tenían ingresos inferiores a la LBM, en las de muy alta marginación el 63.3% de la población se encontraba en esta situación 8. Gráfica 6. Porcentaje de personas por debajo de la línea de bienestar mínimo por tamaño de localidad Rural Urbano Fuente: CONEVAL 7 El Diagnóstico fue publicado por SEDESOL y se puede consultar en el siguiente enlace: 8 El índice de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO) es una medida que integra un conjunto de variables asociadas a carencias estructurales en distintas dimensiones (educación, vivienda, disponibilidad de ciertos bienes, entre otros) que limitan el desarrollo de los territorios. Dicho índice, permite ordenar a los territorios de acuerdo a su nivel de carencias en las dimensiones antes mencionadas, evidenciando así las desigualdades existentes 17

19 Además de la dimensión del ingreso, existen diferencias en materia de carencia de alimentación. Como lo muestra la Gráfica 7, el porcentaje de personas con carencia de alimentación es significativamente más alto en localidades rurales. El 32.1% de la población que habita en municipios rurales presenta carencia por acceso a la alimentación, mientras que entre la población que habita en municipios urbanos el porcentaje es de 20.7%. 18

20 Gráfica 7. Porcentaje de personas con carencia de alimentación Rural Urbano Fuente: CONEVAL Bajo este contexto, es posible señalar que los desequilibrios económicos y las condiciones de difícil acceso de servicios han propiciado que la pobreza se concentre en localidades pequeñas, aisladas y con altos niveles de marginación. Lo anterior, tiene como consecuencias mayores niveles de inseguridad alimentaria, desnutrición, bajo aprovechamiento escolar, menor rendimiento laboral, y mayor vulnerabilidad a enfermedades. Cuando se enfrenta el problema de desabasto de productos básicos y complementarios, regularmente éstos se vuelven más caros para la población con la consecuente pérdida del poder adquisitivo de quienes habitan en localidades de alta y muy alta marginación, ya que estos hogares tienen que destinar una mayor proporción de recursos a la adquisición de productos alimenticios, desatendiendo otras necesidades importantes como la educación, la salud, vivienda, transporte, etc. En este sentido, la imposibilidad de acceder a ciertos productos básicos y complementarios no sólo tiene implicaciones alimenticias y de salud, sino que puede tener efectos indirectos en términos de inversiones en capital humano y de manera más general en los estándares de vida de dichos hogares. Como lo muestra la Gráfica 8, mientras que los hogares más pobres (que van del decil I al V)) gastan casi alrededor de 40% de su ingreso en alimentos para consumir dentro del hogar, el 10% de mayores ingresos gasta alrededor del 14% de su ingreso, por lo que los 19

21 Gasto en alimentos Gasto en educación y salud choques de oferta o la volatilidad en el precio de los alimentos tiene un efecto regresivo. Asimismo, el gasto en educación y salud (principales insumos para crear capital humano) son menores entre los hogares de menores ingresos. Gráfica 8. Porcentaje del gasto trimestral por hogar en productos seleccionados y por decil de ingreso en % 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% I II III IV V VI VII VIII IX X 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% Alimentos y bebidas dentro del hogar Educación y salud Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2014 En el caso de México, datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012 muestran que en el sur del país los menores de 5 años siguen manteniendo las mayores prevalencias de baja talla (19.2%), siendo las localidades rurales de esta región las más afectadas con un porcentaje mayor al nacional (5.3%) en 13.9 puntos porcentuales. Por lo que respecta a los indicadores de desnutrición en menores de cinco años, en 2012 la emaciación (bajo peso para talla) se ubicó en 1.6%, el indicador de bajo peso fue 2.8% y la desnutrición crónica (baja talla) 13.6%. Es importante hacer notar que este último indicador mantiene una incidencia elevada, de tal manera que casi 1.5 millones de menores de cinco años presentan desnutrición crónica. Además, destaca que entre la población indígena la situación se agrava pues la prevalencia de la desnutrición crónica en niños menores de 15 años se eleva al 33.1%. Por lo anterior, las acciones de DICONSA a través del PAR y de otras acciones de coordinación interinstitucional buscan incidir primordial y directamente en el abatimiento de la inseguridad alimentaria, especialmente en grupos considerados vulnerables. 20

22 I.6 Definición, cuantificación y proyección de la población potencial y objetivo del Programa de Abasto Rural De acuerdo con el CONEVAL, la población potencial se define como la población total que presenta la necesidad o problema que justifica la existencia de un programa y que pudiera ser elegible para su atención. En el caso del PAR, la problemática se centra en las localidades que no tienen garantizado el acceso físico o económico a los alimentos, en particular en aquellas localidades en las que además existe una alta o muy alta marginación. Como lo muestra la problemática del PAR expuesta en la sección anterior, existen mayores dificultades de acceso económico y disponibilidad física de alimentos en la población que vive en localidades con altos niveles de marginación. DICONSA utiliza el índice de marginación publicado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO). El índice de marginación es una medida que integra un conjunto de variables asociadas a carencias estructurales en distintas dimensiones (educación, vivienda, disponibilidad de ciertos bienes, entre otros) que limitan el desarrollo de los territorios. Dicho índice, permite ordenar a los territorios de acuerdo a su nivel de carencias en las dimensiones antes mencionadas, evidenciando así las desigualdades existentes. De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010 (CPV) realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la localidad se definió como todo lugar con una o más viviendas, las cuales podían estar o no habitadas. De acuerdo al INEGI, una localidad se define como rural cuando el número de sus habitantes es menor a 2,500 y como urbana cuando es mayor o igual a dicho umbral. Hasta antes de 2014, la población potencial que consideraba el PAR comprendía solamente las localidades que cumplieran con el requisito de ser menores a 2,500 habitantes. Sin embargo, a partir del 2014 las reglas de operación del programa consideraron como población potencial localidades de alta y muy alta marginación con población menor a 15,000 habitantes. La Tabla 5 muestra el número de localidades y personas que conforman la población potencial del programa de acuerdo con el criterio utilizado antes de 2014 y el actual. Mientras que el número de localidades de alta y muy alta marginación con menos de 15 mil habitantes representa el 42.4% de todas las localidades del país, la población que vive 21

23 dentro de estas unidades territoriales sólo representa el 21.6%. Ello se debe a que dichas localidades son en general dispersas, con poca densidad poblacional y en ocasiones alejadas de los centros urbanos Grado de marginación Tabla 5. Población Potencial 2010 Localidades <2,500 <15,000 Diferencia Incremento Alto 61,065 62,279 1, % Muy alto 22,409 22, % Total 83,474 84,722 1, % Grado de marginación Personas <2,500 <15,000 Diferencia Incremento Alto 16,208,458 21,961,748 5,753, % Muy alto 2,174,407 2,317, , % Total 18,382,865 24,279,682 5,896, % Fuente: Diagnóstico del Programa de Abasto Rural 2014 (SEDESOL) Al comparar el incremento de la población potencial producto del cambio en el tamaño de localidad, se puede observar que, en términos de número de localidades, el aumento fue apenas del 1.5%. Sin embargo, la población total que sería potencial beneficiario presenta un incremento sustancial de 32.1%, producto de localidades de alta marginación que se ubican cerca de zonas con mayor grado de urbanización y por ende mayor densidad poblacional. En lo que respecta a la población objetivo, ésta se define como un sub conjunto de la población potencial que el programa tiene contemplado atender y cumple con los requisitos de elegibilidad. Como en el caso de la población potencial, para el caso del PAR, se consideraba hasta el 2013 a todas aquellas localidades de alta y muy alta marginación cuya población se encontraba entre 200 y 2,500 habitantes. A partir de 2014, las Reglas de Operación del PAR (ROP) establecen como población objetivo a aquellas localidades de alta y muy alta marginación cuya población se encuentre entre 200 y 14,999 habitantes. Como se muestra en la Tabla 6, esta definición representa un incremento de 4.9% más localidades con respecto a la definición anteriormente 22

24 considerada por el programa y un incremento en casi el 40% la población que habita en ellas, lo cual se traduce en aumentar la cobertura para 5.9 millones de personas. Con base en el CPV 2010, mientras que el número de localidades de alta y muy alta marginación con entre 200 y 15 mil habitantes representan el 13.3% de todas las localidades del país, la población que vive dentro de estas unidades territoriales representa el 18.5% de la población nacional. Grado de marginación Tabla 6. Población Objetivo 2010 Localidades <2,500 <15,000 Diferencia Incremento Alto 22,773 23,987 1, Muy alto 2,552 2, Total 25,325 26,573 1, Grado de marginación Personas <2,500 <15,000 Diferencia Incremento Alto 13,573,419 19,326,709 5,753, Muy alto 1,257,674 1,401, , Total 14,831,093 20,727,910 5,896, Fuente: Diagnóstico del Programa de Abasto Rural 2014 (SEDESOL) I.7 Población atendida por DICONSA, a través del PAR Derivado de que los puntos de venta DICONSA otorgan un servicio a población abierta, es decir, cualquier persona que así lo desee puede adquirir sus productos en sus tiendas, no se cuenta con un padrón de beneficiarios. Para tener una estimación de la población beneficiaria del PAR, DICONSA realizó un estudio a través de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) con el propósito de contar con una metodología que permita estimar la población que se beneficia de las Tiendas DICONSA al adquirir los productos y/o servicios que ofrece. Dicho estudio se denomina Estudio para estimar la población que se beneficia directamente con la compra de productos y/o servicios ofrecidos por las tiendas comunitarias atendidas por el Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA, S.A. de C.V.. Los principales resultados del estudio arrojaron estimaciones de beneficiarios directos e indirectos, no sólo de las tiendas DICONSA sino del PAR y de otros servicios que se entregan para la CNCH. La población beneficiaria de las tiendas comunitarias DICONSA se estimó sumando a todos los que compraron algún producto o servicio en la tienda. 23

25 Adicionalmente, la población beneficiaria del PAR se estimó sumando a todos los que compraron solamente alguno de los 22 productos de la canasta básica de DICONSA. Finalmente, los beneficiarios de las tiendas DICONSA a través de la Tarjeta SINHambre se obtuvieron sumando el número de los encuestados que compró alguno de los productos usando la tarjeta. Para obtener la población indirectamente beneficiada se tomó en cuenta el número de integrantes de la familia de los encuestados. La Tabla 7 muestra los principales resultados: Tabla 7. Estimaciones de población atendida de acuerdo a la ENPAR 2015 Beneficiarios directos e Beneficiarios directos indirectos Beneficiarios de tiendas DICONSA Número de personas 3.33 millones millones % con respecto a la población alrededor de las tiendas 17.2% 65.4% Beneficiarios del PAR Número de personas 2.97 millones millones % con respecto a la población alrededor de las tiendas 15.4% 58% Beneficiarios de la Tarjeta SINHambre Número de personas 363 mil 1.41 millones % con respecto a la población alrededor de las tiendas 1.9% 7.3% Fuente: Estudio para estimar la población que se beneficia directamente con la compra de productos y/o servicios ofrecidos por las tiendas comunitarias atendidas por el programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA S.A. de C.V.-Sedesol 24

26 I.8 Recomendaciones y Hallazgos de Evaluaciones Externas del Programa de Abasto Rural El PAR de DICONSA es evaluado periódicamente por distintas entidades y sobre el mismo también se han encomendado estudios que han arrojado en términos generales los siguientes hallazgos y recomendaciones: Focalización: Se requiere mejorar los esfuerzos para asegurar que la oferta de productos llegue a la población elegible bajo las ROP vigentes y que se incremente la cobertura del Programa de Abasto Rural siguiendo una planeación estratégica en la apertura de tiendas (fijas y móviles). Impacto del ahorro transmitido: Si bien se alcanza un diferencial de precios superior al 15% en los productos de la canasta básica ofertados entre las tiendas del PAR respecto a los de las privadas locales, no se conoce cómo impacta este ahorro en el gasto total que realizan las familias beneficiarias. Aceptabilidad de productos. Cómo hacer más atractivos los productos enriquecidos que se comercializan en las tiendas comunitarias DICONSA. Evaluación: El PAR requiere desarrollar una agenda de evaluación comprehensiva de forma coordinada con los programas alimentarios y de formación de capacidades que permita potenciar el logro de los mismos. II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE DICONSA II.1 Introducción En el presente apartado se presentarán las principales actividades, fortalezas y áreas de mejora de las áreas sustantivas y operativas que conforman DICONSA. Como marco de referencia, se utilizará el esquema del ciclo de la política pública utilizada en el Diagrama 1 (Fischer, Miller, & Sidney, 2007, págs ). Esta metodología permite analizar de manera estructurada el desempeño de las diversas áreas englobándolas en las diferentes etapas del proceso de política pública. Contrario a otras aproximaciones teóricas que normalmente se utilizan para monitorear aspectos financieros y estrategias de organizaciones y empresas, como el balanced scorecard y el reloj de ciclos de Bowman, el esquema del ciclo de la política pública está específicamente diseñado dentro de la teoría de la administración pública como un instrumento que vincula el funcionamiento del apartado burocrático y administrativo con 25

27 las prioridades y resultados que se derivan del proceso político y democrático de las sociedades modernas, lo cual permite un análisis de dimensiones más amplias (Fischer, Miller, & Sidney, 2007, pág. 44). Diagrama 1. Ciclo de la Política Pública Diagnóstico e identificación del problema Evaluación y Monitoreo Planeación Implementación Programación y Presupuesto Fuente: (Fischer, Miller, & Sidney, 2007) En el apartado anterior se presentaron los principales hallazgos del diagnóstico del problema de la seguridad alimentaria que enfrenta DICONSA y el PAR. En esta sección se analizarán los procesos de planeación, programación y presupuesto, implementación y evaluación y monitoreo, así como la relación que guardan con la misión, visión y objetivos de la institución. II.2 Planeación Un factor importante para poder implementar eficazmente una política pública y/o administrar un programa presupuestario es el proceso de planeación estratégica, que puede definirse como la previsión de escenarios futuros y la determinación de los resultados que se pretenden obtener, mediante el análisis del entorno para minimizar riesgos, convertir debilidades en fortalezas y aprovechar las oportunidades. De acuerdo con su Manual de Organización, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de septiembre de 2014, DICONSA es una entidad de la Administración Pública Federal, una empresa de participación estatal mayoritaria sectorizada en la Secretaría de Desarrollo Social y constituida bajo la forma de sociedad anónima de capital variable. Es por ello que la entidad lleva a cabo su proceso de planeación de acuerdo a lo 26

28 establecido en el artículo 17 de la Ley de Planeación, que establece que deberá de participar en la elaboración y seguimiento del Plan Sectorial de Desarrollo Social, así como elaborar su programa institucional atendiendo a este documento. En consecuencia, la planeación de DICONSA asegura la alineación de las actividades de la entidad con la planeación nacional y sectorial. DICONSA se alinea con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) en su Meta Nacional II, México incluyente, contribuyendo a la Estrategia 2.1, garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de la población mediante el aseguramiento de una alimentación y nutrición adecuada de los mexicanos, en particular para aquellos en pobreza extrema o carencia alimentaria severa. En el siguiente capítulo se especificará con detalle la alineación de la entidad y del PAR con estos documentos. Además, el abasto de productos básicos y complementarios de DICONSA contribuye a la Estrategia 1.2 del Plan Sectorial de Desarrollo Social, procurar el acceso a productos básicos y complementarios con calidad y a precios accesibles a la población de las localidades del país. La entidad cuenta con un proceso de planeación estratégica que ayuda a determinar el rumbo a seguir para el logro de la visión de DICONSA, y dar cumplimiento a sus metas institucionales. Para tal efecto, se realizan distintas actividades para mantener la alineación de DICONSA: Revisar y ajustar el Programa de Trabajo, en el que se establecen las metas anuales a cumplir de manera inmediata. Dar seguimiento y coordinar el proceso de actualización de los documentos normativos de la institución para una mejor operatividad. Implementar estrategias para dar cumplimiento a los programas transversales federales 9. Instrumentar el Programa de Control Interno Institucional (PTCI) y el Programa de Administración de Riesgos (PTAR), mismos que se realizan en cumplimiento a lo establecido por la normatividad relacionada emitida por la Secretaría de la Función Pública. 9 Como se mencionó en el apartado pasado, DICONSA contribuye a la seguridad alimentaria del país no sólo a través del PAR, sino también con otros instrumentos de coordinación transversal a través de otros programas sociales. 27