DEBATE 1. Equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo. Comentarios finales Juan Carlos Tedesco

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1 DEBATE 1 Equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo Comentarios finales Juan Carlos Tedesco

2 Comentarios finales Juan Carlos Tedesco Director del IIPE UNESCO, Buenos Aires Los datos disponibles y los análisis presentados por seis de los más destacados especialistas en educación de la región permiten formular algunos comentarios finales referidos tanto al tema específico que se analiza y discute en esta ocasión como a la potencialidad del instrumento de observación que estamos diseñando y poniendo al alcance de todos. El debate sobre los ritmos de expansión de la cobertura Con respecto al acceso al sistema educativo, es muy interesante constatar la significativa controversia que provocan las explicaciones acerca de las causas del aumento de la cobertura, la intensidad de los ritmos de expansión y las perspectivas futuras. Las explicaciones y discusiones acerca del fenómeno de la expansión de la cobertura escolar giran alrededor de la importancia que se otorga a la variable económica y a las variables socio-políticas. Esta discusión trasciende la caracterización que se haga de la década de los 90 desde el punto de vista económico. La hipótesis según la cual la expansión educativa en América Latina no puede ser explicada exclusivamente en función del ritmo de crecimiento económico ya fue postulada para el ciclo histórico de larga duración. Recordemos que los ritmos de expansión de la cobertura escolar, tanto para los países de expansión educativa temprana como Argentina, Uruguay, Chile y Costa Rica, como para los países de expansión tardía, se explicaron más por factores sociopolíticos que por exigencias del crecimiento económico 1. Pero si bien el conjunto de factores socio-políticos que impulsaron el desarrollo educativo puede contarse como una de las fortalezas de la dinámica social latinoamericana, también es preciso reconocer que la ausencia de demandas propias de un proceso de desarrollo sostenido constituye un límite serio a los ritmos de expansión. Esos límites tienen que ver con algunos aspectos centrales de la dinámica económica tales como la fuerte inestabilidad de los ciclos productivos, la debilidad de los 2

3 actores sociales ligados a los estratos productivos con mayor demanda de empleo y la escasa incorporación de progreso técnico en la producción. En este sentido, es muy ilustrativo comparar el ritmo de expansión de la cobertura educativa de los países latinoamericanos con los ritmos de dicha expansión en otras regiones del mundo. Las informaciones muestran que la débil articulación del crecimiento educativo con las variables económicas podría ser una de las explicaciones de la mayor lentitud del ritmo de expansión latinoamericano en comparación con el registrado, por ejemplo, en algunos países del sudeste asiático. Pero el interrogante más importante se plantea con respecto al futuro. Podrán los países de la región mantener e incrementar el ritmo de expansión de la cobertura educativa en los próximos años?. Muchos analistas de estos temas han postulado que se acabó la etapa de la expansión fácil del sistema educativo y que asistiremos a ritmos más lentos de crecimiento y, eventualmente, a ciertos retrocesos en algunos casos específicos. Las mayores dificultades para avanzar rápidamente en la expansión educativa están asociadas no sólo al hecho que a medida que avanza el proceso de expansión, es mucho más difícil alcanzar las metas. También actúan factores estructurales propios del proceso de desarrollo económico y social. No es lo mismo universalizar la educación básica ahora que hace treinta años. Las tendencias del nuevo capitalismo al aumento de la desigualdad social, a la concentración del ingreso, al debilitamiento de la capacidad fiscal del Estado, entre otros factores, permiten suponer que para lograr la universalización del acceso a servicios educativos de buena calidad serán necesarias también algunas modificaciones en los patrones que rigen el proceso de desarrollo. El debate sobre los determinantes del rendimiento escolar Pero los países de la región tienen serios problemas de rendimiento. El acceso al sistema educativo no es sinónimo de acceso a oportunidades de aprendizajes socialmente significativos. Los datos sobre retraso escolar, como muy bien señalan algunos de los panelistas de este foro, son un buen indicador del bajo logro de nuestros sistemas. Los otros datos que completan este diagnóstico son los que brindan los diferentes sistemas de medición de logros de 1 Para el caso latinoamericano pueden verse los trabajos del proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe, CEPAL-UNESCO- PNUD. 2 vols. Buenos Aires, Ed. Kapelusz,

4 aprendizaje tanto a nivel nacional como internacional. Más allá de situaciones especiales de algunas escuelas que demuestran que los alumnos de familias pobres pueden lograr buenos resultados, lo cierto es que el mapa del fracaso escolar se corresponde con el mapa de la pobreza. En este contexto, se abre el interrogante acerca de cómo superar los determinismos sociales del fracaso escolar. Los datos disponibles permiten afirmar que los determinismos vinculados al género han sido superados, que disminuye significativamente la discriminación por localización geográfica, pero se mantiene muy fuerte el determinismo vinculado al clima educativo de la familia. Sería interesante indagar sobre los factores que explican estos comportamientos sociales ya que sería plausible sostener que es más difícil superar los determinismos asociados a factores de naturaleza más pedagógica que los asociados a factores sociales o culturales. Superar el determinismo de la localización geográfica, por ejemplo, depende en gran medida del aumento de la infraestructura escolar. Superar el determinismo de género supone incorporar a la escuela un cambio cultural propio de la sociedad moderna en su conjunto, ya que el acceso de las niñas a la educación formal parece más bien producto de la demanda social que de las modificaciones en la oferta pedagógica. Pero la escuela parece mucho más impotente para superar los condicionamientos que provienen del capital cultural de las familias, lo cual abre un conjunto de interrogantes para las políticas públicas en educación. El escaso poder compensador de la escuela frente a las condiciones sociales y culturales externas no es un fenómeno exclusivamente latinoamericano. Hay estudios 2 sobre determinantes del rendimiento escolar que sostienen que el 80% se explica por factores externos y que sólo el 20 % depende de lo que hagan las escuelas. Los estudios también confirman que la escuela puede hacer más allí donde las condiciones externas son más deficitarias. Pero en estos debates es posible identificar varias tensiones que merecen ser consideradas en investigaciones futuras. Las más importantes serían las siguientes: a) voluntarismo o fatalismo: La discusión sobre los determinantes de los logros educativos no tiene sólo dimensiones técnicas. También es preciso 2 Ver el trabajo de José J. Brunner, Límites de la lectura periodística de resultados educacionales, en G. Iaies y otros, Evaluar las evaluaciones; Una mirada política acerca de las evaluaciones de la calidad educativa. Buenos Aires, IIPE-UNESCO,

5 considerar la dimensión política ya que una opción u otra tiene efectos movilizadores o desmovilizadores de ciertos actores y recursos. Para muchos, poner el acento en los factores externos puede provocar la pasividad de los docentes y brindarles una justificación a los eventuales escasos esfuerzos que realizan para lograr mayores éxitos con alumnos desfavorecidos. Desconocer el peso de las variables del contexto socioeconómico puede, al contrario, crear un falso optimismo, exceso de voluntarismo y desviar la atención de los verdaderos problemas que están en la base del bajo desempeño educacional y de los responsables de estos problemas. b) políticas integrales o sectoriales: En las discusiones sobre políticas educativas siempre se presenta la tensión entre el carácter integral que todos reconocen que deben tener las estrategias de acción y la necesidad de intervenir en forma focalizada y específica. Con respecto a las estrategias destinadas a resolver los problemas de cobertura, el carácter sistémico de las estrategias se corresponde con el carácter sistémico del problema. Pero definir estrategias sistémicas no quiere decir que hay que hacer todo al mismo tiempo. El carácter estratégico de una determinada acción se define, precisamente, por el impacto que puede tener sobre el resto de las variables. Al respecto, vale la pena retomar aquí las discusiones sobre las reformas de los 90 que eligieron una secuencia de acción basada en la prioridad a los aspectos institucionales de la acción educativa: descentralización, autonomía, evaluación, etc. La experiencia ha demostrado que la reforma institucional no es condición suficiente para la transformación educativa. Las estrategias del futuro deberían colocar en un lugar prioritario al menos a tres aspectos cruciales: i) Educación inicial. Existen evidencias empíricas de muy diverso tipo y nivel de análisis que enfatizan la importancia que tienen los primeros años de vida en el desarrollo cognitivo y psicosocial de las personas. No se trata de decir que resulta imposible modificar o compensar eventuales déficits existentes en el desarrollo inicial de las personas, pero no cabe duda que resulta mucho más difícil trabajar con niños y niñas que llegan a la escuela a la edad de 5 o 6 años luego de un proceso caracterizado por deficiencias en la satisfacción de algunas necesidades básicas y por perturbaciones en su desarrollo personal. Baja estimulación, carencia de adultos significativos (particularmente del padre), escasa socialización en términos del valor otorgado al conocimiento, etc. permiten sostener que una estrategia fundamental para mejorar los resultados escolares es 5

6 actuar sobre el conjunto de variables que definen las condiciones de educabilidad. La universalización de la oferta de educación inicial es un objetivo importante en términos de equidad social. Al respecto, sería importante avanzar en la definición de estrategias que permitan alcanzar este objetivo combinando bajo costo con calidad de la oferta. ii) Docentes. En el marco de estrategias sistémicas de acción, la experiencia de los 90 permitió apreciar que los cambios institucionales y los cambios en los procedimientos administrativos (descentralización, autonomía, evaluación de resultados, etc.) no se traducen necesariamente en cambios en las modalidades de acción en la sala de clase. La variable clave que traduce los cambios institucionales en modalidades pedagógicas es el docente y la experiencia de la última década confirma que no es posible avanzar en los procesos de cambio sin darle al docente una fuerte prioridad en las estrategias de acción. No es éste el lugar para exponer en detalle los lineamientos de una política integral para el sector docente, pero quisiéramos al menos destacar por la baja importancia que se le suele otorgar en las políticas públicas- la necesidad de trabajar sobre la subjetividad del docente: prejuicios, estereotipos y niveles de confianza en la capacidad de aprendizaje de los alumnos. Son muy abundantes las evidencias empíricas que confirman la importancia que tiene la expectativa del docente sobre la capacidad de aprendizaje del alumno, el orgullo (o la falta de) por trabajar con alumnos de familias desfavorecidas y la responsabilidad por los resultados. Si estas variables son tan importantes en la explicación de los resultados de aprendizaje, no pueden quedar al margen de la definición de estrategias políticas de acción. iii) Tiempo de aprendizaje y estrategias pedagógicas. En tercer lugar, corresponde mencionar la relevancia que tienen el tiempo de aprendizaje y la oferta pedagógica en las estrategias destinadas a superar los determinismos sociales sobre los resultados de aprendizaje. Las escuelas que reciben alumnos de familias desfavorecidas suelen ser escuelas que se utilizan más de un turno por día. Los alumnos permanecen en la escuela media jornada solamente, de la cual una parte significativa de tiempo la dedican a tareas de tipo asistencial (comedor o merienda escolar, atención sanitaria, etc.). Escuelas de doble turno permiten que las carencias que existen en el hogar en cuanto a espacio físico, disponibilidad de libros y materiales didácticos y presencia de adultos significativos puedan ser compensadas. 6

7 Pero la mayor disponibilidad de tiempo tiene que estar acompañada por estrategias pedagógicas eficaces desde el punto de vista del aprendizaje. Si bien las políticas educativas no pueden determinar cuáles deben ser las estrategias pedagógicas, pueden favorecer la difusión de las mejores prácticas, utilizar las escuelas que logran mejores resultados como centros de demostración, incentivar intercambios y formación de redes, dotar a los puestos de trabajo docente de condiciones tales que atraigan a los más talentosos y desincentiven el abandono y la alta rotación. El SITEAL y sus posibilidades Los debates provocados por el análisis de la información presentada en el SITEAL indican que estamos ante un instrumento muy útil para el trabajo de los investigadores y de los tomadores de decisiones. La idea básica del SITEAL es utilizar al máximo de sus posibilidades las fuentes de información disponibles en los países de la región. En esta primera etapa, la fuente de información del SITEAL son las Encuestas de Hogares. Como lo muestra este primer Foro, el instrumento tiene una significativa potencialidad para identificar problemas, para suscitar debates y para inspirar estrategias de acción. Las encuestas de hogares tienen ventajas muy destacables respecto a otras fuentes de información disponibles en la región cuando se intenta analizar la relación entre educación y sociedad. Entre ellas cabe mencionar el hecho de que se realizan en forma continua, lo cual permite un detallado análisis de tendencias, aportan información del conjunto de la población - esté o no escolarizada - y permiten relacionar datos que hacen a la situación educativa de las personas con un conjunto de variables que dan cuenta de su situación familiar, económica u ocupacional. Confiamos que el uso de este instrumento nos permita enriquecer sus contenidos. 7

8 Qué es el SITEAL? El Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL) es un programa que desarrollan en forma conjunta el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación - Buenos Aires (IIPE - UNESCO, Sede Regional Buenos Aires) y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI). Este Programa comenzó a funcionar a comienzos del año Los objetivos del programa son: - Producir, sistematizar y analizar información cuantitativa y cualitativa orientada a la toma de decisiones - Transferir la información a la comunidad de interés: decisores políticos, académicos, técnicos, docentes, estudiantes, periodistas, etc. El SITEAL está orientado a monitorear la inequidad en el acceso y en los logros educativos de la población, así como el impacto de la educación en la calidad de vida de las familias y en la dinámica social. En su primera etapa, el Programa se concentrará en la producción y análisis de información proveniente de las Encuestas a Hogares que se implementan en casi todos los países de la región, ya que esta fuente, por su periodicidad y cobertura temática, posibilita diagnosticar la situación y la evolución de la relación entre educación y sociedad. Esta iniciativa busca aportar un mayor conocimiento sobre la situación social y educativa de la región, como contribución al fortalecimiento de las políticas educativas ante el desafío de garantizar una educación de calidad para todos. 8