VISTOS: I. La pretensión y su fundamento.

Transcripción

1 DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR LA LCDA. ALMA LORENA CORTÉS, EN REPRESENTACIÓ DE ULTRAMAR COMERCIAL CORPORATION, PARA QUE SE DECLARE NULO POR ILEGAL, EL ARTÍCULO Nº1 DEL RESUELTO Nº1516 DE 17 DE DICIEMBRE DE 1997, EXPEDIDO POR EL MINISTRO DE EDUCACIÓN Y EL DIRECTOR NACIONAL DEL PROYECTO DE DINAMIZACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INVERSIONES EN INSTITUCIONES PRIORITARIAS DEL SECTOR PÚBLICO. MAGISTRADO PONENTE: ARTURO HOYOS. PANAMÁ, NUEVE (9) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL (2000). CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. VISTOS: La Lcda. Alma Lorena Cortés, actuando en representación de ULTRAMAR COMMERCIAL CORPORATION, ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, con el objeto de que se declare nula por ilegal, el Artículo Nº1 del Resuelto Nº1516 de 17 de diciembre de 1997, expedido por el Ministro de Educación y el Director Nacional del Proyecto de Dinamización del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público. I. La pretensión y su fundamento. En la demanda se formula pretensión consistente para que la Sala Tercera declare que es nulo por ilegal, el Artículo Nº1 del Resuelto Nº1516 de 17 de diciembre de 1997, expedido por el Ministerio de Educación y el Director Nacional del Proyecto de Dinamización del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público, que su texto dice: "ARTICULO PRIMERO: Declarar desierto el renglón Nº1 Mochilas Escolares del Acto Público Nº /DNA para el suministro de Mochilas Escolares y Utiles Escolares para los estudiantes de Pre-Escolar y Primero a Sexto Grado del País, por cuanto la muestra de la mochila presentada por la empresa ULTRAMAR COMERCIAL CORPORATION no cumple con las especificaciones exigidas en el Pliego de Cargos y Especificaciones." Ante la decisión del Ministro de Educación y del Director Nacional de Dinamización del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público, ULTRAMAR COMMERCIAL CORPORATION interpuso recurso de reconsideración, mismo que se negó mediante Resuelto Nº8 de 16 de diciembre de Entre los hechos u omisiones fundamentales de la acción, la Lcda. Cortés destaca que el día 30 de octubre de 1997, se celebró el Acto Público Nº /DNA, anunciado por el Ministro de Educación a través del Proyecto de Dinamización de la Ejecución del Presupuesto de Inversiones en Instituciones del Sector Público para la adquisición de Mochilas y Utiles Escolares para los estudiantes de Pre-Escolar y Primero a Sexto Grado del País. Entre las empresas oferentes en dicho acto, participó la Empresa ULTRAMAR COMMERCIAL CORPORATION en el Renglón Nº1 (Mochilas Escolares), cuya oferta, 1

2 según expone, fue la más baja y ventajosa para el Estado y fue por el monto de B/859, frente al precio oficial de B/.1,300, Según la Lcda. Cortés, la decisión adoptada en el Resuelto Nº1516 de 17 de diciembre de 1997, violó el principio del Deber de Selección Objetiva y Justa, contenido en el Artículo 21 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, en cuanto a la selección del contratista cuya propuesta beneficie más a la institución contratante. Como disposiciones legales infringidas, la Lcda. Cortés aduce los artículos 21 y el contenido del párrafo del artículo 42 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995 cuyos textos señalan: "ARTICULO 21: Deber de Selección objetiva y Justa: los funcionarios responsables deberán seleccionar al contratista en forma objetiva y justa. Es objetiva y justa la selección en la cual se escoge la propuesta más favorable a la entidad y a los fines que ésta busca, con base a lo estipulado en el pliego de cargos." "ARTICULO 42: Análisis de la propuesta:...concluido el informe, se pondrá de manifiesto a los proponentes, para que, dentro de los siguientes cinco (5) días, le formulen sus observaciones por escrito, que serán incorporadas al expediente. En ningún caso la comisión podrá recomendar la adjudicación de la solicitud de precios o licitación de un proponente en particular." A criterio de la Lcda. Cortés, el Artículo Primero del Resuelto Nº1516 de 17 de diciembre de 1997, viola de manera directa el contenido del artículo 21 de la Ley 56 de 1995, toda vez que la Comisión Técnica Evaluadora al cumplir con lo previsto en el Pliego de Cargos, punto 23, no recomendó la oferta evaluada más baja ni ventajosa para el Estado, como fue la propuesta por ULTRAMAR COMMERCIAL CORPORATION, por lo que el interés financiero y económico del Estado se afecta al declarar desierto el acto. También señala la Lcda. Cortés, que, contrario a lo expuesto por la Administración, la calidad de la muestra presentada por la empresa ULTRAMAR COMMERCIAL CORPORATION, cumple con la calidad óptima requerida ofrecida, y que tratándose de una muestra es suceptible de ser mejorada, en el caso de las medidas que apenas constituyen centímetros de diferencia del modelo requerido en el pliego de cargos. También se aduce la violación al contenido del párrafo del artículo 42 de la Ley 56 de 1995, pues, la Comisión Técnica Evaluadora, propuso a la empresa Jo'Marc, S. A., y no recomendó la oferta evaluada más baja como lo fue la de ULTRAMAR COMMERCIAL CORPORATION con sólo un margen de error de 3.6% con respecto a la primera, lo que evita un ahorro para el Estado por el monto de B/400, II. El informe explicativo de conducta expedido por el Ministro de Educación y la Vista Fiscal de la Procuradora de la Administración. En Nota Nº de 21 de abril de 1998, el Ministro de Educación rindió el respectivo informe explicativo de conducta, mismo que es visible de fojas 193 a 195 del expediente. En el informe presentado, el Ministro de Educación sostuvo que la Comisión Técnica 2

3 Evaluadora, designada para la evaluación de las propuestas presentadas por lo participantes, rindió un informe en el que se tomó en cuenta los criterios de evaluación y parámetros de ponderación establecidos en el Pliego de Cargos y Especificaciones y de conformidad con lo que establece el numeral 4 del manual, relativo al procedimiento para la contratación de obras financiadas con recursos provenientes del Gobierno Central a través del Programa de Dinamización de la ejecución del presupuesto de inversiones en instituciones prioritarias del sector público y recomendó la adjudicación del Renglón de Mochilas Escolares a la empresa JO'MARC, S. A. El Ministro de Educación también señala en su informe que la Comisión Técnica Evaluadora al momento de decidir sobre la adjudicación, advirtió al Ministerio que la empresa ULTRAMAR COMMERCIAL CORPORATION, era la que, a propósito del renglón de Mochilas Escolares, ofrecía el precio más bajo y ventajoso para el Estado, no obstante, al examinarse otros elementos que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico deben acompañar a las propuestas, se puso de relieve que la muestra de la mochila presentada por la empresa ULTRAMAR COMMERCE CORPORATION, no cumplía con las especificaciones dadas en el Pliego de Cargos, por lo que no era posible adjudicarle el mencionado renglón. Según el Ministro de Educación, de hacer la adjudicación de determinado renglón a una empresa en función de una propuesta que difiere de las especificaciones establecidas en el Pliego de Cargos, implica realizar una contratación por un bien distinto al que en realidad requiere la entidad pública. La exacta congruencia entre el bien solicitado por la entidad pública y el ofrecido por los licitantes, según el Ministro de Educación, es una regla que incluso viene tutelada por el artículo 18 de la Ley 56 de Por su parte, la Procuradora de la Administración, mediante la Vista Fiscal Nº228 de 18 de junio de 1998, se opone a los criterios expuestos por la recurrente, razón por la que solicita a la Sala que desestime sus pretensiones. A su criterio, los cargos que se formulan en la demanda deben ser desestimados, pues, la empresa ULTRAMAR COMMERCE CORPORATION, no cumplió con las condiciones exigidas en el Pliego de Cargos y especificaciones, Renglón Nº1, Mochilas Escolares. La facultad que tiene el Ministerio de Educación para aceptar la propuesta que más convenga a sus intereses, se fundamenta en lo previsto en el artículo 48 de la Ley 56 de 1995, que no necesariamente es la propuesta con el precio más bajo, sino la que además cumple con los requisitos que establece el pliego de cargos y sus características. III. Decisión de la Sala. Evacuados los trámites legales, la Sala pasa a resolver la presente controversia. Como antes se expuso, el acto demandado lo constituye el Artículo Nº1 del Resuelto Nº1516 de 17 de diciembre de 1997, expedido por el Ministro de Educación y el Director Nacional del Proyecto de Dinamización del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público, en el cual se declara desierto el Renglón Nº1, Mochilas Escolares, del Acto Público Nº /DNA para el suministro de Mochilas Escolares y Utiles Escolares para los estudiante de Pre Escolar y de Primero a Sexto Grado del país, por cuanto la muestra presentada por la empresa ULTRAMAR COMERCIAL, S. A., no cumple con las especificaciones exigidas en el Pliego de Cargos. Entre las consideraciones 3

4 expuestas para la expedición del acto que se demanda, se señala que al ser conformada la Comisión Técnica Evaluadora se analizó la documentación presentada por las empresas participantes, tomando en cuenta los criterios de evaluación y parámetros de ponderación establecidos en el Pliego de Cargos y Especificaciones, luego de lo cual se recomendó realizar las adjudicaciones de los Renglones Nº 1 y 2 del Acto Público /DNA a la empresa Jo'Marc, S. A.. Pese lo recomendado por la Comisión Técnica Evaluadora, el Ministerio de Educación estimó que Jo'Marc S. A., si bien cumple con las especificaciones requeridas, el precio ofrecido para el suministro de mochilas escolares no favorece lo mejores intereses del Estado. A foja 45 del expediente, consta que en el Acto Público Nº /DNA, Renglón Nº1 Mochilas Escolares, convocado por el Ministerio de Educación, participaron como empresas oferentes CUADERNOS ESCOLARES, S. A.; PRODUCTOS PANAMEÑOS, S.A,; ULTRAMAR COMERCIAL S. A.; PANAMCO DE PANAMA, S. A.; JO'MARC, S. A.; CENTRO COREMUSA, S. A., y, mediante Resuelto Nº1516 de 17 de diciembre de 1997, el Ministro de Educación y el Director Nacional del Proyecto de Indemnización, resolvieron declarar desierto el Renglón Nº1, Mochilas Escolares. Contra el mencionado acto público y el informe de la Comisión Evaluadora, según se aprecia en el expediente, se interpuso formal queja ante la Dirección General de Proveeduría y Gastos del Ministerio de Hacienda y Tesoro, que el ser contestada, se indicó que efectivamente ninguna de las empresas cumplió con las especificaciones técnicas solicitadas en el Renglón Nº 1, por lo que el acto público Nº debía declararse desierto. Al analizar las violaciones alegadas y los argumentos que la sustentan, la Sala concluye que la razón no le asiste a quien representa a la parte actora. Contrario a lo expuesto en la demanda, la Sala advierte que si bien es cierto que en el informe presentado por la Comisión Técnica Evaluadora se señaló a la empresa ULTRAMAR COMMERCE CORPORATION, como la empresa con la oferta de precio más baja, no es menos cierto que también se indicó que la muestra de mochila presentada no llenaba las condiciones exigidas por el Ministerio de Educación conforme al Pliego de Cargos y Especificaciones. Ello a juicio de la Sala, es criterio suficiente para no proceder a la selección de las propuestas presentadas, aun cuando alguna de ellas ostente el precio más bajo, pues, deben converger otros elementos que por lo general se especifican en el pliego de cargos, aspecto sobre el cual la Sala se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, como en la sentencia de 9 de septiembre de 1998, expedida en ocasión de la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción presentada por la empresa Scandinavian Motors contra el Banco Nacional de Panamá. No coincide, pues, la Sala con la tesis expuesta por la Lcda. Cortés para desvirtuar el criterio de selección que utilizó el Ministerio de Educación para declarar desierto el acto público, mismo que se desprende de la facultad que le confiere el artículo 48 de la Ley 56 de 1995, pues, de ningún modo la deficiencia señalada en el acto que se demanda, es un asunto "suceptible de ser mejorado de acuerdo a los requerimientos" al tratarse de una muestra. Ello, a juicio de la Sala, no requiere mayores consideraciones, pues, para eso se expide el pliego de cargos, donde claramente se enuncian las especificaciones que según la misma Ley 56 de 1995, su elaboración no debe ser "incompleta, ambigua o confusa". Quienes participan en un acto de contratación de pública, deben, pues, ajustar sus ofertas a 4

5 las especificaciones requeridas, y la entidad contratante luego de la debida ponderación de las mismas según el pliego de cargos, procederá a la selección de conformidad a la Ley. Por lo expuesto, no proceden las violaciones alegadas, razón por la que lo procedente es no acceder a las pretensiones que se formulan en la demanda. En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, el Artículo Primero del Resuelto Nº 1516 de 17 de diciembre de 1997, expedido por el Ministro de Educación y el Director Nacional del Proyecto de Dinamización del Presupuesto de Inversiones en Instituciones Prioritarias del Sector Público. Notifiquese y Cumplase (fdo.) ARTURO HOYOS (fdo.) MIRTZA ANGÉLICA FRANCESCHI DE AGUILERA (fdo.) ADÁN ARNULFO ARJONA L. (fdo.) JANINA SMALL Secretaria 5

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