FINANCIAMIENTO DE LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA DE COMPETENCIAS EN EL ECUADOR

Transcripción

1 1. Contexto FINANCIAMIENTO DE LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA DE COMPETENCIAS EN EL ECUADOR La Constitución de la República del Ecuador del año 2008 estableció un nuevo modelo de descentralización en el Ecuador y una serie de reformas con respecto al financiamiento de las competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). - Con respecto a la organización territorial y política del país, además de las provincias, cantones y las juntas parroquiales, se crea un nuevo nivel de gobierno, que son las regiones, cuya iniciativa de creación les corresponde a los gobiernos provinciales. - Se establece que por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes especiales: los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones territoriales indígenas (CTI s). - Con relación al financiamiento de los gobiernos autónomos descentralizados, se establece que los mismos generarán sus propios ingresos y participarán de al menos el 15% de los ingresos permanentes y de un monto no inferior al 5% de los ingresos no permanentes correspondientes al Estado Central, excepto los de endeudamiento público. - Incorpora, además, los siguientes criterios para la distribución de recursos entre los GAD: tamaño y densidad de la población, necesidades básicas insatisfechas, logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado. - Se determina que las competencias que asuman los GAD serán transferidas con los correspondientes recursos (no habrá transferencia de competencias sin la transferencia de recursos suficientes). - Estipula que los costos directos e indirectos del ejercicio de las competencias descentralizables en el ámbito territorial de cada uno de los GAD serán cuantificados por parte de un organismo técnico (Comisión de Costeo del CNC). - Las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno, se conducirán de forma sostenible, responsable y transparente y procurarán la estabilidad económica. - Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. - La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado se sujetarán al Plan Nacional de Desarrollo. - Los GADs se someterán a reglas fiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del Presupuesto General del Estado. 2. Fuentes de financiamiento de los gobiernos locales para la gestión descentralizada de sus competencias La Constitución y el Proyecto del Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (COOTAD) - que constituyen la normativa que regula el tema de financiamiento de los gobiernos locales -, establecen como fuentes de financiamiento de la gestión descentralizada de

2 competencias de los GAD: los ingresos propios de la gestión y las transferencias del presupuesto general del Estado. 2.1 Ingresos propios de los GADs En cuanto a ingresos propios, el Proyecto COOTAD busca optimizar la recaudación de impuestos por parte de los GAD mediante el traslado y determinación de potestades tributarias para cada nivel de gobierno (con excepción de las juntas parroquiales), como se puede observar en el siguiente cuadro: Regiones Impuestos transferidos: impuesto a la renta por herencias, legados y donaciones, impuesto a la propiedad de vehículos motorizados, ICE (vehículos motorizados y aviones, helicópteros, motos acuáticas, yates). Facultad tributaria para crear, modificar o suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras por servicios de su responsabilidad y obras en su territorio Provincias Además de ingresos propios, beneficiarias del 0,001% adicional al impuesto de Alcabalas. Facultad tributaria para crear, modificar o suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras por servicios de su responsabilidad y obras en su territorio Municipios y distritos metropolitanos Además de los ingresos propios generados, serán beneficiarios de impuestos establecidos en la ley. Facultad tributaria para crear, modificar, exonerar o suprimir tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras por los servicios públicos de su responsabilidad, el uso de bienes o espacios públicos, regulación para la captación de plusvalías. Parroquias rurales Ingresos propios: los que provengan de la administración de infraestructura comunitaria y el espacio público. Ingresos provenientes de la delegación de otros niveles de gobierno y los que provengan de cooperación internacional, legados, donaciones, y autogestión. En el caso de los Municipios, sus ingresos propios son los siguientes: Impuestos municipales Impuesto a los predios urbanos Impuesto a predios rurales Impuesto a las alcabalas (1%) Tasas municipales Agua potable Matrículas escolares Recolección de basura y aseo público Impuesto a las utilidades en la compra venta de predios urbanos y plusvalía de los mismos Impuesto a los vehículos (propiedad) Impuesto a los activos totales Contribuciones especiales de mejoras Impuesto de patente anual Impuesto a los espectáculos públicos Impuesto al juego

3 2.2 Transferencias del presupuesto general del Estado a GADs El Proyecto COOTAD establece un esquema simple y generalizado de transferencias del presupuesto general del Estado para todos los niveles de gobierno: i) transferencias para la equidad territorial; ii) transferencias destinadas a financiar el ejercicio de nuevas competencias; y, iii) transferencias para compensar a los GAD en cuyos territorios se generen, exploten o industrialicen recursos no renovables. i. Transferencias provenientes de ingresos permanentes y no permanentes para la equidad territorial. Objetivo. Garantizar una provisión equitativa de bienes y servicios públicos, relacionados con las competencias exclusivas de cada nivel de GAD, a todos los ciudadanos y ciudadanas del país, independientemente del lugar de su residencia para lograr equidad territorial. Monto total a transferir. Los GAD participarán del 21% de ingresos permanentes y del 10% de los no permanentes correspondientes al Estado Central. Cuando un GAD reciba una competencia por delegación, recibirá también los recursos correspondientes que deberán ser equivalentes a las transferencias obligatorias que realizaba el gobierno central a los GAD con base en las compensaciones y leyes de creación de fondos especiales vigentes antes de la promulgación del Código. Mecanismo de distribución. Los recursos se distribuirán conforme a la población, un criterio de distribución por partes iguales, la densidad poblacional, necesidades básicas insatisfechas, logros en el mejoramiento de los niveles de vida y un índice de cumplimiento de los objetivos de la planificación nacional y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado. Destino. Estas transferencias podrán financiar hasta el 30% de gastos permanentes y un mínimo del 60% de gastos no permanentes necesarios para el ejercicio de sus competencias exclusivas con base a la planificación. Obligatoriedad de las asignaciones. Las asignaciones anuales serán predecibles, directas, oportunas y automáticas, y se harán efectivas mediante transferencias desde la Cuenta Única del Tesoro Nacional a las cuentas de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados. ii. Transferencias para financiar nuevas competencias Objetivo. Garantizar que los GAD asuman las nuevas competencias que estaban siendo desarrolladas por el gobierno central, bajo el principio de equidad territorial. Estas transferencias serán financiadas por lo menos con los mismos recursos que el gobierno central ha destinado históricamente para el ejercicio de estas competencias, calculado en base al promedio de los últimos cuatro años. Destino. Estas transferencias solo podrán utilizarse para financiar el ejercicio de las nuevas competencias que asuman los GAD. Mecanismo de distribución. Para determinar los recursos a transferir para financiar el ejercicio de las nuevas competencias, la comisión de costeo de competencias considerará los siguientes criterios: a) estándares mínimos de prestación de bienes y servicios públicos de la nueva competencia y sus costos estándares relacionados; b) estimación de posibles ingresos propios relacionados con la competencia a transferir; c) cuantificación de la asignación del gasto actual que realiza el gobierno central por estas competencias, ajustado por criterios sectoriales y territoriales relacionados con cada competencia; d) determinación de la brecha de financiamiento y del índice de equidad; y, e) determinación del monto a transferir por habitante y total.

4 iii. Transferencias para compensar a GAD donde se exploten o industrialicen recursos no renovables Objetivo. Compensar a los GAD por la explotación de recursos naturales no renovables, los efectos negativos de su explotación y la disminución del patrimonio nacional. Financiamiento. Con los recursos establecidos en las leyes sectoriales existentes o que se crearen, relacionadas con la generación, explotación o industrialización de recursos naturales no renovables (se mantienen vigentes las Leyes 010 y 047). Destino. Las transferencias podrán utilizarse para: a) desarrollo humano y protección de la naturaleza y el ambiente (sin que esto implique la evasión de las responsabilidades de prevención, mitigación y reparación de los daños ambientales y sociales); y, b) financiamiento de egresos no permanentes que generen directamente acumulación de capital o activos públicos de larga duración, en los territorios donde se produzcan estos impactos (infraestructura pública y de fuentes de energía limpias). Mecanismo de distribución. Se establecerá en las leyes sectoriales correspondientes. 3. Propuesta de Sistema de transferencias de recursos a GAD para financiar el ejercicio de competencias 3.1 Sistema actual de transferencias a los GAD En el Ecuador, el sistema actual de transferencias a los gobiernos autónomos descentralizados es complejo y poco transparente. Previo al texto constitucional aprobado en 2008, existían alrededor de 19 leyes que proveían recursos a los gobiernos seccionales a través de preasignaciones a los ingresos del Gobierno Central, las cuales no tenían ninguna vinculación con el traspaso de competencias: i. Tres leyes generales, de gran importancia monetaria para los gobiernos seccionales: Fondo de Desarrollo Provincial (FONDEPRO), FODESEC y Ley de distribución del 15% a los Gobiernos Seccionales, cuya fuente de financiamiento es un porcentaje de los ingresos corrientes del Estado. ii. iii. Cuatro leyes cuya fuente de financiamiento son regalías del petróleo y/o porcentajes de la facturación por servicios petroleros a Petroecuador prestados por empresas nacionales o extranjeras. De las cuales, tres benefician a gobiernos seccionales de la zona amazónica, y una que entrega recursos para la región costa (Corpecuador). Leyes con diversas fuentes de financiamiento: coparticipación en ingresos tributarios nacionales, porcentajes de ingresos de otras instituciones del Gobierno Central, partidas presupuestarias de gasto en el Presupuesto del Estado, etc. Sin embargo, es importante destacar que de éstas: i) existen únicamente tres leyes de carácter general que benefician a ambos niveles de gobierno; ii) catorce leyes benefician a uno y/o algunos gobiernos seccionales; iii) la mayor parte de leyes no incentivan la eficiencia administrativa y el esfuerzo fiscal seccional (únicamente el FODESEC tiene entre uno de sus criterios para repartir a municipios el de eficiencia administrativa y esfuerzo fiscal); iv) en la mayoría de leyes el criterio que predomina es el de población y el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Como ejemplo, tenemos la Ley de distribución del 15% a los gobiernos seccionales, que se distribuye 70% para municipios y 30% a provincias.

5 De la porción de municipios, se distribuye 10% por partes iguales para cada municipio, 40% proporcionalmente a la población del cantón en relación a la población de todo el país y 50% proporcionalmente a la población con necesidades básicas insatisfechas que residen en el cantón, en relación a la población con necesidades básicas insatisfechas de todo el país. De la porción de Consejos Provinciales, se distribuye 50% proporcionalmente a la población con necesidades básicas insatisfechas que residan en la respectiva provincia en relación a la población con necesidades básicas insatisfechas de todo el país; el 10% en proporción a la superficie territorial, con relación a la superficie del país y el 40% proporcionalmente a la población de la respectiva provincia, en relación a la población del país. Además, es importante destacar que desde los GAD existe baja capacidad fiscal de gran parte de los gobiernos seccionales y una alta dependencia de las transferencias estatales (en el año 2006, las transferencias estatales representaron el 65% del total de ingresos municipales). 3.2 Propuesta del Modelo de Equidad en la distribución de transferencias a los GAD El Proyecto COOTAD establece que los GAD participarán del 21% de ingresos permanentes y del 10% de los no permanentes correspondientes al Estado Central. Además, señala que la distribución de transferencias a los GAD se hará bajo un modelo de equidad que tiene como objetivo garantizar la provisión equitativa de bienes y servicios públicos, relacionados con las competencias exclusivas de cada nivel de GAD, a todos los ciudadanos y ciudadanas del país independientemente del lugar de su residencia para lograr equidad territorial en la provisión de bienes y servicios públicos. El modelo de equidad territorial se basa en el cálculo los recursos necesarios de cada gobierno autónomo descentralizado para cubrir los costos de las competencias exclusivas constitucionales ajustados a la realidad territorial Modelo de cierre de brechas En el marco del proceso de aprobación del COOTAD, la Comisión de Gobiernos Autónomos y Descentralización de la Asamblea Nacional - a cargo del tratamiento del Código -, conformó una comisión interinstitucional integrada por delegados del Ministerio de Finanzas, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y algunos miembros de la Comisión 1, con el apoyo técnico de GTZ, para avanzar en la elaboración de una propuesta de fórmula de asignación presupuestaria a los GAD, la cual se incluiría en el COOTAD. La propuesta de la fórmula de asignación presupuestaria a los GAD fue elaborada por esta comisión interinstitucional y luego consensuada tanto al interior del Ejecutivo, como por la Comisión de Gobiernos Autónomos y Descentralización de la Asamblea antes de su presentación al pleno de la Asamblea en el segundo debate del COOTAD en el mes de marzo de A continuación se describe la propuesta elaborada por la comisión interinstitucional SENPLADES, Ministerio de Finanzas y GTZ para la distribución de transferencias a los GAD bajo el modelo de cierre de brechas: - Se basa tanto en la capacidad fiscal como las necesidades de gasto de los GAD. 1 La conformación de la comisión estuvo determinada por la colaboración de estas entidades en la formulación del COOTAD.

6 - Se construye alrededor de dos ejes principales: el gasto estandarizado y la capacidad fiscal de los GAD. - Busca estimar un gasto estandarizado por habitante que consiste en la determinación de los recursos necesarios de cada gobierno autónomo descentralizado para cubrir los costos de las competencias exclusivas constitucionales correspondientes a cada GAD. Este gasto estandarizado se ajusta a la realidad territorial de cada gobierno subnacional según los criterios establecidos de la Constitución y el COOTAD (tamaño y densidad de la población; necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas, logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo de cada gobierno autónomo descentralizado). - Calcula la capacidad fiscal por habitante que consiste en comparar la generación efectiva de ingresos propios de cada GAD con su capacidad potencial, a fin de incentivar el esfuerzo fiscal. - Establece la brecha de financiamiento por habitante (b), como la diferencia entre el gasto estandarizado por habitante ajustado a la realidad territorial (g) y la capacidad fiscal por habitante (y) b = g y - Calcula la transferencia base a cada GAD por habitante como el producto de la brecha de financiamiento por habitante (b) por un porcentaje o índice de equidad (α) definido conforme a la disponibilidad fiscal y al monto total de las transferencias (herramienta de política fiscal). tr = αb - Finalmente, multiplicando la ecuación por la población de cada gobierno subnacional se define la transferencia final que recibe cada gobierno subnacional Otras propuestas Durante el proceso de análisis y validación de la fórmula de distribución de recursos a los GAD al interior de la Asamblea Nacional del Ecuador, se han generado dos propuestas adicionales de la fórmula de distribución de recursos a los GAD que actualmente se encuentran en discusión en el marco de la aprobación del COOTAD. La primera propuesta: i) parte de la distribución del monto de transferencias de acuerdo a porcentajes preestablecidos para cada nivel de gobierno; y, ii) cumple con la aplicación de criterios constitucionales para la distribución de recursos al interior de cada nivel de gobierno. Esta propuesta es promovida por representantes del movimiento Madera de Guerrero vinculado al partido político socialcristiano en el Ecuador. La segunda propuesta se originó en la Presidencia de la Asamblea Nacional y parte de: i) la restricción constitucional (transitoria constitucional 14) que establece que el monto de transferencias a los GAD no será inferior al monto asignado en el Presupuesto 2008; y ii) solo aplica los criterios constitucionales para la distribución del excedente de este monto (propuesta A+B).

7 Actualmente, la Comisión de Gobiernos Autónomos y Descentralización de la Asamblea Nacional se encuentra analizando estas propuestas 2 a fin de definir la fórmula que se incluirá en el COOTAD. 4. Dificultades, avances y oportunidades La normativa actual establece un sistema de transferencias bajo un esquema simple y transparente para todos los GADs: i. transferencias para equidad territorial; ii. transferencias para nuevas competencias; y, iii. transferencias para compensar por explotación de recursos no renovables. De esta forma, establece transferencias de recursos vinculados al ejercicio de competencias, estima costos de competencias y reconoce que los costos varían entre territorios, elementos que constituyen un enorme avance con relación al sistema de transferencias anterior. Sin embargo la implementación de este modelo de distribución de transferencias enfrenta graves problemas: - En primer lugar, la aplicación del modelo de brechas no puede dar cumplimiento a varios de los criterios establecidos en la Constitución para la distribución de recursos a los GAD debido a la inexistencia de información sobre criterios tales como: los logros en el mejoramiento de los niveles de vida, el esfuerzo fiscal y administrativo y el cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y el plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado. - Además requiere estimar un costo estándar de las competencias para aplicar el modelo a cada nivel de gobierno. Esto representa un problema en el caso especial de las regiones autónomas, ya que requeriría realizar un ejercicio específico para este caso. - El modelo enfrenta restricciones constitucionales de tipo político. El factor político que se deriva de la transitoria constitucional 14 que establece que: el monto de transferencias a los GAD no será inferior al monto asignado en el Presupuesto 2008 determina que, en la práctica, se deba partir del Presupuesto del año en que entre en vigencia el modelo (2010 o posterior) y esto anula los efectos redistributivos del modelo. - Además, la aplicación del modelo enfrenta fuertes presiones políticas determinadas por la demanda de crecimiento obligatorio mínimo de las transferencias de los GAD con respecto al año anterior, que limitaría la aplicación del principio de equidad territorial. 2 A fines del mes de mayo de 2010, la Comisión resolvió solicitar el apoyo técnico de expertos matemáticos y estadísticos para revisar las fórmulas propuestas.