PARTICIPACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA Documento resumen

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1 PARTICIPACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA Documento resumen Fabio E. Velásquez C. 1 Un nuevo paradigma La incorporación de la participación ciudadana en la planeación y el ordenamiento territorial significó un cambio de paradigma, es decir, de los postulados que fundamentaban hasta comienzos de los años setenta del siglo pasado la práctica planificadora. El paradigma tradicional, heredero de una tradición positivista, miraba el territorio principalmente con un espacio físico, sometido al principio del determinismo, cuyo cambio podía ser el resultado de una intervención exógena. La planeación era entendida como un proceso técnico de control del cambio, y el planificador como un demiurgo con un saber especializado, capaz de controlar las variables determinantes del cambio espacial. El paradigma participativo, por el contrario, ve el territorio como un espacio socialmente construido, sometido a leyes probabilísticas, siempre acompañadas por un amplio margen de incertidumbre. El cambio territorial es entendido como un efecto de dinámicas endógenas, ligadas al cruce de intereses y estrategias de diferentes actores. Por tanto, la planeación es un escenario técnico-político de negociación entre estos últimos, siendo el planificador un actor más. La pregunta es si en las escasas discusiones sobre el ordenamiento territorial en Colombia hemos tenido en mente ese cambio de paradigma. De qué estamos hablando? Cuando hablamos de participación en el ordenamiento territorial, de qué estamos hablando? En primer lugar el territorio debe ser entendido en una doble dimensión: de un lado, como continente de la acción humana en sus múltiples dimensiones; de otro, como producto social. Ese producto es, a la vez, material (construcción del hábitat), económico (base económica), social (redes de sociabilidad), simbólico (modos de vivir y de concebir la existencia) y político (toma de decisiones sobre el presente y el futuro del territorio). En tal sentido, la participación en el ordenamiento del territorio es el conjunto de acciones individuales y colectivas que buscan incidir en las decisiones relacionadas con la construcción del territorio, en particular desde el punto de vista político. Dichas 1 Sociólogo de la Universidad Javeriana (Bogotá), Especialista en Ordenación del Territorio, de la Universidad Politécnica de Madrid (España), candidato a doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad de Lausanne (Suiza).

2 acciones resultan de la conjunción de narrativas, intereses y estrategias de los diferentes actores. La participación, entendida así, implica una relación entre el Estado y la sociedad civil. Dicha interacción puede darse por dos vías: la movilización y la institucionalización. La primera alude a la iniciativa de personas y grupos, por tanto de base social, orientada a la defensa de intereses, a la formulación de iniciativas o a la exigencia de una acción específica por parte de los agentes públicos. Por su parte, la institucionalización alude a la creación de canales específicos de intervención ciudadana, sometidos a una regulación explícita, generalmente proveniente del Estado, cuyo propósito es definir los términos de la relación entre el Estado y la sociedad: quién participa, cuándo, cómo, con qué alcance, qu3e productos se esperan, etc. Desde los años ochenta del siglo pasado Colombia le apostó a la institucionalización de la participación en diferentes campos, entre ellos la planeación y el ordenamiento territorial. En tal sentido, hubo definiciones institucionales a favor de la participación, que consagraron su carácter como derecho, como deber y como medio para fortalecer la democracia y mejorar las condiciones de vida de los colombianos. También hubo abundantes desarrollos legales que crearon espacios de participación en diferentes ámbitos de la vida colectiva. La oferta institucional de participación En lo que respecta al ordenamiento territorial, hay varias categorías de instituciones participativas: a. Espacios de participación cuyo funcionamiento afecta indirectamente al territorio. Por ejemplo, los Consejos de Política Social o los espacios de participación recientemente creados a través de la Ley de Víctimas. b. Espacios que afectan directamente al territorio, pero que no fueron diseñados específicamente para el ordenamiento territorial. Por ejemplo, las veedurías ciudadanas o los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios. c. Espacios directamente relacionados con el ordenamiento territorial. Están consagrados en la Ley 388 de 1997, la Ley 152 de 1994, la Ley de Medio Ambiente, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y normas conexas. d. Instrumentos a los que pueden acudir los ciudadanos y las ciudadanas para interactuar con el Estado en materia de ordenamiento territorial: la consulta previa, el derecho de petición, la acción popular, la acción de cumplimiento, las audiencias públicas, etc. La pregunta es la siguiente: qué ha pasado con todos estos dispositivos de participación ciudadana en el ordenamiento territorial?

3 Balance La participación en el ordenamiento territorial a través de espacios institucionales ha sido poco frecuente y poco incidente. Aunque existen algunas experiencias interesantes de participación, por ejemplo, en la formulación de algunos Planes, Esquemas y Esquemas Básicos de Ordenamiento Territorial, la tendencia dominante ha sido la sub-utilización de las instituciones y los instrumentos de participación ciudadana y su uso instrumental por parte de las autoridades públicas. Varis factores han conducido a esa situación: a. El escaso interés de las autoridades públicas en involucrar a la gente en los procesos de ordenamiento territorial. Muchos de ellos consideran que el ordenamiento es un instrumento técnico que está fuera de la comprensión y del alcance del ciudadano común y corriente. En consecuencia, se niega o se desprecia- el saber territorial que la población ha construido a partir de su experiencia y de su herencia cultural. b. Los diseños institucionales de participación se caracterizan por ser de corto alcance en cuanto a la incidencia social en las decisiones finales sobre el ordenamiento territorial. Por ejemplo, los Consejos Territoriales de Planeación, consagrados en la ley 152 de 1994 y refrendados en la ley 388 de 1997, son órganos consultivos, cuyas opiniones y propuestas no son vinculantes para las autoridades públicas. Igual ocurre con las Comisiones Consultivas de Ordenamiento Territorial. No existen dispositivos para la concertación. c. Debilidad de los actores sociales para el uso de los canales e instrumentos existentes de participación en el ordenamiento territorial, así esos canales no tengan un mayor alcance. Esa debilidad se expresa en bajos niveles de capital social; liderazgos autoritarios y auto-referenciados; brecha creciente entre líderes y bases sociales; precarios volúmenes de información sobre el territorio al alcance de la población; dificultad para articular intereses particulares y colectivos; bajo nivel de conocimiento del derecho a la participación. d. El conflicto armado en varias regiones del país: los actores armados ilegales han impuesto su propio ordenamiento del territorio en función de sus intereses particulares, especialmente de acumulación de capital El uso precario y la poca incidencia de los espacios institucionales de participación en el ordenamiento territorial han facilitado un fenómeno de concentración de las decisiones en un círculo tecnocrático y político cerrado, poco abierto a la voz ciudadana. De igual manera, han generado una creciente desconfianza de la ciudadanía en las instituciones formales de participación, que la aleja del mundo de lo público y termina por debilitar la propia democracia. Las nuevas tendencias En contraste con esta crisis de las formas institucionales de participación, los años recientes han sido testigos de un aumento significativo de movilizaciones ciudadanas alrededor de temas territoriales: medio ambiente, movilidad, usos del suelo,

4 explotación de recursos naturales no renovables, espacio público, derecho al agua, etc., que plantean una tensión entre lo formal y lo no formal en los procesos de participación, entre la oferta estatal y las demandas ciudadanas que se multiplican por doquier. El atractivo de estas nuevas formas de expresión social es que se trata de medios abiertos a la participación de quien comparta los objetivos de la movilización, y más eficaces para reivindicar derechos o para resolver problemas en el corto plazo. Estamos transitando de una época de institucionalización de la participación ciudadana a una de movilización social en torno a temas de ordenamiento territorial, como expresión de una nueva energía social que desborda los canales formales existentes y que plantea interrogantes sobre la ruta que es preciso seguir desde una lógica de política pública de promoción de la participación ciudadana. Elementos para una política de participación en el ordenamiento territorial En este contexto, cuáles son algunas guías para el diseño de una política de ordenamiento territorial en materia de participación ciudadana? Una premisa ineludible es que desde la lógica estatal (responsable en gran medida de las políticas públicas), se trata de fortalecer la institucionalidad participativa, sin que ello signifique desconocer el valor de las formas no institucionales, ni anularlas como forma de relación del Estado con la sociedad. Se propone pensar en dos ámbitos de diseño de la política: a. Crear y/o fortalecer las condiciones políticas e institucionales que favorezcan el ejercicio de la participación en el ordenamiento territorial. Ello supone modificar el alcance de los espacios de participación existentes actualmente, convirtiéndolos en escenarios de deliberación y concertación de políticas y acciones en el territorio. De otra parte, articular los espacios existentes a otros espacios de participación ciudadana y a las dinámicas provenientes de la iniciativa movilizadora de la ciudadanía. Significa, además, definir políticas y programas que promuevan la participación ciudadana en el ordenamiento territorial, de manera que se multipliquen los espacios en los que la ciudadanía pueda hacer oir su voz. Igualmente, realizar campañas masivas de información y sensibilización sobre el carácter y la importancia del ordenamiento territorial para el cotidiano de la gente, producir información para el ordenamiento territorial y, finalmente, formar a los servidores públicos en temas de participación. b. Fortalecer los actores sociales para cualificar su participación en el ordenamiento territorial. Ello implica capacitación sobre temas del territorio y del ordenamiento territorial; acceso a las fuentes de información; información sobre sus derechos ciudadanos; multiplicación de las experiencias de participación en temas territoriales, como una forma de pedagogía

5 democrática; educación cívica desde la infancia, para que la participación se convierta en norma social y en parte del acervo cultural de los colombianos. La implementación de estas estrategias supone un compromiso del Estado para sacar adelante las acciones necesarias para fortalecer los espacios y los actores de la participación. Es una tarea de doble cara: institucional y cultural. Es, en consecuencia, una tarea de largo aliento que es necesario emprender desde ya. FABIO E. VELÁSQUEZ C. Diciembre de 2011