Vinculación del Plan Nacional de Desarrollo y el Proyecto de Presupuesto 2018

Transcripción

1 Vinculación del Plan Nacional de Desarrollo y el Proyecto de Presupuesto 2018 La vinculación de la planificación y el presupuesto, es un proceso primordial debido a que los recursos públicos son escasos y deben canalizarse de manera racional a la atención de las necesidades más imperiosas y estratégicas del país. Desde 1974, según se desprende de la Ley de Planificación Nacional N 5525, el país opta por encausar la gestión pública por medio de un Plan Nacional de Desarrollo (PND), constituyéndose en el instrumento a nivel nacional que orienta la presupuestación de recursos públicos. Además, el contenido de lo normado en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (LAFRPP), N 8131, le da énfasis a la vinculación planpresupuesto (art. 4). Para mejorar el proceso de vinculación del PND con el presupuesto, se han desplegado esfuerzos por parte del MIDEPLAN, rector del Sistema Nacional de Planificación y el Ministerio de Hacienda (MINHAC), rector del Sistema de Administración Financiera de la República, en el marco de la «Comisión de Coordinación Técnica Interinstitucional de Planificación, Programación y Evaluación de la Gestión Institucional y Sectorial del Poder Ejecutivo» 1, emitiendo anualmente los «Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Programación, Seguimiento y Evaluación Estratégica de Sectores e Instituciones del Sector Público en Costa Rica», que tienen como fin establecer la vinculación entre el PND y el Presupuesto, de manera que se permita la articulación de la programación, la ejecución, presupuesto, el seguimiento y la evaluación, tanto de las metas del PND como del presupuesto 2. Los citados Lineamientos establecen desde el 2016 el instrumento denominado Matriz de Articulación Plan Presupuesto (MAPP) que tiene como objetivo principal la vinculación PND-Presupuesto. Por su parte los Lineamientos sobre Formulación, Ejecución y Evaluación del Presupuesto de la Republica para el 2018, emitidos por la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN), señalan 3 que Los Órganos del Gobierno de la República deberán vincular sus planes operativos institucionales con la planificación de mediano y largo plazo. Asimismo, en el caso de los Órganos de la Administración Central deberán vincular sus planes operativos institucionales al Plan Nacional de Desarrollo (PND), de acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente. Dichos Lineamientos y específicamente en un documento anexo a éstos, denominado Programación presupuestaria en el marco de la Gestión por resultados para el Desarrollo, indican 4 que los objetivos estratégicos a incorporar en la programación física del presupuesto, son los establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) incluidos en la MAPP y su seguimiento estará a cargo del MIDEPLAN.. Asimismo, se dispone en materia de indicadores, que el MINHAC dará seguimiento a los indicadores de gestión (productos) incorporados en el presupuesto y el MIDEPLAN a los indicadores de resultado (efecto e impacto) del PND 5. De acuerdo con la revisión realizada por la Contraloría General de la República, el 100% (120) de los objetivos incorporados en el Proyecto de presupuesto 2018 corresponden a objetivos incorporados en el PND Por su parte de los 234 indicadores incorporados en el Proyecto, correspondientes propiamente a Ministerios, hay 36 (15%) que se encuentran dentro el PND; 47 (20%) tienen algún tipo de vinculación a indicadores de dicho Plan; y el resto 155 (65%), son propios de la operación de 1 Creada mediante Decreto N PLAN-H de 15 de noviembre de MINHAC-MIDEPLAN, (2017). Lineamientos Técnicos y Metodológicos para la Planificación, Programación Presupuestaria, Seguimiento y la Evaluación Estratégica en el Sector Público en Costa Rica, 2018, p.6. 3 DGPN, (2017). Lineamientos sobre Formulación, Ejecución y Evaluación del Presupuesto de la Republica para el 2018, art MINHAC. (2017). Programación presupuestaria en el marco de la Gestión por resultados para el Desarrollo p Idem, p.6.

2 los ministerios, situación similar al 2017 (Ver Cuadro 1, Cuadro 2 y Gráfico 1). De manera, que a pesar que el 100% de los programas del Proyecto de Presupuesto 2018 están vinculados a objetivos del PND, no sucede igual con los indicadores; lo que debe ser valorado por MIDEPLAN y el MINHAC, en el proceso de formulación del próximo PND , para ir conciliando la materia de indicadores entre el Presupuesto Nacional y el PND, pues es la base para una rendición de cuentas consistente. Por su parte, para que se concreten los impactos que persigue el PND en el desarrollo económico-social del país, es fundamental que se otorguen prioritariamente los recursos necesarios para el financiamiento de las diferentes metas. En esta línea, en el documento de Presentación del Proyecto de Presupuesto 2018, el MINHAC incluye la Matriz de vinculación y estimación de recursos, Plan- Presupuesto 6, de la cual se desprende un monto de 3,3 billones de recursos del Proyecto de presupuesto 2018 vinculados en forma general a los programas del PND, lo que corresponde aproximadamente al 70% de los recursos que incorpora el Proyecto, y que en total destina - 4,7 billones- a ministerios (Ver detalle de los recursos indicados para el 2018 en el Cuadro 3). No obstante, la información indicada por el MINHAC, no proporciona el detalle sobre los recursos que se canalizan a nivel específico de cada meta del PND, que requiere para su ejecución recursos del Presupuesto Nacional; pues no se cuenta con un desarrollo metodológico al respecto. Dado lo anterior, esta Contraloría procedió a realizar complementariamente, y basado en el estudio del Proyecto de Presupuesto y consultas realizadas a los ministros del ramo 7, un detalle de los recursos asignados según ejes del PND a algunas metas relevantes asociadas (Ver detalle en cuadro 4). Específicamente, en lo referente al Pilar de Combate a la Pobreza y la Desigualdad, se registran asignaciones de recursos provenientes sobre todo del, MTSS, MINSA, hacia programas como: los comedores escolares ( ,9 millones); las becas del Fondo Nacional de Becas ( ,5 millones); la Infraestructura Educativa ( ,0 millones); el Programa Avancemos ( millones); la atención infantil en los CEN-CINAI ( ,2 millones); la remodelación y reparación de 28 instalaciones de CEN-CINAI ( 2.450,0 millones); Régimen de pensiones no contributivo ( ,0 millones); transferencia a FODESAF para distribuir a programas sociales ( ,6 millones); entre otros. En lo correspondiente al Pilar de Crecimiento Económico y del Empleo, se registran recursos que provienen del MOPT, MTSS, MEIC, Ministerio de Comercio Exterior, canalizados hacia proyectos de inversión como: el mantenimiento de líneas férreas y compra de trenes en el INCOFER ( ,0 millones); transferencias a las municipalidades para la conservación de la red vial cantonal ( 109,582,0 millones); transferencias al Consejo Nacional de Vialidad 8 ( ,3 millones) para el mantenimiento periódico y rutinario de la red vial nacional; y programas de impulso al empleo como EMPLÉATE y PRONAE ( ,0 millones), entre otros. Por último, al Pilar de Transparencia y Eficiencia del Estado, se canalizan recursos hacia programas como: creación de 1000 plazas policiales para el MSP; equipamiento de unidades policiales ( ,0 millones); sistema de trámites de Costa Rica en el MEIC; 23 plazas adicionales al ICD para lucha contra el narcotráfico; entre otros. 6 MINHAC, (2017). Presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 2018, p Consulta realizada a ministros del ramo mediante oficios DFOE-SAF-0354 al DFOE-SAF-0370 del 14 de julio de Incluye ,0 millones para financiar el 15% del monto total del costo del proyecto de Rehabilitación y Ampliación de la Ruta Nacional 32, como contrapartida local según contrato de préstamo.

3 Por su parte, dado que el Proyecto de Presupuesto Nacional 2018 presentado a la Asamblea Legislativa, corresponde al último año de vigencia del PND, la Contraloría General, realizó una revisión de la situación de financiamiento que registraron las metas del PND en el cuatrienio de vigencia, a saber , para lo cual consultó a los ministros del ramo. Al respecto, según lo reportado por los ministros 9, para 150 metas que se financiaban con recursos del Presupuesto Nacional, en el 2015 y 2016 se ejecutaron con fondos de dicho Presupuesto ,9 millones y ,0 millones respectivamente; y al I semestre del 2017 reportan un monto de ,7 millones. Para el 2018 estimaron en los anteproyectos que gastarían en el financiamiento de tales metas un monto de ,9 millones (Ver cuadro 5). Además, entre las metas consultadas, los ministros reportan que en 16 casos tuvieron limitaciones para financiarlas, correspondientes por ejemplo a ministerios como el y MINAE (Ver Gráfico 2 y cuadro 6). Lo que implica que predominó una asignación prioritaria de recursos para el financiamiento de las metas del PND; sin embargo hubo casos de metas que experimentaron dificultades para cumplirse por falta de financiamiento. Cuadro 1 Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2018: Vinculación entre indicadores del PND y los indicadores de ministerios Título de Indicadores Articulados Absolutos Parcialmente articulados No articulados Articulados Porcentajes Parcialmente articulados No articulados Vínculo de la programación de metas del PND y del Presupuesto 1/ Coinciden metas e indicadores Porcentaje con respecto al total de indicadores TOTAL % 20% 65% 29 12% ,0% 0,0% 0,0% 4 100% MINAE ,0% 16,7% 83,3% - 0% MICITT ,7% 20,0% 73,3% 1 7% COMEX MCJ ,3% 13,0% 82,6% - 0% MEIC ,0% 8,3% 91,7% - 0% ,8% 4,2% 12 50% MGP ,2% 0,0% 77,8% - 0% MINHAC ,0% - 0% MJP ,0% 6,7% 93,3% - M. de la Presidencia ,0% 20,0% 80,0% - 0% MOPT ,0% 16,0% 84,0% - 0% MIDEPLAN % MREC ,0% 0,0% 25,0% 3 75% MINSA ,2% 0,0% 77,8% 2 22% MSP ,0% 20,0% 40,0% 5 20% MTSS ,1% 40,9% 2 9% MIVAH % Presidencia ,0% - - 1/ Se examinaron las metas anuales del Plan Nacional de Desarrollo y del Proyecto de Presupuesto, para Fuente: Elaboración CGR con base en el Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2018 y el PND El MICIT no remitió información al cierre del presente Informe.

4 Gráfico 1 Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2018: Vinculación entre indicadores del PND y los indicadores de ministerios Articulados Parcialmente articulados No articulados Presidencia MIVAH - MTSS 9,1% 40,9% MSP 40,0% 20,0% 40,0% MINSA 22,2% 0,0% 77,8% MREC 75,0% 25,0% MIDEPLAN - MOPT 16,0% 84,0% M. de la Presidencia 20,0% 80,0% MJP 6,7% 93,3% MINHAC MGP 22,2% 77,8% 45,8% 4,2% MEIC 8,3% 91,7% MCJ 4,3% 13,0% 82,6% COMEX - MICITT 6,7% 20,0% 73,3% MINAE 16,7% 83,3% 100,0% Fuente: Elaboración CGR con base en el Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2018 y el PND

5 Cuadro 2 Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2018: Cantidad de objetivos vinculados al PND Cantidad de Objetivos Cantidad de Ministerio de Programas y Objetivos Proyectos del PND en el Institucionales Presupuesto 2018 propios TOTAL 120 No se incluyen Ministerio de Agricultura y Ganadería 4 - Ministerio de Ambiente y Energía 7 - Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones 9 - Ministerio de Comercio Exterior 6 - Ministerio de Cultura y Juventud 5 - Ministerio de Economía, Industria y Comercio 4 - Ministerio de Educación 10 - Ministerio de Gobernación y Policía 8 - Ministerio de Hacienda 1 - Ministerio de Justicia y Paz 2 - Ministerio de la Presidencia 3 - Ministerio de Obras Públicas y Transportes 14 - Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica 5 - Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 5 - Ministerio de Salud 7 - Ministerio de Seguridad Pública 5 - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 15 - Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos 8 - Presidencia de la República 2 - Fuente: Elaboración propia con base en el Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 2018

6 Ministerio Monto Vinculado Cuadro 3 Proyecto de Presupuesto 2018: Matriz de Vinculación y Estimación de Recursos Plan-Presupuesto -Millones de colones- % Sector al que se vincula Programa del PND TOTAL ,7 100% 1.709,0 0,05% Desarrollo Agrop. Y Rural Fomento de organizaciones de productores y productoras y jóvenes rurales MICITT 1/ 8.851,2 0,27% Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones M. C. EXT. 1/ 7.239,5 0,22% Comercio Exterior M. CULT. 2/ ,3 0,78% Cultura y Juventud MEIC 3.797,4 0,11% Economía, Industria y Comercio ,1 63,58% Educativo Política Intnl; Seguridad y Desarr. M. GOB ,7 1,18% Human. Hacienda Pública, Monetario y MINHAC ,6 2,43% Supervisión Financiera M.J. 2/ ,4 3,91% Seguridad Ciudadana y Justicia M. P ,1 0,19% Seguridad Ciudadana y Justicia MOPT ,7 9,29% Transporte e Infraestructura MIDEPLAN 2/ 4.065,8 0,12% Política Internacional MREC. 2/ 3.632,9 0,11% Política Internacional MINSA 1/ ,8 9,79% Salud, Nutrición y Deporte Centros comunitarios inteligentes; Red de alta velocidad para los establecimientos de prestación de servicios públicos;entre otros Fortalec. de las políticas públicas; Integrac. regional en A.L.; Gestión ante OMC, ; entre otros. Programa nacional de gestión cultural comunitaria; Programa de desconcentración cantonal artística, educativa y cultural; entre otros. Programa de fortalecim. de las PYME; Programa de apoyo al consumidor; y Programa de fomento a la competitividad. Programa pertinencia de la oferta educativa; Programa de infraestructura y equipamiento educativo; Programa de alimentación; Programa nacional de tecnologías móviles, entre otros. Prevención de las distintas manifestaciones de la violencia, delincuencia y criminalidad; Lucha contra el crimen organizado, transfronterizo y actividades conexas; Programa derechos humanos de la población migrante refugiada; entre otros. Programa de gestión Hacienda Pública Fortalecimiento del sistema penitenciario; Prevención de las distintas manifestaciones de la violencia, delincuencia y criminalidad. Profesionalización Policial y formación de capacidades en materia de seguridad ciudadana; Lucha contra el crimen organizado, transfronterizo y actividades conexas; entre otras. Programa de obras viales de la red vial nacional estratégica; Programa de conservación de la red vial cantonal; Programa de construcción de puentes de la red vial nacional y cantonal; entre otros. Programa de desarrollo de la zona norte; Programa de fortalecimiento de la cooperac. sur-sur. Programa de desarrollo e integración entre Costa Rica y países de la región caribeña; Programa de fortalecimiento de la pol. ext. hacia C.A.; entre otros. Estrategia Nacional para la Prevención, Control y Vigilancia de Enfermedades Crónicas;Programa de CEN-CINAI ; entre otros. MSP 2/ ,3 7,28% MTSS 6.618,0 0,20% Seguridad Ciudadana y Justicia; Ambiente Trabajo y Seguridad Social; Desarr. Human. Lucha contra el crimen organizado...; Profesionalización policial y formación de capacidades...entre otros. Programa Empléate; Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa (PRONAMYPE); entre otros. MIVAH 1/ 7.413,0 0,22% Vivienda y Asentamientos Humanos Programa de vivienda en Asentamientos Humanos de extrema necesidad; Programa de renovación de viviendas de clase media en centros urbanos deteriorados; entre otros. MINAE 3.855,5 0,12% Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial Programa de Control, Protección y Vigilancia de la biodiversidad y de los recursos naturales; Programa Integral para el abastecimiento de agua para Guanacaste; entre otros. PRESID ,4 0,17% Ambiente y Desarr. Humano Programa de atención de Personas Adultas Mayores (PAM) en pobreza; Programa de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastre para el desarrollo y la seguridad humana por parte del sector público. 1/ Incluye el monto total de recursos de ese ministerio. 2/ Incluye los recursos de los programas sustantivos. Fuente: Elaboración CGR con base en el Documento de Exposición de motivos del Proyecto de Presupuesto Nacional 2018.

7 Detalle de asignaciones presupuestarias Cuadro 4 Leyes de Presupuesto 2015, 2016 y 2017 y Proyecto 2018: Principales metas del PND financiadas Ministerio -Millones de colones- Monto en millones de colones Variación nominal Variación % Programa Avancemos % Fondo Nacional de Becas % Infraestruct. Educativa (transf. a Jtas Adm. y Educ. obras y terrenos) 1/ Estudiantes con servicio de comedor Programa de Tecnología aplicada en la educación % % % Atención de niños en CEN-CINAI MINSA % Obras de CEN-CINAI MOPT % Transf. a CCSS por regímenes especiales de seguros de salud y Ley del Tabaco Transf. BANHVI - Fondos del Impuesto Solidario para dotar de vivienda digna MINSA % MIVAH % Transf. BANHVI -Bono Colectivo para precarios MIVAH % Transferencia al FODESAF MTSS ,5% Transferencia al IMAS-Seg. Alimentaria MTSS % Transf. CCSS - Pensiones del Régimen No Contributivo Edificio para el MOPT (Ciudad gobierno) MTSS % 2 / MOPT % Bajos de Chilamate MOPT % Transferencias al CONAVI MOPT % Transferencias al Consejo Nacional de Concesiones Transferencias Municip.-Infraest. Red Vial Cantonal Transferencias INCOFER, reconstrucción de vías férreas 3/ MOPT % MOPT % MOPT % Ampliación y Moderniz. de los Aerop. MOPT % Pago de auxilio temporal a trabajadores desocupados del Programa PRONAE y becas del programa Empléate MTSS % Transferencias a municipalidades de Guanacaste para infraestructura turística y otros Transferencias a Asociaciones de Desarrollo para proyectos comunales Ley N 3859 Transferencias varias a instituciones del Ministerio de Gobernación % Ministerio de Gobernación % Sector Desarr. Agrop. y asociac. 4 / % Transferencias CONICIT para gestión, fondo de incentivos a empresas y fondo PROPYME MICIT % 1/En 2018, además de las Juntas de Educación y Administrativas, incluye FIDEICOMISO. 2/ Partida de Edificios, del Programa Edificaciones Nacionales en 2016 y / En millones de compra de trenes. 4/ Al CNP, SENARA, (ICAFE 2016), SENASA, INTA, ONS, INCOPESCA, y Asociaciones. Fuente: Elaboración propia con base en Leyes de Presupuesto 2015, 2016 y 2017 y el Proyecto de Presupuesto 2018.

8 Cuadro 5 Presupuesto de la República: Financiamiento de metas de programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo Metas del Ministerio PND consultadas Presupuesto Ejecutado 2015 Presupuesto Presupuesto Ajustado Ejecutado /06/2017 Presupuesto Anteproyecto Ejecutado Presupuesto /06/2017 COMEX , , , , , , , , , ,0 MCJ , , ,9 905, ,5 MDHIS (IMAS) , , , , ,7 MEIC , , ,0 698, , , , , , ,8 MINAE 2 0,7 0,1 No Disponible 0,1 No Disponible MINHAC , , , , ,5 MINSA , , , , ,1 MIVAH , , , , ,0 MOPT , , , , ,0 MREC , , ,7 544,8 365,5 MSP , , , , ,1 MTSS , , , ,5 No Disponible TOTAL , , , , ,9 Fuente: Elaboración CGR, según consulta a las Rectorías Sectoriales, vía oficios DFOE-SAF-0354 al DFOE-SAF-0370 del 14 de julio de Gráfico 2. Disponibilidad de financiamiento de metas de programas/proyectos del PND, según período Metas consultadas Financiamiento disponible Financiamiento limitado Metas del PND valoradas Nota: De las 150 metas consultadas, en un caso el Ministerio no hizo la valoración debido a que no se cuenta con el presupuesto desglosado por meta. Fuente: Elaboración CGR, según consulta a las Rectorías Sectoriales, vía oficios DFOE-SAF-0354 al DFOE-SAF-0370 del 14 de julio de 2017.

9 Cuadro 6 Plan Nacional de Desarrollo: Metas con limitaciones de financiamiento con recursos del Presupuesto Nacional MTSS MTSS Institución Meta Situación de Financiamiento indicada por ministros de personas en condición de desempleo y pobreza vinculadas en proyectos de infraestructura comunal, socioproductivos y Recortes presupuestarios al programa en 2017 que inciden en el cumplimiento de la meta. capacitación apoyadas con ingresos temporales a nivel nacional emprendimientos contituidos con subsidio Recortes presupuestarios al programa en 2017 que inciden en el cumplimiento de la meta. económico. MINAE 31 planes reguladores concordados y armonizados con la normativa regional del GAM Limitada la disponibilidad de recursos humanos, financieros, económicos y materiales que en la actualidad posee el SENARA para brindar respuesta. MINAE MINHAC 4 planes reguladores de la zona marítimo Limitada la disponibilidad de recursos humanos, financieros, económicos y materiales que en terrestre aprobados. la actualidad posee el SENARA para brindar respuesta. Aumento de rendimiento en por productos sensibles: Arroz: 5,2 t/ha Frijol: 0,92 t/h Maíz blanco: 3,2 t/ha Índice de progreso lechero: 0,94 productos sensible: Leche de vaca. (Modificación aprobada por Mideplan, mediante oficio DM del 15 de mayo 2017). Carne de res: 189,6 k/ha/año Carne cerdo: 21,8 crías por año por cerda Papa: 32,5 t/ha ,8 Toneladas Métricas de semilla bajo régimen de control oficial de calidad. (Modificación aprobada por Mideplan, mediante oficio DM del 07 de marzo 2017) 120 organizaciones de productores (as) y jóvenes Esta meta presenta problemas de cumplimiento, en los años año 2016, 2017 y 2018, ya que el rurales apoyados con proyectos generadores de Ministerio de Hacienda, ha disminuido el monto de transferencias en un 49 por ciento con encadenamientos agroproductivos ejecutados respecto al monto anual estimado en el PND de millones por año, para 30 para la provisión de bienes y servicios en organizaciones a beneficiar por año. territorios y regiones. Las actividades de recaudación tributaria se han visto afectadas debido a que los recursos que se le asignan a los programas presupuestarios involucrados en el cumplimiento de las 0,90% anual de déficit primario del Gobierno metas, resulta insuficientes, principalmente por la reducción de nombramientos de recurso Central respecto del PIB. humano vinculado con la recaudación tributaria, recortes presupuestarios, sistemas informáticos no adecuados. MINHAC 16,18% de porcentaje de ingresos tributarios con respecto del PIB. Las actividades de recaudación tributaria se han visto afectadas debido a que los recursos que se le asignan a los programas presupuestarios involucrados en el cumplimiento de las metas, resulta insuficientes, principalmente por la reducción de nombramientos de recurso humano vinculado con la recaudación tributaria, recortes presupuestarios, sistemas informáticos no adecuados. MOPT 100% de construcción de la I Etapa del Transporte Rápido de Pasajeros (TRP). Tramo: San José - No ha contado con financiamiento. Cartago. Fuente: Elaboración CGR, según consulta a las Rectorías Sectoriales, vía oficios DFOE-SAF-0354 al DFOE-SAF-0370 del 14 de julio de 2017.