CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA. Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Transcripción

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de Dos mil nueve (2009) RADICACIÓN: (16369) DEMANDANTE: FIDUCIARIA CENTRAL S.A. FIDEICOMISO CUSEZAR SM III 12 MC. DEMANDADO: SECRETARIA DE HACIENDA DIRECCION DE IMPUESTOS IMPUESTO-PREDIAL-2002 FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia del 31 de octubre de 2006, proferida por la Sección Cuarta - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de FIDUCIARIA CENTRAL S.A. FIDEICOMISO CUSEZAR SM III 12 M, contra los actos administrativos mediante los que la Dirección Distrital de Impuestos modificó y liquidó oficialmente el impuesto predial unificado correspondiente al inmueble ubicado en la calle 22 D No de Bogotá D.C., por la vigencia fiscal de 2002 y le impuso sanción por inexactitud.

2 2 ANTECEDENTES La sociedad demandante inició, antes del 1º de enero de 2002, la construcción el proyecto de vivienda llamado Obelisco Torres 7 y 8 en el predio ubicado en la calle 22 D No , correspondiente al tercer sector de Ciudad Salitre. Para entonces, las obras no se encontraban registradas en el Departamento Administrativo de Catastro Distrital. No obstante, la Fiduciaria ya había construido hasta el 50% de la obra proyectada. La Fiduciaria Central presentó oportunamente la declaración del impuesto predial unificado del inmueble por el año gravable 2002, en la que clasificó el predio como Urbano residencial con más de 150 m2 de área construida. La Unidad de Determinación de la Dirección de Impuestos a la Propiedad de la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá profirió el Requerimiento Especial No PEE del 12 de junio de 2003, y propuso la reliquidación del impuesto porque consideró que la tarifa pertinente era la del 33 por mil y el destino 38, correspondiente a Predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados (lotes). Mediante apoderado, el contribuyente respondió el requerimiento especial, en oficio radicado el 12 de septiembre de 2003 y señaló que el predio objeto de la declaración privada se encontraba en construcción. Para el efecto aportó como prueba los documentos que daban cuenta del avance de la obra. El 19 de febrero de 2004, la Administración de Impuestos Distrital expidió la liquidación oficial de revisión LOR PEE-15214, por medio de la cual se aplicó la tarifa del 33 por mil, correspondiente a los predios urbanizables no urbanizados, al predio ubicado en la calle 22D No , como si se tratase de un lote de engorde. El 24 de abril del 2004, la Fiduciaria Central S.A. interpuso de manera oportuna el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión e insistió en que en el predio objeto de la declaración revisada se desarrollaba un proyecto de construcción de un conjunto residencial que, a 1 de enero de 2002, se encontraba bastante avanzado. Por lo tanto, consideró que el predio no calificaba como predio urbanizable no urbanizado.

3 3 El 3 de marzo de 2005, la Dirección de Impuestos Distritales profirió la Resolución No. EE.20705, mediante la que confirmó la liquidación oficial de revisión LOR-2004PEE del 19 de febrero de DEMANDA La Fiduciaria Central S.A. - Fideicomiso Cusezar SM III 12 M presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación oficial de revisión No. LOR-2004PEE del 19 de febrero de 2004 y la Resolución No. EE del 3 de marzo de 2005, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la aludida liquidación oficial. En consecuencia, pidió que se deje en firme la declaración privada del impuesto predial unificado del año gravable 2002, por los predios ubicados en la calle 22D No de Bogotá D.C. La demandante invocó como normas violadas los artículos 54 y 292 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, literal b) del artículo 4 de la Ley 44 de 1990, 21 del Decreto Distrital 400 de 1999, 83 de la Constitución Política, 264 de la Ley 223 de 1995 en concordancia con el artículo 383 de 1997, 3, 101 y 113 del Decreto Distrital 807 de 1993, 742 del Estatuto Tributario y 187 del Código de Procedimiento Civil. Como concepto de violación expuso que los actos administrativos demandados violaron los artículos 54 y 292 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, el literal B del artículo 4 de la Ley 44 de 1990 y el artículo 1 del Decreto Distrital 400 de 1999, porque la demandada calificó el predio objeto del litigio, que se destinó a uso residencial, como predio urbanizable no urbanizado y urbanizado no edificado y liquidó el impuesto con una tarifa más alta a la que correspondía. Dijo que la tarifa constituye un elemento de la obligación tributaria que, junto a la base gravable, permite calificar el valor total del impuesto a cargo de los sujetos pasivos y, por lo tanto, la tarifa debe corresponder a la realidad fáctica, económica y jurídica de los hechos gravados. Consideró que la demandada asimiló, de manera errónea, los conceptos de construcción y edificio y que, por lo mismo, desconoció que a 1 de enero de 2002 en el lote objeto del litigio se había construido un apartamento modelo y otros apartamentos. Argumentó que esa construcción permitía calificar el predio como

4 4 construido y que, por lo tanto, no era pertinente que a la demandada se le hubiera exigido la terminación de la obra. Explicó que los actos administrativos demandados violaron el artículo 21 del Decreto Distrital 400 de 1999, porque el demandado liquidó el impuesto sin atender la realidad física y económica del predio. Adujo que, conforme con el artículo 21 del Decreto 400 de 1999, la tarifa aplicable al caso concreto era la correspondiente a los predios urbanos residenciales estrato 4 con más de 150 m2 de área construida, que difería de la establecida para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados (lotes). También manifestó que los actos administrativos demandados violaron el artículo 83 de la Constitución Política y el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, en concordancia con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y el artículo 3 del Decreto 807 de 1993, porque la demandada desconoció el principio constitucional de buena fe. Consideró que la administración tributaría hizo prevalecer la realidad formal sobre la verdad real porque el demandante omitió inscribir la construcción en el registro catastral. Adujo que incurrió en contradicción con sus propios conceptos puesto que, en otras oportunidades, hizo prevalecer la realidad del predio sobre lo que se registra ante las autoridades catastrales. En cuanto a la vulneración de los artículos 742 y 743 del Estatuto Tributario, el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 113 del Decreto Distrital 807 de 1993, dijo que la administración basó sus decisiones en una simple revisión del registro catastral y que desconoció las pruebas aportadas en vía gubernativa que dieron cuenta de la existencia del proyecto de construcción de vivienda que se inició con anterioridad al 1 de enero de Por lo expuesto, señaló que se violó el artículo 101 del Decreto Distrital 807 de 1993, por indebida aplicación porque se le impuso una sanción por inexactitud improcedente en la medida que no se probó ánimo doloso o de fraude en el denuncio tributario y porque la discusión se derivó de diferencias de criterio en la interpretación del derecho aplicable.

5 5 OPOSICIÓN La Administración Distrital de Impuestos, mediante apoderado, dijo que de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, el contribuyente supuso la construcción total del predio por el mero hecho de que se había levantado el apartamento modelo y se habían celebrado ciertos contratos de compraventa sobre planos arquitectónicos. Para la administración estos hechos simplemente reflejan que el predio está en proyecto de construcción, pues de encontrarse construido, la venta se habría hecho sobre cuerpo cierto y real del inmueble y no sobre planos como efectivamente se hizo. Adujo que al 7 de julio de 2001 se había ejecutado el 13% de la obra y que esto no significa que al primero de enero de 2002 se hubiera avanzado hasta el 50% para efectos de considerar el predio como residencial o habitacional como de manera errónea lo clasificó el demandante. Explicó que el artículo 69 de la Resolución No de 1988 definió el concepto de edificio y de construcción y que, la construcción se debía ceñir a lo dispuesto en la Ley 288 de 1997 y en el Decreto Reglamentario 1052 de Adicionalmente señaló, que los usos residenciales se regulan por el Acuerdo 6 de 1990 que en el artículo 170 exige que, sólo hasta que se concluya el proceso de urbanización de terrenos en construcción de las edificaciones, operan esos usos. De manera que, consideró que no puede calificarse un predio como habitacional cuando sobre aquel recaen trabajos de construcción, actividad que resulta riesgosa. En cuanto al proceso de revisión catastral manifestó que es un proceso diferente al de determinación del impuesto predial. Que en ese proceso, el propietario del inmueble puede demostrar que lo certificado en el catastro no se ajusta a las características y condiciones del predio. Que contra esas decisiones proceden los recursos de la vía gubernativa, trámite que debió seguir la actora y no tributar de manera diferente lo que está acreditado. Señaló que no se vulneró el principio de la buena fe ni el de la sana crítica, toda vez que, en este caso se resolvió con sujeción a la situación jurídica del inmueble al momento de los hechos.

6 6 En consecuencia, dijo, no es posible que la demandante alegue válidamente a su favor que se tome en cuenta un destino diferente al certificado por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, menos si no utilizó los recursos para controvertir el certificado de registro catastral. Por último, en cuanto a la sanción por inexactitud, manifestó que está regulada en los artículos 64 y 101 del Decreto 807 de 1993, disposiciones que los contribuyentes no pueden utilizar para eludir el cumplimiento de sus obligaciones para con el fisco distrital, so pretexto de una diferencia de criterios. Señaló que, si así se permite, se violarían los principios de equidad y justicia del sistema tributario. En conclusión, argumentó que dado que el contribuyente declaró el impuesto predial correspondiente al año gravable 2002 sobre una tarifa que no corresponde al destino y uso del predio, se configuró una inexactitud que debe ser objeto de sanción. SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda porque consideró que la construcción no tenía el alcance de edificación para efectos del impuesto predial unificado. Que la licencia de construcción, la escritura de constitución de propiedad horizontal y las promesas de compraventa no indican que para el 1 de enero de 2002, en el predio referido existía una construcción. Señaló que el demandante no cumplió con el deber de informar a las autoridades respectivas la ejecución de la obra de construcción y, además, que si bien se puede decir que para la fecha de causación del impuesto se había ejecutado parte del proyecto, tal circunstancia no implicó que cambió la naturaleza del predio, esto es, que pasara de ser urbanizado no construido a urbano residencial con más de 150 m2 de área construida. Manifestó que el artículo 72 de la Resolución 2555 de 1988 dispuso que la agrupación de las edificaciones se determinaría por valor unitario y metro cuadrado, así como por las características arquitectónicas, socioeconómicas, de uso y de servicios públicos. Consideró que esas condiciones no las tenía el predio

7 7 en construcción porque precisamente por estar en ejecución, no se generó mutación alguna, ni económica ni físicamente. Por último, señaló que el demandante no aportó la escritura pública que demostrara la modificación o transformación del predio, así como tampoco, el certificado expedido por el Alcalde Municipal que demostrara las agregaciones o segregaciones y las nuevas construcciones, demoliciones o deterioros. En consecuencia consideró que el demandante no probó que con los actos administrativos demandados se vulneraron las normas que citó en la demanda y tampoco que en el caso concreto se hubiera presentado una diferencia de criterios que permita eximirlo de la sanción por inexactitud. APELACIÓN La demandante sustentó el recurso de apelación y precisó que aunque las construcciones no se registraron ante el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, la declaración que se presentó corresponde a la de un predio construido. Dijo que para el efecto atendió a un concepto previo emitido por la propia administración distrital, en el que se señaló que para calificar un predio como construido, debe atenderse a la realidad económica del mismo, antes que al registro catastral porque éste puede estar desactualizado. Señaló que la sentencia apelada violó el artículo 69 de la resolución 2555 de 1988, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por falta de aplicación, pues las construcciones existentes corresponden a la noción jurídica de edificio. Consideró que el Tribunal exigió más allá de lo que la norma prevé, esto es, la ejecución total de los proyectos de construcción, cuando la norma simplemente exige la existencia de una construcción, sin ningún calificativo especial, hecho que se demostró en el expediente. Argumentó que el mismo Tribunal reconoció la existencia de la construcción en el predio y que, por lo tanto, no era pertinente que se aplicara la tarifa correspondiente a los predios urbanizados no edificados, tal como lo hizo la administración.

8 8 Señaló que de las pruebas aportadas al proceso se infiere que para el 1 de enero de 2002 a la edificación construida le correspondían el uso habitacional descrito por el contribuyente en la declaración porque el área construida para ese entonces era mayor a 150 m2. Dijo que para la época de causación del impuesto en el terreno se había construido no solamente el apartamento modelo, sino también algunos apartamentos cuya área de construcción superó ampliamente los 150 m2 exigidos por la norma para clasificar el inmueble en el destino 13 correspondiente a urbanos residenciales estrato 4 con mas de 150 m2 de área construida. Por tal circunstancia la Fiduciaria Central declaró el predio en esas condiciones. También indicó que el Tribunal omitió que el artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988, definió el edificio como la reunión de materiales consolidados de carácter permanente destinada a proteger sobre la intemperie a personas, animales o cosas..., Manifestó que el carácter de permanencia a que alude la disposición citada, no exige una existencia física indefinida. Lo contrario, dijo, llevaría al absurdo de considerar que, determinada construcción que fuese demolida para dar paso a una nueva, nunca tuvo el carácter de edificio por no haber tenido una duración limitada. Concluyó que el Tribunal confundió las variaciones en el terreno del predio como tal, con las variaciones físicas relativas a la construcción asentada en éste. Señaló que dicha confusión resulta improcedente, comoquiera que la diferencia entre un predio edificado y otro no edificado se basa en la existencia de una construcción que se califica como edificio, según las normas catastrales que así lo definan. En cuanto a la vulneración del artículo 742 del Estatuto Tributario dijo que el Tribunal desconoció las pruebas que demostraron el carácter de predio construido a 1 de enero de Que en el oficio No. SH , la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, le informó a la Fiduciaria Central, que las tarifas aplicables en la determinación del impuesto predial unificado de los inmuebles ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, están establecidas en el artículo 21 del Decreto Distrital 400 de 1998, las cuales deben aplicarse atendiendo la clasificación de los predios según sus características físicas y jurídicas y el uso o destinación de los mismos a primero de enero del año gravable objeto de liquidación, independientemente del registro o no en la base catastral de estas condiciones.

9 9 Que con base en dicho concepto, la Fiduciaria Central declaró el impuesto predial unificado, teniendo en cuenta la destinación económica que se le daba a dichos predios, lo que muestra la buena fe y el correcto proceder en la liquidación del impuesto que injustificadamente cuestionó la administración e indebidamente apoyó el a quo. En cuanto a la sanción por inexactitud reiteró que es manifiestamente improcedente, conforme a lo establecido en el artículo 101 del Decreto 807 de 1993, ya que el contribuyente no solo actuó conforme a derecho, sino también de acuerdo con lo señalado en el concepto emitido por la misma Secretaría de Hacienda, actuación que descarta de plano la realización de maniobras dolosas o fraudulentas del contribuyente en su denuncio rentístico. Que sí hubo diferencia de criterios en el caso concreto, toda vez que la administración distrital de impuestos, desconoció su propia posición. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada solicitó confirmar la sentencia apelada. Reiteró los argumentos presentados en la contestación de la demanda y dijo que los actos administrativos demandados fueron proferidos por funcionarios competentes y con observancia de las normas que regulan la materia. Reiteró que la Administración no confundió los conceptos de edificio y de construcción. La construcción se encuentra regulada en el artículo 69 de la resolución No de 1988 y el proceso debe ceñirse a lo normado en la Ley 288 de 1997 y el Decreto Reglamentario 1052 de Además, señaló que el artículo 170 del Acuerdo 6 de 1990 exige que solo hasta que concluya el proceso de urbanización de los terrenos y construcción de las edificaciones opera el uso residencial, dado que mal podría ser habitacional un predio cuando sobre el recaen los trabajos de construcción, actividad riesgosa que no permite garantizar la vida, salud y tranquilidad de quienes lo residen. La demandante reiteró lo expuesto en el recurso de apelación y reiteró que la sentencia descalificó la existencia de una construcción en el predio objeto del impuesto, con el argumento de que allí se encontraba un proyecto de construcción que no había finalizado para la fecha de causación del impuesto, lo que implicó,

10 10 que el predio no se encontraba urbanizado. Dijo que con esa conclusión el tribunal exigió más de lo que exige la propia norma. En consecuencia, concluyó que la posición de la administración, apoyada por la sentencia de primera instancia, desconoció la forma como se adelantan las construcciones de la envergadura de un proyecto habitacional y cuestión que se haya sancionado a la sociedad contribuyente, porque actuó conforme lo indicó el concepto emanado de la propia Secretaría de Hacienda Distrital. El Ministerio Público no se pronunció. CONSIDERACIONES Se controvierte en esta instancia si son nulas la liquidación oficial de revisión LOR-2004PEE del 19 de febrero de 2004, expedida por la Secretaría de Hacienda - Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá y la Resolución No. EE.20705, proferida el 3 de marzo de 2005, que la confirmó. En los términos del recurso de apelación le corresponde a la Sala establecer si, a primero de enero de 2002, el predio objeto de la litis se clasificaba como urbanizable no urbanizado o urbanizado no edificado, destino 38, con una tarifa del 33 por mil o, como residencial, destino 13, con una tarifa del 7 por mil. La discusión se centra en determinar si puede considerarse un predio como edificado cuando en aquel se construye un apartamento modelo y unos cimientos correspondientes a preliminares 100%, cimentación 100%, estructura 20%, instalaciones eléctricas 10% e instalaciones hidráulicas y sanitarias 10% 1. Sobre el tema en discusión, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades 2 posición jurisprudencial que se reitera, en el sentido de señalar que la existencia de unos cimientos y/o el apartamento modelo no pueden considerarse como edificio. 1 Ver folio 10 del expediente. 2 Sentencia de 29 de marzo de 2006 Exp: y 2 de agosto de 2007 Exp: 15536, C.P.: Dra Ligia López Díaz; Sentencia de 7 de octubre de 2007, Exp: C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; Sentencia de 20 de febrero de 2008, Exp: C.P. Héctor J. Romero Díaz.

11 11 El impuesto predial unificado lo regula la Ley 44 de 1990, que grava la propiedad inmueble o su posesión, bien sea en áreas urbanas, rurales o suburbanas. El artículo 4 ibídem regula la tarifa del impuesto predial y señaló que sería fijada por los respectivos concejos municipales entre el 1 % y el 16% de la base gravable, atendiendo los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la formación o actualización del catastro. Los terrenos urbanizables no urbanizados y los urbanizados no edificados pueden estar sujetos a tarifas superiores, sin que excedan del 33 por mil. Para estos efectos, los inmuebles se clasificaron en las normas tributarías distritales como rurales, suburbanos y urbanos, y, entre estos últimos: residenciales, industriales, comerciales, entidades del sector financiero, empresas industriales y comerciales del Estado, cívico institucional y urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados. El impuesto predial se causa el primero de enero de cada año gravable y para determinar la forma correcta de tributar, se debe tener en cuenta su realidad física jurídica y económica a la fecha de causación, en forma individual. Para establecer las circunstancias particulares de cada uno de los predios sujetos al impuesto al momento de su causación, es imperativo acudir a las autoridades de catastro, como quiera que tienen como función llevar el (...) inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica. La función catastral es una función pública especial desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país conforme con el procedimiento especial administrativo previsto en la Ley 14 de 1983, el Decreto Reglamentario No de 1983 y la Resolución No de 1988 de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional. Las etapas de formación, actualización y conservación de los catastros, se encuentran diferenciadas y definidas por los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Reglamentario 3496 de 1983.

12 12 El catastro permite contar con una información actualizada y clasificada de los inmuebles, lo que tiene una incidencia fundamental para la determinación del impuesto predial. A partir de tal información, los distritos y municipios pueden obtener los datos que permiten fijar el impuesto predial. En todo caso, en la etapa de conservación catastral hay lugar a revisar y rectificar los errores cometidos en la formación o actualización 3, o bien, pueden presentarse las llamadas mutaciones catastrales, que son los cambios sobrevinientes respecto de los elementos físicos, jurídicos o económicos del predio, los cuales deben ser informados por los propietarios o poseedores a las oficinas de catastro 4. La revisión del avalúo catastral permite rectificarlo para que se tenga en cuenta como base gravable mínima del impuesto predial, sobre la situación real del inmueble a 1º de enero del respectivo año. Cuando se presentan mutaciones catastrales, como el cambio de propietario o poseedor; modificaciones en los límites de los predios; nuevas construcciones, edificaciones o la demolición de las existentes; pueden ser acreditadas ante el fisco dentro del proceso de determinación del impuesto predial, pero en estos eventos, la carga probatoria le corresponde a quien esté interesado en demostrar que la información catastral no está actualizada o es incorrecta, toda vez que en virtud del artículo 187 del Decreto 1333 de 1986, los propietarios tienen la obligación de informar los terrenos, edificaciones y mejoras que no estén incorporadas en el catastro y, a su vez, la autoridades deben formar y actualizar los respectivos catastros. El proceso catastral no es una actividad unilateral, sino de mutuo aporte entre el propietario o el poseedor y la administración pública, y ésta debe ofrecer mecanismos accesibles al público para la actualización de los datos. Concordante con lo anterior, las tarifas del impuesto predial vigentes para el período en discusión, estaban previstas en el artículo 21 del Decreto Distrital 400 del 28 de junio de 1999, que compiló las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales, para los predios urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados con área superior a 100 m2 a los cuales les correspondía un impuesto del 33%. 3 Artículo 179 del Decreto 1333 de Artículo 187 ib.

13 13 Esta disposición señalaba en su parágrafo primero que se aplicarían en lo pertinente las definiciones contenidas en el Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones. De acuerdo con los artículos 403, 404, 406, 407 y 443 del Acuerdo 6 de 1990, los predios urbanizables no urbanizados son los terrenos situados en áreas urbanas o suburbanas que no han tenido un proceso de desarrollo por urbanización o por construcción 5, esto es, que no han sido dotados de servicios de infraestructura ni de los demás servicios básicos, inherentes a la actividad que se va a desarrollar y no están aptos para construir edificaciones idóneas para el funcionamiento de los usos urbanos allí permitidos. Los predios situados dentro de terrenos que han cumplido su proceso de desarrollo por urbanización, pero en los que no se han levantado construcciones o edificios, se denominan predios urbanizados no edificados. Estos terrenos son los que en el lenguaje popular han sido denominados lotes de engorde, para los cuales el artículo 4 del la Ley 44 de 1990 previó una tarifa de impuesto predial mucho mayor frente a la de los demás predios edificados, con amparo en la Constitución Política cuyo artículo 58 dispone que La propiedad es una función social que implica obligaciones y como una manera de desmotivar el enriquecimiento inactivo por el simple incremento del valor de la propiedad raíz gracias al desarrollo de los predios y vías aledañas. Dentro de las obligaciones a cargo de los propietarios de inmuebles urbanos se encuentra la de permitir el desarrollo urbano y que los bienes sean productivos tanto para el titular, como para el conjunto de la sociedad, de suerte que los predios cumplan con los usos urbanos previstos o autorizados. Los terrenos ociosos que no acatan estos fines sociales, son gravados con mayor severidad que los demás, con el fin de que se estimule el desarrollo urbano y para restringir fenómenos de especulación sobre la tierra, así como los problemas ambientales, de salubridad y de seguridad que regularmente se presentan con los llamados lotes de engorde. 5 Desarrollo por construcción comprende las acciones encaminadas a la construcción de edificios, su ampliación, adecuación o remodelación.

14 14 Para el caso que nos ocupa es necesario analizar los elementos físicos y jurídicos del predio objeto de la litis a primero de enero de 2002, con el fin de establecer la realidad fiscal. Por lo tanto, es relevante la definición de los conceptos de edificio y de otras construcciones establecidas en el artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi: 6 1. Edificios: A la reunión de materiales consolidados de carácter permanente destinada a proteger contra la intemperie a personas, animales o cosas; 2. Otras construcciones: A la reunión de materiales consolidados con carácter de permanencia, sea en la superficie del suelo o en su interior, con destinación diferente a la señalada en el numeral anterior;... De otra parte, el artículo 71 ibídem establece que los factores que inciden en el avalúo de edificios y construcciones en general son los materiales de construcción propiamente dichos, el acabado de los trabajos, la vetustez, el estado de conservación y la ubicación. En el presente caso, se encuentran probados los siguientes hechos: Que el 25 de mayo de 2001, le fue otorgada a la accionante la Licencia de construcción L.C , para el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 50C , ubicado en la Calle 22D No Que en dicho predio se construyó un apartamento modelo con el ánimo de promover la comercialización del proyecto de construcción. Que de conformidad con el certificado de avance físico de obra, elaborado el 27 de julio de 2001, la construcción se encontraba ejecutada en un 13% 8. 6 De acuerdo con el artículo 182 del Decreto 1333 de 1986, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es la entidad que establece las normas técnicas para las labores catastrales. 7 Fl Fl. 34

15 15 Que según consulta hecha en el Departamento Administrativo de Catastro de Bogotá a 19 de septiembre de 2002, el predio en discusión está clasificado como urbanizado no edificado 9. Teniendo en cuenta el acervo probatorio, la entidad demandada concluyó que el demandante construyó el apartamento modelo una vez le fue aprobada la licencia de construcción, esto es, el 25 de mayo de 2001 y, por lo tanto, al primero de enero de 2002, el predio no se encontraba edificado. Para el demandante, a primero de enero de 2002 la obra ya tenía hasta el 50% de construida, por lo que no se puede concluir que se trataba de un lote de engorde, sino de un predio urbano residencial estrato 4 con más de 150 m2 de área construida. La Sala arriba a la misma conclusión de la entidad demandada, toda vez que mal puede concluirse que se trata de un predio urbano con más de 150 m2 de área construida, por el simple hecho de que a julio 27 de 2001 la obra tuviera un avance del 13%, pues no está plenamente establecido en el expediente que a 1 de enero del año 2002 el predio en discusión tuviera el 50% de la obra ejecutada o más de 150 m2 de área construida como lo afirma el demandante. Esto teniendo en cuenta que no existe un certificado de avance de obra que dé certeza del estado de la misma a 1 de enero de Ahora bien, como el demandante no cumplió con su deber de actualizar la situación fáctica del inmueble ante las autoridades catastrales, es menester dar crédito al certificado catastral aportado al expediente, del que se deriva que, incluso a 7 de mayo de 2003, el predio figuraba como no edificado, salvo que se demostrara lo contrario. Como del material probatorio no se deduce que a 1 de enero de 2002 el predio objeto de la Iitis estuviera edificado o que hubo un desarrollo por construcción de más del 50% de la obra, con edificaciones viables y aptas para el desenvolvimiento de los usos permitidos 10, el cargo de violación a las normas invocadas en la demanda no prospera. Adicionalmente, porque de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC se infiere que el apartamento modelo y los cimientos no pueden considerarse para efectos catastrales o bien del impuesto predial como otras construcciones o edificios, dado que no cumplen con la condición de permanencia. 9 Fl. 52 c.a. 10 Artículo 444 del Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá.

16 16 Por lo expuesto, a juicio de la Sala, la sanción por inexactitud es procedente por cuanto quedó demostrado que en el caso concreto el contribuyente dejó de aplicar las normas que regulan el impuesto predial para los predios urbanizables no urbanizados. La inexactitud en este caso, surgió por cuanto la contribuyente le dio el carácter de edificación al apartamento modelo y al inicio de una construcción, que como se determinó, no corresponden a tal concepto. En la declaración del impuesto predial presentada por la sociedad actora para el período gravable 2002, se incurrió en una conducta sancionable pues se incluyeron factores equivocados (destino y tarifa) que dieron lugar a un menor impuesto a pagar, sin que se hayan presentado, las diferencias de criterio relativas a la interpretación del derecho aplicable alegados por la demandante. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS WILLIAM GIRALDO GIRALDO

17 17 HECTOR J. ROMERO DÍAZ Ausente