Generalidad de Cataluña Departamento de Economía y Finanzas Junta Consultiva de Contratación Administrativa

Transcripción

1 Informe 10/2008, de 27 de noviembre, de la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de la Generalidad de Cataluña. Asunto: Régimen de contratación de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Cataluña y del Consejo General de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña ANTECEDENTES I. El Departamento de Innovación, Universidades y Empresa ha solicitado el informe de esta sobre el régimen contractual de las cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña y del Consejo General de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña con motivo de la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. En concreto, el escrito de consulta plantea si las cámaras cumplen los requisitos de la Ley 30/2007 para ser consideradas administraciones públicas y poderes adjudicadores a efectos de esta Ley. II. El escrito de consulta adjunta un informe elaborado por el Área de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña del Departamento de Innovación, Universidades y Empresa en el cual se concluye: "Conviene solicitar informe a la de Contratación que nos aclare los siguientes puntos y sirva de pauta para actuar como órgano tutelar ante las cámaras, en sus procesos de contratación de obras y servicios, en su caso. i. si las cámaras y su consejo general pueden considerarse administración pública a efectos de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público ii. si las cámaras y su consejo general pueden considerarse poderes adjudicadores iii. si la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, afecta a los procedimientos a aplicar por las cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña y su Consejo General en sus contrataciones de obras y servicios. iv. Si les afecta, qué norma prevalece, la Ley 3/1993 y la 14/2002 (de ésta, siendo norma propia, se podría instar la modificación), o la 30/2007? v. Si no les afecta directamente, si se les puede obligar o sólo recomendar la adopción de un procedimiento que garantice la publicidad y libre concurrencia en sus contrataciones. vi. Cualquier otra consideración que se considere conveniente para la mejor eficacia del resultado de esta consulta." III. El artículo 4.1 del Decreto 376/1996, de 2 de diciembre, de reestructuración de la Junta Consultiva, establece que esta Junta informa sobre las cuestiones que, en materia de contratación, le sometan los diferentes departamentos de la 1

2 Generalidad. Por otra parte, el artículo 11.3 del mismo Decreto atribuye a la Comisión Permanente la aprobación de los correspondientes informes. CONSIDERACIONES JURÍDICAS I. Cuestiones previas Con carácter previo al análisis de cuál es el régimen de contratación de las cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña y del Consejo General de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña y en relación con las cuestiones planteadas sobre si la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP) afecta los procedimientos a aplicar por las cámaras en sus contrataciones de obras y servicios y, si es así, cuál es la norma que prevalece en su aplicación, si la LCSP o la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación y la Ley 14/2002, de 27 de junio, de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Cataluña y del Consejo General de las Cámaras, hay que efectuar las siguientes consideraciones previas: La regulación de la contratación del sector público en el ordenamiento jurídico español está establecida en la LCSP y tiene carácter básico en determinados ámbitos materiales de regulación y, en concreto, en los relativos a su ámbito de aplicación subjetivo y a los procedimientos y formas de adjudicación que tienen que seguir los órganos de contratación para la selección del contratista. La vigente LCSP establece en su artículo 1 que tiene por objeto regular la contratación del sector público y enumera, en su artículo 3.1, que entes, organismos y entidades se considera que forman parte del sector público a efectos de la propia LCSP. La LCSP, al ser, por un lado, la ley especial en materia de contratación y, por otro, la Ley que contiene la normativa básica en esta materia, prevalecerá sobre las normas de contratación establecidas en la normativa general reguladora de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Cataluña (en adelante, cámaras oficiales) si se concluye que se encuentran incluidas dentro de su ámbito de aplicación subjetivo. Por lo tanto, la determinación del régimen contractual de las cámaras oficiales y del Consejo General de Cámaras se tiene que efectuar desde la perspectiva de la LCSP y atendiendo a su eventual incardinación en alguna de las categorías de entes, organismos y entidades que se encuentran incluidas en el ámbito de aplicación de esta Ley. II. Ámbito de aplicación subjetivo de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público 1 1 Esta ya ha analizado el ámbito de aplicación subjetivo de la LCSP en los informes de la Comisión Permanente 5/2008, de 7 de julio, sobre la consideración de poder adjudicador de la 2

3 El esquema del régimen de aplicación subjetiva de la LCSP, de acuerdo con su artículo 3, responde a los tres niveles de sujeción siguientes: - Aplicación íntegra a los entes, organismos y entidades que tienen la consideración de administración pública a los efectos de la Ley. - Sujeción de menor intensidad para los entes, organismos y entidades que se consideran poderes adjudicadores, a los efectos de la Ley, pero que no tienen la consideración de administraciones públicas. - Sujeción residual para los otros entes, organismos y entidades que forman parte del sector público, de acuerdo con el listado incluido en el artículo 3.1 de la LCSP pero que no tienen la consideración de poder adjudicador y, por lo tanto, tampoco de administración pública a los efectos de la LCSP. Según establece el artículo 3.1 de la LCSP, el sector público está integrado por los entes, organismos y entidades siguientes: - La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local. - Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social. - Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Universidades Públicas, las Agencias Estatales y cualesquiera entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector público o dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad. - Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de entidades de las mencionadas en las letras a) a f) del presente apartado sea superior al 50 por ciento. - Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local. - Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades. - Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. - Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia, que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o nombren Sociedad Privada Municipal Viladecans Mediterrània, SA; 4/2008, de 7 de julio, sobre el régimen de contratación de las sociedades mercantiles locales de capital íntegramente público. Régimen de contratación de la sociedad mercantil Santa Oliva Gestión Urbanística Municipal, sociedad anónima municipal (SOGUM, SAM) y 1/2008, de 14 de febrero, sobre el grado de sujeción del Consejo Catalán de la Producción Agraria Ecológica a la normativa de contratos. 3

4 a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia. - Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en los apartados anteriores. De acuerdo con el artículo 3.2 de la LCSP, tienen la consideración de administración pública a los efectos de la misma Ley los entes, organismos y entidades siguientes: - La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local. - Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social. - Los organismos autónomos. - Las Universidades Públicas. - Las entidades de derecho público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad, y - Las entidades de derecho público vinculadas a una o varias Administraciones Públicas o dependientes de las mismas, que cumplan alguna de las características siguientes: a) que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro, o b) que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios. Asimismo, en su último párrafo, este artículo 3.2 de la LCSP dispone que no tienen la consideración de Administraciones Públicas las entidades públicas empresariales estatales y los organismos asimilados dependientes de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Por otra parte, de conformidad con el artículo 3.3 de la LCSP, se consideran poderes adjudicadores los entes, organismos y entidades siguientes: - Las Administraciones Públicas. - Todos los demás entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o diversos sujetos que deban considerarse poder adjudicador de acuerdo con la propia LCSP financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia 2. 2 Estos requisitos provienen de la noción de organismo de derecho público, en términos comunitarios, definida en el artículo 1.9 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios. 4

5 - Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en el apartado anterior y/o ente, organismos y entidades que tengan la consideración de administraciones públicas a efectos de la propia LCSP. III. Régimen contractual de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación Centrada la cuestión en estos términos, procede analizar, a efectos de determinar el régimen contractual de las cámaras oficiales, si pueden incluirse en alguna de las categorías correspondientes a los tres niveles de sujeción a la LCSP a que se ha hecho referencia en el apartado anterior de este informe. La regulación de las cámaras oficiales está constituida por la Ley 3/1993, de 22 de marzo, básica de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación 3 (en adelante, Ley 3/1993) y por la Ley 14/2002, de 27 de junio, de las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Cataluña y del Consejo General de las Cámaras (en adelante, Ley 14/2002). De conformidad con lo que establece el artículo 1.1 de la Ley 3/1993 y el artículo 2.1 de la Ley 14/2002, las cámaras oficiales son corporaciones de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar. Si se compara la normativa reguladora de las cámaras oficiales con el artículo 3.1 de la LCSP, se observa que ni las cámaras oficiales como tales, ni las corporaciones de derecho público se encuentran citadas, de manera expresa, en el listado del artículo 3.1 de la LCSP comprensivo de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público a efectos de esta Ley. Sin embargo, esta circunstancia no significa que automáticamente las cámaras oficiales se encuentren excluidas del ámbito subjetivo de aplicación de la LCSP porque, tal y como ha afirmado la Abogacía del Estado en su Instrucción 1/2008, de 5 de febrero, sobre contratación de las fundaciones del sector público estatal, sociedades mercantiles del Estado y entidades públicas empresariales dependientes de la Administración General del Estado, "el concepto de sector público carece propiamente de relevancia para determinar cuál sea el concreto régimen jurídico al que debe someter su actividad contractual la entidad u organismo que se considere, ya que dicho concepto constituye solamente la base o el soporte sobre el que se asientan los tres grupos o categorías de entes, organismos y entidades que resultan relevantes para determinar el concreto régimen de contratación que deba seguirse (...)". En cualquier caso, a la vista del listado del artículo 3.1 de la LCSP se observa que también se incluyen categorías de carácter general que pueden actuar como cláusula de cierre. En concreto, para el caso que nos ocupa, hay que hacer referencia al apartado h) de este artículo 4. 3 De acuerdo con su disposición final primera, esta Ley tendrá la consideración de básica, a efectos del artículo de la Constitución española, excepto lo dispuesto en el artículo 1, apartado 3 in fine, en los apartados 2 y 3 del artículo 2, en el apartado 3 del artículo 5 y en el último inciso del artículo 7, apartado 3, que serán de aplicación en defecto de normativa específica dictada por las comunidades autónomas competentes. 4 El artículo 3.1.h) de la LCSP, literalmente, establece que a los efectos de esta Ley, se considera que forman parte del sector público "Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad 5

6 Respecto de esta categoría de ente, organismo o entidad que forma parte del sector público recogida en el artículo 3.1.h) hay que observar que lo único que la diferencia de la de poder adjudicador contenida en el artículo 3.3.b) es el carácter de sector público o de poder adjudicador, respectivamente, que tienen que tener los sujetos que financien mayoritariamente la actividad, controlen la gestión o nombren a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, dirección o vigilancia. En consecuencia, dado que las cámaras oficiales, en caso de cumplir alguno de estos requisitos, lo cumplirán siempre respecto de la Administración pública que ejerce la tutela 5, la concurrencia de los requisitos previstos en el artículo 3.1.h) de la LCSP implicará reconocer que forman parte del sector público a efectos de la LCSP y, además, tener que considerarlas poderes adjudicadores a los mismos efectos. Como ya se ha indicado, los requisitos previstos en el artículo 3.3.b) de la LCSP para la consideración de poder adjudicador a efectos de la LCSP provienen de la noción de organismo de derecho público, en términos comunitarios, definida en el artículo 1.9 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios. En concreto, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (en adelante, TJCE), en relación con el concepto de poder adjudicador, ha declarado en reiterada jurisprudencia que, teniendo en cuenta el doble objetivo de apertura a la competencia y de transparencia que persigue la Directiva citada, este concepto tiene que recibir una interpretación tanto funcional como amplia. Centrada la cuestión en estos términos, procede entrar a examinar, en primer lugar, si las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación cumplen este requisito de haber sido creadas para satisfacer necesidades de interés general. El artículo 1 de la Ley 3/1993 y el artículo 2 de la Ley 14/2002 configuran las cámaras oficiales como órganos consultivos y de colaboración con las administraciones públicas, sin perjuicio de los intereses privados que persiguen. Ambas normas prevén también que, además de la prestación de servicios a las empresas, les corresponde el ejercicio de las competencias de carácter público que legalmente tienen atribuidas y de aquéllas otras que les puedan encomendar y delega las administraciones públicas. Así, tanto de estos artículos como a la vista de las funciones que las mencionadas leyes les atribuyen 6, se observa que jurídica propia, que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia." 5 En el artículo 47.1 de la Ley 14/2002 se establece que ejerce la tutela sobre las cámaras y el Consejo General de Cámaras de Cataluña el departamento de la Generalidad que tiene atribuidas las competencias en esta materia. Por su parte, el artículo 22.1 de la Ley 3/1993 dispone que Las cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación están sujetas en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas. 6 Las funciones de las cámaras oficiales se determinan en el artículo 2 de la Ley 3/1993 y en el artículo 11 de la Ley 14/

7 las cámaras oficiales tienen un carácter bifronte, en el sentido que actúan tanto en el ámbito privado como en el ámbito público. Las actividades que las cámaras oficiales ejercen en relación con este segundo ámbito de actuación son las que tienen relevancia a los efectos de este informe. Especial importancia tiene, en este caso, el artículo 2 la Ley 3/1993 en el cual, al determinar las funciones de las cámaras oficiales, éstas se califican como funciones "de carácter público-administrativo" 7. Entre estas funciones se encuentran las siguientes: ser órgano de asesoramiento de las administraciones públicas para el desarrollo del comercio, la industria y la navegación; proponer al Gobierno las reformas o medidas necesarias para el fomento y la defensa de los intereses generales que las cámaras representan; colaborar con las administraciones educativas; tramitar los programas públicos de ayudas a las empresas y gestionar servicios públicos relacionados con estas empresas cuando su gestión corresponda a la Administración, y llevar un censo público de empresas. Finalmente, se tiene que destacar que ambas normas determinan que las cámaras oficiales tienen como finalidad la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las cámaras oficiales de comercio, industria y, en su caso, navegación, como consecuencia de diferentes recursos presentados en relación con el denominado recurso cameral. Especial mención merece, por su relación con la materia de este informe, la Sentencia 107/1996, de 12 de junio, en la cual se afirma que: (...) La adscripción obligatoria a estas Corporaciones Públicas, con respecto al "tratamiento excepcional respecto del principio de libertad", tiene que encontrar suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales, ya sea en las características de los fines de interés público que persigue de las cuales resulta, como mínimo, la dificultad, de obtener estos fines sin recurrir a la adscripción forzosa a unos entes corporativos (...). De esta consideración jurídica se desprende que la afiliación obligatoria a las cámaras de comercio está justificada y se puede entender que esta circunstancia se produce porque estas entidades en su actividad llevan a cabo funciones de carácter público. En concreto, en esta misma Sentencia 107/1996 se afirma también que: " (...) este Tribunal, examinando las finalidades de seguridad jurídica perseguidas con la recopilación de las costumbres y usos normativos mercantiles o de eficacia en la actuación administrativa a que se aspira con la función de asesoramiento y sugerencia de reformas, o de promoción de la competitividad exterior pretendida con el Plan cameral, no encuentra base para concluir que, manifiestamente, estos fines se podrían obtener sin dificultad por una pluralidad de asociaciones o por la propia Administración (...). 7 Esta calificación, en cambio, no se encuentra en el artículo 11 de la Ley 14/2002, que únicamente hace referencia a funciones sin ninguna otra calificación, aunque, si se comparan las funciones contenidas en este artículo y en el artículo 2 de la Ley estatal 3/1993, se encuentran muchos puntos de coincidencia. 7

8 Finalmente, se tiene que observar que, aunque en el ámbito doctrinal no existe una postura clara y unánime sobre este aspecto, se puede considerar que en las cámaras oficiales concurre el primero de los requisitos exigibles para ser consideradas como entidades adjudicadoras. Esta afirmación encuentra su cimiento en el hecho de que, a pesar del carácter mixto de las funciones de las cámaras oficiales en el desarrollo de las funciones público administrativas, en la medida en que se persigue la defensa y promoción de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, se cumple este requisito. Hay indicios racionales suficientes para concluir que las cámaras oficiales han sido creadas para satisfacer necesidades de interés general y, por lo tanto, cumplen el primero de los requisitos que se deben dar para ser consideradas entes, organismos o entidades que forman parte del sector público y, al mismo tiempo, también el primero de los requisitos para ser consideradas poderes adjudicadores, consistente en haber sido creadas específicamente para satisfacer necesidades de interés general. Procede ahora analizar si estas necesidades de interés general tienen o no carácter industrial o mercantil, dado que, tal como ha puesto de manifiesto el TJCE en su Sentencia de 10 de noviembre (asunto C-360/96), se tienen que diferenciar las necesidades de interés general que no tienen carácter industrial o mercantil de aquéllas que, a pesar de ser de interés general, tienen este carácter. Esta se ha manifestado en múltiples ocasiones sobre la forma en que, de acuerdo con la jurisprudencia del TJCE, se tiene que efectuar el análisis de la concurrencia del requisito del ejercicio de una actividad tendente a satisfacer el interés general que no tenga carácter industrial o mercantil 8. A efectos de lo que ahora interesa, se tiene que acordar, de acuerdo con esta jurisprudencia, que la vinculación del objeto a potestades públicas y la consecuente inexistencia de un mercado para los bienes o servicios que proporciona la entidad orientan su calificación hacia una actividad de interés general no mercantil ni industrial; que, aunque la actuación del ente en régimen de competencia en el mercado no supone, por sí mismo, un indicador unívoco del carácter mercantil o industrial de la actividad del ente, este elemento se tiene que tener en cuenta como un indicio de la posible naturaleza mercantil o industrial de la actividad (considerando también a estos efectos si el ente está gestionado según criterios de rendimiento, eficacia y rentabilidad en el marco de un entorno competitivo, o bien no tiene ánimo de lucro ni asume los riesgos derivados de su actividad en el mercado); y que no desvirtúa la calificación de una actividad como de interés general el 8 Informes de la Comisión Permanente 5/2008, de 7 de julio, 4/2008, de 7 de julio y 1/2008, de 14 de febrero, anteriormente citados; 5/2006, de 20 de noviembre, sobre el régimen contractual de las sociedades públicas y 2/2005, de 5 de mayo, sobre aplicación de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 13 de enero de 2005 (asunto C-84/03) y de la modificación de la Ley de contratos de las administraciones públicas mediante el Real decreto ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública y la Recomendación 2/2004, de 7 de julio, sobre la modificación de la Ley de contratos de las administraciones públicas mediante el artículo 67 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. 8

9 hecho que realice otras no calificables como tales, incluso cuando el peso relativo de las primeras respecto de la actividad global del ente sea minoritaria. En este sentido, vistas las funciones de carácter público que les atribuye su normativa reguladora (tanto estatal, como catalana), el hecho de que la mayor parte de las actividades no las realizan como un agente de mercado en régimen de competencia, así como la falta de ánimo de lucro y la falta de asunción de los riesgos derivados de su actuación, se puede concluir que las necesidades de interés general que satisfacen las cámaras oficiales no tienen carácter industrial ni mercantil. Finalmente, se tiene que analizar si las cámaras oficiales cumplen alguno de los otros tres requisitos que, con carácter alternativo, han sido identificados para valorar si un ente, organismo o entidad tiene la consideración de poder adjudicador. El TJCE, expresamente, ha manifestado en sus sentencias de 3 de octubre de 2000 (asunto C-380/98, University of Cambridge) y de 1 de febrero de 2001 (asunto C-237/99) que "todos ellos reflejan la estrecha dependencia de un organismo respecto del Estado, las entidades territoriales u otros organismos de Derecho público". Estos requisitos son los relativos a la financiación, al control de la gestión y al nombramiento de los miembros de los órganos de administración, dirección o vigilancia. De acuerdo con el artículo 22 de la Ley 3/1993, las cámaras oficiales están sujetas, en el ejercicio de su actividad, a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas comunidades autónomas, en caso de que éstas hubieran asumido estatutariamente las competencias correspondientes (en cualquier caso, la Administración del Estado tiene atribuida la tutela sobre las actividades de las cámaras relativas en el comercio exterior) y la función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución a que se refiere la misma Ley. Asimismo, el artículo 23 de la Ley 3/1993, dispone que corresponde a la Administración tutelante la aprobación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de gastos e ingresos de las cámaras oficiales. Por su parte, la Ley 14/2002, en su exposición motivos, se refiere a la tutela que sobre estas entidades ejerce la Generalidad y a la fiscalización por parte de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña de los ingresos procedentes del recurso cameral permanente y, de forma expresa, en el artículo 47 regula la tutela que sobre las cámaras ejerce el departamento de la Generalidad que tiene atribuidas competencias en esta materia. En concreto, como específicamente se determina, esta función de tutela consiste en el control de la legalidad de las actuaciones de las cámaras oficiales y comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, creación, suspensión, disolución, fusión e integración de cámaras, como también la suspensión y la disolución de órganos de gobierno. Al margen de este artículo, a lo largo de toda la Ley 14/2002, se prevén diferentes intervenciones sobre la actuación de las cámaras oficiales por parte de la administración tutelante. 9

10 Con carácter general, se puede afirmar que en estos controles se dan los criterios identificados por el TJCE 9 para considerar que se da este requisito de control de la gestión. En concreto, el Tribunal ha señalado que concurre este requisito cuando existe una influencia determinante y decisiva en la toma de decisiones, es decir, un control equivalente a aquél que ostenta la administración que controla o tutela sobre sus propios órganos. A la vista de lo que se ha expuesto, se puede considerar que concurre el requisito relativo al control de la gestión de las cámaras oficiales por parte de la administración tutelante; en consecuencia, dado que los requisitos previstos en el artículo 3.3.b) de la LCSP se encuentran enunciados de manera alternativa y no acumulativa, resultaría innecesario analizar si también se dan el resto de requisitos y se puede afirmar que las cámaras oficiales tienen la condición de poderes adjudicadores a efectos de la LCSP. No obstante, se estima procedente efectuar una breve referencia en relación con el tema de la financiación de las cámaras oficiales. En relación con esta cuestión, el TJCE ha establecido que "sólo podrán calificarse de financiación pública aquellas prestaciones que financien o apoyen las actividades de la entidad de qué se trate mediante una ayuda económica abonada sin contraprestación específica" y que el término "mayoritariamente" tiene que entenderse "más de la mitad" (Sentencia de 3 de octubre de 2000, asunto C- 380/98, University of Cambridge, antes citada). La Ley 3/1993, como también lo hace la Ley 14/2002, destina un capítulo a la regulación del régimen económico de las cámaras oficiales y, especialmente, a su financiación 10. Entre los diferentes tipos de ingresos que se contemplan para la financiación de las actividades que llevan a cabo las cámaras se tiene que hacer especial mención, a los efectos de este 9 El TJCE se ha pronunciado sobre este aspecto, entre otras, en la Sentencia de 1 de febrero de 2001 (asunto G-237/99, Comisión / Francia) y en la Sentencia de 27 de febrero de 2003 (asunto C-373/00, Adolf Truley GmbH). 10 El artículo 10 de la Ley 3/1993, expresamente establece que: Para la financiación de sus actividades las Cámaras dispondrán de los siguientes ingresos: a) El rendimiento de los conceptos integrados en el denominado recurso cameral permanente, regulado en los artículos siguientes; b) Los ingresos ordinarios y extraordinarios obtenidos por los servicios que presten y, en general, por el ejercicio de sus actividades; c) Los productos, rentas e incrementos de su patrimonio; d) Las aportaciones voluntarias de sus electores; e) Las subvenciones, legados o donativos que puedan recibir; f) Los procedentes de las operaciones de crédito que se realicen; g) Cualesquiera otros que les puedan ser atribuidos por Ley, en virtud de convenio o por cualquier otro procedimiento de conformidad con el ordenamiento jurídico". Por su parte, el artículo 42 de la Ley 14/2002, de forma literal dispone: "Las cámaras tienen los recursos siguientes: a) el rendimiento de los conceptos integrados en el recurso cameral permanente que regula la legislación vigente; b) los ingresos ordinarios y extraordinarios derivados de los servicios que presten y, en general, los obtenidos de sus actividades; c) los productos, las rentas y los incrementos de su patrimonio; d) las donaciones y las adquisiciones por causa de muerto aceptadas por las cámaras y las subvenciones que puedan recibir; e) las aportaciones voluntarias de los electores aceptadas por las cámaras; f) los rendimientos procedentes de operaciones de crédito y g) cualquier otro que les sea atribuido por ley, convenio u otro procedimiento, de conformidad con el ordenamiento jurídico". 10

11 informe, a las subvenciones y a los rendimientos de los conceptos integrados en el denominado recurso cameral permanente. El recurso cameral permanente, según se determina en la Ley 3/1993, lo componen las exacciones siguientes: un porcentaje sobre cada una de las cuotas municipales, provinciales o nacionales del impuesto sobre actividades económicas; un porcentaje sobre la cuota líquida positiva del impuesto de sociedades; y una cantidad calculada sobre los rendimientos netos de las actividades empresariales y algunas de las profesionales declarados en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Este recurso cameral permanente, según ha declarado el Tribunal Constitucional y así se determina en la exposición de motivos de la Ley 3/ , se trata de una exacción parafiscal, la cual, por imperativo legal, puede llegar a representar, como máximo, el 60 por ciento de los ingresos totales de las cámaras oficiales. A efectos de determinar si este recurso cameral puede recibir la consideración de financiación pública hay que citar ahora la Sentencia del TJCE de 13 de diciembre de 2007 (asunto C-337/06, Bayerischer y otros), en que el Tribunal manifiesta que deberán calificarse como "financiación pública" aquellas prestaciones que financien o apoyen las actividades de la entidad de que se trate mediante una ayuda económica abonada sin contraprestación; que los pagos públicos a los que no se vincula ninguna contrapartida contractual pueden ser calificados de "financiación pública" y que "una financiación que tiene su origen en un acto del Estado, está garantizado por el Estado y asegurado mediante una modalidad de imposición y recaudación incluida dentro de las prerrogativas de poder público, cumple el requisito de "financiación por el Estado" a efectos de la aplicación de las normas comunitarias en materia de adjudicación de contratos". Para acreditar que la financiación pública de las cámaras oficiales es mayoritaria debería estarse a los presupuestos camerales de cada año, presupuestos que, por otra parte, no se aportan al escrito de consulta. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la propia exposición de motivos de la Ley 3/1993 indica que "La Ley establece la fiscalización de los presupuestos de las cámaras teniendo en cuenta el carácter público de la mayoría de sus ingresos (...)". Por lo tanto, se puede afirmar que la mayoría de los ingresos camerales provienen de la financiación pública, vía recurso cameral permanente y otros ingresos que el TJCE considera públicos, como determinados tipos de subvenciones 12, y que, en consecuencia, las cámaras oficiales cumplen también otro de los requisitos alternativos del artículo 3.3.b) 11 Literalmente, en la exposición de motivos de la Ley 3/1993 se establece que "la nueva regulación del denominado recurso cameral permanente no deja dudas sobre su carácter de exacción parafiscal". 12 De acuerdo con los pronunciamientos del TJCE, en el análisis de la concurrencia de los requisitos de organismo de derecho público comunitario -y, por lo tanto, de poder adjudicador en nuestra normativa interna- la expresión "financiada por" tiene que interpretarse en el sentido de incluir las subvenciones concedidas por una o diversas entidades adjudicadoras (Sentencia de 3 de octubre de 2000, asunto C-380/98, University of Cambridge, citada). 11

12 de la LCSP, esto es, que una administración pública financie mayoritariamente su actividad, lo cual afianza su condición de poderes adjudicadores. En definitiva, hay que concluir que las cámaras oficiales son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, creadas para satisfacer necesidades de interés general que no tienen carácter industrial ni mercantil, la gestión de las cuales está controlada por uno o diversos sujetos que tienen la consideración de poder adjudicador de acuerdo con la LCSP y que se financian mayoritariamente con ingresos públicos y que, en consecuencia, cumplen los requisitos previstos en la LCSP para ser calificadas como entidades que, formando parte del sector público a efectos de la misma Ley, tienen la consideración de poderes adjudicadores. Finalmente, hay que descartar la posibilidad de equiparar las cámaras oficiales al concepto de administración pública que maneja la LCSP en la medida que, como se observa en el análisis de su artículo 3, ya visto anteriormente, a pesar de su integración en el concepto general de sector público a efectos del ámbito de aplicación subjetivo de la legislación de contratos (por la vía de los supuestos de la letra h) del apartado 1 y de la letra b) del apartado 3 de dicho artículo 3), no se encuentran en ninguno de los supuestos previstos en el apartado 2 del mismo artículo 3 cuando se determinan los entes, organismos y entidades que tienen esta consideración de administraciones públicas a efectos de esta Ley. Efectivamente, no procede equiparar en las cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación con ninguna de las categorías previstas en el artículo 3.2 y, en particular, no procede su equiparación al concepto recogido en el apartado e) de este precepto, en la medida en que no se trata de entidades de derecho público en el sentido a que hace referencia la LCSP por no tratarse de entes integrados dentro de la Administración pública ni de entes públicos descentralizados 13. IV. Consejo General de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña En el escrito de consulta también se solicita el pronunciamiento de esta en relación con la calificación que tiene que recibir, a los efectos de la LCSP, el Consejo General de las Cámaras de Cataluña. La Ley 3/1993 define el Consejo Superior de Cámaras, en el artículo 18, como una Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines que está integrado por representantes de la 13 Es de aplicación en las cámaras oficiales, en este sentido, lo que el Tribunal Constitucional afirmó en la Sentencia 89/1989, de 11 de mayo, en relación con los colegios profesionales, en la medida que su integración en el ámbito de aplicación objetivo de una norma de carácter administrativo, como en aquel momento la Ley de la jurisdicción contenciosa administrativa o ahora la Ley de contratos del sector público, no determina su integración en la Administración pública ni su consideración de entes públicos descentralizados. 12

13 totalidad de las indicadas corporaciones y es el organismo de representación, relación y coordinación de las mismas. Este mismo precepto de la Ley 3/1993 enumera las funciones del Consejo Superior de cámaras y determina que le corresponde el ejercicio, entre otras, de las funciones siguientes: defender los intereses generales del comercio, la industria y la navegación en el ámbito estatal; representar a las cámaras delante las instancias estatales e internacionales; coordinar e impulsar las acciones que afecten en las cámaras españolas; ejercer en el ámbito estatal determinadas funciones que la misma Ley atribuye a las cámaras; informar los proyectos de ley o disposiciones estatales de cualquier rango que afecten directamente el comercio, la industria y la navegación y asesorar a la Administración del Estado en temas de estos ámbitos; desarrollar las funciones administrativas que se le encomienden; coordinar las actuaciones incluidas en el Plan cameral de promoción de las exportaciones que se tengan que llevar a cabo por las cámaras y ejecutar las de interés general que se le atribuyan, así como elevar el Plan, para su aprobación, al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y controlar su ejecución y desarrollo; y desempeñar las funciones de arbitraje mercantil, nacional e internacional. La regulación del Consejo Superior de Cámaras contenida en la Ley 3/1993 se completa con la regulación, en su artículo 21, de la función de tutela que sobre esta corporación ejerce la Administración del Estado, a través del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. En el ámbito de la legislación autonómica, el artículo 33 de la Ley 14/2002 crea el Consejo General de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña como órgano consultivo y de colaboración con la Generalidad y con el resto de instituciones autonómicas y lo configura como una corporación de derecho público, con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus finalidades. Por su parte, el artículo 34 de la Ley enumera las funciones que corresponden al Consejo General de las Cámaras, entre las que se encuentran las siguientes: representar el conjunto de las cámaras de Cataluña ante las administraciones públicas; proponer al Gobierno, por medio del órgano tutelar, y a otras administraciones públicas las medidas que considere necesarias o convenientes para el fomento y la defensa de los intereses económicos generales que las cámaras representan; emitir informes sobre los proyectos de normas elaborados por el Gobierno o la Administración de la Generalidad o por las entidades locales que afecten directamente a los intereses generales del comercio, la industria o la navegación, en los casos y con el alcance que el ordenamiento jurídico determine; asesorar, a requerimiento del órgano tutelar o de las administraciones públicas, sobre las cuestiones relacionadas con la actividad económica de Cataluña; ejercer en el ámbito de todo el territorio de Cataluña las funciones reconocidas individualmente a las Cámaras; ejercer las funciones y los servicios propios de aquellas cámaras que se los deleguen; gestionar los servicios públicos y las infraestructuras que las administraciones públicas le encarguen o le otorguen en concesión, y ejercer las otras funciones administrativas que dichas administraciones públicas le encomienden o deleguen, siempre que sean compatibles con su naturaleza y sus finalidades. 13

14 Por otra parte, y en relación con el régimen económico, el artículo 43 de la misma Ley 14/2002 dispone que los ingresos permanentes del Consejo General de las Cámaras están constituidos por las aportaciones de las cámaras y establece como se determina la cuantía y cuál tiene que ser la aportación de cada cámara para gastos ordinarios o corrientes. Asimismo, también prevé que puede contar con recursos eventuales, entre los cuales cita las aportaciones de las administraciones públicas que le deleguen o encomienden funciones o servicios y las subvenciones. Finalmente, el artículo 47 de esta Ley prevé que el Consejo de Cámaras se tiene que someter a la tutela del departamento de la Generalidad que tiene atribuidas las competencias en esta materia y que esta función, consistente en el control de la legalidad de las actuaciones de las cámaras y del Consejo General de las Cámaras, comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, creación, suspensión, disolución, fusión e integración de las cámaras y la suspensión y la disolución de los órganos de gobierno a que hace referencia la propia Ley. Asimismo, en el artículo 48 se prevé que al órgano tutelar le corresponde la aprobación del reglamento de régimen interior de las cámaras y del Consejo General de Cámaras. En definitiva, dada la configuración legal del Consejo General de las Cámaras de Cataluña como corporación de derecho público con personalidad jurídica propia, vistas las funciones que la normativa, tanto estatal como catalana, le confieren y vista su sumisión a la tutela de la Administración de la Generalidad, la aplicación al Consejo General de las Cámaras de los criterios expuestos en el apartado anterior de este informe, implica que también cumple los requisitos establecidos en el artículo 3.3.b) de la LCSP y, por lo tanto, tiene la consideración de poder adjudicador a efectos de esta Ley. Sobre la base de las consideraciones anteriores, la Comisión Permanente de la Junta Consultiva formula la siguiente CONCLUSIÓN Las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación de Cataluña y el Consejo General de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña tienen la consideración de poderes adjudicadores a efectos de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en los términos expuestos en las consideraciones jurídicas de este informe. Barcelona, 27 de noviembre de