NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA INFORME COMPLETO. Mayo 2007 THE WORLD BANK

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1 NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA INFORME COMPLETO Mayo 2007 THE WORLD BANK

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3 NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA LECCIONES DEL PASADO Y RECOMENDACIONES PARA UNA NUEVA GENERACIÓN DE PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL PARA EL SIGLO XXI INFORME COMPLETO

4 FORO LATINOAMERICANO DE ENTES REGULADORES DE TELECOMUNICACIONES Ceferino Alberto Namuncurá Presidente, REGULATEL Interventor de CNC Argentina COMITE DE GESTION Ceferino Alberto Namuncurá Interventor de CNC Argentina Oscar Stuardo Chinchilla Superintendente de SIT Guatemala Héctor Guillermo Osuna Jaime Presidente COFETEL México José Rafael Vargas Presidente de INDOTEL, Secretario de Estado República Dominicana Pedro Jaime Ziller Consejero de ANATEL Brasil Guillermo Thornberry Villarán Presidente de OSIPTEL Perú Gustavo Peña-Quiñones Secretario Genera Autores: Peter Stern, Consultor Líder; David Townsend; José Monedero Reservados todos los derechos de publicación en cualquier idioma. Ninguna parte de este libro puede ser reproducida, grabada en sistema de almacenamiento, o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprográfico, magnético, o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de REGULATEL. Los puntos de vista aquí expuestos reflejan exclusivamente la opinión de los autores, y por tanto, no representan en ningún caso el punto de vista oficial de REGULATEL, ni de la Comisión Europea, ni del Banco Mundial a través de sus fondos fiduciarios PPIAF y GPOBA, ni de la CEPAL-Naciones Unidas, ni de los Entes Reguladores.

5 FORO LATINOAMERICANO DE ENTES REGULADORES DE TELECOMUNICACIONES- Regulatel Presidencia Estimados Participantes en la conferencia Internacional, Lima, 27 de Noviembre de 2006 Como presidente de Regulatel, tengo el honor de hacer entrega a ustedes del Resumen Ejecutivo, el Informe Abreviado y el Informe Completo en medio magnético del estudio Nuevos Modelos para el Acceso Universal en América Latina, el cual fue resultado del trabajo conjunto de los reguladores pertenecientes al Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones REGULATEL, el Banco Mundial y dos fondos fiduciarios el Fondo de Asesoría sobre Inversión Pública y Privada en Infraestructura (Public- Private Infrastructure Advisory Facility o PPIAF) y el Programa Global de Ayuda Basada en los Resultados (Global Program on Output Based Aid o GPOBA), la Comisión Europea a través del y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas en (CEPAL). Este trabajo es producto del Memorando de Entendimiento (MoU) entre el Banco Mundial y REGULATEL, mismo que se formalizo el 15 de septiembre del El trabajo de los diferentes reguladores fue coordinado por Peter A. Stern, Consultor Líder apoyado por consultores especialistas y 10 consultores locales o de los países de la región. Durante el desarrollo de esta labor se evaluó su avance en diversas ocasiones: el VII Plenario REGULATEL (Cusco, Perú, 2004); IV Encuentro Corresponsales (Lima, Perú, 2005); Taller del Estudio (La Paz, Bolivia, 2005); VIII Plenario REGULATEL (Sintra, Portugal, 2005); V Encuentro de Corresponsales y Taller de Evaluación del Estudio, (México DF, 2006); IX Cumbre REGULATEL-AHCIET (El Salvador, 2006); en múltiples reuniones del Grupo Mixto de Estudio y en reuniones de consulta con operadores y expertos en el tema. La investigación llevada a cabo partió de la evaluación detallada de los programas de acceso universal, su efectividad, su eficiencia y sostenibilidad en el tiempo y su impacto en las metas de desarrollo socioeconómico y en las comunidades de cada uno de los países. Se estudiaron los programas, cómo han funcionado y el porqué de los resultados obtenidos; cuáles han sido las actividades claves, términos y condiciones que han producido los resultados más atractivos y cuáles han sido las lecciones generales que pueden ser tomadas como experiencias, así como los problemas encontrados y cuáles han sido sus causas. Entre los hallazgos más interesantes del estudio se encuentra el generado a partir del análisis de brechas, el cual revela que existe todavía demanda no cubierta para los servicios de voz en algunos países. Por consiguiente, preexiste una clara necesidad en estos países para usar los Fondos de Acceso Universal para acabar o reducir esa brecha. Sin embargo, en la mayoría de los países de la región casi el 90% de la población tiene cobertura de servicios móviles. Desafortunadamente, en banda ancha si existe una brecha importante y la solución implicará un gran esfuerzo de parte de cada uno de nuestros países. El trabajo realizado por todos los miembros de REGULATEL, en especial por parte de OSIPTEL y su presidente Edwin San Román, me permite presentar este informe a consideración de las diversas autoridades de la región para que lo evalúen y nos comenten sus observaciones en la Conferencia Internacional, con el fin de enriquecer aún más este importante estudio, el cual, sin duda alguna, será una relevante base para implementar nuevas medidas del desarrollo de las telecomunicaciones en la región. Cordialmente, Ceferino Namuncurá Presidente REGULATEL e Interventor de la CNC

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9 Índice RESUMEN EJECUTIVO I. INTRODUCCIÓN, p. 19 I.1 Contexto y objetivos, p. 19 I.2 Equipo del proyecto y programa de trabajo, p. 21 II. LAS TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA HOY, p. 24 II.1 Introducción, p.24 II.2 Privatización, p. 24 II.3 Introducción de la competencia, p. 27 II.4 Reguladores, p. 31 III. MARCO ANALÍTICO DEL ESTUDIO, p. 33 III.1 Objetivos y definiciones, p. 33 III.2 Análisis de políticas y programas, p. 36 III.3 Los conceptos de brecha del mercado y brecha de acceso, p. 37 III.4 El Modelo de Cálculo de Brechas de Regulatel, p. 42 IV. RESULTADOS Y ANÁLISIS DEL MODELO DE CÁLCULO DE BRECHAS, p. 45 IV.1 Vista general, p. 45 IV.2 Análisis comparativo macro de las brechas de eficiencia de mercado y de acceso, p. 46 IV.2.1 Resultados del Modelo de Cálculo de Brechas para el acceso, a la telefonía celular, p. 46 IV.2.2 Internet y telecentros, p. 49 IV.2.3 Banda ancha, p. 52 IV.3 Análisis micro de los resultados de países seleccionados, p. 54 IV.3.1 Brasil, p. 54 IV.3.2 Bolivia, p. 56 IV.3.3 Colombia, p.58 IV.3.4 México, p. 60 IV.3.5 Chile, p. 61 IV.4 Análisis de las conclusiones e implicaciones para los responsables de políticas, p. 62 V. PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL, p. 65 V.1 introducción, p. 65 V.2 Iniciativas de liberalización del mercado y de regulación, p. 75 V.2.1 Vista general, p. 75 V.2.2 Experiencias con las obligaciones de acceso universal, 76

10 Índice V.3 Fondos de acceso universal, p. 80 V.3.1 Introducción, p. 80 V.3.2 Características de los programas y fondos de acceso universal, p. 81 V.4 Otras iniciativas de financiamiento, p. 91 V.5 Mandatos estatales, p. 96 VI. PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL: RESULTADOS LOGRADOS, MEJORES PRÁCTICAS Y EVALUACIÓN CRÍTICA, p. 97 VI.1 Introducción, p. 97 VI.2 Iniciativas de liberalización del mercado y de regulación, p. 100 VI.2.1 Introducción, p. 100 VI.2.2 Resultados logrados, p. 100 VI.2.3 Qué funcionó bien y por qué? p. 105 VI.2.4 Principales problemas encontrados y respuestas, p. 106 VI.2.5 Lecciones aprendidas y el camino por delante, p. 108 VI.3 Programas y fondos de acceso universal, p. 108 VI.3.1 Introducción, p. 108 VI.3.2 Resultados logrados, p. 109 VI.3.3 Qué funcionó bien y por qué? p. 113 VI.3.4 Dificultades y problemas encontrados y respuestas, p. 114 VI.3.5 Lecciones aprendidas y mejores prácticas en FSU p. 126 VI.3.6 Acción recomendada: programas y FSUs, p. 129 VI.4 Otras iniciativas de financiamiento, p. 132 VI.4.1 Introducción, p. 132 VI.4.2 Resultados logrados, p. 132 VI.4.3 Qué funcionó bien y por qué? p. 134 VI.4.4 Principales problemas encontrados y respuestas, p. 135 VI.4.5 Lecciones aprendidas y el camino por delante, p. 136 VI.6.6 Recomendaciones: otras iniciativas de financiamiento, p. 137 VI.5 Mandatos estatales, p. 140 VI.5.1 Introducción, p. 140 VI.5.2 Resultados obtenidos, p. 140 VI.5.3 Qué funcionó bien y por qué? p. 143 VI.5.4 Lecciones aprendidas y el camino por delante, p. 144 VI.6 Operadores y fabricantes, p. 145 VI.6.1 Observaciones por parte de los operadores y fabricantes, p. 145 VI.6.2 Recomendación basada en estas observaciones, p. 146 VI.7 Conclusiones, p. 146 VII. ESTRATEGIAS INNOVADORAS, MEJORES PRÁCTICAS Y NUEVOS MODELOS PARA LOGRAR EL ACCESO UNIVERSAL, p. 158 VII.1 Introducción, p. 158

11 Índice VII.2 Tecnologías de transmisión para acceso y transporte local, p. 158 VII.2.1 Introducción, p. 158 VII.2.2 Acceso local en los proyectos de acceso universal: las tecnologías inalámbricas más prometedoras, p. 159 VII.2.3 Aplicaciones en zonas rurales y con poco servicio, p. 166 VII.2.4 Despliegue de banda ancha, p. 168 VII.2.5 Conclusiones y recomendaciones, p. 170 VII.2.6 Recomendaciones, p. 170 VII.3 Innovaciones de financiamiento, p. 171 VII.3.1 Introducción, p. 171 VII.3.2 Micro-crédito, p. 171 VII.3.3 Enablis: cerrando la brecha entre el micro-crédito y el capital de riesgo, p. 173 VII.3.8 Recomendaciones: innovaciones financieras, p. 173 VII.4 Prácticas innovadoras de empresa y de negocios, p. 176 VII.4.1 Introducción, p. 176 VII.4.2 Innovaciones en las prácticas de empresas, de negocios y de entrega de servicios, p. 176 VII.4.3 Ofertas de servicios, p. 180 VII.4.4 Mercadotecnia, p. 181 VII.4.5 Prácticas de gestión, p. 182 VII.4.6 Convenios de asociación, p. 182 VII.4.7 Adquisiciones, p. 182 VII.4.9 Recomendaciones, p. 184 VII.5 Políticas y estrategias regulatorias para el acceso universal, p. 185 VII.5.1 Introducción, p. 185 VII.5.2 Políticas de uso del espectro: fomentar el desarrollo de tecnología sin licencias, p. 186 VII.5.3 Voz sobre Protocolo Internet (VoIP), p. 187 VII.5.4 Licencias, p. 188 VII.5.5 Calidad del servicio y políticas de estándares, p. 189 VII.5.6 Regulaciones sobre tarifas e interconexión, p. 189 VII.5.7 Compartir de instalaciones e infraestructura, p. 191 VII.5.8 Recomendaciones, p. 192 VII.6 Conclusiones: estrategias innovadoras y mejores prácticas para el acceso universal, p. 193 VII.7 Nuevos modelos y proyectos piloto para el acceso universal, p. 197 VII.7.1 Introducción, p. 197 VII.7.2 Cooperativa de telecomunicaciones comunitarias: proyecto del Sistema de Información Agraria (SIA) en el valle Chancay Huaral, Perú, p. 197 VII.7.3 Operador de telecomunicaciones comunitarias; proyecto ACLO/IICD Sistema de Información Campesina Indígena, Sopachuy, Bolivia, p. 197 VII.7.4 Empresa local de telecomunicaciones iniciada y operada en forma privada: proyecto piloto Televias Huarochiri en la provincia de Huarochiri, Perú, p. 198 VII.7.5 Proyecto Televias Puyhuan, departamento de Junín, Perú, p. 199 VII.7.6 Pequeña red regional operada en forma comercial: red de banda ancha QINIQ, territorio Nunavut, Canadá, p. 200

12 Índice VII.7.7 Empresa local de telecomunicaciones iniciada y operada en forma privada: proyecto de Ruralfone en el estado de Ceara, Brasil, p. 202 VII.7.8 Integrador de sistemas de acceso a banda ancha: modelo OmniGlobe, p. 203 VII.7.9 Iniciativas de incumbentes y grandes operadores: Telefónica en Perú y Brasil, p. 205 VII.7.10 Modelos de telecentros, p. 206 VII.7.11 Conclusiones: nuevos modelos y pilotos, p. 207 VII.7.12 Recomendaciones, p. 207 VIII. MÁS ALLÁ DEL HORIZONTE: RECOMENDACIONES PARA ACELERAR EL ACCESO UNIVERSAL, p. 211 VIII.1 Introducción, p. 211 VIII.2 Nueva visión, p. 212 VIII.3 Qué se necesita? p. 215 VIII.4 Planificación y coordinación de alto nivel, p. 215 VIII.5 Más liberación del mercado, p. 217 VIII.5.1 Asegurar la neutralidad tecnológica, p. 217 VIII.5.2 Reformar y ampliar el otorgamiento de licencias de acceso a las frecuencias y a los operadores pequeños, p. 218 VIII.5.3 Facilitar la difusión de tecnologías nuevas y adaptadas, p. 218 VIII.5.4 Más racionalización y reformas de los procesos regulatorios, p. 219 VIII.6 El Nuevo mandado del Fondo Universal de Comunicaciones, p. 220 VIII.7 Rol de Regulatel, p. 225 Bibliografía Anexos 1. Resumen de recomendaciones, p Marco analítico y modelo de cálculo de brechas (hoja de cálculo), p Nuevos modelos y proyectos piloto para el acceso universal en los países miembros de Regulatel, p Modelos de telecentros, p Vista general tecnológica: tecnologías de acceso a banda ancha alámbricas e inalámbricas, p Instrumentos tradicionales de financiamiento para proyectos de TICs, p Disposiciones regulatorias de interés, p Comparación de tarifas mensuales para el acceso de banda ancha al Internet, p. 328 Figuras III.1 Modelo de cálculo de brechas, p. 38 IV.1 Resultados del modelo de cálculo de brechas para el acceso a la telefonía celular, p. 47 IV.2 Penetración estimada del servicio de telefonía móvil, p. 47 IV.3 Resultados del modelo de cálculo de brechas para el acceso a Internet y telecentros, p. 50

13 Índice IV.4 Resultados del modelo de cálculo de brechas para el acceso a banda ancha, p. 53 V.1 Servicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales (SENATER), estación de radio en HF Potosí, Bolivia, p. 91 V.2 El cliente hace una reserva en SENATER, estación de radio en HF Potosí, Bolivia, p. 92 VI.1 Penetración de la telefonía de línea fija (1990, 1996, 2005), p. 98 VI.2 Penetración de la telefonía móvil (1996, 2000, 2005), p. 98 VI.3 América Latina: índice de crecimiento anual combinado (CAGR) de telefonía móvil entre 1996 y 2005, p. 99 VI.4 Crecimiento de índices de penetración de telefonía fija y móvil en América del Norte (Canadá y EE.UU.) y América Latina entre 1990 y 1995, p. 99 VI.5 Brasil: crecimiento de la penetración de teléfonos fijos, móviles y públicos, p. 101 VI.6 Perú: Evolución de las tasas de penetración de teléfonos fijos, móviles y públicos desde la liberalización del mercado de las telecomunicaciones, p.101 VI.7 Bolivia: número de teléfonos (residenciales y públicos) en zonas rurales, p. 102 VI.8 México: penetración de líneas fijas en los estados de México, p. 103 VI.9 Guatemala: penetración de las líneas fijas por departamento (2003), p. 104 VI.10 El Salvador: penetración de las líneas fijas por departamento (2003), p. 104 VI.11 Bolivia: penetración de abonados fijos y móviles en zonas urbanas y rurales, p. 106 VI.12 Venezuela: primer proyecto de acceso universal: red de 34 telecentros en los estados occidentales conectados por red troncal de 8 x 2 Mbps, p. 112 VI.13 Venezuela: proyecto Punto de Acceso: diseño del telecentro típico, p. 112 VI.14 Teléfonos públicos por cada 1000 habitantes (1996 y 2003), p. 142 VI.15 Venezuela: participación en el mercado de los operadores fijos y móviles, p. 147 VII.1 Acceso inalámbrico a banda ancha (BWA) por satélite, p. 161 VII.2 Pre WiMAX: equipo de usuario para interior (CPE), p. 161 VII.3 Canadá: QINIQ Network: antena VSAT de 4,5 m. Antena en Arviat, p. 162 VII.4 Canadá: QINIQ Network: antena de estación base VSAT de 4.5 m, torre para antena de estación base y caseta en Chesterfield, p. 163 VII.5 Perú: torre y antena direccional Yagi de la red troncal de WiFi Chancay Huaral en la cooperativa de granjeros de La Huaca, p. 164 VII.6 Acceso y transporte de VSAT, p. 167 VII.7 Perú: promedio de minutos por día en los teléfonos públicos FITEL, p. 191 VII.8 Red de malla de acceso local a WiFi con enlace de transporte satelital VSAT, p. 198 Anx.3.1 Perú: valle de Chancay Huaral, p. 250 Anx.3.2 Perú: red del sistema de información agraria Chancay Huaral, Perú, p. 252 Anx.3.3 Perú: Administradores del Telecentro de Chancay Bajo, p. 253 Anx.3.4 Instalación de la antena direccional Yagi, p. 254 Anx.3.5 Bolivia: instalación de una caja de mallas en el telecentro de Sopachuy, p. 254 Anx.3.6 Configuración típica que muestra la dirección IP de cada caja de mallas en la red, p. 256 Anx.3.7 Perú: Vicas-Huachupampa: 5 km a vuelo de pájaro, pero 4 horas caminando, p. 258 Anx.3.8 Perú: San Juan de Iris, un típico poblado de la provincia de Huarochiri, p. 259 Anx.3.9 Perú: proyecto Huarochiri de Valtron: número de abonados proyectado a 10 años (líneas fijas, móviles, acceso a Internet y teléfonos públicos), p. 261 Anx.3.10 Perú: proyecto Huarochiri: ingresos y costos de operación proyectado a 10 años, p. 262 Anx.3.11 Perú: empresario de telecomunicaciones rurales con sus futuros clientes, p. 263

14 Índice Anx.3.12 Perú: cobertura de la señal: proyecto Televias Puyhuan, p. 266 Anx.3.13 Perú: mapa de la zona de Jauja que muestra el rango de cobertura de la señal de la red Televias Puyhuan, p. 268 Anx.3.14 Perú: configuración de redes: proyecto Televias Puyhuan, p. 268 Anx.3.15 Perú: proyecto Televias Puyhuan: ingresos y gastos, p. 269 Anx.3.16 Territorio de Nunavut, Canadá, p. 271 Anx.3.17 La red Qiniq conecta 25 comunidades en el territorio de Nunavut, p. 272 Anx.3.18 Red Qiniq: instalación de antena y torre en Gjoa, Nunvut, p. 273 Anx.3.19 Sistema de suministro y facturación de SSI Micro, p. 274 Anx.3.20 Sistema de SSI Micro para la gestión del trafíco en la red Qiniq, p. 275 Anx.3.21 Brasil: ubicación de Quixada, Estado de Ceará, p. 282 Anx.3.22 Brasil: Reunión con personal local de Quixada, p. 282 Anx.3.23 Brasil: El servicio se publicita mediante un furgón con altavoces, p. 283 Anx.3.24 Típica configuración de red que muestra el transporte satelital DVB-RCS y la tecnología de acceso local WiMAX, p. 287 Anx.3.25 Típica instalación WiMAX con dos estaciones base conectadas a dos antenas WiMAX de 60 grados sectorizadas, p. 288 Anx.3.26 Antena de 15 dbi de ganancia elevada, p. 289 Anx.3.27 Unidad de usuario para interior, p. 289 Anx.4.1 República Dominicana: LINCOS en la Municipalidad de Bohechío, p. 304 Anx.5.1 Migración de GSM y CDMA a 3G, p. 312 Anx.5.2 Evolución de los protocolos de acceso de paquetes para redes y terminales, p. 313 Anx.5.3 Acceso móvil celular con transporte de fibra óptica, p. 314 Anx.5.4 Acceso móvil celular con transporte por satélite, p. 315 Anx.5.5 Acceso con red WiFi y transporte WiFi, p. 316 Anx.5.6 Acceso de banda ancha con transporte por satélite, p. 318 Anx.5.7 Pre-WiMax: equipo de usuario para interior, p. 319 Anx.5.8 Intensidad de señal recibida en exterio, p. 319r Cuadros II.1 Compromiso de los países miembros de Regulatel ante la OMC en 1997, p. 28 II.2 Año de la completa liberalización, tasas de penetración y número de operadores con licencia en los países miembros de Regulate, p. 30l II.3 Responsabilidades de los entes reguladores, p. 32 III.1 Jerarquía de varios tipos de accesos a telecomunicaciones y TICs, p. 35 IV.1 Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha por país, p. 46 IV.2 Brasil: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 46 IV.3 Brasil: resultados para el mercado celular, p. 54 IV.4 Bolivia: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 55 IV.5 Colombia: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 57 IV.6 Amazonas: resultados para el mercado celular, p. 60 IV.7 Mexico: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p.61 IV.8 Chile: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 62 V.1 Enfoques de las políticas y de los programas de acceso universal, p. 67 V.2 Mercado celular móvil, p. 76 V.3 Características de los programas y fondos de acceso universal, p. 88

15 Índice VI.1 Bolivia: número de localidades y líneas (fijas y móviles) en servicio (fines de 2004), p. 102 VI.2 CAGR de los servicios de telefonía fija y móvil ( ), p. 105 VI.3 Colombia: resultados de varias fases de los programas Compartel , p. 110 VI.4 Localidades y habitantes beneficiados por los proyectos FITEL y las obligaciones de acceso universal impuestas a Telefónica del Perú ( ), p. 111 VI.5 Chile: telecentros subsidiados por el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones en 2002, y telecentros que todavía funcionaban al 26 de diciembre de 2005, p. 119 VI.6 Montos recaudados y desembolsados por los fondos de acceso universal de los países miembros de Regulatel, 120 VI.7 Montos totales recolectados y desembolsados en cada país desde el inicio del Fondo, p. 121 VI.8 Precios indicativos al por menor de los servicios de acceso a la telefonía y al Internet, p. 141 VI.9 Proyectos de acceso universal implementados en América Latina, p. 149 VII.1 VII.2 Tecnologías alámbricas e inalámbricas actuales en las redes de acceso y transporte local, p. 159 Despliegue de tecnologías de acceso por línea fija, modem de cable e inalámbrico directo en los países miembros de Regulatel, p. 169 VII.3 Perú: tarifas máximas permitidas para comunicaciones entre teléfonos públicos rurales y abonados de teléfonos fijos, p. 190 VII.4 Estrategias innovadoras y mejores prácticas de los programas de acceso universal, p. 194 VII.5 Panorama de estrategias innovadoras (y más tradicionales) y mejores prácticas en cada modelo y proyecto piloto, p. 209 Anx.3.1 Perú: distribución de la población en la provincia de Huarochiri, p. 260 Anx.3.2 Perú: proyecto CAPEX en la provincia de Huarochiri, p. 262 Anx.3.3 Perú: esquema de precios fijos de Televias Puyhuan, p. 269 Anx.3.4 Plan de tarifas de la red Qiniq, p. 278 Anx.3.5 Tarifas de interconexión local, p. 284 Anx.3.6 Perú: ubicación de telecentros Llaqt@red, p. 285 Anx.3.7 Brasil: porcentaje de abonados que continúan con los planes mensuales de Linhas Economicas y Linhas Classicas después de suscribirse, p. 297 Anx.4.1 Clasificación esquemática de los telecentros, p. 303 Anx.4.2 Porcentaje de usuarios en cada estrato socioeconómico en Lima, que se conecta a Internet desde 5 lugares diferentes, 2001, p. 302 Anx.4.3 Panorama de estrategias innovadoras (y algunas más tradicionales) y mejoras prácticas adoptadas para cada modelo y proyecto piloto, p. 307 Anx.5.1 Tamaño teorético de celdas que se pueden lograr con CDMA 2000, 314 Anexo 7 Disposiciones regulatorias de interés, p. 323 Anexo 8.1 Comparación de tarifas básicas mensuales para acceso básico al Internet de banda ancha en los países de Regulatel, p. 329 Anexo 8.2 Comparación de tarifas básicas mensuales para acceso al Internet de banda ancha de mediano alcance en los países de Regulatel, p. 330 Anexo 8.3 Comparación de tarifas básicas mensuales para acceso al Internet de banda ancha de alto alcance en los países de Regulatel, p. 333

16 Índice Recuadros I.1 Miembros de Regulatel, p. 23 II.1 Factores que resultaron en privatizaciones en los años 80 y 90 en América Latina, p. 25 II.2 Reforma del sector de telecomunicaciones en América Latina, p. 26 V.1 Regímenes público y privado en el sector de telecomunicaciones de Brasil, p. 77 VI.1 Fondos no utilizados en FUST, el fondo de acceso universal de Brasil, p. 115 VI.2 Fondo de Electrificación Rural y Urbano Marginal (FERUM) de Ecuador, p. 123 VI.3 Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET) de El Salvador, p. 124 VI.4 Características de los programas exitosos de acceso universal y fondos: mejores prácticas, p. 127 VI.5 Características de proyectos de acceso universal bien diseñados: mejores prácticas, p. 129 VI.6 Lecciones aprendidas y mejores prácticas de los proyectos de ayuda basada en resultados (OBA) del Banco Mundial, p. 129 VI.7 Lineamientos para los indicadores de rendimiento utilizados en los esquemas de ayuda basada en resultados (OBA), p. 131 VII.1 Conectando el Centro de Ecología Yachana de FUNEDESIN de Ecuador, p. 165 VII.2 Banda ancha en Chile, p. 168 VII.3 Modelo operativo de 10 pasos de Enablis, p. 175 VII.4 Innovaciones comerciales y de entrega de servicios Teleház, p. 177 VII.5 Comunicação, Educação e Informação em Gênero CEMINA. Brasi, p. l79 VII.6 Reglas y regulaciones asimétricas para proyectos de acceso universal, p. 193 VII.7 Cuatro factores clave para garantizar la viabilidad de un telecentro, p. 207

17 NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA RESUMEN EJECUTIVO LECCIONES DEL PASADO Y RECOMENDACIONES PARA UNA NUEVA GENERACIÓN DE PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL PARA EL SIGLO XXI RESUMEN EJECUTIVO

18 RESUMEN EJECUTIVO ÍNDICE I. ANTECEDENTES Y VISIÓN DEL ESTUDIO 1 II. CONCLUSIONES CLAVES 1. Impacto sobre el Desarrollo Económico 2. Privatización y Competencia 3. Evaluación de la Brecha 4. Fondos de Acceso Universal 5. Programas de Acceso Universal III. RECOMENDACIONES 1. Modernizar y redefinir el acceso universal y establecer nuevas metas 2. Acelerar, simplificar y diversificar el uso de los fondos de acceso universal 3. Implementar reformas legales, regulatorias e institucionales, incluyendo las obligaciones de construcción, para cerrar las brechas y mejorar el funcionamiento del mercado

19 I. ANTECEDENTES DEL ESTUDIO Y VISIÓN GENERAL RESUMEN EJECUTIVO Este resumen ejecutivo presenta las conclusiones principales y las recomendaciones de un estudio sobre acceso universal a servicios de telecomunicaciones, y políticas y programas de servicio universal en América Latina. Este estudio fue financiado conjuntamente por dos fondos fiduciarios administrados por el Banco Mundial, el Fondo de Asesoría sobre Inversión Pública y Privada en Infraestructura (Public-Private Infrastructure Advisory Facility o PPIAF) y el Programa Global de Ayuda Basada en los Resultados (Global Program on Output Based Aid o GPOBA), REGULATEL, la Comisión Europea a través del y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). Los objetivos del estudio eran de revisar y evaluar los programas actuales y planeados de acceso universal en los 19 países donde los reguladores son miembros de REGULATEL 1, evaluar la brecha de eficiencia de mercado y de acceso universal 2 (ver Recuadro 1 y Figura 1), y las inversiones/subsidios por parte del sector público necesarias para reducir la brecha de acceso universal, identificar nuevos modelos para los programas de acceso universal y proveer recomendaciones concretas de políticas para una nueva generación de estos programas. Otro objetivo importante era ayudar a los responsables de políticas y reguladores en el mundo a desarrollar una nueva generación de programas y políticas de acceso universal, sacando provecho de la experiencia de América Latina. En efecto, la región fue pionera en muchos de los programas de acceso universal de la primera generación actualmente en proceso de implementación en otras regiones en desarrollo. Las principales recomendaciones presentadas en este resumen ejecutivo son que: existe la necesidad de redefinir los conceptos y metas del acceso universal y de los programas de servicio universal; se necesita acelerar, simplificar y diversificar la manera en que los fondos de servicio universal utilizan sus recursos, y se necesitan reformas legales, regulatorias e institucionales. Los programas de acceso universal de la primera generación eran programas relativamente simples, y se concentraban mayormente en la telefonía de voz. Este estudio recomienda que la nueva generación de programas de acceso universal sea más compleja y se centre en la infraestructura y los servicios que proveen acceso al Internet. Este resumen ejecutivo es un documento independiente, dirigido a los altos responsables de las políticas, a los reguladores y a los líderes del sector privado y del sector de las organizaciones sin fines de lucro. El documento procura: i) proveer las bases para estimular el diálogo entre 1 2 Los 19 miembros de REGULATEL son: CNC de Argentina, SITTEL de Bolivia, ANATEL de Brasil, SUBTEL de Chile, CRT de Colombia, ARESEP de Costa Rica, MIC de Cuba, INDOTEL de República Dominicana, CONATEL de Ecuador, SIGET de El Salvador, SIT de Guatemala, CONATEL de Honduras, COFETEL de México, TELCOR de Nicaragua, ASEP de Panamá, CONATEL de Paraguay, OSIPTEL de Perú, URSEC de Uruguay y CONATEL de Venezuela. Véase Recuadro 1 y Figura 1 para definiciones e ilustraciones de la brecha de eficiencia de mercado y de la brecha de acceso. Nuevos Modelos para el Acceso Universal 1 Resumen Ejecutivo

20 las partes interesadas de los sectores público, privado y sin fines de lucro respecto de los programas de acceso universal y de servicio universal, ii) ayudar a los responsables de las políticas, reguladores y administradores de los fondos de acceso universal a diseñar una nueva generación de programas de acceso universal; y iii) animar a los lectores a leer y hacer uso del estudio completo, incluyendo los estudios individuales para los 19 países, el modelo financiero de brechas, y el extenso número de documentos asociados, los cuales pueden ser descargados de la página de Internet de REGULATEL ( Recuadro 1: Definiciones de Términos Claves A efectos de este documento se definen los siguientes términos claves. La Figura 1 recoge algunos de ellos e ilustra como interactúan, al nivel conceptual. El Recuadro 3 contiene ejemplos de cómo cuantificarlos. El Informe Completo contiene explicaciones detalladas de cada término. Acceso Universal: el acceso universal verdadero se logra cuando el 100 por ciento de un país dado tiene acceso a un servicio dado. En el contexto de este Informe, dicho servicio se entiende como la presencia de teléfono público o de un telecentro comunitario. Cobertura Universal Geográfica: La cobertura universal geográfica verdadera se alcanza cuando un servicio de telecomunicaciones dado está disponible al 100 por ciento de la población que vive en centros de población por encima de cierto tamaño. Servicio Universal: el servicio Universal verdadero se alcanza cuando un servicio de telecomunicaciones dado es asequible para el 100 por ciento de individuos o viviendas. Fondos de Servicio Universal (FSUs): Fondos establecidos por los gobiernos para financiar los programas de acceso universal o los programas de servicio universal. Nivel de penetración: la medida en que se ha logrado el acceso a un servicio dado. Frontera de eficiencia del mercado: el nivel de penetración alcanzable en un mercado competitivo que funciona bien dentro de un entorno regulatorio estable. Frontera de sostenibilidad: el nivel de penetración alcanzable en un mercado eficiente con la ayuda de una intervención financiera única para ayudar en los costos de arranque. Brecha de eficiencia del Mercado y/o brecha de Mercado: la diferencia entre el nivel actual de penetración del servicio y la frontera de eficiencia del mercado. Mejoras al marco legal, regulatorio e institucional pueden reducir la brecha de mercado. Brecha de acceso: la diferencia entre la frontera de eficiencia del mercado y un nivel de penetración del 100 por ciento. Las poblaciones afectadas por la brecha de acceso están en áreas donde los operadores privados no puede ofrecer servicio de una manera comercialmente sostenible sin alguna forma de incentivo financiero subsidiado por un Fondo de Servicio Universal (FSU). Los programas de fondos de servicio universal bien diseñados deben apuntar solamente a la brecha de acceso, no a la brecha de mercado. Nuevos Modelos para el Acceso Universal 2 Resumen Ejecutivo

21 1. Impacto sobre el Desarrollo Económico II. CONCLUSIONES CLAVES RESUMEN EJECUTIVO El impacto de la mejora en la cobertura y el acceso a las telecomunicaciones sobre el desarrollo económico ha sido significativo en todos los países. Al nivel micro-económico, numerosos estudios han demostrado que existe un tremendo monto de ahorros de costos directos e indirectos acumulados a la población general rural por usar teléfonos públicos financiados por fondos de acceso universal. Por ejemplo, un estudio realizado en 2006 en el Perú estimaba de manera conservadora que estos ahorros representaban de 2 a 3.5 veces el costo de usar los telefónos de FITEL. Los ahorros eran aún más altos para los hogares pobres 3. Al nivel macro-económico, un creciente número de estudios ha estimado que el impacto en el desarrollo económico de un crecimiento anual del 10 % en el número de teléfonos celulares en Latinoamérica contribuye a un aumento anual del PIB de 0,3 a 0,5 % 4. Aplicando la cifra más conservadora, el estimado de 0.3 %, se obtiene la conclusión que el crecimiento móvil entre 2000 y 2005 aumentó en promedio en los 19 países de Regulatel de un 4,78 % del PIB anual. Además, durante la última década, el sector de las telecomunicaciones ha seguido creciendo aun durante los períodos de contracción económica. Todos los 19 miembros de REGULATEL han establecido durante la última década alguna forma de programa o iniciativa de acceso universal, dirigida a aumentar el acceso a redes y servicios de telecomunicaciones. Casi todos los países han implementado una amplia variedad de iniciativas que usan uno de los siguientes cuatro mecanismos, o una combinación de ellos, que directa o indirectamente, apuntan al aumento de inversiones y de acceso a infraestructura de telecomunicaciones en áreas rurales de alto costo y áreas de bajos ingresos: 1. Liberalización de mercado combinada con iniciativas regulatorias. Esto incluye obligaciones de acceso universal y regulaciones y condiciones especiales a favor de proyectos y operaciones en áreas de alto costo o de bajos ingresos. Casi todos los países han adoptado aspectos de este enfoque. 2. Fondos de Servicio Universal (FSUs) que ofrecen subsidios parciales para programas destinados en gran parte a estimular el suministro de infraestructura por el sector privado en regiones rurales o sin servicio. 12 países miembros de Regulatel tienen FSUs. 10 de ellos han de hecho desembolsado una porción de los fondos.. 3. Otros métodos de financiamiento e iniciativas de proyectos por gobiernos nacionales, estatales y locales, cooperativas, ONGs y otros (13 países). Un número en aumento de operadores privados está también implementando programas dirigidos en gran medida a la expansión de cobertura en áreas rurales de alto costo y al aumento de la demanda entre los consumidores de bajos ingresos. 4. Programas decididos y controlados por el Estado utilizando subsidios cruzados y otros mecanismos de financiamiento dirigidos a las empresas públicas (3 países). 3 4 Galdo, Virigilio and Torero, Maximo, The impact of telephones in rural areas: the case of Peru, in Information and Communications Technologies for Development and poverty reduction. The International Food Policy Research Institute, Ver por ejemplo David Lewin and Susan Sweet, The economic impact of mobile services in Latin America. GSM Association. December p Nuevos Modelos para el Acceso Universal 3 Resumen Ejecutivo

22 Figura 1: La Brecha del Mercado y Modelo de Brecha de Acceso Oferta Pobreza Áreas de bajo costo Áreas de alto costo Acceso Universal Frontera de Sostenibilidad Frontier Modelo Marco Frontera de Eficiencia del Mercado N ivel actua l de acceso Penetración actual 100% de las Comunidades Frontera de capacidad adquisitiva Servicio Universal - - Hogares con altos ingresos Hogares con bajos ingresos Aislamiento Geográfico Demanda Brecha de Mercado Bre cha de Mercado: o de eficiencia del mercado la brecha representa la diferencia entre el tamaño del mercado perfectamente eficiente y el mercado de acceso en el mundo presente real para determinado servicio Brecha de Acceso es la que sucede mas allá de la frontera de eficiencia del mercado y antes del límite de sostenibilidad No sostenib le Brecha de Acceso Frontera de sostenibilidad 100% de la Población A continuación se resaltan algunas de los conclusiones más importantes con respecto a los programas o iniciativas de acceso universal. Se insta a los lectores, y en particular a los profesionales en el campo del acceso universal, a revisar el Informe Completo, el cual contiene extensa información sobre cada una de las conclusiones Privatización y Competencia La penetración, cobertura y el acceso en los países de Regulatel han aumentado en forma espectacular gracias a la privatización y a la competencia (especialmente en el sector móvil), aunque en algunos países todavía existen porciones significativas de población rural sin cobertura de servicio telefónico de voz. Resulta del impacto de los cuatro mecanismos anteriormente mencionados que entre 1995 y 2004, el número total de teléfonos en los países de REGULATEL se multiplicó casi seis veces, aumentando de 45 a más de 265 millones, y los niveles de teledensidad total aumentaron de 10 a 50 teléfonos por cada 100 personas 6. El motor principal de este crecimiento fue la expansión de los teléfonos móviles. Este servicio aumentó a una tasa de crecimiento anual promedio (CAGR) de 54 por ciento comparado con un CAGR de 10 por ciento para las líneas fijas. Este estudio encontró también que no solamente el número de abonados móviles aumentó en forma espectacular, sino que también la cobertura geográfica de las redes móviles está ampliándose rápidamente desde las áreas urbanas y suburbanas a áreas rurales de más alto costo. Las redes celulares y móviles 5 6 El Informe Completo, por ejemplo, contiene una evaluación detallada de los programas de acceso universal en los países de REGULATEL y una extensa discusión sobre soluciones tecnológicas altamente innovadoras para el suministro de infraestructura de TICs en zonas rurales. En 2004 habían 96.2 millones de líneas principales, millones de teléfonos celulares, con niveles de penetración de 18 por cada 100 habitantes y 31,9 por cada 100 habitantes respectivamente en los 19 países de REGULATEL. Nuevos Modelos para el Acceso Universal 4 Resumen Ejecutivo

23 igualmente se están expandiendo más rápidamente a áreas anteriormente consideradas como comercialmente inatractivas. Esto se debe a la competencia en el mercado, a la disminución de los costos de equipo, y a una demanda superior a lo esperado. Además, los operadores están encontrando nuevas formas de operaciones comercialmente viables en áreas con un ingreso promedio por usuario (ARPU) cada vez más bajo. Finalmente, los teléfonos celulares ya no son considerados como artículos de lujo, y más bien se han convertido de hecho en el servicio básico preferido para muchos consumidores de bajos ingresos, gracias a precios cada vez menores, planes prepago y El que llama paga. RESUMEN EJECUTIVO El estudio encontró un incremento notable del acceso a Internet, principalmente en las áreas urbanas. El número de usuarios de Internet pasó de menos de un millón en 1995, a casi 62 millones en 2004, y los niveles de penetración de Internet se mantienen en 10 usuarios por cada cien habitantes. El incremento en la penetración de Internet no resulta solamente del aumento de su penetración en el sector comercial y entre los consumidores de ingreso medio-alto, sino también del crecimiento explosivo de los telecentros. Un estudio realizado por CEPAL en 2005 sobre 12 países miembros de REGULATEL estima que casi telecentros privados fueron establecidos, principalmente por pequeñas y micro-empresas, y que se establecieron unos telecentros adicionales con la ayuda de un financiamiento parcial o totalmente público. El motor principal de la mejora en la penetración, cobertura y acceso a las telecomunicaciones durante la última década, ha sido la inversión privada incentivada por las iniciativas de privatización y liberalización. Entre 1994 y 2005, el sector privado invirtió más de 116 mil millones de US$ en el sector de las telecomunicaciones en Latinoamérica. La mayoría de las inversiones del sector privado se hicieron durante y poco después de la privatización, cuando los operadores invirtieron grandes cantidades para satisfacer una gran demanda reprimida, y en algunos casos para cumplir con las obligaciones de sus respectivos contratos. Los niveles de inversión han disminuido inmediatamente después de esta oleada inicial de inversiones post-privatización. 3. Evaluación de las Brechas La brecha de eficiencia de mercado en el servicio de telefonía móvil y en el acceso comunitario al Internet es menor de lo esperado, mientras que la brecha de acceso al Internet de banda ancha se mantiene muy alta. El marco analítico que provee las bases para este estudio está ilustrado en la Figura 1 y las definiciones claves están contenidas en el Recuadro 1. Los elementos sobresalientes de las conclusiones del estudio respecto de las brechas de mercado y de acceso en los 11 países de REGULATEL que proporcionaron datos suficientes, están ilustrados en la Figura 2 7. Entre las conclusiones más notables, se destaca que la brecha de eficiencia en el mercado de teléfonos celulares es mucho menor de lo que se esperaba inicialmente, y que en muchos países el costo de suministrar subsidios públicos para cubrir la brecha restante en el acceso público al servicio de teléfono de voz usando tecnología celular será significativamente mayor que el costo por unidad de la primera generación de programas de acceso universal (es decir, el costo de oportunidad de los programas de acceso universal en algunos países será muy alto) Los 11 países que proporcionaron suficiente información para ser incluidos son Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, y Uruguay. El Informe Completo contiene una explicación detallada de cómo las brechas de eficiencia de mercado y de acceso fueron medidas y evaluadas, así como detalladas hojas de cálculo del modelo aplicado a cada país. Nuevos Modelos para el Acceso Universal 5 Resumen Ejecutivo

24 Cuadro 2: Análisis de brechas en países selectos 1 : Agregado Cobertura Celular Para cubrir esta población, el subsidio necesario sería de $38.6 mil millones ($736 por persona) 11% 13% 10% Acceso al Internet Para cubrir esta población, el subsidio necesario sería de $27.0 mil millones ($479 por persona) 11% 14% 14% Cobertura de Banda Ancha Para cubrir esta población, el subsidio necesario sería de $17.4 mil millones ($297 por persona) 15% 35% 65% Meta: pueblos con más de 300 hab. Subsidio requerido: $5.4 mil millones ($126 por persona) vs. $6.4 por persona en programas de primera generación 2. 61% Meta: pueblos con más de 300 hab. Subsidio requerido: $4.0 mil millones ($70 por persona) 40% 10% Meta: pueblos con más de 300 hab. Subsidio requerido: $4.2 mil millones ($30 por persona) Acceso Current Access Actual Market Brecha Gap Access Brecha Gap de mercado de acceso Acceso Current Access Actual Market Brecha Gap Access Brecha Gap de mercado de acceso Current Acceso Access Actual Market Brecha Gap Access Brecha Gap de mercado de acceso 1 Los países que entregaron información incluida en el modelo son: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay. Tablas detalladas para cada país se incluyen en las hojas de cálculo del modelo de brechas, y pueden ser conseguidas a través de la página web de Regulatel (disponible pronto). 2 Los datos sobre promedios de la primera generación de subsidios se han estimado con información recopilada por el Banco Mundial para proyectos en Chile, Colombia, República Dominicana, Guatemala, Perú, Nepal, Nicaragua, Nigeria y Uganda. Este estudio concluyó que el sector privado podría proveer señales celulares en una base comercial para cubrir más del 75 % de la población en la mayoría de los países de Regulatel. Sin embargo, concluyó también que algunos países con condiciones geográficas extremadamente difíciles y bajo ingreso tienen una cobertura de redes celulares o móviles de menos del 60 por ciento, y que la expansión de las redes celulares en estas áreas rurales aisladas podría no ser factible en un futuro cercano sin regulación o incentivos financieros adicionales 9. El estudio encontró que el acceso actual al Internet es similar al de la cobertura celular. La cobertura actual de las redes de banda ancha es comparable con la de los teléfonos al principio de los años 90, y sigue existiendo una amplia brecha en el mercado y una brecha aún mayor en el acceso. Es importante señalar el hecho de que los costos (y por consiguiente, los subsidios requeridos), suben exponencialmente a medida que los programas de acceso universal tratan de alcanzar ciudades más pequeñas. Por ejemplo, tratar de cerrar la brecha del acceso a la banda ancha en pueblos de más de 300 habitantes costaría alrededor de 26 US$ per persona, mientras que tratar de hacer lo mismo cubriendo toda la población costaría 297 US$ por persona. 9 Este estudio usó la cobertura de señal celular, en vez de simples niveles de penetración del teléfono celular, para estimar la brecha de eficiencia del mercado y la brecha del acceso. Utilizar este indicador en lugar de los niveles de penetración permite obtener estimaciones de la cobertura más altas que las estimaciones basadas exclusivamente en datos tradicionales de nivel de penetración. Esto es porque incluye información no sólo referente a los abonados actuales, sino también a no-abonados que viven en un área dada cubierta por señales celulares. Las estimaciones de brechas en este estudio permiten una mejor evaluación del mínimo de inversiones y subsidios necesarios desde la perspectiva del lado de la oferta. Estudios adicionales de la demanda serían necesarios para estimar las necesidades de subsidio de programas de servicio universal. Nuevos Modelos para el Acceso Universal 6 Resumen Ejecutivo

25 4. Fondos de Acceso Universal Los programas de acceso Universal que usan fondos de acceso universal para incrementar el acceso comunitario a teléfonos y apalancar la inversión privada han sido bastante exitosos. Como se resumió en el Recuadro 2, los programas dirigidos a teléfonos públicos han sido altamente exitosos. El estudio concluyó que los programas de acceso universal implementados en 12 de los 19 países de REGULATEL han brindado teléfonos públicos, de forma comercialmente sostenible, a por lo menos 10.7 millones de personas que anteriormente tenían que viajar decenas de kilómetros para encontrar uno. En el Perú, la distancia promedio que debían recorrer 6.4 millones de personas del área rural para encontrar un teléfono público disminuyó de 56 km. a 5,7 km en un espacio de tres años, entre 1999 y Esto acorta el tiempo de viaje de un día o más, a unas cuantas horas como mucho. Los programas de telecentros comunitarios han tenido también un impacto significativo, aunque más difícil de cuantificar. Los fondos de acceso universal suministraron financiamiento al menos a telecentros beneficiando una población de al menos 9.77 millones de personas 10. RESUMEN EJECUTIVO Recuadro 2: Logros y limitaciones de los Programas de Acceso Universal Se han instalado al menos teléfonos públicos en más de localidades rurales, beneficiando aproximadamente a millones de personas. Se han instalado al menos telecentros comunitarios, beneficiando aproxima-damente menos a 9.7 millones de personas. Se ha provisto servicio de manera comercialmente sostenible a una cantidad bastante alta de población rural. Los FSUs de 12 países han recaudado más de 2.6 mil millones de US$, de los cuales han gastado solamente 297 millones (o sea el 10%). Entre los FSUs que han gastado alguna porción de sus fondos, el nivel del desembolso sube al 40%. Algunos países han gastado el 80% o más de sus FSUs. Es importante señalar que algunos de los programas de FSUs más eficaces se encuentran en países con baja relación de desembolsos. Así, la relación de desembolso no debería ser el mecanismo principal para evaluar la eficacia de los FSUs. El Recuadro 2 también muestra que los fondos de servicio universal que proveen un subsidio parcial sobre inversión de capital han logrado apalancar en promedio de uno a cuatro veces el monto de inversión del sector privado 11. El uso de fondos públicos para programas de acceso universal ha tenido un efecto multiplicador significativo que demuestra la eficacia de las asociaciones público-privadas bien diseñadas (PPP, Public-Private Partnerships ). Existe un creciente número de iniciativas, algunas de ellas muy innovadoras, que apuntan al incremento del acceso a las telecomunicaciones, y que se encuentran en curso de diseño o de implementación por operadores privados y, en un nivel sub-nacional, por cooperativas, pequeños operadores, organizaciones comunitarias y ONGs. Sólo tres países, aquellos que no han privatizado y reformado sus sectores de telecomunicaciones, siguen dependiendo de las obligaciones de acceso universal impuestas por los operadores públicos o parcialmente públicos, con resultados variables Vale notar que, con base en información anecdótica, parece que el número de telecentros privados localizados en áreas rurales que no usaron financimiento pública excede por mucho el número de telecentros que recibieron fondos públicos. Las estimaciones respecto del efecto apalancador de las subsidios de FSU han sido tomadas de un estudio interno del Banco Mundial sobre FSUs en Chile, Colombia, República Dominicana, Guatemala, Perú, Nepal, Nicaragua, Nigeria y Uganda. Nuevos Modelos para el Acceso Universal 7 Resumen Ejecutivo

26 De la misma manera, los mecanismos más comúnes usados para asignar los fondos de acceso universal, ha sido la subasta de subsidio mínimo 12 y el pago de subsidios en un periodo de tiempo (los cuales son clasificados como formas de ayuda basada en resultados (OBA por sus siglas en inglés). 13 El uso de licitaciones competitivas ha sido altamente exitoso en términos de mayor transparencia y de multiplicación de inversiones adicionales por parte del sector privado. Además, debido a la naturaleza competitiva de las licitaciones, el monto solicitado de subsidios a menudo ha sido menor de lo inicialmente estimado por los fondos de servicio universal (en algunos casos no se solicitó ningún subsidio). 1. Algunos fondos de acceso universal están subutilizados y desembolsan fondos ineficientemente. Algunos de los programas de FSU más eficaces se encuentran en países con una baja relación de desembolso, por razones más allá del control de los administradores de los fondos. Por lo tanto, la relación de desembolsos de los FSU (es decir, el monto utilizado en función de la cantidad recaudada) no debe ser el principal indicador utilizado para evaluar la eficacia de los FSUs. Sin embargo, es lamentable que de los 2.61 mil millones de US$ recaudados por 13 países miembros de Regulatel para sus programas de acceso universal, sólo 297 millones (o el 11,.3 %) se hayan desembolsado o utilizado (Recuadro 2 y Cuadro 1). Si se excluyen los países que no han desembolsado fondos, la relación promedio de desembolsos aumenta a 40 por ciento. res países solamente han utilizado o asignado el 90 % o más de sus fondos; cuatro han usado o asignado el 40 % o menos de sus fondos, y seis fondos no se han utilizado en absoluto. Los motivos por los que no se han desembolsado los fondos de acceso universal son generalmente: a) disputas legales y/o jurisdiccionales entre administradores del fondo de acceso universal y otros ministerios, b) desviación de los fondos de acceso universal para usos diferentes de los inicialmente diseñados, y c) restricciones impuestas a los FSUs para mejorar balanzas fiscales. El desembolso ineficiente de fondos se debe en gran parte a: i) una definición demasiado estrecha de los programas elegibles, aceptando solamente los proyectos dirigidos a los teléfonos públicos y al Internet comunitario 14, ii) la sobre-estimación del monto de subsidios que los operadores solicitarían, iii) requisitos de aprobación de los programas por dos o más ministerios de conformidad con los trámites de revisión del gasto público y de supervisión y, en algunos casos, para demostrar en forma concluyente que los subsidios están bien diseñados y no financian inversiones planeadas del sector privado; y, iv) imposición de importantes cargas legales, administrativas y financieras que actúan como obstáculo a la participación de los operadores en las licitaciones, en particular los pequeños. En algunos casos, programas bien diseñados de acceso universal han sido requeridos para realizar extensos estudios de oferta y demanda en el terreno, un proceso de consultas públicas y un proceso de licitación, lo cual toma típicamente de uno a dos años para completar y crea Las subastas de mínimo subsidio son licitaciones abiertas y competitivas adjudicadas a la empresa que pida la menor cantidad de subsidios públicos. Los programas de ayuda basada en los resultados (OBA) son programas que condicionan el pago de subsidios con el cumplimiento de criterios de ejecución predefinidos, como instalación de teléfonos rurales en ciertas áreas, y pago de subsidios en un período de tiempo basado en el cumplimiento de metas predefinidas de ejecución o de etapas de servicio continuo. Los programas de OBA usan con frecuencia las subastas de subsidio mínimo, pero los subsidios pueden ser otorgados y asignados usando otros criterios. Si los fondos universales del acceso adoptan la definición de fondo universal de acceso recomendada en este estudio, es probable que la demanda por utilizar fondos de acceso universal aumentará. Veáse sección Recomendaciones del presente Informe Completo. Nuevos Modelos para el Acceso Universal 8 Resumen Ejecutivo