MMonografies. Metodología y cálculo de la balanza fiscal de Cataluña con el sector público central en Número

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1 MMonografies Metodología y cálculo de la balanza fiscal de Cataluña con el sector público central en 2011 Número

2 Monografies Número 16/2014 Depósito legal: B Generalitat de Catalunya. Departament d Economia i Coneixement Esta obra está sujeta a una licencia Creative Commons del tipo reconocimiento de autoria, usos no comerciales y sin obra derivada. Resumen de la licencia: Licencia completa: Edición y redacción Direcció General d Anàlisi i Seguiment de les Finances Públiques Passeig de Gràcia, Barcelona Maquetación Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions Diseño gráfico Enric Jardi

3 Sumario 0. lntroducción 5 1. Delimitación del estudio Ámbito institucional Marco presupuestario Datos y fuentes estadísticas Operaciones consideradas Tratamiento del déficit o superávit del sector público central Metodología para la imputación territorial de los ingresos y los gastos Imputación territorial de los ingresos Los ingresos del Estado Determinación de los ingresos imputables territorialmente Criterios e indicadores de imputación territorial Resultados de los ingresos imputados a Cataluña Los ingresos de los organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos Determinación de los ingresos imputables territorialmente Criterios e indicadores de imputación territorial y resultados para Cataluña Los ingresos de la Seguridad Social Determinación de los ingresos imputables territorialmente Criterios e indicadores de imputación territorial de la Seguridad Social Resultados de los ingresos imputados a Cataluña Los ingresos de las empresas públicas El total de ingresos del sector público central en Cataluña Imputación territorial de los gastos Criterios e indicadores de imputación territorial Criterios de imputación del gasto del Estado, los organismos autónomos, agencias estatales y entes públicos, y de las empresas públicas Criterios de imputación del gasto de la Seguridad Social Determinación de los gastos imputables territorialmente y resultados de la imputación a Cataluña Los gastos del subsector Estado 75

4 Los gastos de los organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos Los gastos de la Seguridad Social Los gastos de las empresas públicas El total de los gastos del sector público central en Cataluña Resultados de la balanza fiscal de Cataluña con el sector público central en La balanza fiscal de Cataluña con el sector público central en 2011 y su evolución desde el año Bibliografía de la serie de estudios de balanza fiscal publicados por la Generalitat de Catalunya 99

5 0. lntroducción La Generalitat de Catalunya ha sido impulsora de la elaboración de las balanzas fiscales de Cataluña con la Administración central, y, en los últimos años, esta elaboración se ha reforzado con la creación de grupos de trabajo formados por expertos, que han analizado y validado la metodología de cálculo de la balanza fiscal de Cataluña. En el año 2004, la Comisión Mixta de Valoraciones acuerda la creación de un grupo de trabajo 1 para actualizar y poner al día las estimaciones de la balanza fiscal, que por entonces llegaban hasta En enero de 2005 se presentan los resultados para el período En el año 2008, se encarga al mismo grupo de trabajo la actualización de las cifras de la balanza fiscal y la revisión de la metodología aplicada. En octubre del mismo año se presentan los datos correspondientes al período Posteriormente, la Moción 4/IX del Parlamento de Cataluña insta al Gobierno a actualizar la balanza fiscal a partir de la metodología acordada por el grupo de trabajo, y en marzo de 2012 se presentan los datos del período En julio de 2012, el Parlamento de Cataluña aprueba la Ley 10/2012, de publicación de las balanzas fiscales, que prevé la actualización anual del cálculo de las balanzas fiscales de Cataluña y la creación de un grupo de trabajo para llevar a cabo el seguimiento y la actualización de la metodología del cálculo de las balanzas fiscales. Dicha ley también prevé que, hasta que se constituya el grupo de trabajo, los datos se actualizarán siguiendo la metodología hasta entonces acordada. En mayo de 2013 se presentaron los resultados de la balanza fiscal de El 30 de julio de 2013, el Gobierno de la Generalitat de Catalunya constituyó el grupo de trabajo para el cálculo de las balanzas fiscales de Cataluña con la Administración central previsto en la Ley 10/ Este grupo de trabajo estaba formado por: Núria Bosch i Roca, Joan F. Corona Ramon, Joan Carles Costas Terrones, Marta Espasa i Queralt, Guillem López- Casasnovas, Eduard Rius i Pey, Joan Ramon Rovira i Homs, Xavier Sala-i-Martín, Joaquim Solé i Vilanova, Ramon Tremosa i Balcells, Maite Vilalta i Ferrer, Maties Vives i March, Antoni Zabalza i Martí. 5 Monografies

6 Forman parte de este grupo de trabajo: Núria Bosch i Roca Marta Espasa i Queralt Guillem López-Casasnovas Esther Martinez i Garcia Joan Rosselló i Vilallonga. El grupo de trabajo está dirigido por Elsa Artadi, directora general de Tributos y Juego, y por Ivan Planas, director general de Análisis y Seguimiento de las Finanzas Públicas. La Subdirección General de Financiación Autonómica realiza las tareas de secretaría del grupo de trabajo. Dicha ley también establece que el Departamento de Economía y Conocimiento debe calcular anualmente la balanza fiscal de Cataluña con el sector público central. A continuación, se expone la metodología acordada por el grupo de trabajo sobre los diferentes parámetros que delimitan el estudio: el concepto de balanza fiscal, el ámbito institucional, el marco presupuestario, los datos y fuentes estadísticas, las operaciones consideradas, el tratamiento del déficit o superávit del Estado, y la metodología para la imputación territorial de los ingresos y los gastos. Se presenta asimismo el cálculo de la balanza fiscal para el año 2011 conforme a esta metodología, realizado, como en otras ocasiones, desde la Subdirección General de Financiación Autonómica del Departamento de Economía y Conocimiento. Así, se dispone ya de una serie de más de veinticinco años, dado que la Generalitat de Catalunya promueve estimaciones de la balanza fiscal de Cataluña desde el año Monografies

7 1. Delimitación del estudio La acción del sector público central origina flujos fiscales entre regiones en la medida en que los impuestos y los gastos públicos se distribuyen territorialmente. Las balanzas fiscales miden el efecto redistributivo entre territorios de la política fiscal que lleva a cabo el Gobierno central. La balanza fiscal de Cataluña con el sector público central se obtiene a partir de la diferencia existente entre el gasto que el sector público central realiza en este territorio y el volumen de ingresos que se detraen de Cataluña para financiar el conjunto del gasto público central. Es decir, es la diferencia entre los impuestos y otros ingresos que desde Cataluña se aportan al sector público central y los gastos que destina a Cataluña este mismo sector público. Cuando en un territorio los recursos detraídos superan a los gastos que afluyen a sus ciudadanos, el signo del saldo de los flujos fiscales originados por el Gobierno central en este territorio es negativo. En este caso se produce una salida neta de recursos fiscales, es decir, déficit fiscal; en el caso contrario, se produce un superávit fiscal Ámbito institucional El ámbito institucional considerado comprende el Estado, los organismos autónomos, las agencias estatales y otros organismos públicos, la Seguridad Social y las empresas públicas que contribuyen a incrementar significativamente el stock de capital público, 2 dado que estos agentes institucionales son los principales responsables de los flujos fiscales interregionales. Una cuestión importante cuando se plantea la inclusión de las inversiones de estas empresas públicas es su financiación. Si estas empresas se financian con aportaciones del Estado, puede interpretarse como si se tratara de inversiones directamente realizadas por el Estado; en cambio, si se financian con ingresos propios (como Puertos del Estado y AENA) también deben computarse las aportaciones que se han realizado desde Cataluña. 2 ADIF, AENA, las sociedades estatales de agua, Puertos del Estado, SEIASA, SEITTSA y SIEPSA. 7 Monografies

8 A fin de poder ofrecer una estimación específica de la balanza fiscal de la Seguridad Social, 3 los organismos autónomos que gestionan prestaciones sociales y que se financian, principalmente, mediante cotizaciones sociales obligatorias Servicio Público de Empleo estatal (SEPE), el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) y las mutuas de funcionarios ISFAS, MUGEJU y MUFACE se integran en la Seguridad Social. Por analogía, en esta metodología también se integran en la Seguridad Social los ingresos de derechos pasivos y los gastos de clases pasivas del presupuesto del Estado, que ofrecen las prestaciones a los funcionarios. Esto implica una serie de ajustes tanto en el subsector organismos autónomos y el subsector Estado como en el de la Seguridad Social Marco presupuestario El marco presupuestario utilizado es el de la contabilidad pública, ya que, al imputar el gasto público, permite realizar estimaciones mucho más precisas que la contabilidad nacional, debido al detalle de las clasificaciones económica, funcional y orgánica del presupuesto de gastos que ofrece. La contabilidad pública se basa en datos de la liquidación del presupuesto y, por tanto, ofrece información sobre los derechos reconocidos y los ingresos recaudados, en el caso de los ingresos, y sobre las obligaciones reconocidas y los pagos efectuados, en el caso del gasto. En la metodología se elige como opción considerar los derechos reconocidos y las obligaciones reconocidas. Hay que hacer una precisión sobre determinadas operaciones extrapresupuestarias que quedarían fuera del cálculo y que deben tomarse en consideración, como sucede con los anticipos de tesorería extrapresupuestarios de los años 2009 y 2010 del Estado hacia las comunidades autónomas derivados de la aplicación del modelo de financiación autonómica aprobado en La Seguridad Social proporciona prestaciones sociales que se financian, principalmente, mediante cotizaciones sociales obligatorias. En concreto, las prestaciones sociales recibidas por cada individuo dependen, en gran medida, de las cotizaciones sociales pagadas a lo largo de su vida laboral, pero, así como las cotizaciones se abonan en el territorio donde se trabaja, las prestaciones pueden percibirse en un momento muy diferente de la vida y en un territorio distinto. Así pues, la existencia de importantes desfases temporales entre cotizaciones sociales y prestaciones, junto con la posible movilidad de los individuos hacen que se detalle específicamente el impacto territorial de dichos flujos. 4 El actual modelo de financiación fue aprobado el 18 de diciembre de 2009 (Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias) y aceptado por la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat el 22 de diciembre de Monografies

9 La ejecución del presupuesto del Estado no contabiliza estos anticipos de recursos hacia las CCAA ni en 2009 ni en 2010, y, a fin de incorporar todos los elementos del modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, en el cálculo de las balanzas fiscales de 2009 y de 2010 se añadieron estos anticipos extrapresupuestarios. Obviamente, para evitar duplicidades en el cálculo de la balanza fiscal, dicha cuantía no debe imputarse el año en que se contabilice presupuestariamente. Por lo tanto, respecto a los datos de la liquidación del presupuesto del Estado del año 2011 y en adelante se ajustarán los anticipos extrapresupuestarios que se añadieron a los cálculos de las balanzas fiscales de los años 2009 y 2010 hasta su cancelación total Datos y fuentes estadísticas Las fuentes de información que se han utilizado son las liquidaciones de los presupuestos del Estado, de los organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos, del sistema de la Seguridad Social y de las empresas públicas. La información territorializada del gasto del Estado y los organismos autónomos proviene del sistema de información contable y presupuestaria (SICOP) que elabora la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). La información disponible en este sistema, para cada programa de gasto, comprende: la sección que lo ejecuta; los capítulos, artículos y conceptos presupuestarios en los que se concreta, y su territorialización. La información territorializada proveniente del sistema de información contable de la Seguridad Social (SICOSS) se dispone a nivel de capítulo, tanto en lo referente a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social como a las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y también relativa a cada programa de gasto, en lo referente a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Dado que algunas veces la territorialización que ofrecen los sistemas de información no es completa o no se ajusta a los criterios metodológicos de la balanza fiscal, complementariamente, se utilizará información procedente de otras publicaciones emitidas por distintos entes públicos (informes, anuarios estadísticos, memorias, boletines, etc.). En el caso de las empresas públicas, los ingresos de explotación territorializados de AENA y Puertos del Estado se obtienen de las cuentas que publican, mientras que la territorialización de 9 Monografies

10 las inversiones de las empresas públicas consideradas proviene básicamente del Anuario Estadístico del Ministerio de Fomento Operaciones consideradas Partiendo de la liquidación presupuestaria se determinan qué ingresos y gastos se imputarán territorialmente (operaciones consideradas). Para ello, es imprescindible someter los datos a un proceso de depuración consistente en prescindir de determinadas operaciones y ajustar la cuantía de otras. Siguiendo la metodología acordada, quedan fuera del estudio las siguientes operaciones: Los ingresos y gastos que integran las operaciones financieras (capítulos 8 y 9 del presupuesto de ingresos y de gastos); es decir, las operaciones originadas por la variación de activos y pasivos financieros, por las que se modifica la posición financiera, deudora o acreedora, de los agentes públicos considerados. En realidad, tan solo constituyen el cierre de las operaciones de naturaleza real que se financian a través del presupuesto, por lo que su inclusión conduciría, a largo plazo, a una doble contabilización (por la operación real y por su contrapartida financiera). 5 Se analiza, concretamente, la conveniencia de incluir o no las operaciones del rescate bancario y los mecanismos extraordinarios de financiación (Fondo de Liquidez Autonómico [FLA] y Mecanismo de Pago a Proveedores [MPP]) en el cálculo de las balanzas fiscales. En cuanto a los mecanismos extraordinarios de financiación (FLA y MPP), se acuerda no incluirlos en el cálculo, puesto que son operaciones financieras y, como tales, no se tienen en cuenta en los estudios de balanzas fiscales. Por lo que se refiere a las operaciones del rescate bancario, los presupuestos del Estado dan a estos gastos la consideración de operaciones financieras, por tanto, no formarían parte del déficit público. Sin embargo, en términos de contabilidad nacional sí se incluyen en el cálculo del déficit público estatal; ahora bien, respecto al cumplimiento de los objetivos de déficit con Europa, estos gastos no se incluyen en el déficit. Debe tenerse presente que estos gastos 5 Por ejemplo, el gasto real en inversiones ya está contabilizado en el gasto no financiero (capítulo 6). El capítulo 9 de los presupuestos incluye la financiación de las inversiones. Si consideráramos estos gastos, incurriríamos en una doble contabilización de la misma inversión. 10 Monografies

11 financieros pueden acabar convirtiéndose en una subvención en el supuesto de que no se produzca el retorno por parte de las entidades que han recibido una porción de este rescate bancario. Se concluyó que estas operaciones no debían incluirse en el cómputo de la balanza fiscal, debido a que se desconoce qué parte acabará siendo un préstamo y qué parte será una subvención. Si en un futuro estas operaciones pasan a ser no financieras (subvenciones), deberán incluirse en el cálculo de la balanza fiscal. Los ingresos por enajenación de inversiones reales (capítulo 6 del presupuesto de ingresos). Las operaciones con la Unión Europea (UE). Se excluyen del cálculo de la balanza fiscal los ingresos procedentes de la UE (fondos europeos) y las aportaciones del Estado español para financiar el presupuesto comunitario (transferencias en concepto de recurso IVA, recurso renta nacional bruta y recursos propios tradicionales) 6 para obtener la balanza fiscal del sector público central neta de los flujos directos con la UE. 7 Las transferencias corrientes y de capital de consolidación que se otorgan entre los diferentes entes públicos considerados para evitar duplicidades en los distintos conceptos de ingresos y de gastos. El cuadro ofrece el total de ingresos y de gastos no financieros consolidados del sector público central para el año Muestra también los ingresos y gastos considerados con relación al cálculo de la balanza fiscal, resultantes de extraer las operaciones directas con la Unión Europea y los ingresos por enajenación de inversiones reales. Dado que el volumen de ingresos y de gastos que se analiza deja fuera algunas operaciones, los resultados de superávit o de déficit público que se obtienen no tienen que coincidir necesariamente con los importes reales de déficit o superávit público. Sin embargo, como puede observarse, las diferencias no resultan significativas. 6 Derechos de aduana, exacciones reguladoras agrarias y cotizaciones sobre el azúcar y la isoglucosa. 7 Si quisiera calcularse la balanza fiscal originada única y exclusivamente por la Administración central, debería excluirse de los ingresos estatales la aportación que realiza Catalunya a los ingresos comunitarios (recursos propios tradicionales que recauda el Estado e IVA) y, al mismo tiempo, extraer de cada programa de gasto estatal la parte financiada mediante fondos europeos (cosa que es imposible de efectuar con la información disponible). Por tanto, la balanza fiscal de este estudio es el resultado de la imputación territorial de los ingresos y gastos gestionados directamente por la Administración central, independientemente de que una parte de los ingresos recaudados por el Estado deba destinarse a la Unión Europea y, también, de que parte del gasto esté financiado por la Unión Europea. 11 Monografies

12 Cuadro Ingresos y gastos no financieros totales consolidados y considerados en 2011 Millones de euros Ingresos y gastos totales consolidados no financieros Total ingresos Ingresos Estado Ingresos organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos Ingresos Seguridad Social y sus organismos* Ingresos empresas públicas** Total gastos Gastos Estado Gastos organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos Gastos Seguridad Social y sus organismos*** Inversiones reales de las empresas públicas consideradas Déficit ( ) / superávit (+) % sobre el PIB 3,7 Ingresos y gastos considerados no financieros Total ingresos Ingresos Estado Ingresos organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos Ingresos Seguridad Social y sus organismos* Ingresos empresas públicas** Total gastos Gastos Estado Gastos organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos Gastos Seguridad Social y sus organismos*** Inversiones reales de las empresas públicas consideradas Déficit ( ) / superávit (+) % sobre el PIB 3,6 * Se incluyen los organismos autónomos que gestionan prestaciones sociales (SEPE y FOGASA) y las mutuas de funcionarios (ISFAS, MUGEJU y MUFACE), así como los ingresos de derechos pasivos. ** Ingresos de explotación de AENA y Puertos del Estado. *** Se incluyen los organismos autónomos que gestionan prestaciones sociales (SEPE y FOGASA) y las mutuas de funcionarios (ISFAS, MUGEJU y MUFACE), así como las pensiones de clases pasivas. 12 Monografies

13 1.5. Tratamiento del déficit o superávit del sector público central Otro aspecto metodológico del cálculo de las balanzas fiscales es la necesidad de neutralizar el efecto de la situación financiera del sector público central, es decir, la existencia de déficit o superávit presupuestario en los diferentes ejercicios. A menudo, y sobre todo en épocas de crisis económica, los ingresos son inferiores a los gastos y la diferencia se cubre con endeudamiento. Las balanzas fiscales miden el efecto redistributivo entre territorios de la política fiscal estatal. El saldo fiscal debe reflejar la relación entre el porcentaje del gasto del sector público central realizado en Cataluña y el porcentaje de ingresos que Cataluña aporta a la Administración central para financiar el conjunto del gasto público y no debe verse afectado por la forma de financiar el gasto. Por lo tanto, se considera que el sector público central no ahorra ni se endeuda, sino que actúa cada año con un presupuesto equilibrado. Pueden tomarse en consideración varias alternativas sobre cómo imputar el déficit o el superávit del sector público central, 8 según cómo se interprete que se realizará el ajuste presupuestario futuro para equilibrar las cuentas, si será por la vía del gasto o por la del ingreso. La hipótesis consistente en ajustar los gastos igualándolos a los ingresos obtenidos asume que, en caso de que se produzca un déficit público, en el futuro deberá realizarse un ajuste equivalente para equilibrar las cuentas reduciendo los gastos; y, a la inversa, las situaciones de superávit público provocarán un aumento proporcional de los gastos. Esta hipótesis es coherente con la imputación de los gastos de intereses que se efectúa en proporción al gasto que se destina al territorio, 9 pues, de hecho, se trata de la carga de la deuda derivada de los déficits públicos sucesivos. La hipótesis de equilibrar el presupuesto igualando los ingresos a los gastos de acuerdo con el concepto de equivalencia ricardiana representa que, como consecuencia de la existencia del déficit/ superávit en los importes analizados, en el futuro deberá producirse un aumento/reducción equivalente de los ingresos del sector público central. Esta interpretación es coherente con el hecho de suponer que en situaciones de déficit público, que se traduzcan en endeudamiento, tiene que existir una financiación extraordinaria para gastos de 8 Recuérdese que se está imputando el déficit o superávit que resulta de las operaciones consideradas, que no coincidirá con el déficit del sector público central. 9 En el próximo apartado se explican los criterios de imputación de los gastos. 13 Monografies

14 capital que generen beneficios futuros, los cuales, consistentemente, se financiarán en períodos posteriores mediante ingresos impositivos, en correspondencia también con aquellos beneficios; y, a la inversa, una situación de superávit público puede suponer una futura reducción de impuestos. La aplicación de esta hipótesis implica la distribución del déficit/superávit público según la pauta resultante de la distribución territorial de los ingresos del Estado cada año. Por medio de esta neutralización, el total de ingresos que la Administración central recibe de los territorios es igual al gasto total de la Administración central. Así, el saldo fiscal refleja la diferencia entre el porcentaje de ingresos que aporta Cataluña a la Administración central y el porcentaje de gasto central realizado en Cataluña, lo que mide el resultado de la política redistributiva territorial estatal Metodología para la imputación territorial de los ingresos y los gastos La metodología de cálculo se basa en las dos aproximaciones metodológicas estándares: la del flujo monetario y la de la incidencia carga-beneficio. La utilización de uno u otro enfoque depende del objetivo del análisis que se quiera realizar: el enfoque del flujo monetario intenta medir el impacto económico generado por la actividad del sector público central en un territorio, mientras que el enfoque de la incidencia carga-beneficio intenta calcular el impacto de la actuación del sector público central sobre el bienestar de los individuos residentes en un territorio. Se trata de dos enfoques válidos, que se fundamentan en criterios sólidos, pero que explican efectos económicos diferentes; no son sustitutivos, sino complementarios. Así pues, el criterio del flujo monetario es más apropiado para analizar la influencia que tiene la acción del sector público sobre el crecimiento económico de un territorio; en cambio, el criterio de la incidencia carga-beneficio es más adecuado para analizar la acción del sector público en términos redistributivos y de equidad. A grandes rasgos, por el método del flujo monetario, los ingresos se imputan al territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a gravamen, y el gasto se atribuye al territorio donde se realiza. Por el método de la incidencia carga-beneficio, los ingresos se imputan al territorio donde residen las personas que finalmente soportan la carga, y el gasto se asigna al territorio donde reside el beneficiario. 14 Monografies

15 La metodología de la incidencia carga-beneficio es perfectamente razonable, pero su materialización empírica resulta a menudo complicada debido a que implica una multiplicidad de aproximaciones e imputaciones, que aunque pueden ser válidas, hacen que el resultado final sea mucho más sensible a pequeños cambios en dichas imputaciones. Por ello, el grupo de expertos cree que debe ponerse más énfasis en la consideración de las medidas basadas en el flujo monetario. Esta metodología también necesita adoptar aproximaciones e imputaciones, pero la naturaleza más concreta de los conceptos de pago permite evaluar las balanzas fiscales territoriales de un modo más robusto y atribuir a los resultados una interpretación más sólida que en el caso anterior. Además, cabe destacar que el método del flujo monetario, siendo el que mejor captura el impacto de estímulo del gasto público sobre un territorio, se convierte en el más relevante en épocas de crisis económica y tasas de paro elevadas. 15 Monografies

16 2. Imputación territorial de los ingresos En cuanto a los ingresos, y, concretamente, a los tributarios, el problema reside en el hecho de que no son necesariamente coincidentes la comunidad donde efectivamente constan los datos territoriales de recaudación y la comunidad donde estos recursos se originan y/o se soportan, ya que, por una parte, el propio proceso de gestión de los impuestos no permite saber en qué comunidad se originan los recursos y, por otra, muchos de los impuestos son susceptibles de ser trasladados. De este modo, se establecen dos criterios para imputar los ingresos con independencia de quién sea y dónde resida el obligado legal a pagar (incidencia legal o formal): Enfoque de la incidencia carga-beneficio: los ingresos se imputan al territorio donde residen las personas que finalmente soportan la carga (incidencia económica o efectiva). La incidencia legal de un impuesto es diferente de la incidencia efectiva cuando existe traslación impositiva y la carga derivada de un impuesto se desplaza entre diferentes agentes de la economía. Por ejemplo, un aumento de los impuestos que las empresas están obligadas a pagar (incidencia legal) puede producir un aumento de los precios de sus productos; así, la incidencia efectiva del impuesto se trasladaría a los consumidores finales. Este es un aspecto a considerar cuando los consumidores finales y la empresa están localizados en comunidades autónomas diferentes. Enfoque del flujo monetario: los ingresos tributarios se imputan al territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a gravamen (objeto imponible) que puede ser la renta, la riqueza o el consumo, y los ingresos no tributarios se imputan al territorio donde tiene lugar el pago por parte de los agentes que lo realizan. 16 Monografies

17 La metodología utilizada para la imputación regional de los ingresos consta de tres etapas: 1. Identificación y análisis de los diferentes conceptos de ingreso. 2. Establecimiento de las hipótesis de territorialización más adecuadas para cada tipo de ingreso que permitan obtener las aportaciones al Estado de los residentes de Cataluña (incidencia carga-beneficio) o que permitan conocer el volumen de los diferentes objetos de gravamen generados en Cataluña (flujo monetario). 3. Elección de los indicadores más apropiados que reflejen el impacto de cada tipo de hipótesis. A continuación, se expone la imputación territorial de los ingresos del subsector Estado, de los organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos públicos, de la Seguridad Social y, finalmente, de las empresas públicas, según el enfoque del flujo monetario y según el de la incidencia carga-beneficio. Al final del apartado se presenta el total de los ingresos de la balanza fiscal de Cataluña Los ingresos del Estado 10 Siguiendo el método expuesto, en primer lugar se muestran los ingresos del Estado imputables territorialmente. Posteriormente, se determinan los criterios e indicadores de territorialización que se aplican a los ingresos considerados. Finalmente, el último apartado muestra los resultados de los ingresos imputados a Cataluña. 10 Las cuotas de derechos pasivos se incluyen en el apartado de la Seguridad Social. 17 Monografies

18 Determinación de los ingresos imputables territorialmente El cuadro muestra los ingresos totales consolidados y los considerados o imputables territorialmente, que representan el 99,3% del total de ingresos no financieros consolidados del Estado. Cuadro Ingresos totales y considerados del Estado en 2011 Millones de euros % ingresos Ingresos considerados/ totales Ingresos ingresos totales consolidados considerados consolidados Capítulo 1. Impuestos directos* ,0 Capítulo 2. Impuestos indirectos ,0 Capítulo 3. Tasas y otros ingresos ,0 Capítulo 4. Transferencias corrientes ,5 Del sector público central 0 0 Del exterior ,0 Del País Vasco y Navarra ,0 Otros del interior ,0 Capítulo 5. Ingresos patrimoniales ,0 Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales ,0 Capítulo 7. Transferencias de capital ,8 Del sector público central 0 0 Del exterior ,0 Del interior ,0 Total ingresos no financieros ,3 Capítulo 8. Variación activos financieros Capítulo 9. Variación pasivos financieros Total ingresos financieros Total ingresos del Estado * No se incluyen las cuotas de derechos pasivos, que se incluyen en el apartado de la Seguridad Social. Nota. En los datos de la liquidación de presupuesto del Estado de 2011 se han ajustado los anticipos de tesorería extrapresupuestarios del Estado hacia las comunidades autónomas del modelo de financiación autonómica que se añadieron a la liquidación del presupuesto del Estado del Fuente: liquidación de los presupuestos generales del Estado. 18 Monografies

19 El cuadro muestra con detalle los principales ingresos estatales. El tramo estatal del impuesto sobre la renta de las personas físicas, el del impuesto sobre el valor añadido y el impuesto sobre sociedades constituyen el grueso de la recaudación del Estado. Cuadro Detalle de los ingresos considerados del Estado en 2011 Millones de euros Impuestos directos IRPF Impuesto sobre sociedades Impuesto sobre la renta de no residentes Impuesto sobre el patrimonio 2 Otros 122 Impuestos indirectos IVA Impuestos especiales Alcohol y bebidas derivadas 291 Cerveza 110 Productos intermedios 7 Hidrocarburos Labores del tabaco Determinados medios de transporte 6 Electricidad -27 Impuesto sobre primas de seguros Tráfico exterior Cotización y exacción de azúcar e isoglucosa 9 Otros 5 Tasas y otros ingresos Ingresos patrimoniales Transferencias Corrientes De capital 8 Ingresos del Estado Monografies

20 Criterios e indicadores de imputación territorial Los impuestos constituyen la principal fuente de financiación del Estado. Son recursos de carácter coactivo que establece el Estado a su favor y que recaen legalmente sobre los sujetos pasivos especificados por la legislación fiscal. Sin embargo, en la mayoría de los casos, el sujeto pasivo del impuesto no tiene por qué soportar la carga efectiva del impuesto, sino que esta puede trasladarse a otros agentes de la economía. En términos territoriales, la recaudación efectiva que se obtenga en una región no tiene por qué coincidir con la carga impositiva que soportan sus ciudadanos, debido a la posibilidad de traslación de los impuestos hacia otros individuos residentes en otras regiones. En este sentido, los principales factores determinantes de la pauta resultante de la distribución de la carga impositiva, según el criterio del flujo de carga-beneficio, son la elección de las hipótesis de incidencia y la disponibilidad de información estadística que permita la aplicación empírica de dichas hipótesis. La aplicación del criterio del flujo monetario conlleva la necesidad de conocer, para cada impuesto, la parte del objeto de gravamen generada en cada territorio. En determinados casos, esta información no es directa, por lo que tienen que establecerse, también, hipótesis y buscar los indicadores de localización territorial que se aproximen más a las hipótesis consideradas. A continuación, se analizan con detalle los diferentes conceptos de ingreso y se establecen las hipótesis y los indicadores de territorialización más adecuados para cada tipo de ingreso. Por último, el cuadro resume los criterios e indicadores que deben utilizarse para la imputación territorial de los ingresos del Estado. Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) El impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) es, en términos cuantitativos, una de las principales figuras tributarias de las que dispone el subsector Estado. Se trata de un impuesto directo, de naturaleza personal y subjetiva, y de carácter progresivo. El hecho imponible lo constituye la obtención de renta por una persona física en cada período impositivo. Esta renta está compuesta por la totalidad de los rendimientos del trabajo personal, el rendimiento del capital de las actividades económicas, los incrementos patrimoniales netos y las imputaciones de bases imponibles positivas de sociedades en régimen de transparencia fiscal, o de determinadas rentas positivas de sociedades en régimen de transparencia fiscal internacional. Los sujetos pasivos del IRPF 20 Monografies

21 son siempre personas físicas, consideradas individualmente, de nacionalidad española o extranjera, que obtienen componentes de renta sujetos al IRPF. La base imponible se define como la cuantificación monetaria del hecho imponible, y, por tanto, está formada por el importe de la renta obtenida por el sujeto pasivo durante el período impositivo, determinado por la integración de las cuantías positivas o negativas de las diferentes fuentes de renta sujetas a imposición. Los tipos de gravamen que se aplican son de carácter progresivo. La aplicación de los tipos correspondientes a la base imponible determina la cuota íntegra del impuesto. Esta cuota puede sufrir reducciones importantes debido a la existencia de las deducciones establecidas por la ley del IRPF. Por lo que se refiere a la aplicación del enfoque carga-beneficio, según la hipótesis de incidencia más aceptada en la literatura económica, el IRPF es un impuesto que no puede trasladarse, por lo que son los propios perceptores de rentas quienes soportan la carga del IRPF. Con relación a la incidencia carga-beneficio, es probable que haya posibilidades de traslación en el caso del gravamen sobre los rendimientos de actividades profesionales y empresariales. Sin embargo, se han hallado motivos teóricos y prácticos de peso para obviar este efecto. Entre los teóricos, se encuentra el hecho de que debe analizarse el ámbito territorial del mercado de estas actividades empresariales o profesionales. Es de suponer que este mercado es el regional, ya que un mercado más amplio lleva aparejada normalmente una forma societaria distinta. Entre los argumentos prácticos, cabe destacar el poco peso relativo de estos rendimientos en el total de renta declarada y la dificultad de disponer de información sobre el tipo de actividades de que se trata. Todos estos motivos llevan a la decisión de tomar como indicador de localización territorial la pauta de distribución de la parte estatal de la cuota resultante de la autoliquidación que proporciona la estadística de declarantes del IRPF. Este indicador tiene la ventaja de recoger el grado de progresividad del impuesto (tanto la vinculada a la tarifa como la vinculada a las deducciones) frente a otros indicadores posibles como la renta regional bruta, variable que solo recoge la base imponible. Además, esta variable también recoge la posible traslación del IRPF cuando se trate de actividades empresariales o profesionales con un área de mercado regional. La parte del impuesto no incluida en la cuota líquida es la que corresponde a las retenciones de los no declarantes, que en este caso se entiende que son proporcionales al peso de la cuota líquida estatal. 21 Monografies

22 Cabe decir que este indicador puede utilizarse para imputar el IRPF tanto según la incidencia carga-beneficio como según el flujo monetario, ya que aplicar este último enfoque implica asignar los diferentes tipos de rentas al territorio donde se generan. Así, por ejemplo, las rentas del trabajo y de actividades económicas se asignarán al territorio donde el asalariado, trabajador autónomo, etc. presta sus servicios; las rentas de capital mobiliario, al territorio donde se ubican las instituciones financieras y otros gestores y/o unidades que registran las rentas correspondientes (intereses, dividendos...) a los propietarios de los activos mobiliarios; y, finalmente, las rentas del capital inmobiliario, a la comunidad donde está ubicado el inmueble objeto del impuesto. La imposibilidad de disponer de este tipo de información y el hecho de que la mayoría de las rentas declaradas en el IRPF procedan del factor trabajo y de actividades económicas que se ubican en la región donde se liquida el impuesto son argumentos favorables para que en el enfoque del flujo monetario se utilice el mismo indicador de territorialización que en el flujo de carga-beneficio. Impuesto sobre sociedades (IS) El impuesto sobre sociedades es un tributo directo, sintético y proporcional sobre la renta global obtenida por las personas jurídicas y demás entidades sin personalidad jurídica, a las que la ley del impuesto atribuye la calificación de sujetos pasivos. El hecho imponible del impuesto lo constituye la obtención de renta por el sujeto pasivo durante el período impositivo, independientemente del lugar donde se haya producido ámbito mundial y cualquiera que sea la fuente u origen de sus distintos componentes, tras minorarse, en su caso, por la compensación de bases imponibles negativas de ejercicios anteriores. La dimensión cuantitativa del hecho imponible configura la base imponible, y su magnitud mide la renta obtenida por el sujeto pasivo en el período impositivo. El sujeto pasivo son las entidades con personalidad jurídica y otras entidades sin personalidad, a las que la ley del impuesto califica como sujetos pasivos. La aplicación del tipo impositivo que es de carácter proporcional en la base imponible genera la cuota íntegra. Esta puede disminuir debido a las diferentes deducciones existentes. El ámbito territorial del impuesto sobre sociedades abarca el territorio común, es decir, quedan excluidas las comunidades forales porque este es un impuesto concertado. En las comunidades forales se supone que el impuesto se internaliza. 22 Monografies

23 Es un impuesto cuya incidencia personal es difícil de determinar debido a que en principio recae sobre los propietarios del capital, pero hay muchas posibilidades de que sea trasladado en cierto modo hacia los consumidores y los trabajadores. La dificultad radica en determinar las proporciones en que estos agentes soportan la carga del impuesto. Partiendo de esta indeterminación, al aplicar el criterio de la incidencia carga-beneficio, en este informe se ha optado por aplicar tres hipótesis y que la cuantía imputada sea el promedio de los resultados obtenidos en cada una de ellas. La primera hipótesis considera que no hay traslación y, por consiguiente, la totalidad del impuesto recae sobre los accionistas en forma de beneficios menores. El indicador de territorialización utilizado ha sido el excedente bruto de explotación. La segunda hipótesis estima que una parte del impuesto se traslada hacia los consumidores a través del incremento de precios. El indicador utilizado en este caso es el consumo final de los hogares. Y la tercera hipótesis consiste en considerar que el impuesto sobre sociedades lo soportan a partes iguales accionistas, consumidores y trabajadores. La aplicación del criterio del flujo monetario exige tener conocimiento de los beneficios obtenidos en Cataluña tanto por empresas con domicilio fiscal en esta comunidad como por las empresas con domicilio fiscal en el resto del Estado pero con establecimientos en Cataluña. Como no se dispone de la información necesaria para tal nivel de detalle, la opción que se ha considerado más adecuada es realizar una aproximación del beneficio de las sociedades obtenido en Cataluña, mediante una variable macroeconómica como es el excedente bruto de explotación, equivalente a la diferencia entre el VAB y el coste de personal. Cabe mencionar aquí que en la aplicación del concierto económico del País Vasco se asigna el impuesto sobre sociedades al País Vasco o al resto de territorio según la cifra relativa de negocios de las empresas. Este criterio puede equipararse al criterio que se utiliza para imputar este impuesto en el cálculo de la balanza fiscal según el flujo monetario. Dado que el ámbito de aplicación del impuesto no incluye las CCAA forales, estas variables deben referirse al territorio común, es decir, excluyendo el País Vasco y Navarra. Impuesto sobre la renta de los no residentes (IRNR) Este impuesto grava una gran diversidad de rentas (sociedades, trabajadores, profesionales, accionistas, pensionistas, etc.) que tienen en común el hecho de que son obtenidas por no residentes. 23 Monografies

24 Se supone que este impuesto lo soportan los sujetos pasivos, por lo que, desde el punto de vista del criterio de la incidencia carga-beneficio, no se imputa a Cataluña, ya que lo soportan personas no residentes. En cambio, desde el punto de vista del criterio del flujo monetario debe atribuirse a Cataluña la parte del impuesto que se ha generado en Cataluña, que se calcula por aproximación a través de la recaudación obtenida en esta comunidad con relación a la recaudación del total de comunidades. Impuesto sobre el patrimonio Este es un impuesto cedido en su totalidad a las comunidades autónomas, pero el Estado es la administración que posee la competencia recaudatoria de los no residentes que están sometidos a este gravamen por obligación real. Se trata de un impuesto directo y personal, por lo que se supone que no se traslada a terceros. Debido a las similitudes con el impuesto sobre la renta de los no residentes, las hipótesis de incidencia, los criterios de asignación territorial y los indicadores de imputación territorial han sido los mismos. Impuesto sobre el valor añadido (IVA) El IVA es un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre el consumo. El ámbito territorial de aplicación en España se corresponde con el territorio peninsular e islas Baleares. Este es un tributo concertado con las Diputaciones Forales y convenido con la Comunidad Autónoma de Navarra, por lo que se considera que, en estas regiones, el tributo se internaliza totalmente. Constituyen el hecho imponible del IVA las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas por empresarios o profesionales a título oneroso en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional, así como en las importaciones. Hay algunas actividades exentas que no pueden ni repercutir el IVA sobre el precio de sus productos o servicios ni deducirse el IVA soportado por la compra de bienes y servicios necesarios para la elaboración del producto final, de modo que este impuesto se convierte en un factor de coste adicional que los empresarios o profesionales intentarán trasladar, en la medida en que se lo permita su posición en el mercado, hacia los precios o hacia la remuneración de los factores productivos. La base imponible la constituye el importe total de la contraprestación de las operaciones que están sujetas a este impuesto, y están obligadas a tributación las personas físicas o jurídicas que desarrollen actividades empresariales o profesionales, o que efectúen entregas de bienes y prestaciones de servicios o que realicen importaciones. 24 Monografies

25 El IVA presenta varios tipos impositivos con el propósito de reducir los efectos regresivos que este impuesto puede generar. La operativa del IVA consiste en repercutir el tributo sobre el precio final del producto y, a la vez, deducir el IVA soportado. De esta manera, se genera una traslación de la carga impositiva hacia el precio de venta de bienes y servicios, de manera que son los consumidores finales quienes soportan la carga efectiva del impuesto. De acuerdo con esta hipótesis, la incidencia en Cataluña de este impuesto se estima en función de la base IVA teórica, integrada por las entregas y prestaciones de servicios sujetos a un IVA no deducible. En términos agregados se compone de las siguientes operaciones contables: gasto en consumo final de los hogares interior; consumos intermedios, formación bruta de capital fijo y transferencias sociales en especie de las administraciones públicas; consumos intermedios y formación bruta de capital fijo de las actividades exentas; formación bruta de capital fijo en viviendas de nueva construcción. El indicador de reparto territorial utilizado es el elaborado por el INE en el contexto del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, a partir del análisis individualizado de cada una de estas operaciones y de los tipos impositivos. En concreto, el indicador de consumo final estimado por el INE se obtiene por agregación de todos los índices de consumo correspondientes a las operaciones mencionadas anteriormente, utilizando como estructura de ponderaciones la resultante de la última tabla de destino disponible de la economía española. Este indicador de consumo territorial puede utilizarse tanto al aplicar el criterio del flujo monetario según el cual el IVA debe atribuirse al territorio donde se realizan entregas y prestaciones de servicios sujetos a un IVA no deducible como en el caso de la incidencia carga-beneficio que se imputa basándose en la hipótesis de que el impuesto lo soportan los consumidores finales. El indicador, calculado por el INE para imputar los recursos de la cesión del IVA a cada comunidad autónoma, debe tener en cuenta la diferente composición de la cesta de la compra en cada comunidad. Como en el caso del impuesto sobre sociedades, estos porcentajes de imputación no incluyen las CCAA forales ni Canarias. 25 Monografies

26 Finalmente, debe mencionarse el hecho de que un cálculo cuidadoso de la territorialización del IVA tendría que distinguir las posibles diferencias en el cumplimiento fiscal que puedan existir entre las comunidades autónomas. Este aspecto debería considerarse en todos los impuestos, si bien en el IVA puede ser más relevante dado que se utiliza un indicador porcentual del consumo territorial. Así, si el grado de cumplimiento fiscal de una comunidad autónoma es superior, la imputación del IVA según su porcentaje de consumo es inferior al IVA efectivamente pagado por sus ciudadanos; y, a la inversa: si un grado de cumplimiento fiscal en una comunidad autónoma es inferior, se le imputa más IVA del que efectivamente han pagado sus ciudadanos. Sin embargo, dado que no se dispone de datos sobre estas diferencias, se mantiene la imputación según los porcentajes de consumo. En el momento en que pueda disponerse de datos solventes sobre el grado de cumplimiento fiscal de cada comunidad autónoma, estos datos deberán tenerse en cuenta en el cálculo de la balanza fiscal. Impuestos especiales Dentro de este grupo se engloban los impuestos especiales sobre el consumo de alcohol y bebidas derivadas, cerveza, labores del tabaco, hidrocarburos, electricidad y productos intermedios. Estos impuestos son tributos de naturaleza indirecta que recaen sobre el consumo de determinados bienes y que gravan, en fase única (generalmente, en origen), la fabricación, elaboración e importación de estos productos. Ello no obstante, el sujeto pasivo tiene la obligación legal de repercutir el importe de las cuotas sobre los adquirentes de los bienes objeto del impuesto, los cuales son obligados a soportarlas. Impuestos sobre el alcohol y bebidas derivadas, cerveza y productos intermedios El impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas grava el alcohol etílico tanto en su estado natural como incorporado a cualquier producto. La base imponible la constituye el volumen de alcohol absoluto contenido en los productos sujetos, y el tipo de gravamen es de cuantía fija por litro de alcohol. El impuesto sobre la cerveza grava la elaboración e importación de este producto. La base imponible la constituyen los litros de cerveza salidos de fábrica o de depósito fiscal o importados, y el tipo de gravamen también es de carácter unitario. 26 Monografies