EL PRESUPUESTO DEL ESTADO Y LA PLANIFICACIÓN

Transcripción

1 EL PRESUPUESTO DEL ESTADO Y LA PLANIFICACIÓN 1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Históricamente el país ha basado su modelo de acumulación en el sistema primario exportador, el cual tiene poco encadenamiento y no generar mayor valor agregado y que ha sido acompañado con políticas dirigidas a beneficiar a un grupo muy limitado, razón por la cual este modelo de acumulación no generaba una verdadera mejora en las condiciones de vida de toda la población. No obstante, se dieron en diferentes momentos de la historia iniciativas para generar una industria nacional, por medio de planes económicos que no lograron materializarse, sea por falta de recursos en algunos casos o por la falta de acuerdos nacionales en otros. En este contexto, las finanzas públicas han tenido que adaptarse a diferentes tipos de normativa, empezando en 1928 con la Ley de Presupuestos, que fue el primer intento de organizar y sistematizar la política económica y las finanzas públicas. Posteriormente, se generó la necesidad de planificar la acción pública con un mayor protagonismo del Estado, por lo que se promulgó la Ley Orgánica de Presupuestos (1951) y la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, LOAFYC (1977). Sin embargo, en los años 80, y como consecuencia de la crisis de la deuda y la influencia del llamado Consenso de Washington, inició un proceso en el cual la política pública se subordinó al ajuste y la estabilización fiscal, a través de la promulgación de varias leyes: Ley de Regulación Económica y Control del Gasto Público del año (1983), Ley de Presupuestos del Sector Público, LPSP (1992), Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestaciones de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, LME (1993), La Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas (1999), La Ley para la Transformación Económica del Ecuador (2000) y La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, LOREYTF (2002). Todo este marco legal que establece la primacía del programa macroeconómico sobre cualquier otro objetivo de política, se estableció en contraposición a la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC), especialmente a través de la LPSP, y que hasta la fecha coexisten con su marco conceptual contradictorio y sobrepuesto. Este proceso de subordinación de la política pública al ajuste y estabilización fiscal tuvo como principales consecuencias las siguientes: Aplicación de los presupuestos institucionales, sin una coordinación entre los diferentes niveles de gobierno e instituciones. El establecimiento de una estructura anual del programa de inversión pública, sin considerar el tiempo que requieren los proyectos de inversión para realizarse. Los procesos de planificación se limitaron a la definición del programa anual de inversiones públicas, el cual estaba restringido por los límites de gasto y la discrecionalidad del Ministerio de Finanzas para modificar el presupuesto del Estado, con la finalidad de facilitar el ajuste fiscal por medio del gasto de inversión.. Preasignación de ingresos de capital, especialmente por medio de fondos, en los cuales se acumulaba el ahorro público y se asignaban recursos principalmente a financiar la reducción del tamaño del estado y la administración de pasivos adquiridos.

2 Se establecieron reglas fiscales para controlar el crecimiento de los ingresos y gastos corrientes del presupuesto, techos y parámetros para la reducción del déficit del Sector Público no Financiero (SPNF), y un límite del 40% para la relación deuda pública total PIB a ser alcanzado en un máximo de 16 años y con reducciones anuales obligatorias de por lo menos el 4% del PIB. Se permitió que la Comisión Legislativa de lo Tributario, Fiscal, Bancario y de Presupuesto del Congreso Nacional, presenten requerimientos para obras de interés local sin analizar si existían los recursos necesarios o no. Se estableció a los planes operativos anuales (POAs) de cada entidad como fundamentos de la programación presupuestaria; sin embargo, la planificación institucional estaba subordinada a los objetivos del programa macroeconómico, por lo que la influencia de los POAs sobre la programación presupuestaria fue mínima, y por tanto, se convirtió en un trámite burocrático, que profundizó la visión fragmentada y sectorialista de los procesos de definición de prioridad para la asignación de recursos de inversión pública. Para el año 2008 el 80% de los ingresos del Presupuesto estaba obligado a gastos de tipo corriente poco flexibles o a gastos de capital de acuerdo con un mandato de Ley. Pese a los fundamentos favorables para el manejo fiscal en este año (altos precios del crudo y grandes existencias de depósitos públicos), la rigidez complicaba la gestión pública y sobre todo obligaba a elecciones poco racionales como enfrentar endeudamiento y costos financieros (por contratación de nueva deuda pública) para enfrentar otras obligaciones de gasto de capital cuando se disponía de depósitos públicos abundantes pero que no se podían utilizar de acuerdo con la legislación vigente. Esta situación, se impulsó la promulgación de la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento (2008), que incorporó al presupuesto del Gobierno Central (GC) todos los recursos petroleros en calidad de ingresos de capital, modificó las regla macrofiscales vigentes a la fecha, a excepción del límite del 40% a la deuda pública total frente al PIB, y elevó del 5% al 15% la discreción del Ministro de Finanzas para aprobar aumentos y rebajas de créditos. Esta ley abrió la puerta a una estrategia de política económica más fundamentada en lo preceptos Post Keynesianos y fue la primera legislación que dejó atrás el legado neoclásico en la normativa de las finanzas públicas e inició el proceso de transición de la inversión pública hacia su papel de variable instrumental para el desarrollo. Sin embargo, esta ley no determinó los mecanismos para canalizar los recursos de tal forma que la inversión pública pase de una dinámica pro-cíclica a una contra-cíclica. 2. BASE TEÓRICA RELEVANTE Históricamente la inversión pública ha sido tratada como una variable de ajuste del desempeño fiscal, por lo que el flujo de inversión debía adecuarse para el cumplimiento de la meta de resultado fiscal (modelo neoliberal). Actualmente la política del Gobierno y los postulados constitucionales se fundamentan en una base conceptual más cercana a la que propone un modelo económico de carácter post-keynesiano. Estos dos modelos económicos presentan diferencias sustanciales y, consecuentemente, llevan a implicaciones distintas para la política pública. El cuadro a continuación sintetiza e ilustra la problemática expuesta.

3 Cuadro No. 1 Modelo económico y política pública Fuente: SENPLADES Elaboración: SENPLADES A pesar de que la nueva visión del Gobierno y lo que manda la Constitución plantean un marco conceptual diametralmente opuesto al legalmente vigente, dicha legislación y la organización técnico-operativa que rigen la gestión de las finanzas públicas permiten al Ministerio de Finanzas fijar techos para el gasto de capital, dada una restricción fiscal preestablecida, por lo que aún no se ha logrado superar del todo la concepción de manejar el gasto de inversión como una variable de ajuste. 3. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES PARA LA VINCULACIÓN ENTRE PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO: La Constitución de la República establece tres principios rectores para la vinculación de la planificación nacional del desarrollo y la gestión de las finanzas públicas: Sujeción a la planificación (Art. 280 y 293).- Todas las políticas, programas y proyectos del sector público deben sujetarse a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y por tanto las finanzas públicas están subordinadas a estos objetivos. Sostenibilidad fiscal (Art. 286).- La utilización de los recursos fiscales debe salvaguardar la capacidad intertemporal de servir a la sociedad con igualdad tanto en la oportunidad como en la cantidad de recursos. Coordinación (Art. 226).- Las entidades del sector público deben cumplir solamente con las facultades establecidas en la Constitución y la ley, y deberán coordinar entre sí, para lograr el cumplimiento de las políticas, programas y proyectos planteados en función de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

4 Ninguna propuesta legal, estratégica u operativa puede contrariar estos tres preceptos rectores. La Constitución también define los siguientes instrumentos para la planificación: Plan Plurianual de Inversiones (Art. 339), Programación Presupuestaria Plurianual (Art. 294) y el Presupuesto General del Estado (Art. 292). 4. ESCENARIOS MACROECONÓMICOS Sobre la base de los principios y elementos determinados por la Constitución, se debe realizar el siguiente ejercicio que en su aplicación continua constituye el ciclo de planificación: 1. Definición política de la planificación.- Definir la situación deseada que se quiere alcanzar (función objetivo). 2. Definición macroeconómica de la planificación.- Determinación de los recursos con los que se cuenta, es decir la restricción a la que debe estar sujeta la planificación (sostenibilidad fiscal). 3. Definición pragmática de la planificación.- Forma en la cual se operativizará la planificación por medio de la inversión pública como variable instrumental. En este punto es importante mencionar que la sostenibilidad es parte inseparable del proceso de planificación, ya que caso contrario se estaría poniendo en riesgo la disponibilidad de recursos para la aplicación de políticas, programas y proyectos necesarios para cumplir con los objetivos de planificación. 5. CICLO DE PLANIFICACIÓN Definición de la función objetivo La función objetivo o situación deseada que quiere alcanzarse, debe plantearse no solo como una propuesta técnica, sino que también debe recoger la voluntad colectiva y generarse sobre la base de grandes acuerdos nacionales, de tal forma que la necesidad del cambio esté interiorizada en la población y permita generar un marco legal coherente y adecuado. Una vez planteado el objetivo se debe realizar un diagnóstico que permita establecer la situación actual y la ruta a seguirse para alcanzar la función objetivo, considerando la limitación de los recursos disponibles. Definición de la condición de sostenibilidad fiscal La definición de la condición de sostenibilidad fiscal, permite determinar los recursos que pueden utilizarse para cumplir con los objetivos planteados para alcanzar la situación deseada, considerando no sólo la disponibilidad de los recursos fiscales en un momento dado, sino a través del tiempo, lo que además permitirá definir el plazo que se necesita para alcanzar la función objetivo. Para esto se utilizan modelos que generen posibles

5 escenarios de desempeño económico consistentes entre los diferentes grupos agregados de la economía. Por esto, en esta fase se define la restricción a la que está sujeta el objetivo planteado, pero es importante mencionar que éste no se ajusta a la disponibilidad de un programa fiscal, sino que el programa fiscal plantea ajustes de resultado y financiamiento para tratar de cumplir las necesidades de la función objetivo de manera sostenible De este ejercicio se obtienen directrices macrofiscales que constituyen lineamientos macroeconómicos generales para la formulación y ejecución presupuestaria. Definición instrumental para la asignación del gasto público Una vez que se ha definido la función objetivo y la condición de sostenibilidad fiscal, se asignará los recursos de manera adecuada, a través de un ejercicio plurianual que permita comparar, por un lado, las necesidades para cumplir la función objetivo y, por otro, la disponibilidad de recursos dada la condición de sostenibilidad fiscal en el tiempo. Esto permite programar la inversión pública (anual y plurianual), es decir, pasar de las directrices generales para el gasto de capital a decisiones específicas para la asignación de recursos a programas y proyectos de inversión que permitan alcanzar la función objetivo; es por esto que esta fase es clave para planificación y constituye uno de los principales vínculos con el ciclo presupuestario. Evaluación y seguimiento Esta última fase está relacionada con la necesidad de conocer el impacto, así como la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos en función de los programas de inversiones elaborados. La retroalimentación que ofrece esta fase a la definición de la función objetivo resulta de importancia estratégica para conocer hacía dónde estamos avanzando y qué aspectos requieren ser modificados para mejorar las acciones de política pública. De manera general, el seguimiento debe realizarse a la gestión, procedimientos y normativa que deben cumplir las diferentes instituciones, por lo cual se relaciona con la fase de ejecución del ciclo presupuestario, mientras que la evaluación se debe realizar a los resultados de los diferentes programas y proyectos. Esta fase permite cerrar el ciclo de la planificación para la vinculación con el presupuesto, y retroalimenta el ciclo de planificación, de tal manera que el ciclo de la planificación y su vinculación con el presupuesto están sujetos a continuos cambios para la construcción de las políticas públicas.

6 Gráfico No. 1 Ciclo de planificación Fuente: SENPLADES Elaboración: SENPLADES 6. CICLO DEL PRESUPUESTO PARA LA VINCULACIÓN CON LA PLANIFICACIÓN Programación presupuestaria Partiendo de la función objetivo determinada en el ciclo de planificación, esta fase del ciclo presupuestario permite seleccionar un escenario macroeconómico probable y determinar una restricción de sostenibilidad fiscal. La programación presupuestaria y su programa financiero se relacionan con los ciclos de definición de la función objetivo, de determinación de la condición de sostenibilidad y asignación de recursos, considerando como condiciones dadas las directrices de planificación, por lo cual facilitan la generación de los programas (anual y plurianual) de inversiones, que garanticen la sostenibilidad fiscal y que deben ser de cumplimiento obligatorio para la formulación del presupuesto de manera que garanticen la vinculación planificación-presupuesto. Formulación presupuestaria En esta fase del ciclo se pasa de un esquema de resultado fiscal y necesidad de financiamiento a uno de equilibrio presupuestario, en el que todos los egresos presupuestarios deben contar con una partida de financiamiento, en función del cual se elabora una proforma presupuestaria, en absoluta consistencia con la programación

7 financiera y una adecuada incorporación de los programas de inversión, lo que dependerá de la claridad y detalle de los mismos. Es recomendable que para precautelar la sostenibilidad fiscal, previo a cualquier cambio significativo en la formulación, se elabore una nueva programación que evalúe la conveniencia o no del cambio, caso contrario se podría producir una desvinculación con los objetivos de la planificación o generar riesgos para la sostenibilidad en el mediano plazo, situaciones que no solo representan un problema técnico sino también legal, ya que son atentatorios contra los principios rectores determinados en la Constitución. Ejecución presupuestaria Una vez que la proforma presupuestaria ha sido aprobada se inicia la fase de ejecución, que es la que permite la aplicación y adecuación del presupuesto formulado y previamente programado. Esta fase se caracteriza por un proceso de prueba, error y ajuste, debido a la complejidad y heterogeneidad de casos al momento de la aplicación de un presupuesto. En este sentido, los cambios que se dan durante la ejecución no son menores y regularmente requieren el cálculo o la actualización de la programación presupuestaria para garantizar la sostenibilidad, lo que convierta a esta fase en un conjunto de actividades continuas de la gestión de las finanzas públicas y altamente vinculadas a los resultados de la fase de ejecución. Seguimiento y evaluación presupuestaria Esta fase nos permite conocer el desempeño presupuestario y los resultados de la asignación de recursos; no obstante, debido a que su ámbito abarca más que los aspectos estrictamente presupuestarios, ya que la capacidad o desempeño de la ejecución de las diferentes entidades generalmente depende de la capacidad de planificación de las mismas, el seguimiento y evaluación del ciclo presupuestario debe reportar resultados a la instancia de planificación, en donde pueden resolverse de mejor manera problemas político-técnicos, organizativos y hasta conceptuales, ya que ofrece una gama de aproximaciones y soluciones mucho más rica que la del ámbito del presupuesto. Por las razones expuestas, esta fase del ciclo presupuestario es de particular importancia para la vinculación planificación-presupuesto y la programación plurianual de la inversión pública.

8 Gráfico No. 2 Ciclo de presupuesto Fuente: SENPLADES Elaboración: SENPLADES 7. FUNCIONAMIENTO INTEGRADO DE LA PLANIFICACIÓN Y LAS FINANZAS PÚBLICAS La interacción entre la planificación y la gestión del presupuesto se realizan a dos niveles distintos: el sustantivo, en la que se discuten decisiones de política, y el operativo, en el que se discute los medios y la forma en que se ejecutan acciones para el cumplimiento de los fines de política. En este sentido, la programación está más relacionada con el nivel sustantivo mientras que la ejecución, la evaluación y el seguimiento están más relacionadas con el nivel operativo. Al integrar los dos ciclos, la planificación se constituye como la parte determinante, al establecer los objetivos a cumplirse de acuerdo a los programas anuales y plurianuales de inversión, lo cual se instrumentará al aplicar el ciclo presupuestario, como se explica en el gráfico 3.

9 Gráfico No. 3 Sistema Integrado de Planificación y Finanzas Públicas Fuente: SENPLADES Elaboración: SENPLADES Es importante mencionar que como se observa en el gráfico, las actividades de sostenibilidad fiscal, seguimiento y evaluación son actividades que deben realizarse coordinadamente entre el sistema de planificación y el de finanzas púbicas, ya que ambos sistemas tienen competencias en estas actividades, como se resume en el gráfico 4.

10 Gráfico No. 4 Competencias de los sistemas de Planificación y Finanzas Públicas Fuente: SENPLADES Elaboración: SENPLADES 8. INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA La vinculación planificación-presupuesto requiere no solamente la articulación de las entidades responsables de estos temas, sino de de todas las instancias y dependencias responsables de la formulación y ejecución de las políticas públicas en el Gobierno Central y de los gobiernos autónomos descentralizados, ya que es en este nivel en el cual se articulan las políticas sectoriales entre sí y con los planes locales. Esta planificación a su vez se articula con la planificación estratégica de las instituciones, en la cual se enlazan los objetivos estratégicos institucionales (OEI) con los objetivos de planificación, por medio del Plan Plurianual Institucional y el Plan Operativo Anual. Para esto, se han definido algunos instrumentos de planificación y política pública: Agendas Sectoriales.- Instrumento de coordinación sectorial que define las políticas y programas emblemáticos de cada sector y su articulación intersectorial. Agendas Territoriales.- Denominadas Agendas Zonales, establecen y jerarquizan las intervenciones del Estado en los territorios, de manera ordenada, complementaria y planificada. Agendas para la Igualdad.- Instrumentos formulados por los Consejos para la Igualdad que establecen los mecanismos de transversalización de los enfoques de igualdad en las dimensiones sectorial y territorial de la planificación.

11 9. PLANIFICACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Como ya se mencionó anteriormente, con el cambio de enfoque descrito al inicio de este documento, la inversión pública se convierte en una variable instrumental de la política pública, ya que ésta no se ajusta a la disponibilidad de un programa fiscal, sino que el programa fiscal plantea ajustes de resultado y financiamiento para canalizar el ahorro a la inversión de manera sostenible. Se plantea que sea la inversión pública el instrumento mediante el cual se podrá generar una economía endógena y sostenible, de acuerdo a una estrategia de largo plazo (16-20 años) a través de 4 fases: 1. Transición en el modelo de acumulación de bienes primarios hacia las nuevas industrias seleccionadas en la estrategia de largo plazo a través de la sustitución selectiva de importaciones e intensificar el proceso de redistribución. 2. Crecimiento relativo de las nuevas industrias frente al sector primario, gracias al desarrollo de investigación y desarrollo para la generación de tecnología y el afianzamiento del sistema del sustitución selectivo de importaciones; 3. Diversificación y sustitución de exportaciones, una vez que las nuevas industrias generan productos de alto valor agregado y constante innovación tecnológica. 4. Despegue de los bioservicios y su aplicación tecnológica, que tengan encadenamientos con las nuevas industrias, que para esa fase constituirán la base del modelo de acumulación. En este sentido, el Plan Nacional para el Buen Vivir determinó 10 políticas para canalizar la inversión, en la primera fase de las cuatro descritas de la estrategia de economía endógena para el Buen Vivir: 1. Mantener fuentes de ingreso estratégicas.- Esta política busca asegurar recursos en el corto plazo, que permitan dinamizar la inversión pública productiva y garantizar la inclusión social. 2. Expandir la cobertura y elevar la calidad en la provisión de bienes y servicios esenciales para el Buen Vivir.- Con lo cual se busca mejorar el acceso de toda la población a los diferentes bienes y servicios públicos, para construir las condiciones para iniciar una redistribución social y territorialmente equilibrada. 3. Generar oportunidades.- Política que busca el desarrollo de las diferentes capacidades humanas y al mismo tiempo la generación de oportunidades que permitan el ejercicio pleno de las capacidades. 4. Fortalecer la soberanía alimentaria.- Busca la reducción de la dependencia externa en este ámbito, para que no solo se potencie la producción interna, sino que se asegure una oferta mínima de alimentos para toda la población. 5. Fortalecer la soberanía energética.- Cambio de la matriz energética hacia tecnologías más eficientes y limpias, que permitan abastecer la demanda interna y disminuir la dependencia externa en este sentido. 6. Acumulación de capital.- Como ya se mencionó con anterioridad, se busca generar acumulación de capital en sectores estratégicos que aumenten su productividad e indirectamente potencien a los sectores que se relacionan con las industrias seleccionadas, por medio de los encadenamientos entre ellos. 7. Impulsar la industrialización, el desarrollo de servicios y la generación de valor en la producción.- Esta política se centra principalmente en el cambio del patrón de

12 especialización, por medio de la generación de industrias a través de la sustitución selectiva de importaciones y el desarrollo de servicios especializados que aprovechan de manera sustentable las ventajas que tiene el país, y permiten la construcción de estructuras productivas más justas y las productividad sistémica. 8. Invertir y desarrollar capacidades en ciencia y tecnología: transferencia de tecnología y conocimiento aplicado (productividad).- Política enfocada a priorizar la inversión en actividades que permitan la transferencia, apropiación y generación de tecnología dirigida al aumento de la productividad. 9. Distribución equitativa de la inversión pública.- Inversión pública en función de criterios de desarrollo territorial equilibrado, para evitar que se polarice el desarrollo entre diferentes zonas del país. 10. Implementar mecanismos de coordinación pública-privada para la inversión, que permitan constituir los arreglos institucionales necesarios para lograr sinergia complementaria a través del apalancamiento de la inversión pública y privada.- Generar un marco institucional en el cual se permita que las inversiones públicas y privadas se complementen entre sí, para generar un efecto multiplicador en la economía. Estas políticas, junto con los objetivos del PNBV, son las directrices en función de los cuales deben elaborarse los planes de inversión (anual y plurianual), en el marco de interacción que se ha descrito a lo largo de este documento.