Documento preparado para el Segundo Seminario sobre Métodos Alternativos para Censos Demográficos, 4 al 6 de julio de 2005, Aguascalientes, México

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1 REFLEXIONES SOBRE NUEVAS METODOLOGÍAS DE MEDICION CENSAL Y PRIMEROS PASOS EN LA EVALUACIÓN DEL CENSO ARGENTINA Documento preparado para el Segundo Seminario sobre Métodos Alternativos para Censos Demográficos, 4 al 6 de julio de 2005, Aguascalientes, México 1

2 Introducción El Primer Seminario Internacional sobre Métodos Alternativos para Censos de Población y Vivienda realizado en Río de Janeiro (Brasil) del 13 al 15 de octubre de 2004 contribuyó a generar un intercambio de experiencias entre los representantes de los institutos de estadística asistentes y a comenzar a conocer la experiencia censal que están atravesando ciertos países, como por ejemplo Francia, Estados Unidos y España. Entre las conclusiones vertidas en el Seminario figuraba la recomendación de que cada país intentará evaluar los temas tratados durante la realización del Seminario, con vistas a elaborar un estado de situación del país en relación con las metodologías censales alternativas que están empezándose a implementar en la actualidad. En consecuencia y con posterioridad a la conclusión del Seminario, el INDEC de Argentina instituyó por disposición del Director del Instituto una Comisión Interna para Evaluar Metodologías Alternativas de Medición Censal. Una síntesis de las actividades desarrolladas hasta el momento por dicha Comisión es la que se presenta a continuación. En primer término, se exponen las consideraciones generales elaboradas por los integrantes de la Comisión (punto 1). Luego se resumen las actividades desarrolladas por los diversos Grupos de trabajo conformados con el objetivo específico de iniciar las actividades de evaluación del último censo nacional el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001, en adelante Censo (punto 2). Al respecto se describe la actividad del Grupo 1: Acerca de las decisiones metodológicas (punto 2.1); del Grupo 2: Acerca de las actividades precensales: cartografía, listado/conteo y segmentación; cobertura censal (punto 2.2); del Grupo 3: Acerca del diseño conceptual (punto 2.3). 2

3 1. Acerca de las consideraciones elaboradas por la Comisión interna para evaluar metodologías alternativas de medición censal La constitución de la Comisión Interna para Evaluar Metodologías Alternativas de Medición Censal 1 generada a partir de la disposición número 944 del 13 de diciembre de 2004 tuvo como objetivo definir una posición del Instituto Nacional de Estadística y Censos a propósito de la factibilidad de aplicar metodologías alternativas para futuros censos de población, viviendas y hogares. De acuerdo con el intercambio de ideas realizado en el marco de la Comisión y a partir de haber participado en diversos encuentros académicos e institucionales, la Comisión ha tomado conocimiento de que en la actualidad, algunos países han comenzado a rediseñar la metodología de medición censal. Las razones que los llevaron a asumir el cambio confluyen en general en los siguientes aspectos: proporcionar datos con mayor oportunidad y de mejor calidad; dar respuesta a nuevas demandas de información que prioriza el nivel local; suavizar los costos de la operación censal. En este sentido, dado que en Argentina se plantean inconvenientes a la hora de satisfacer nuevas demandas de información, resulta necesario reflexionar sobre las recientes experiencias censales que están desarrollándose en otros países. La modalidad de trabajo de la Comisión previó la realización de una serie de reuniones quincenales desde febrero de En esta oportunidad, se presenta una síntesis de la postura asumida por sus miembros como resultado de las reuniones realizadas. En ellas a) se evaluaron los fundamentos que sustentan las metodologías alternativas aplicadas en algunos países; b) se identificaron los requisitos básicos imprescindibles para su realización; c) por último, se consideraron las acciones necesarias para evaluar la factibilidad de su implementación en Argentina. 1 La mencionada Comisión está integrada por la Dirección de Estadísticas Poblacionales y la Dirección de Estadísticas Sectoriales, dependientes de la Dirección Nacional de Estadísticas Sociales y de Población; la Dirección Nacional de Estadísticas Sociales y de Población; la Dirección Nacional de Condiciones de Vida y la Dirección de Metodología Estadística 3

4 a) Evaluación de los fundamentos que sustentan las metodologías alternativas aplicadas en algunos países En relación con las metodologías alternativas ya aplicadas, la Comisión examinó la experiencia de los últimos censos de población de Francia, Estados Unidos de América y España, y en particular la actual propuesta de medición que se encuentra en vías de implementación en cada uno de ellos. Si bien se juzgó prematuro tomar partido por alguno de los modelos censales alternativos analizados, se señaló que lo más viable para nuestro país sería adoptar una metodología que conserve alguna instancia de relevamiento sincrónico y exhaustivo y que no podría basarse en registros poblacionales de nivel local. b) Identificación de requisitos básicos imprescindibles para la aplicación de metodologías alternativas La Comisión apreció que para adoptar modelos de medición alternativos era fundamental concebir el proyecto como parte de un compromiso institucional y político de largo plazo. Este empeño debe garantizar que haya un alto grado de articulación entre todos los organismos del sistema estadístico oficial, que funcione una estrecha coordinación entre la actividad censal y las encuestas a hogares, que se disponga de registros administrativos continuos que funcionen cabalmente como respaldo para estimaciones anuales de población. El acuerdo político debe sustentar la relación entre los distintos niveles de gobierno (nacional, jurisdiccional y local) para que se fortalezca la recolección de datos en los niveles locales y se generen obligaciones en cuanto a la satisfacción de las necesidades de información desagregada y oportuna. Las metodologías alternativas tienen como condición básica el despliegue de una estructura administrativa regular que opere en forma permanente. Dicha estructura debe asegurar la existencia de presupuestos continuos para el funcionamiento de actividades estratégicas sostenidas por un plantel profesional estable. 4

5 Otro requisito necesario para las metodologías alternativas es la disponibilidad de un sistema de actualización permanente de domicilios, referenciados geográficamente. La actualización de los domicilios se apoya en el funcionamiento regular de registros administrativos de viviendas con cobertura universal. Asimismo se identificaron otros requisitos como aplicar empadronamientos de derecho, implementar tecnologías de procesamiento de datos que permitan producir resultados con mayor celeridad y frecuencia, obtener consenso con distintos segmentos de usuarios sobre la estrategia de difusión de resultados. c) Acciones necesarias para aplicar metodologías alternativas en la Argentina Al cabo de los encuentros de la Comisión y a partir de los análisis realizados, se acordaron algunas recomendaciones generales referidas a la planificación de los futuros censos en la Argentina. Se asumió que había un conjunto de actividades preparatorias, presentes en todas las alternativas de medición analizadas como en las tradicionales, que debían iniciarse en lo inmediato, tanto si se decidiese hacer el próximo censo con una metodología tradicional como si se optara por alguna de las alternativas analizadas. En este sentido, la Comisión consideró que el primer paso ineludible era encarar la evaluación integral del Censo 2001 con miras a la detección de aciertos y problemas que sirvieran como antecedente para la aplicación del futuro censo. Esta actividad debería tener un inicio inminente para organizar las tareas preparatorias del próximo censo y contemplar los aspectos institucionales, conceptuales y operativos que promuevan la cobertura, calidad y oportunidad de la información. Una lista de los principales aspectos a evaluar sin pretensión de exhaustividad- incluye: - coordinación institucional (entre sectores de INDEC, con Direcciones Provinciales de Estadística 2 -en adelante DPE-, con otros organismos gubernamentales); - diseño conceptual y metodológico; 2 La República Argentina es un país federal cuyo sistema estadístico nacional es coordinado por el INDEC y está integrado por Direcciones Provinciales de Estadística en cada una de las veinticuatro jurisdicciones (23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). 5

6 - organización del operativo (cartografía, segmentación, logística, sensibilización de la población); - calidad del relevamiento (cobertura, contenidos); - oportunidad del procesamiento (captura en soporte magnético, generación de bases y tabulados, codificación de preguntas abiertas, definición de aglomeraciones urbanas, difusión de resultados). Asimismo la Comisión consideró que era de carácter perentorio avanzar en la actualización cartográfica. Dicha actualización es condición necesaria para el ordenamiento del trabajo censal, cualquiera sea su metodología de ejecución. En consecuencia, con anterioridad al 2010, es necesario: - actualizar y completar las bases de datos geográficas urbana y rural; - implementar un Sistema de Información Geográfica (SIG) y facilitar su acceso online a las DPE. En definitiva, se juzgó que la implementación de una nueva metodología de medición censal requiere un tiempo considerable de preparación ya que todos los países que introdujeron modificaciones dedicaron varios años para el desarrollo de actividades previas. En tal sentido, el rediseño metodológico del operativo censal es un proceso que exige un trabajo continuo, basado en un esquema de acciones de corto, mediano y largo plazo que se sostenga a través de distintas gestiones. Por tales consideraciones, si se optara por implementar una metodología alternativa de medición censal, se acordó que el próximo censo constituiría una instancia de transición en la que se conservarían aspectos del relevamiento actual. Asimismo, en el seno de la Comisión Interna, se consideró que la realización de un conteo de población y de viviendas en el período intercensal sería una actividad básica que serviría como punto de partida para la preparación del próximo censo. Una estimación confiable del volumen y de la distribución espacial de la población daría 6

7 elementos ciertos para afinar las tareas preparatorias del próximo censo y para el diseño de las pruebas tendientes a implementar una metodología alternativa a mediano plazo. 2. Actividades relativas a la evaluación del Censo 2001 de Argentina La Comisión generó una propuesta de trabajo con el fin de iniciar las actividades de evaluación del Censo 2001 y se organizó en Grupos de trabajo que avanzaron en el tratamiento de temáticas específicas. De esta manera, el Grupo 1 tomó a su cargo la evaluación de las decisiones metodológicas aplicadas al Censo 2001; el Grupo 2 asumió la responsabilidad de tratar una parte de las actividades precensales, las relativas a cartografía, listado/conteo y segmentación, así como analizar aspectos relativos a la cobertura censal; el Grupo 3, por su parte, encaró la evaluación del diseño conceptual del mencionado censo Actividades del Grupo 1. Algunas reflexiones sobre las decisiones metodológicas del Censo 2001 A efectos de comenzar con la evaluación de los aspectos relativos a la metodología del Censo 2001, a continuación se presentan algunas reflexiones en torno al objetivo acordado en el Grupo. En primer lugar, se decidió que el objetivo del grupo fuera estudiar los fundamentos que llevaron a la decisión de haber realizado el Censo 2001 con las características que finalmente tuvo. Con este fin se armó un plan de trabajo para discutir los siguientes temas: 1. Censo de Hecho (versus Censo de Derecho): a. Duración del operativo b. Fecha del relevamiento c. Día de referencia d. Feriado nacional 2. Unidades de empadronamiento 3. Censo sin muestra en el relevamiento (versus con muestra) 4. Perfil de los recursos humanos 7

8 5. Entrevista directa (versus Autoempadronamiento) 6. Metodología integral Censo-Encuestas Complementarias En este punto se presenta la síntesis de las principales reflexiones en torno a los temas abordados hasta la fecha de realización de este Seminario: Censo de Hecho (versus Censo de Derecho); Entrevista directa (versus Autoempadronamiento) y Censo sin muestra en el relevamiento (versus con muestra). El análisis de cada uno de los temas se ha realizado sobre la base de la profusa información disponible, sustentada en una exhaustiva investigación de las recomendaciones internacionales, de los antecedentes de otros países y de la Argentina, así como el experimento de campo efectuado en 1996 y las tres pruebas piloto generales y dos de diseño conceptual desarrolladas sucesivamente hasta El documento seguirá en su exposición el orden establecido más arriba en relación con los aspectos sustantivos discutidos hasta el momento Censo de Hecho Censo de Derecho Censo 2001 En oportunidad de la realización del Censo 2001 se decidió que, a la luz de todos los antecedentes y análisis llevados a cabo, la mejor transición posible entre los censos de hecho y de derecho en la Argentina consistiría en realizar una vez más un censo de hecho en el 2001 y poner los esfuerzos en preparar la citada transición a partir de una mejor utilización de la información para recomponer la población de derecho (vía la pregunta sobre residencia habitual el día del censo), mediante la elaboración de tabulados tomando como universo a dicha población. Resultados de las Pruebas Piloto del Censo 2001 También se subrayó la experiencia alcanzada a partir de la implementación de las Pruebas Piloto del Censo. Entre sus conclusiones cabe mencionar las siguientes: 8

9 En primer lugar se reconoce que desde el punto de vista teórico un censo debe ser de derecho porque es éste el que mejor refleja las formas de asociarse de la población para satisfacer sus necesidades de reproducción biológica, social y económica. Por su parte, cabe mencionar que para Argentina, aplicar la definición de derecho llevaría además a la homogeneización con otras fuentes, particularmente las Encuestas Permanente de Hogares y de Gasto e Ingreso de los Hogares. Ahora bien, ha existido consenso en considerar que los problemas más serios para la implementación de un censo de derecho en Argentina se asocian con cuestiones operativas, tanto relacionadas con la cédula censal y la capacitación de recursos humanos como con la implementación y la supervisión del trabajo de campo, y con la operacionalización del concepto de residencia habitual. Unas y otras podrían afectar la sencillez del operativo para censistas y censados, aumentando el riesgo de obtener datos incompletos y de mala calidad. Desde el punto de vista de la cédula censal, y en consecuencia de la capacitación, dos aspectos corresponde tener presentes. Uno, la definición conceptual que finalmente se adopte y otro, su operacionalización en la cédula censal. En el primer caso, adoptar un tiempo de referencia corto (la mayor parte de la semana) o largo (la mayor parte de los últimos tres o seis meses) para definir la residencia habitual tiene ventajas y desventajas cuyo alcance debe quedar claramente establecido a efectos de decidir por uno u otro. Inmediatamente asociado a ello se encuentra el segundo aspecto, la operacionalización. Por su lado, la pregunta para identificar la lista de personas no ha funcionado apropiadamente en casi ninguna de las pruebas piloto del Censo 2001, a pesar de los esfuerzos por desarrollarla de la manera más sencilla. En la Cuarta Prueba además, la inclusión de una fecha específica en la redacción de la pregunta confundió tanto a censistas como a censados. Existe consenso también, que en aras de la mencionada sencillez lo mejor es indagar directamente por las personas del hogar que viven habitualmente en él, pero 9

10 no parece recomendado para nuestro país, dado que se utiliza la metodología de entrevista directa, y volvería a dejar en manos de censistas y censados la definición de residencia habitual. En este sentido, se debe tener cuidado en la interpretación de los cambios que registre cualquier modificación en el tipo de censo. Por ejemplo, los cambios en la estructura por sexo y edad (para pensar sólo en estructuras de por sí generalmente estables y con pocas modificaciones en períodos cortos de tiempo) pueden ser interpretados como consecuencia de la ambigüedad de la pregunta y no de cambios habidos durante el período intercensal, particularmente en las áreas pequeñas. De la misma manera, otro aspecto a tener en cuenta, no menos importante que el anterior, es el efecto en el conteo de la población en esas áreas pequeñas en términos de representatividad política de las mismas (composición de las legislaturas provinciales por ejemplo). Por otro lado, tampoco parecieron funcionar (más bien complicaron), las preguntas de control del empadronamiento que figuran a continuación del listado de personas. Ciertamente llevaron, como estaba previsto, a que censistas y censados pusieran atención en el listado concluido, pero generaron interpretaciones confusas en términos de la definición de residencia habitual adoptada en el censo. Cabe señalar que el diseño que mejor funcionó durante la capacitación y en el trabajo de campo fue el que más se parece al de una definición de hecho, que no deja listadas en el hogar a las personas del mismo que trabajan fuera de él la mayor parte de la semana. Respecto a la implementación y supervisión del trabajo de campo, las dificultades registradas durante las pruebas piloto son de más fácil resolución ya que en el primer caso se relacionan con la carga de trabajo de los censistas y la entrega y recepción de las cédulas censales. También es necesario que la supervisión se simplifique y se concentre en el control de cobertura de población, hogares y viviendas. 10

11 Pensando en el Censo 2010 A la hora de analizar las alternativas para el Censo del 2010, se debe resaltar el avance que significó la tarea llevada a cabo hasta el presente. Tanto por las discusiones teóricas desarrolladas con especialistas y técnicos como por haber puesto a prueba algunos supuestos teóricos. Parece claro que los aspectos operativos relacionados básicamente con las definiciones conceptuales y operacionales del censo de derecho, y su correspondiente reflejo en el diseño de la cédula censal y del contenido de la capacitación, son los elementos que más hay que revisar a la hora de decidir la realización de un censo de derecho en Argentina. En cualquier caso, es posible continuar el estudio del mejor tiempo de referencia para la definición de la residencia habitual, a la luz de los alcances de las ventajas y limitaciones de utilizar un tiempo corto o uno largo. También es posible revisar una nueva definición operacional para listar a las personas del hogar. De esta manera, se considera que a futuro el INDEC estaría en condiciones de efectuar un censo de derecho. Respecto a la duración del operativo, si bien el Censo 2001 fue de hecho, con fecha de referencia viernes 17 de noviembre, la duración del mismo fue de dos días consecutivos entre sábado y domingo. Vale la pena destacar que la cantidad de días en que se realiza el operativo no está necesariamente relacionada con el tipo de censo que se efectúe ya que si bien es más frecuente realizar censos de hecho en un día y de derecho en varios días, el tiempo de empadronamiento no constituye una condición necesaria para un tipo de censo u otro. 11

12 Los resultados de las Pruebas Piloto del Censo 2001 muestran que en Argentina resulta clara la dificultad que se presenta con los recursos humanos. Históricamente los censos en Argentina han sido llevados a cabo por docentes. Sin embargo, las sucesivas evaluaciones de calidad de los datos de los censos ponen de manifiesto las dificultades con las que se encuentra el cuestionario a la hora de ser administrado por docentes que cuentan con escasa cantidad de tiempo de capacitación, deben realizar su tarea en un día, sumado a las propias realidades en las que los docentes trabajan doble jornada, mediatizados por su situación salarial y laboral. Por lo tanto y teniendo en cuenta las circunstancias particulares que rodearon la realización del Censo 2001 sería necesario reformular el perfil de los recursos humanos para el próximo operativo censal. En este sentido, en el Censo 2010 no se duda de las ventajas de contar con una estructura más reducida de personal, no solamente para la capacitación sino para su movilización en el terreno. Ese esfuerzo redundaría en un censo de mejor calidad y facilitaría un mejor control de la actividad del personal a efectos de asegurar la cobertura completa y la disponibilidad de material mejor estructurado jerárquicamente. La realización de un censo en varios días daría posibilidad de supervisar mejor el operativo, aunque el control debería concentrarse exclusivamente en evitar la omisión de viviendas, hogares y personas y en una buena identificación geográfica de las unidades e individuos empadronados. No obstante ello, deben resolverse dos problemas ya anunciados para el Censo El primero de ellos guarda relación con asegurar la disponibilidad de los recursos humanos necesarios para realizar la tarea durante varias jornadas de trabajo y el segundo con la existencia de edificios públicos, escuelas, etc. acorde a los requerimientos censales respecto a la guarda, cuidado y distribución de materiales. 12

13 Autoempadronamiento Entrevista directa Censo 2001 El INDEC tiene larga tradición en realizar censos de población a través de la metodología de entrevista directa, efectuada por censistas, tal como se repitió en el Censo Resultados de las Pruebas Piloto A pesar que el método de autoempadronamiento pareciera tener ventajas para cuantificar situaciones de difícil captación en operativos censales realizados mediante entrevista directa, como por ejemplo las relativas a la fecundidad, la información recogida en la II Prueba Piloto del Censo 2001 no permitió avalar su utilización en el censo. Los niveles cuantitativos de error fueron notablemente más importantes en el método de autoempadronamiento que en la entrevista directa. Las otras técnicas de evaluación utilizadas en la misma prueba (observación no participante, encuestas a censados, censistas y supervisores y otros indicadores) contribuyen a reforzar la idea de un autoempadronamiento no exitoso. Cierta desvalorización del quehacer estadístico por parte de la población, incluso aquella que cuenta con nivel educativo secundario completo o superior; la incredulidad manifiesta acerca de los verdaderos alcances del secreto estadístico y el hecho de que la población no esté habituada a responder por sí misma a diversas formas de encuesta, conlleva a visualizar ese procedimiento como algo complejo y riesgoso. Pensando en el Censo 2010 A juzgar por los resultados de la correspondiente prueba piloto del Censo 2001, el INDEC no estaba en condiciones de aplicar el autoempadronamiento en el censo, ni siquiera a una porción de su población. Sin embargo, dados los cambios tecnológicos acaecidos en la última década, no debe descartarse la realización de pruebas piloto con el fin de intentar probar nuevas metodologías de relevamiento que permitan ratificar o 13

14 bien rectificar las conclusiones a las que se arribaron oportunamente. Este proceso requeriría también la elaboración de instrumentos de captación, capacitación y difusión diseñados especialmente para tal fin Censo sin muestra en el relevamiento (versus con muestra) Censo 2001 El Censo 2001 utilizó un único cuestionario para censar a toda la población. La información se relevó mediante dos cédulas censales, una aplicada a hogares y otra a instituciones colectivas. La cédula de hogar mide las características básicas y temáticas de los hogares (tipo de vivienda, características de los materiales constructivos, condiciones sanitarias, habitaciones/cuartos, régimen de tenencia y equipamiento del hogar) y la población (edad, sexo, previsión social, cobertura de salud, migración, educación, situación conyugal, trabajo y fecundidad). La cédula de instituciones colectivas sólo mide las características de la población. Resultados de las Pruebas Piloto Este aspecto no fue evaluado en ninguna de las pruebas piloto, debido a que en oportunidad de la realización del Censo 2001 se decidió que salvo la referencia a la necesidad de no encarecer demasiado el operativo, desde el punto de vista financiero, no existen otros aspectos que lleven a recomendar mantener un censo con muestreo en el relevamiento al estilo de los Censos nacionales de 1980 y 1991 de Argentina. El listado de argumentos presentados permitió arribar a una conclusión de esta naturaleza. Pensando en el Censo 2010 De mantener vigente las mismas condiciones bajo las que se realizó el Censo 2001, se trataría de realizar un censo universal. Sin embargo, hasta el momento, para el Censo 2010 no se ha arribado a ninguna conclusión al respecto. El grupo continuará profundizando en este último punto así como la evaluación de los siguientes temas del censo de derecho: fecha del relevamiento; día de referencia; feriado nacional; el estudio de las unidades de empadronamiento; censo sin muestra en 14

15 el relevamiento (versus con muestra); perfil de los recursos humanos; entrevista directa (versus autoempadronamiento) y metodología integral del Censo y de las Encuestas Complementarias Actividades del Grupo 2. Acerca de las actividades precensales: cartografía, listado, conteo y segmentación; cobertura censal Anotaciones sobre actividades precensales: cartografía, listado, conteo y segmentación Censo 2001 Planificación y adecuación a disponibilidades presupuestarias La planificación de actividades de cartografía que debían anticiparse a la ejecución del censo, fue incluida en el programa censal desde su comienzo en Problemas presupuestarios atrasaron y redujeron los recursos solicitados, y el Censo, inicialmente previsto para octubre del año 2000, debió reprogramarse para un año después. Diseño censal geográfico Las divisiones político administrativas y territoriales del país son complementadas con divisiones censales estables. Así, además de provincias (23 más Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y departamentos (533), el INDEC define fracciones censales (4.602) y radios censales (44.747). En ocasión de los diversos censos, se subdivide el territorio en segmentos. Un segmento está asociado en los operativos, a la carga del censista. Las modificaciones en la definición o nomenclatura geográfica (departamento, fracción, radio), se registran en una tabla de conversión que asienta las variaciones de estructura desde el Censo de

16 Evolución de la Base Geográfica La cartografía en papel fue utilizada hasta el Censo de Población A partir del desarrollo de dos modelos de bases de datos geográficos, uno para áreas rurales y otro para áreas urbanas, el Censo 2001 consiguió disponer de mapas y planos sobre soporte digital. Esquemáticamente, el material geográfico desarrollado para el Censo 2001 fue: - archivos digitales por localidad para áreas urbanas de 5000 y más habitantes 3 - formato papel para áreas urbanas de menos de 5000 habitantes - áreas rurales, por departamento o fracción, dos formatos (papel y digital) - total país por provincia y departamento, con división censal en formato digital. 4 Operativo de campo. Actualización geográfica. Conteo y listado de viviendas Las actualizaciones geográficas requirieron operativos de campo. Para posibilitar la segmentación, estos operativos incluyeron dimensionamiento grueso de la distribución poblacional. Las alternativas para ese propósito fueron el listado o el simple conteo de viviendas (el criterio general aconsejado a las DPE fue listar las manzanas de más de 40 viviendas y contar el resto). El operativo de campo se realizó a través de las DPE, en áreas urbanas 5. En la provincia de Buenos Aires, por su enorme extensión, se optó por la descentralización operativa a través de los Municipios (estructura administrativa de los partidos). La actualización planimétrica se efectuó simultáneamente al conteo o listado. Por primera vez el trabajo cartográfico en gabinete no involucró un numeroso grupo de 3 La distribución de la población del país es como sigue: el 89.3% vive en áreas urbanas (localidades de y más habitantes); la población rural se limita al 10,7% restante. 4 Se contó con imágenes satelitarias cobertura total país. Resolución 30 m. Banda 3. Satélite LANDSAT 5 y 7, Sensor TM y ETM+. En algunos sectores pequeños hay cubrimiento de imágenes spot con resolución 10 m. 5 Para localidades de menor tamaño y área rural no hubo normativa nacional, quedando a resolver por las DPE la posibilidad de hacerse cargo de operativos limitados. 16

17 dibujantes. Como no todas las localidades estaban digitalizadas, las actualizaciones, descentralizadas en las DPE, fueron manuales y digitales. Como alternativa complementaria al listado o conteo, se utilizaron listados del Marco Muestral de Viviendas (cuando su actualización lo permitía) y registros de empresas de servicio público. Las tareas de listado y conteo sufrieron desfases en su cronograma. Como control de estas tareas de campo se desarrolló un sistema que permitió verificar tanto el cumplimiento de las normas nacionales impartidas en manuales y cursos específicos -a cargo del área cartográfica- así como tipificar los errores surgidos del trabajo de campo. Desde el INDEC, este control sólo pudo asumir un carácter restringido; se trabajó en Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires, geográficamente cercanos al Instituto, y en el interior del país, sobre áreas accesibles desde las ciudades principales. El objetivo fue obtener un panorama global sobre las modalidades de trabajo en cada Provincia. El resultado de esta tarea fue bastante satisfactorio. Segmentación Una fuerte innovación en la metodología de trabajo en gabinete consistió en haber utilizado programas computacionales para definir segmentos en áreas urbanas (Segmentación Asistida por PC). El desarrollo de dichos programas estuvo a cargo de técnicos provinciales (en cuatro provincias) y del INDEC. Dados los atrasos en el cronograma censal, y los diferentes niveles tecnológicos y de capacitación provinciales, estos adelantos fueron incorporados sólo parcialmente. La cartografía digital se puede vincular con los resultados del conteo de viviendas por lado de manzana, lo que permite la segmentación automática. La experiencia marca un punto de inflexión respecto de estas actividades. Fue la primera vez que se utilizó la potencialidad que permite un SIG. Con atrasos de cronograma y equipamiento insuficiente, se logró más de lo esperado como respuesta de esta iniciativa. 17

18 Tablas de radio y segmento La construcción de tablas por radio y segmento permitió controles de diversos procesos. Las tablas de radio PXXRAD (XX representa el código de provincia) se elaboraron en cada provincia partiendo de otra generada para el Censo Contienen registros por radio, con atributos de: tipo (urbano, rural, mixto), código de localidad y nombre, código de aglomerado, código de departamento, etc. Junto con la tabla de conversión permitieron tener un esqueleto comparativo de la estructura censal de la provincia frente al Censo La inclusión de totales de conteo por radio, permitió estimar materiales y cantidad de segmentos. Partiendo de la tabla de radio se generó la tabla de segmentación PXXSEG donde cada registro incluye códigos de provincia, departamento, fracción, radio, tipo, localidad, aglomerado, segmento y manzanas que integran el segmento. Esta tabla se utilizó en el procesamiento para corregir los datos de ubicación geográfica, y si bien no fue impedimento para el ingreso de la cédula censal, permitía emitir listados de inconsistencia geográfica que luego fueron analizados e ingresadas sus correcciones. Fue la primera vez que en un Censo de Población se realizó consistencia geográfica a partir de tablas, en forma simultánea al procesamiento. La PXXSEG también fue incorporada al sistema de control de materiales para asegurar la recepción de todas las áreas relevadas. Pensando en el Censo 2010 Para el próximo Censo habría que asegurar la extensión de la digitalización a todas las localidades y la actualización e inclusión de nueva información en la totalidad de las bases geográficas. 18

19 En especial, sería deseable la construcción y el mantenimiento de un registro de domicilios con identificación de destino (viviendas, locales comerciales, oficinas, etc.) que en lo concerniente al censo, supliría con exceso los aportes de conteos y listados. En ese contexto, la aplicación de procesos de segmentación automáticos estaría asegurada para todo el ámbito urbano Acerca de la evaluación de cobertura del Censo Encuesta Post Censal: una de las etapas del Censo 2001, vinculada con la evaluación de cobertura, corresponde a la implementación de la Encuesta Post Censal (EPC). Para cumplir con los objetivos de la EPC se definieron en la etapa precensal como dominios de estudio a los principales aglomerados del país y capitales provinciales. El principal objetivo de la misma fue dar una medida independiente del error de omisión y de errónea inclusión. Las medidas de dichos errores, llamadas estimaciones, se obtuvieron como resultado de un apareamiento entre los cuestionarios de la EPC y las correspondientes cédulas censales. En consecuencia, si bien la encuesta propiamente dicha se efectuó inmediatamente después de finalizado el relevamiento censal, el proceso de apareamiento se inició una vez concluida la lectura de los formularios censales. El cuestionario de la EPC indaga sobre la ubicación geográfica de la vivienda y a continuación sobre el tipo y la condición de ocupación de la misma. En caso que la condición de ocupación en el momento de la encuesta era deshabitada, el cuestionario permitía conocer la condición de ocupación al día del Censo. En caso de estar habitada, a través de filtros establecidos para cada persona que integraba el hogar, fue posible conocer su situación al día del Censo. 19

20 referidos a: En líneas generales, los contenidos temáticos del cuestionario postcensal estaban - Tipo de vivienda - Condición de ocupación de la vivienda - Identificación de hogares - Nombre de las personas que residen o se hospedan aunque sea temporalmente - Nombre de las personas que residieron o se hospedaron en el hogar a una fecha determinada - Ausencia temporal habitual de personas - Ausencia algún día en una fecha determinada - Ausencia la noche de referencia del relevamiento censal - Relación de parentesco - Sexo - Edad - Estado civil actual - Lugar de Nacimiento - Asistencia escolar, nivel, grado y completitud El conjunto de dimensiones mencionadas contribuyó a estimar la omisión censal así como los erróneamente incluidos. En cuanto al diseño de la muestra y dominios de estudio se aplicó un diseño muestral en dos etapas. La primera consistió en la selección de segmentos censales y en la segunda se seleccionaron 5 viviendas de cada uno de los segmentos seleccionados en la primera etapa. El estimador de la tasa de omisión de personas surge: ) ) M θ = 1 ) N EPC 20

21 N ) Donde EPC es el estimador de la población obtenida a través de la Encuesta, y M ) es el estimador del número de personas apareadas entre el Censo y la Encuesta. Estos estimadores surgen del proceso de apareamiento, donde a partir del mismo se decide la condición de migración de cada persona, si la misma es apareada u omitida y cuando corresponda si la persona fue mal censada o correctamente no censada. El estimador de la tasa de omisión involucra un cociente entre dos totales estimados y por ende la estimación de su varianza no es inmediata. Para la EPC 2001 se utilizó para estimar la varianza del estimador de omisión la técnica de replicación conocida como Bootstrap, la cual consiste en la reutilización de la muestra original con el fin de generar submuestras que brinden las estimaciones deseadas Análisis de subenumeración censal: dado que los resultados preliminares del Censo 2001 fueron inferiores a los esperados, aún considerando estimaciones en base al crecimiento vegetativo registrado durante la década, se desarrolló por primera vez en el INDEC una metodología orientada a evaluar el subregistro de viviendas y población antes de haber finalizado la lectura de las cédulas censales, es decir de disponerse de los resultados definitivos del Censo Esta actividad se efectuó de manera conjunta entre técnicos del INDEC y de las Direcciones Provinciales de Estadística (DPE) durante La misma se inició con la difusión de los datos preliminares y provisionales del Censo 2001, al detectarse que éstos resultaron para el total del país y algunas provincias inferiores a la población estimada a la fecha censal por crecimiento vegetativo (bajo el supuesto de población cerrada). Sin embargo, varias provincias ya habían experimentado un comportamiento similar durante el período intercensal anterior (

22 1991), por lo que las diferencias encontradas a ese nivel de desagregación no debían asociarse directamente con probables problemas de cobertura. Si bien el objetivo principal del estudio consistió en identificar provincias con resultados censales inferiores a las mencionadas estimaciones, el mismo se extendió posteriormente a la totalidad de las jurisdicciones que conforman el país. Al interior de las mismas, los departamentos fueron analizados teniendo en cuenta diferentes indicadores: la diferencia entre conteo - listado previo de viviendas y entrevistas realizadas y no realizadas; el porcentaje de entrevistas no realizadas en el Censo 2001 y el comportamiento de la tasa anual media de crecimiento respecto de la registrada en el período intercensal anterior ( ). El procedimiento de análisis a nivel de departamento tuvo en cuenta información previa a la ejecución del censo o con posterioridad al mismo. Se revisaron todos los materiales censales que pudieran dar cuenta de posibles explicaciones a los problemas detectados inicialmente: planillas resumen del Jefe de Radio, tablas de segmentación, planillas de conteo previo de viviendas urbanas, planillas resumen del censista de hogares (número de entrevistas realizadas y no realizadas), planillas de recorrido del censista de hogares, croquis del segmento, entrevistas realizadas por manzana y cantidad esperada, listados de viviendas por segmento y características habitacionales según tipo de vivienda, carga de trabajo asignada a cada censista, etc.. Este material posibilitó reconstruir en parte los problemas presentados durante la organización y ejecución del operativo censal, que podrían explicar las discrepancias encontradas entre las viviendas esperadas y las entrevistas realizadas y no realizadas. De esta forma no sólo fue posible cuantificar sino también conocer las características de las principales causas asociadas a la subenumeración censal de viviendas y, como consecuencia, la subenumeración de población. 22

23 A partir de cuantificar la subenumeración censal de viviendas y de considerar diversas hipótesis de trabajo, se procedió a estimar el volumen de población subenumerada en las mismas. Por otra parte, y en relación con las entrevistas no realizadas, el análisis de la información correspondiente a las viviendas con moradores ausentes contribuyó a redimensionar su magnitud y su posible influencia en la subenumeración de población en aquellos casos en los que el porcentaje calculado en el 2001 difería del registrado en el Censo La conciliación censal: es una técnica estrictamente demográfica, de carácter indirecto, habitualmente utilizada para estimar la omisión censal de la población por sexo y edad a nivel nacional, en el marco de las actividades pertinentes para la preparación de las proyecciones de población. Esta metodología permitió definir la población base a partir de la cual se confeccionó la proyección nacional y las proyecciones subnacionales. La aplicación de esta técnica, que tiene en cuenta la evolución de cada una de las variables demográficas durante los últimos períodos intercensales, se inició a partir de los resultados definitivos del Censo 2001 clasificados por edad y sexo, correspondientes al Total del País, y se realizó con la asistencia técnica del Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) a fines de Subenumeración y conciliación censal A partir de los resultados obtenidos del análisis de subenumeración y conciliación censal fue posible distribuir la omisión censal de población estimada a nivel nacional, de manera diferencial en cada provincia y departamento, al disponerse de información adicional proveniente básicamente del análisis de subenumeración anteriormente descripto. 23

24 Los resultados de ambos procedimientos fueron tomados en consideración para definir la población base por grupos quinquenales de edad y sexo, punto de partida para la elaboración de las proyecciones de población Actividades del Grupo 3. Algunas reflexiones acerca de la evaluación del diseño conceptual del Censo 2001 La cambiante dinámica de los procesos sociales y demográficos enfrenta al sistema estadístico al desafío de redefinir estrategias para lograr mediciones válidas y confiables de fenómenos cada vez más complejos. Resulta necesario responder oportuna y satisfactoriamente a las demandas de información socio-estadística de una gama cada vez más diversificada y extendida de usuarios, destacándose a los gobiernos locales como actores cruciales de este proceso. En este escenario, las tareas de evaluación del diseño conceptual del Censo 2001, cuyo propósito final es dar cuenta de los contenidos a incluir en el cuestionario censal, y de los criterios que sustentan dicha definición, deben realizarse de manera integrada al sistema de información sociodemográfica (sistema de encuestas a hogares, registros de estadísticas vitales y estadísticas sectoriales) y acompañar los cambios en los diseños metodológicos y estrategias de medición que se producen en el conjunto del sistema. Para la definición del alcance y de los objetivos de la evaluación del diseño conceptual del Censo 2001 se tuvieron en cuenta tres principios fundamentales, presentes en forma permanente en los debates realizados en las sesiones del Comité: Concentrar esfuerzos en mejorar el grado de exactitud en el recuento de la población, los hogares y las viviendas y en la determinación de la estructura por sexo y edad de la población; las decisiones relativas al diseño conceptual del cuestionario no deberían perder de vista dicho objetivo. En este sentido cabe recordar que el censo demográfico constituye la única fuente de información que provee datos del tamaño de la población para el nivel nacional y subnacional hasta las agregaciones más pequeñas, la distribución espacial y las principales características sociodemográficas y habitacionales de la población, los hogares y las 24

25 viviendas. Asimismo proporciona el insumo elemental para la elaboración de las estimaciones y proyecciones de población que son utilizadas como dato básico para elaborar indicadores provenientes de encuestas y registros. Evaluar los contenidos del cuestionario tanto en términos de su relevancia como de su factibilidad técnica. El primer aspecto refiere a que todas las preguntas del cuestionario deben satisfacer claras necesidades de información estadística que no pueden ser cubiertas adecuadamente por otras fuentes y sobre las que existe una exigencia de relevamiento universal. El segundo remite a que la inclusión de cada temática en el censo sólo debe ser considerada en caso de poder garantizarse una medición que proporcione resultados válidos y confiables. Concebir el diseño conceptual del Censo 2010 desde una visión integral respecto de las otras fuentes de información sociodemográfica. Se apunta a optimizar la producción y las posibilidades de explotación de información tanto del censo demográfico como de las otras fuentes. De este modo el diseño conceptual del censo buscaría lograr mayor complementariedad y evitar superposiciones con otros relevamientos del sistema estadístico nacional, con la finalidad de reducir costos y permitir un uso más eficiente de los datos de las diferentes fuentes. Se destaca que esta perspectiva se nutre y enriquece en el Comité al ser éste un ámbito que no está integrado exclusivamente por autoridades y profesionales del equipo censal. Teniendo en cuenta estos principios, el Grupo 3 elaboró un plan, delimitando objetivos y actividades de la evaluación del diseño conceptual del censo. El mismo comporta la definición de cuatro objetivos generales y la organización de las actividades tendientes a cumplimentarlo. El primer objetivo es evaluar los fundamentos conceptuales y metodológicos sobre los que se sustentaron las preguntas del cuestionario del último censo de población. Para ello se consideró importante revisar el proceso de elaboración del cuestionario censal del 2001 y analizar la pertinencia de las variables incluidas en el mismo. La primera actividad se desarrollará mediante la revisión de los antecedentes de la elaboración de la cédula censal en el contexto de la producción internacional y 25

26 nacional (análisis de las recomendaciones internacionales, experiencias de otros países y análisis de la evaluación del Censo 1991, Pruebas Piloto y Censo Experimental). También se revisará la justificación de los cambios propuestos para el 2001: nuevas variables, nuevas formas de medición de viejas variables, nuevos sistemas clasificatorios de viejas variables o de variables excluidas, y se reflexionará sobre definiciones conceptuales de las preguntas incluidas en la cédula censal. La pertinencia de las variables incluidas en la cédula censal se abordará considerando: - el tipo de fenómeno a medir en relación con la necesidad de su conocimiento universal y niveles de desagregación geográfica; - la adecuación de los contenidos del formulario a las demandas de información para el monitoreo de metas sociales y la comparabilidad internacional; - la vinculación de la información censal con otras fuentes de información sociodemográfica. Estos aspectos serán desarrollados mediante el análisis comparativo tanto de las definiciones como de los sistemas clasificatorios a fin de reconocer vacíos, grado de superposición o complementariedad de la información censal y otras fuentes de medición de los fenómenos sociodemográficos existentes en el país. El segundo objetivo tiene como propósito evaluar los fundamentos conceptuales y metodológicos sobre los que se sustentaron las decisiones adoptadas en las distintas etapas del procesamiento de datos. Para obtener un panorama global se considera necesario identificar y analizar las decisiones conceptuales sobre las que se basan las pautas de consistencia implementadas, así como las reglas de codificación automática y de codificación asistida teniendo en cuenta los criterios seguidos en su formulación y su impacto en la calidad de los datos. También se evaluarán los procedimientos de reasignación de datos (post codificación) considerando los criterios seguidos en su formulación y el impacto en la calidad de los datos. Por último se analizarán los criterios adoptados para la tabulación 26

27 de los resultados y la producción de variables creadas, atendiendo a su necesidad, pertinencia, cantidad, tipo de variables producidas y satisfacción de la demanda. El tercer objetivo se propone evaluar la calidad, confiabilidad y validez de los resultados censales identificando la magnitud y naturaleza de los errores -integridad, consistencia interna y externa- de cada variable. Se analizará la magnitud de los errores de no respuesta, multimarca y secuencia de las variables cerradas y abiertas considerando además los resultados en relación a la comparación , la coherencia interna de la información de variables cerradas y abiertas y la evaluación del nivel de precisión de la medición o consistencia externa. La coherencia interna se abordará mediante el análisis estadístico de las distribuciones conjuntas de cada variable en evaluación y variables interrelacionadas, para diferentes niveles de desagregación geográfica y grupos poblacionales, tendientes a detectar posibles sesgos en la captación de cada una de ellas. Para evaluar la coherencia externa se desarrollará una metodología similar considerando el análisis de las distribuciones de las variables censales con las de la misma variable a partir de registros o encuestas en áreas geográficas equivalentes. En esta instancia adquiere especial interés la evaluación de los resultados de la codificación de las preguntas abiertas, dado que en oportunidad del Censo 2001 se implementó el scanner para la lectura de caracteres alfanuméricos y sistemas de codificación automática tendientes a mejorar la calidad y oportunidad de la difusión de esta información. El cuarto objetivo tiene como finalidad proponer y fundamentar los contenidos que deberían incluirse en el cuestionario del próximo censo de población. La metodología de trabajo contempla la producción de informes que documenten los análisis, resultados y conclusiones arribadas en el cierre de cada actividad. Finalmente, se espera obtener una propuesta de contenidos temáticos a incluir en el censo del 2010 basado en el estudio de todas las variables susceptibles de ser incluidas en el Censo, analizando detenidamente su utilidad. 27

28 3. Reflexiones finales Esta es una reseña del proceso de trabajo iniciado en el INDEC a propósito de la revisión de los llamados métodos alternativos. El proceso se inició con una revisión exhaustiva de las experiencias de Francia, Estados Unidos de América y España. En todo momento se atendió al proceso institucional y estadístico que siguieron estos países para llegar a su definición metodológica actual. También se tuvo en cuenta que si bien todos los organismos oficiales de estadística tienen objetivos similares en cuanto a los censos demográficos, cada uno de ellos tiene su propia historia institucional y estadística, la que es fundamental a la hora de confirmar el rumbo, de cambiarlo por uno alternativo o de ajustarlo. El INDEC participó en el seminario de Río de Janeiro del año pasado cuando no habían pasado tres años del último relevamiento censal y en medio de un proceso de trabajo que tenía como objetivo principal producir más información de ese censo y difundirla. No ha pasado un año del encuentro en Río y este segundo seminario nos encuentra también preocupados por la producción y la difusión, pero más sensibles y con mayor capacidad y tiempo para evaluar lo realizado en torno al Censo Empieza a instalarse entre nosotros el clima de los censos del 2010, tenemos algo más de distancia respecto a esa tan compleja experiencia institucional, organizativa, técnica y especialmente humana que constituye todo censo de población. Somos más sabios que antes, y por lo tanto sabemos o queremos saber, qué aspectos deberíamos modificar pero también cuáles no deberíamos abandonar, por lo menos en el corto plazo. Seguimos atentamente estos desarrollos, queremos saber más de ellos, de sus nuevos desafíos y de sus nuevas respuestas. Mientras tanto, estamos inmersos en este proceso de evaluación que hemos reseñado. Esta es nuestra experiencia. Así nos presentamos. Y de los métodos alternativos, qué? Nuestro punto fue que mientras estudiamos estas otras experiencias, debíamos evaluar nuestras propias estrategias metodológicas utilizadas en 2001, ambas, las que todo organismo oficial de estadística, desde la búsqueda de calidad estadística, quiere desarrollar o se propone llevar a cabo, y 28