PROPUESTA PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL RÉGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE DE LA CCSS

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1 PROPUESTA PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL RÉGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE DE LA CCSS Grupo técnico integrado por asesoras y asesores de la Caja Costarricense del Seguro Social, el Instituto Nacional de las Mujeres, los Sindicatos y las Cooperativas Facilitación técnica: Organización Internacional del Trabajo Observador: Defensoría de los Habitantes 28 de febrero del 2005

2 I. PRESENTACIÓN... 3 II. PRINCIPIOS, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE (IVM) DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL (CCSS)... 3 a. Los principios... 4 b. Los objetivos de la reforma... 4 c. Instrumentos de la reforma... 5 III. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA (ESCENARIO BASE)... 5 IV. PROPUESTAS NO PARAMETRICAS (ESCENARIO DE ADMINISTRACION EFICIENTE)... 7 a. Recaudación... 8 b. Inversiones... 9 c. Cobertura... 9 d. Invalidez e. Pensiones por muerte f. Gastos administrativos g. Situación financiera bajo escenario de administración eficiente V. PROPUESTA DE REFORMA PARAMÉTRICA a. Personas afiliadas con 44 y menos años de edad i. Requisitos de acceso ii. Tasa de contribución iii. Salario de referencia iv. Niveles de beneficio v. Beneficio reducido de vejez e invalidez vi. Pensión mínima vii. Pensión máxima y salario máximo de cotización viii. Retiro anticipado b. Personas afiliadas de 55 años y más de edad c. Afiliados entre 45 y 54 años de edad d. Valuación actuarial de la propuesta VI. PROPUESTAS RELACIONADAS CON OTRAS POLÍTICAS VII. SEGUIMIENTO Y RENDICION DE CUENTAS VIII. ANEXO: ALGUNOS EJEMPLOS ILUSTRATIVOS a. Ejemplos de Salario Mínimo b. Ejemplo de ingreso menor a salario mínimo c. Ejemplo de trayectoria laboral oportunista d. Ejemplo de ingreso medio e. Ejemplo de entre 6 y 7 salarios mínimos

3 I. PRESENTACIÓN A continuación se presentan las recomendaciones del grupo técnico constituido el 17 de enero del 2005 e integrado por Sergio Velasco, de la OIT, Adolfo Rodríguez, de la Presidencia Ejecutiva de la CCSS 1, Carlos León, de la Defensoría de los Habitantes, Juliana Martínez, del Instituto Nacional de las Mujeres y de ANEP, Marta Rodríguez, del sector sindical confederado, y Johnny Mora, del sector cooperativo. La elaboración de estas recomendaciones se apoyó en las propuestas para la reforma de IVM presentadas ante la Comisión Social durante el año 2004, por parte de representantes del Estado (incluyendo la CCSS, el Ministerio de Trabajo y el INAMU), de los sectores empresarial, sindical, solidarista y cooperativista, de instituciones públicas que participaron como observadoras (la Defensoría de los Habitantes y la Superintendencia de Pensiones), y de la OIT. 2 Las evaluaciones de todos los escenarios considerados en esta propuesta han sido realizadas utilizando el modelo actuarial, la información fuente y las bases biométricas desarrolladas por la propia Dirección Actuarial de la Caja, y con la participación activa de funcionarios de esa dependencia. El documento está dividido en cinco secciones: la primera presenta los principios, objetivos e instrumentos de la reforma; la segunda sección presenta un conjunto de medidas relacionadas con la gestión de los seguros que no implican modificaciones en los parámetros del sistema pero que podrían tener importantes consecuencias desde el punto de vista de la protección social y, en segundo término, sobre la solvencia financiera del sistema; en tercer lugar presenta la propuesta de reforma de requisitos, cotizaciones y beneficios que garantizaría la solvencia del sistema durante al menos los próximos 40 años; la cuarta sección menciona recomendaciones relacionadas con otras políticas; la quinta y última se refiere al seguimiento de las propuestas contenidas en este documento. II. PRINCIPIOS, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE (IVM) DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL (CCSS) La reforma de pensiones ha de responder a un conjunto de principios y objetivos coherentes con los fines de la seguridad social y que recogen las inquietudes e intereses de los distintos actores que participaron en el diseño y negociación de la reforma. 1 Durante la primera fase del trabajo de este grupo técnico, el representante de la Presidencia Ejecutiva de la CCSS fue Fabio Durán. 2 El presente documento no compromete la posición institucional de la Defensoría de los Habitantes ni de la Organización Internacional del Trabajo frente al proceso de reforma del RIVM, ya que el papel de ambas instituciones ha consistido en acompañar y facilitar el proceso. 3

4 a. Los principios 1. La seguridad social y la protección frente a los riesgos de invalidez, vejez y muerte son un derecho humano fundamental. 2. El Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) se inspira en los principios de obligatoriedad, universalidad, solidaridad, equidad y subsidiaridad. 3. El Estado tiene la obligación de velar por que exista una adecuada protección ante los riesgos de invalidez, vejez y muerte. Toda la población económicamente activa ha de contar con una protección de similares alcances ante los riesgos de invalidez, vejez y muerte, sin otra diferencia que la resultante del esfuerzo contributivo o de los estados de necesidad legalmente reconocidos. 4. Los beneficios otorgados por el Régimen de IVM han de ser suficientes para que no se deteriore el nivel de vida de la población protegida al momento de pensionarse. 5. Los costos del Régimen de IVM deben ser acordes con las condiciones económicas reales de las personas, de las empresas y del país y debe asentarse en sólidas bases que aseguren su viabilidad financiera y económica a largo plazo. 6. La gestión del Régimen de IVM debe ser eficiente, democrática y transparente. En general, se debe observar la aplicación del Convenio 102 de la OIT, ratificado por Costa Rica y el cual hace referencia a la suficiencia, a los niveles de cobertura, a niveles mínimos de beneficios, etc. b. Los objetivos de la reforma El Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte y su gestión serán reformados con el propósito de alcanzar los siguientes objetivos: (i) (ii) (iii) (iv) (v) Extender la cobertura en el marco del proceso de universalización. Mejorar las condiciones de acceso de las mujeres a los seguros sociales por derecho propio. Mejorar la gestión de los ingresos, de las prestaciones, de los gastos administrativos y de las inversiones del Régimen con el propósito de que los recursos disponibles sean utilizados cada vez más eficientemente y con mayor eficacia y equidad. Mejorar la relación entre el esfuerzo contributivo y los beneficios, de manera que se promueva la cotización y se reduzcan los incentivos a la evasión. Hacer más transparentes y efectivos los elementos de solidaridad entre grupos sociales y entre generaciones. 4

5 (vi) Garantizar que la evolución de los costos se ajuste a criterios y objetivos razonables de equilibrio financiero y actuarial para los próximos 40 o 50 años. (vii) Eximir a los sectores más vulnerables del esfuerzo requerido para lograr la sostenibilidad financiera del régimen. c. Instrumentos de la reforma Con el propósito de lograr los anteriores objetivos, se considera la introducción gradual de ajustes en las políticas y los parámetros ligados a los siguientes instrumentos: En relación con las contribuciones y los requisitos para pensionarse: Más opciones para el retiro por vejez Tasas de cotización crecientes Requisitos de número de cuotas acordes con la realidad del mercado de trabajo costarricense Condiciones equitativas en los requisitos de calificación, según género En relación con las prestaciones: Salario de referencia para el cálculo de la pensión que garantice un trato justo y equitativo y que desestimule la subdeclaración y la sobredeclaración Progresividad en la aplicación de la fórmula de cálculo de la pensión, para garantizar una cuantía de pensión proporcionalmente creciente conforme el nivel de ingreso disminuye Nueva pensión reducida para quienes cumplan parcialmente con los requisitos de cotización Tope superior a la cotización, para estimular la participación de las personas de mayores ingresos En relación con la gestión: Mejoras administrativas para incrementar la transparencia, la eficiencia y la eficacia en las políticas de aumento de cobertura, de lucha contra la evasión y la morosidad, de gestión de inversiones y de trámite de las pensiones Fortalecimiento de los departamentos responsables de la gestión administrativa. Control social participativo de los procesos de gestión, mediante el reforzamiento de los medios existentes o la creación de nuevos mecanismos III. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA (ESCENARIO BASE) Como las pensiones son prestaciones de largo plazo cuyo financiamiento y otorgamiento involucra a diferentes generaciones sucesivas, se necesita hacer una proyección demográfica y actuarial que permita conocer la situación del sistema en las siguientes décadas. Dichas proyecciones fueron realizadas por la Dirección Actuarial de la CCSS y revisadas por el especialista de la OIT Sergio Velasco. El modelo actuarial de la CCSS 5

6 permite hacer proyecciones bajo ciertos supuestos demográficos y económicos, y da por resultado dos tipos de proyecciones: proyecciones demográficas (población total, población económicamente activa y población afiliada) y proyecciones financieras (salarios, ingresos y gastos). En el análisis del desempeño de un régimen de pensiones, normalmente se parte de un escenario base, es decir, de una proyección de la situación futura en la que se supone que la regulación y la eficacia en la gestión (recaudación, cobertura, etc.) no cambian. Este escenario presenta lo que ocurriría si no se hace nada más de lo que ya se está haciendo. Para evaluar el efecto de las diversas medidas, se proyecta al futuro un nuevo escenario que incluye los cambios, y se compara su costo con el costo del escenario base. El equilibrio actuarial de un sistema de pensiones se consigue si en un determinado periodo de tiempo, que debe ser lo suficientemente largo, los ingresos y los egresos tienden a coincidir. Los egresos están dados principalmente por las prestaciones (pago de pensiones), a las que se suman los gastos administrativos. Los ingresos están dados principalmente por las contribuciones, a las que se suman los rendimientos de las inversiones. Durante las fases tempranas de un sistema de pensiones, cuando hay muchos cotizantes y pocos o ningún pensionado, las contribuciones pasan a constituir un fondo conocido como fondo de reserva, cuyos rendimientos contribuyen, como se dijo, al financiamiento de las pensiones. En la medida en que debido el régimen madura (los afiliados se van pensionando) y se opera la transición demográfica (la población envejece relativamente), el número de contribuyentes por cada pensionado disminuye, lo cual quiere decir que se reducen los ingresos (número relativo de contribuyentes) y aumentan los egresos (número relativo de pensionados). Esta tendencia se ve compensada durante un periodo por los rendimientos del fondo de reserva, que habrá crecido durante la fase de maduración. Pero en la medida en que el número de contribuyentes por pensionado sigue disminuyendo, es necesario introducir cambios que reduzcan los gastos o aumenten los ingresos. Un indicador de la sostenibilidad financiera de un régimen de pensiones es el tiempo que transcurrirá antes de que se den tres hechos de gran relevancia: Primer hecho: los montos de las pensiones y otros gastos superan los ingresos por cuotas, de tal manera que a partir de ese momento para pagar las pensiones es necesario, además de las contribuciones, hacer uso de los rendimientos del fondo de reserva. Segundo hecho: los montos de las pensiones y otros gastos superan los ingresos totales (contribuciones más rendimientos), de tal manera que a partir de ese momento para pagar las pensiones es necesario, además de las contribuciones y los rendimientos de la reserva, hacer uso del principal del fondo, de manera que éste empieza a decrecer. Tercer hecho: la reserva se agota y el régimen no puede del todo hacer frente a sus obligaciones de pago de pensiones. 6

7 El cuadro siguiente muestra las fechas en que se produce cada uno de esos hechos en el caso de que no se introduzca ninguna mejora al régimen, es decir, en el escenario base: Cuadro 1. Momentos críticos en el escenario base Contribuciones dejan de ser suficientes Contribuciones y rendimientos dejan de ser suficientes (reserva empieza a disminuir) Se agotan reservas del fondo IVM Año Fuente: Elaboración OIT en colaboración con la Dirección Actuarial, CCSS. Este escenario base está elaborado con base en estimaciones de la población económicamente activa (PEA) a partir de la información del Censo del 2000 y en información depurada del Sistema Centralizado de Recaudación, y contempla los siguientes supuestos: reducción en pensiones por muerte realizada en el 2002, reducción de pensiones por invalidez como producto de la reforma del artículo 6 del reglamento (2003), incremento de la cobertura del 45% al 60% de la PEA (escenario conservador), y tasa de rendimiento de las inversiones del fondo de reserva del 3% 3. En este escenario la tasa de contribución, los requisitos para pensionarse (número de cuotas y edad) y el monto de las pensiones permanecen constantes. Los datos reflejados en el cuadro 1 indican que el régimen enfrenta a muy corto plazo un serio problema en su equilibrio financiero. Por lo tanto es necesario pensar en medidas que permitan obtener una reducción de los costos y/o un aumento de los ingresos. Esas medidas son de dos tipos: las denominadas medidas no paramétricas, tendientes a mejorar la gestión del régimen en sus diversos componentes, y las llamadas medidas paramétricas, que modifican los diferentes parámetros relacionados con las contribuciones, los requisitos y los beneficios del régimen. A continuación las medidas que se proponen para tales efectos. IV. PROPUESTAS NO PARAMETRICAS (ESCENARIO DE ADMINISTRACION EFICIENTE) La administración de un sistema de pensiones contempla al menos los siguientes procesos: Gestión de la afiliación Gestión de la recaudación Gestión de las inversiones Gestión de las prestaciones 3 Este escenario coincide con el presentado como escenario base por parte de la Dirección Actuarial de la CCSS en diciembre del 2004 ante la Comisión Social. 7

8 Una gestión eficiente y eficaz de estos procesos conlleva un aumento de los ingresos del sistema, como por ejemplo la incorporación de nuevos cotizantes, la reducción de la evasión y el aumento de la rentabilidad esperada de las inversiones. También puede conllevar una reducción de los costos como resultado, por ejemplo, de mejoras en la calificación de la invalidez o de disminuciones en los costos administrativos. A continuación se proponen algunas metas y orientaciones para la mejora en la gestión de estos procesos. Con eso se busca aumentar los ingresos y reducir los costos lo cual redunda en la sostenibilidad del régimen, pero además avanzar en diversas áreas como la extensión de la cobertura en el cumplimiento de los objetivos estratégicos de la seguridad social. Todas las metas propuestas deberán estar sujetas a planes detallados. Se recomienda además que la CCSS diseñe un programa de incentivos dirigidos a las(os) funcionarias(os) responsables de la ejecución de cada una de las medidas. Estas consideraciones son clave para el cumplimiento y complemento de la Ley de Protección al Trabajador (LPT) que entró en vigencia en el El diseño y la aprobación de estos planes, que debe completarse perentoriamente, es una condición indispensable para la entrada en vigencia de la reforma paramétrica. Los planes deberán contener objetivos claros, metas cuantificables, programas y medidas concretas, cronogramas, indicadores de desempeño y responsables, así como un sistema de incentivos y sanciones para estos últimos. Todos los planes deben contemplar mecanismos de evaluación y rendición de cuentas, incluyendo informes periódicos de los avances y resultados alcanzados. En particular, la responsabilidad última por la ejecución de los diferentes planes deberá ser asumida en lo personal por el gerente de la división responsable de la ejecución del plan correspondiente. Se ha diseñado un escenario denominado escenario de administración eficiente que incorpora algunas mejoras en la gestión de algunos componentes de ese proceso (recaudación, inversiones, cobertura y pensiones por invalidez), en contraste con el escenario base, que sólo supone los cambios inerciales que se han constatado en el pasado. a. Recaudación Los ingresos del régimen deben aumentar en un 5% hacia el 2010 (un promedio de un 1% anual) a través de reducciones de la mora y de la evasión. Este supuesto es congruente con la estimación realizada por la Dirección Actuarial de la Caja. Sin embargo, estas metas de aumento de la recaudación deberían apoyarse en estimaciones más precisas que las disponibles y en una adecuada caracterización del problema. A partir de ello, se debe elaborar el plan, que contendrá un conjunto de medidas que entre otras cosas hagan operativas las disposiciones de la Ley de Protección del Trabajador. El plan deberá haber sido aprobado por la Junta Directiva de la CCSS antes de que entre en vigencia la reforma paramétrica. 8

9 Adicionalmente, antes de la entrada en vigencia de la reforma paramétrica, será indispensable que la CCSS haya negociado con el Ministerio de Hacienda un plan para el pago por parte del Estado de la deuda de pensiones que se ha venido acumulando, deuda que según la División Financiera de la CCSS había alcanzado al 31 de diciembre del 2004 la suma de millones de colones 4. b. Inversiones En el escenario de administración eficiente se estimó que las tasas de rendimiento de las inversiones aumentan un 1% en términos reales en el largo plazo. Para ello las inversiones deben optimizarse a partir de criterios de seguridad, rendimiento y liquidez. En igualdad de circunstancias con respecto a estos criterios, se debe priorizar proyectos que contribuyan al desarrollo del país. Para ello es necesario profesionalizar la gestión de las inversiones a partir de la ejecución de un plan que deberá (i) promover una mayor diversificación de las inversiones (en la actualidad casi exclusivamente en bonos del Estado), (ii) propiciar una administración más activa de las inversiones en el mercado secundario 5, (iii) dotar a la CCSS de instrumentos y procedimientos para realizar un monitoreo del mercado que permita optimizar permanentemente la cartera de inversiones, y (iv) valorar las inversiones a precios de mercado (y no a precios históricos como ocurre actualmente), con el fin de lograr una mayor transparencia sobre la verdadera situación del fondo de reserva 6. c. Cobertura En el 2003 la población ocupada que no cotizaba al régimen de IVM era de cerca de 700,000 personas. Actualmente 18 de cada 100 trabajadores independientes hombres no cotizan a la seguridad social, mientras que entre las mujeres este número asciende a 48 de cada 100. La combinación de trabajo independiente con sexo femenino es particularmente crítica para mejorar los niveles de cobertura. El cuadro 2 presenta estos datos, incluyendo población total y población femenina según inserción laboral. Además, entre las personas que no cotizan hay quienes tienen ingresos suficientes como para cotizar y quienes no los tienen. El cuadro distingue entre las personas con capacidad contributiva total y aquellas con capacidad contributiva parcial. Muchas de estas personas están afiliadas al régimen de IVM y por tanto ya tienen cuotas registradas. 4 El endeudamiento del Estado con el Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) debería ser objeto de análisis y de negociación en el corto plazo. La comisión recomienda que el SEM sea objeto de análisis y revisión en distintos aspectos relativos al financiamiento y la prestación de los servicios. 5 El mercado primario es aquel en el que el emisor de los títulos valores los coloca por primera vez; el mercado secundario es aquel en el que estos se transan una vez emitidos. 6 La valoración de precios de mercado es un registro contable que consiste en imputar a los títulos valores que componen la cartera de inversiones el precio al que podrían ser vendidos en un determinado momento del tiempo. 9

10 Cuadro 2. Personas ocupadas sin aseguramiento Capacidad Personas Asalariadas Personas Independientes Total de personas contributiva Total Mujeres Total Mujeres Plena Parcial Total Fuente: Juan Diego Trejos con base a Encuesta de Hogares, 2003 La CCSS tiene que hacer un esfuerzo de aumento de cobertura de la población ocupada con algún grado de capacidad contributiva, ya sea total o parcial. Para ello será necesario combinar castigos al no aseguramiento con incentivos al aseguramiento, tales como el complemento financiero del Estado a las contribuciones de las personas con capacidad contributiva parcial. En otras palabras, el aumento de cobertura no se puede lograr sólo con medidas coercitivas (dirigidas en particular a la población con capacidad contributiva total) sino que requiere de incentivos adecuados (dirigidas especialmente, aunque no exclusivamente, a la población con capacidad contributiva parcial) y de un fortalecimiento de las dependencias responsables del aseguramiento (por ejemplo debe mejorarse la capacitación y aumentar la disponibilidad de recursos humanos y tecnológicos de la Dirección de Inspección, las sucursales y las diversas entidades relacionadas). La CCSS también tendrá que hacer un esfuerzo por desarrollar una estrategia de aumento de la cobertura diferenciada por sexo y según condición de la población (asalariada, sector informal, amas de casa, etc.). En el caso de la población no ocupada, en su mayoría amas de casa, el plan de aumento de cobertura debería contemplar la posibilidad de combinar el aseguramiento contributivo voluntario a IVM, con el aseguramiento familiar al SEM. Adicionalmente, deberá hacerse un esfuerzo para resolver diversos problemas que enfrenta la población inmigrante para participar de los deberes y derechos del régimen de IVM, entre ellos eventualmente el de la portabilidad de sus derechos a los países de origen (a través, por ejemplo, de convenios internacionales que permitan transferir recursos de la población extranjera cotizante). Finalmente la CCSS deberá ser parte de acciones interinstitucionales que promueven una formalización del empleo que a su vez revierta en mayores grados de aseguramiento. La entrada en vigencia de la reforma paramétrica debe tener como condición indispensable, además de la aprobación del plan por la Junta Directiva, que se haya iniciado el cobro de los montos de hasta el 15% provenientes por concepto de utilidades de empresas públicas (artículo 78 de la LPT). El aumento de las cotizaciones en el año 2010 debe estar sujeto al cumplimiento de un escenario de aumento de la cobertura que exceda en un 50% el supuesto de incremento anual de la cobertura planteado por la Dirección Actuarial. Esto equivale a un promedio de alrededor de 45,000 personas por año (sujeto a ajustes en función del aumento de la PEA). 10

11 d. Invalidez El número de pensiones por invalidez es actualmente casi el mismo que el numero de pensiones por vejez, y un tercio de todas las pensiones. La proporción de personas inválidas es similar a la de países que han vivido conflictos militares. Es necesario realizar una mejor caracterización del problema así como una evaluación actuarial del resultado de los cambios realizados en el reglamento de Invalidez por parte de la Junta Directiva de la Caja en el Es de esperar que la tasa de invalidez puede reducirse como resultado de una combinación de las siguientes medidas: - Elaborar y ejecutar un programa para implementar las reformas contenidas en dicho reglamento - Auditar las pensiones por invalidez otorgadas en los últimos 5 años - Delimitar claramente entre la Caja y el INS las responsabilidades en relación con la atención de los riesgos de invalidez - Mejorar la política de salud ocupacional en conjunto con las autoridades competentes (tales como el INS, el Consejo Nacional de Rehabilitación y los entes rectores, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Salud, entre otras) - Mejorar las condiciones de acceso a pensiones por vejez por parte de las personas de edad avanzada (ver abajo beneficio reducido y retiro anticipado). La formulación de medidas adicionales debe partir del diagnóstico de invalidez y de una evaluación de los resultados de la implementación de las modificaciones introducidas recientemente en el reglamento. Igualmente, es necesario realizar una estimación de la reducción de gasto esperada como producto de estas medidas (distintas a las previstas en el escenario base dado que en dicho escenario se trataba de una disminución inercial como producto de las medidas que ya se vienen llevando a cabo y no de un esfuerzo decidido por disminuirlas). Dado que la estimación de los beneficios de invalidez tienen como referencia los de las pensiones por vejez (tal como es actualmente), las pensiones de invalidez se modificarán de acuerdo con la propuesta de cambios en la fórmula de cálculo de las pensiones por vejez (explicados en la sección de reforma paramétrica). Las modificaciones en los beneficios de las pensiones por invalidez se implementarán a partir de los 18 meses posteriores a la entrada en vigencia de la reforma. e. Pensiones por muerte Los cambios en el cálculo de las pensiones por vejez modificarán las pensiones por muerte, las cuales se estiman como un porcentaje de las pensiones por vejez (según la edad de la viuda) y la edad y cantidad de hijos, hijas y otras personas sobrevivientes. Esto quiere decir que las pensiones por viudez mejorarán en los estratos de menores ingresos y 11

12 disminuirán en los estratos de ingresos superiores en la misma proporción que lo que ocurrirá con las pensiones por vejez. La reducción de las pensiones por viudez y el aumento de las pensiones contributivas de las mujeres es deseable por una razón: las pensiones por viudez se otorgan en función de la dependencia económica de una persona (usualmente la mujer) sobre otra (usualmente el esposo o compañero). Si una pareja se disuelve, la mujer asegurada familiar deja de tener derecho a una pensión por viudez, independientemente de los años que haya compartido con el cónyuge o compañero. Por lo tanto, ante la interrupción del vínculo familiar, muchas mujeres quedan desprotegidas de un momento a otro. Es por lo tanto deseable llevar a cabo acciones que promuevan el acceso directo contributivo de las mujeres (sea obligatorio para las ocupadas, o voluntario para las no ocupadas, en particular las amas de casa). Como producto de la implementación de esta reforma se espera que por efecto del aumento de la cobertura en general, y de las mujeres ocupadas y no ocupadas en particular (obligatorio para las ocupadas y voluntario para las no ocupadas), el porcentaje de mujeres que necesitan de pensiones por viudez vaya reduciéndose en el largo plazo. El plan de aumento de cobertura deberá por lo tanto contemplar acciones específicamente dirigidas a promover dicho aseguramiento directo. Existe un segundo aspecto de importancia que esta propuesta no contempla pero que debe ser, en el corto y mediano plazo, parte de la agenda institucional de la Caja. Se trata de una revisión del concepto de dependencia económica. Actualmente se entiende como ausencia de ingresos. Si una mujer cuenta con ingresos propios, aunque estos sean muy reducidos, no se considera como dependiente y carece, por tanto, de derecho a una pensión por viudez. Esto desconoce que una persona con escasos ingresos puede, de todas maneras, ser dependiente de un segundo ingreso, y genera un incentivo al no aseguramiento propio contributivo (para no perder el acceso a la pensión por viudez). Por eso, en el futuro, será necesario repensar la definición de dependencia económica que emplea la Caja, así como valorar la posibilidad de que mujeres de escasos ingresos combinen distintos tipos de aseguramiento, por ejemplo, una combinación de acceso contributivo (a pensiones) y familiar (a salud). f. Gastos administrativos Actualmente los gastos administrativos ascienden al 5% de los ingresos por cuotas. Desde una perspectiva internacional, este gasto se encuentra en un nivel razonable. Sin embargo, es necesario introducir una serie de medidas que permitan alcanzar reducciones adicionales y mejorar la calidad tanto de los servicios como de la información disponible. Los gastos administrativos del SEM y de IVM se imputan a través de un cálculo. El supuesto que se incluye en este apartado parte de que dicha imputación se realiza en forma correcta. Sería necesario revisarlo para corroborarlo. 12

13 g. Situación financiera bajo escenario de administración eficiente El cuadro 3 muestra los momentos críticos del régimen de IVM en caso de que se alcancen las metas de gestión mencionadas en los parágrafos anteriores: Cuadro 3. Momentos críticos en el escenario con administración eficiente Contribuciones dejan de ser suficientes Contribuciones y rendimientos dejan de ser suficientes (reserva empieza a disminuir) Se agotan reservas del fondo IVM Año Fuente: Dirección Actuarial, CCSS. Este modelo de administración eficiente incluye: - Masa salarial incrementada gradualmente en 5% con respecto al escenario base - Gastos administrativos se reducen un 20% en relación con el escenario base (de 5% que es el máximo autorizado a 4%) - Tasa de interés real aumenta en 1% frente al escenario base (del 3% al 4%) - La cobertura llega a un 60% de PEA (excluyendo población pobre y patronos y socios) Este escenario de administración eficiente no incorpora una serie de mejoras que podrían conllevar resultados positivos adicionales: - Efectos en la reducción de pensiones por invalidez debidas a los cambios propuestos (por falta de tiempo para realizar las estimaciones pertinentes) - Efectos de aumento adicional de cobertura (por falta de elaboración de plan de universalización que se pudiera reflejar en esta propuesta) - Recaudación del aporte de las utilidades que deben realizar las empresas públicas (cuyo porcentaje, hasta un 15%, debe ser definido por el Poder Ejecutivo). Como se observa en el cuadro 3 los resultados esperados como producto de una administración eficiente, no son suficientes para alcanzar el equilibrio del régimen de IVM en el mediano plazo. Esto evidencia que estas medidas deberán ser complementadas con un conjunto de medidas de carácter paramétrico que se detallan a continuación. V. PROPUESTA DE REFORMA PARAMÉTRICA El cálculo de las pensiones se realiza con base en cinco criterios ( parámetros de política ), los cuales son: la edad de retiro; el porcentaje de cotización sobre el salario; el salario de referencia utilizado para definir las cotizaciones (salario de referencia); el 13

14 número de cuotas; y el monto de las pensiones. Por ello, cuando se habla de reforma paramétrica, se alude a cambios en uno o más de estos criterios. El diseño de esta propuesta se realizó con apego a los siguientes criterios: - Aprovechar las muchas coincidencias existentes de las propuestas de los diferentes sectores planteadas en el seno de la Comisión Social. - Analizar y considerar, cuando así lo juzgó conveniente esta Comisión, algunas propuestas planteadas en el seno de la Comisión Social que no fueron analizadas o evaluadas. - Plantear opciones con un enfoque técnico y con base en los principios, en aquellas áreas en las que no ha habido consenso o que están pendientes de discusión. - Atenuar el actual desbalance entre lo que se cotiza y lo que se recibe (el valor de lo que se recibe es entre 2,5 y 3 veces el valor de lo que se aportó, calculado al momento del retiro). A lo largo del 2004 los distintos sectores plantearon criterios no sujetos a negociación: - El sector empresarial planteó la imposibilidad de aumentar las cuotas más allá del 10,5%. - El sector sindical planteó que no es negociable aumentar la edad de retiro ni reducir de manera generaliza a toda la población los montos de pensiones. - El INAMU planteó que no es aceptable retroceder en materia de acción afirmativa de las mujeres. - La Defensoría de los Habitantes planteó que las modificaciones a las pensiones de invalidez deben ser coherentes con la Ley El CONACOOP insistió en la importancia de vincular la reforma paramétrica con cambios no paramétricos. La reforma que se propone a continuación tiene en cuenta estos criterios y a la vez es acorde con los principios, objetivos e instrumentos presentados en este mismo documento. Los nuevos requisitos de acceso y de modificación de beneficios no deben ser aplicados a todas las personas actualmente afiliadas a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). Lo ideal desde el punto de vista técnico y político es que este cambio sea gradual, de tal forma que las personas contribuyentes no sientan un cambio muy abrupto con respecto a sus expectativas anteriores a la reforma. En apego a este principio de gradualidad, se plantea subdividir a la población afiliada actual al Régimen de IVM en tres subgrupos: 1. Personas afiliadas de 55 años y más de edad 2. Personas afiliadas entre 45 y 54 años de edad 3. Personas afiliadas con 44 y menos años de edad 14

15 Estas edades deberán ser referidas a una fecha específica cercana al momento de la reforma, cada subgrupo representará un régimen diferente de IVM; es decir, que las reglas de acceso y el nivel de beneficios variarán entre ellos. A continuación se expone la reforma paramétrica tal y como será aplicada plenamente, es decir, a las personas que tengan 44 años o menos en el momento de entrada en vigencia. Posteriormente se expondrá cómo se verán afectados los otros dos grupos. a. Personas afiliadas con 44 y menos años de edad Estas personas entrarán de lleno al régimen propuesto, con nuevos requisitos de acceso y niveles de beneficio. A continuación se presentan en forma detallada las características que tendría este régimen del cual las primeras personas se jubilarían en 20 años. i. Requisitos de acceso Edad de retiro.- La edad de retiro normal permanece en 65 años. No está de más señalar que el Convenio 102 establece como edad máxima de retiro esta misma edad. Número de cuotas.- El número de cuotas necesarias para un retiro con beneficio completo son 300, es decir, 25 años efectivos de cotización. No obstante lo anterior, la cuantía adicional para el cálculo de la pensión se aplicará a partir de las 240 cuotas mensuales de cotización. El promedio actual de cotizaciones al momento de la jubilación es de 360. El cuadro 4 muestra la situación en el Cuadro 4. Distribución de pensiones de vejez otorgadas durante el año 2004, de acuerdo a la información suministrada por la Grencia de Pensiones Rango (años Porcentaje Frecuencia Porcentaje Frecuencia cotizados) Porcentaje Acumulada acumulado % % % 1, % % 1, % % 2, % 40 y más % 2, % Como se ve en el cuadro, solo el 20% de las personas se retiraron con menos de 300 cotizaciones (25 años). De acuerdo a información de la Gerencia de Pensiones, este promedio ha ido aumentando en los últimos años. Considerando que esta propuesta entrará de lleno dentro de veinte años, no se espera que tenga un efecto en la edad de retiro. ii. Tasa de contribución Se propone que el porcentaje cotización pase del 7,5% actual al 10,5% a un ritmo de 0.5% cada cinco años. Durante el proceso de discusión de la reforma, los diferentes 15

16 sectores coincidieron en que este aumento del 3% se distribuyera de forma tripartita y en partes iguales. iii. Salario de referencia El salario de referencia establecido actualmente en el Reglamento de IVM se calcula obteniendo el promedio de los 48 salarios nominales (en colones corrientes) más altos de los últimos 60 salarios cotizados. Para calcular la pensión, al salario de referencia se le aplica el 60% de cuantía básica y se le añade el % por cada mes cotizado por encima de las primeras 240 cuotas. Existe una amplia experiencia internacional al respecto. Cuanto más corto es el periodo utilizado para calcular el salario de referencia, mayores son los incentivos para subdeclarar el salario de cotización en el período fuera de cálculo y para sobredeclararlo en el periodo que será sujeto de cálculo. Este fenómeno tiene efectos negativos desde el punto de vista financiero, pues reduce los ingresos y eleva los montos de las pensiones. Además, esto tiene consecuencias regresivas en el sistema, dado que las personas de menores ingresos reciben en la fase final de su carrera laboral ingresos inferiores a los que recibieron durante el resto. Por el contrario, las personas con mayores ingresos reciben al final de su carrera los ingresos más altos de su carrera. Por ello al calcular las pensiones con el actual salario de referencia se premia a los segundos y castiga a los primeros. En sustitución de este método de cálculo del salario de referencia, se extenderá el periodo de cálculo a 240 meses, considerando los salarios cotizados a precios constantes al momento del cálculo. Para tal efecto se usará el Índices de Precios al Consumidor (IPC). El principio que subyace a esta propuesta ha sido ampliamente discutido y se ha logrado consenso en el seno de la Comisión Social. iv. Niveles de beneficio Como puede verse en el cuadro 5 en el primer grupo salarial (de 0 a 2 salarios mínimos) incluye casi el 80% de las personas cotizantes a la CCSS (quienes reciben solamente el 44% de los salaros totales); el último grupo salarial (más de 6 salarios mínimos) incluye el 3% de las personas cotizantes (quienes reciben el 20% de la masa salarial cotizante). 16

17 Cuadro 5. Cotizantes a IVM: número y masa salarial Grupo salarial Trabajadores(as) Masa salarial de 0 a menos de 2 salarios mínimos 76% 44% de 2 a menos de 4 salarios mínimos 16% 24% de 4 a menos de 6 salarios mínimos 4% 12% más de 6 salarios mínimos 3% 20% Fuente: Dirección Actuarial de la CCSS al 24 enero 2005 La asimetría en la distribución de las personas y de los ingresos hace que la aplicación de un beneficio diferenciado por grupo salarial tenga como efecto una reducción significativa del costo de las pensiones, al mismo tiempo que permite introducir un elemento de solidaridad entre los grupos de ingreso en la carga implicada por la reforma. Por ello se propone establecer un monto de pensión (como proporción del salario de referencia) diferenciada según grupos salariales. Esta propuesta tiene varios efectos deseables desde el punto de vista de los principios que animan al régimen de IVM: Reduce el costo del sistema, con lo que contribuye a su sostenibilidad Incorpora mayor progresividad, dado que reciben más pensión quienes más lo necesitan. Exime a los sectores más vulnerables del costo del ajuste en el régimen de IVM. Fortalece el primer pilar a favor de personas con escasa capacidad de ahorro. El beneficio diferenciado por nivel salarial que se propone queda reflejado en el cuadro 6: Grupo salarial, en salarios mínimos Cuadro 6. Niveles de beneficio según escala salarial Cuantía básica vigente con salario de referencia nominal con salario de referencia real Cuantía propuesta con salario de referencia propuesto Cuantía básica Cuantía total (básica más adicional con 300 cuotas) de 0 menos de % 58.7% de 2 a menos de % 57% de 3 a menos de % 55.2% de 4 a menos de % 53.5% de 5 a menos de % 51.7% de 6 a menos de % 50% 8 y más ,0% 46.5% 17

18 La primera columna agrupa a los afiliados según el tramo salarial en que cotizan. Para determinar el tramo de grupo salarial al que pertenece la persona afiliada, se considera el salario promedio de los últimos cinco años en colones reales, como un término medio entre otros dos extremos que podrían presentar inconvenientes: - usar el último salario dado conlleva incentivos a que en ese último salario se la subdeclarar, para elevar la cuantía de la pensión - usar todo el salario de referencia podría implicar que las personas de menores ingresos se vean ubicadas en un tramo superior al que les corresponde al momento de pensionarse y por tanto obtengan una pensión menor La segunda columna es la cuantía básica como porcentaje del salario de referencia utilizado actualmente en el cálculo de la pensión, es decir, sin corregir por inflación. La tercera columna es lo que representa esa misma cuantía básica que reciben los pensionados, pero calculada como un porcentaje del salario de referencia propuesto (el promedio de los salarios cotizados de los últimos 20 años, a precios constantes al momento del cálculo), lo cual deja al descubierto el efecto negativo de la inflación presente en la columna anterior. Este es el porcentaje que habría que comparar con la cuantía básica propuesta. La propuesta establece una cuantía básica de pensión diferenciada por nivel de salario, de tal manera que sea mayor para los grupos que tienen niveles más bajos de salario. Para llegar a estos montos la cuantía básica es completada con una cuantía adicional. La cuantía básica vigente es de 60% del salario de referencia vigente, independientemente del nivel salarial de la persona y sin considerar el efecto de la inflación; considerando este último efecto, con una inflación anual del 10% sería de aproximadamente un 52,2%, según muestra el cuadro. Las dos últimas columnas contienen respectivamente la cuantía básica (por las primeras 240 cuotas) y la cuantía adicional (por el excedente de 240 y hasta 300 cuotas). La cuantía adicional vigente es del 1% anual sobre el salario de referencia actual a partir de 240 cuotas; la propuesta es que la cuantía adicional sea de un 1.3% sobre el salario de referencia por cada año cotizado a partir de las 240 cuotas y hasta el momento del retiro. El cuadro 7a presenta una comparación de la situación actual y de la propuesta para personas con diversos niveles salariales con un acumulado de 300 cuotas: 18

19 Cuadro 7a: Comparación de beneficio actual y beneficio futuro con 300 cuotas Actual Propuesta Diferencia Básica Total Básica Total Totales De cero a dos De dos a tres De tres a cuatro De cuatro a cinco De cinco a seis De seis a ocho De ocho a más El cuadro 7b presenta una comparación de la situación actual y de la propuesta para personas con diversos niveles salariales con un acumulado de 360 cuotas: Cuadro 7b: Comparación de beneficio actual y beneficio futuro con 360 cuotas Actual Propuesta Diferencia Básica Total Básica Total Totales De cero a dos De dos a tres De tres a cuatro De cuatro a cinco De cinco a seis De seis a ocho De ocho a más v. Beneficio reducido de vejez e invalidez Para este Régimen se establece el beneficio reducido de vejez, el cual será otorgado a aquellos trabajadores que hubieran llegado a la edad de 65 años con 180 cuotas o más pero sin haber completado las 300 cuotas requeridas para el retiro. El diseño de este beneficio busca los siguientes objetivos que subsanen la situación actual en la cual no se reconoce ningún beneficio: Establecer una brecha significativa entre este beneficio reducido y el beneficio normal, para incentivar que los afiliados coticen al menos 240 cuotas. Establecer un beneficio diferenciado entre las 180 (15 años efectivos) y las 228 cotizaciones (19 años efectivos) para incentivar a las personas trabajando y cotizando. Proveer de una protección efectiva, lo cual se logra a través de la concesión de una pensión vitalicia (pagadera durante toda su vida) en vez de un pago único. 19

20 Por otro lado, esta pensión deberá revalorizarse al mismo tiempo y en la misma cuantía que la pensión mínima. La revalorización de pensiones está claramente establecida en el Convenio 102 de la OIT. Este beneficio adicional responde, por un lado, al convencimiento de que es injusto que una persona de 65 años que no haya completado 20 años de cotización pero tenga al menos 15, no reciba ninguna protección; y por otro lado, responde al hecho de que Costa Rica ratificó el Convenio 102 de la OIT 7. El beneficio propuesto concede la prestación reducida establecida en el artículo 29. El beneficio reducido se estimará de la siguiente manera: [ 0,75 + ( n 180)0,20833]PM donde PM es la pensión mínima y n el número de cotizaciones (mayor o igual a 180 y menor a 240). El cuadro 8 ilustra el beneficio reducido para algunos casos. Cuadro 8. Beneficio reducido para pensiones por vejez Número de cuotas mensuales cotizadas % de la pensión mínima vigente % 77.5% 80% 82.5% 85% 87.5% 90% 92.5% 95% 97.5% El beneficio en este caso es un porcentaje de la pensión mínima vigente, que aumenta gradualmente del 75% con 15 años (180 cuotas) de cotización, al 97.5% con 24 años (288 cuotas) para llegar al 100% con 300 cuotas. Por otra parte, en relación con las prestaciones por invalidez, se establece un beneficio reducido y proporcional a todas las personas aseguradas que se invaliden habiendo aportado al menos 60 cuotas y que no cumplen con los requisitos de número de cotizaciones establecidos en el artículo 6º del Reglamento de IVM. 7 En su artículo 29 el Convenio establece 2. Cuando la concesión de la prestación mencionada en el párrafo 1 esté condicionada al cumplimiento de un período mínimo de cotización o de empleo, deberá garantizarse una prestación reducida por lo menos: a) a las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, de conformidad con reglas prescritas, un período de calificación de quince años de cotización o de empleo [ ]. 20

21 vi. Pensión mínima En el seno de la Comisión Social hubo unanimidad en torno a que se establezca como pensión mínima el 60% del salario mínimo contributivo, de manera que se vaya ajustando a lo largo del tiempo. vii. Pensión máxima y salario máximo de cotización Actualmente la pensión máxima es de 520, colones y no existe tope de salario de cotización. Lo anterior significa que las personas cotizan siempre sobre el 100% del salario que reportan (sin importar cuán alto sea éste), pero no pueden obtener un beneficio superior a la pensión máxima. La experiencia indica que para cotizantes de altos ingresos la existencia de un tope en el beneficio representa un fuerte incentivo a evadir, ya sea legal o ilegalmente, el pago completo de cuotas a la seguridad social. Eliminar el beneficio máximo actual solucionaría parcialmente el problema del incentivo perverso a la evasión pero produciría un efecto que financieramente podría ser peor porque se produciría un crecimiento significativo del gasto, ya que aunque hay pocos trabajadores con salarios altos su participación en la masa salarial es proporcionalmente alta (ver distribución de trabajadores y masa salarial en el cuadro 4). Se recomienda establecer un salario máximo de cotización de diez salarios mínimos, actualmente de 1,090,000 de colones (en lugar de eliminar el tope máximo del beneficio). Al fijar un tope al salario de cotización, implícitamente se pone un tope en el monto de las pensiones, se elimina en buena medida el incentivo perverso a evadir, y se da espacio para que estas personas ahorren voluntariamente (por ejemplo en el pilar complementario). En cualquier caso la pensión de IVM no podría exceder el 100% del salario de referencia 8. viii. Retiro anticipado Se propone que haya dos esquemas diferentes de esquema de retiro anticipado. Cada cotizante podrá elegir aquél que más le convenga. El primer esquema es similar al contenido en el Reglamento actual, con la única diferencia de que se ajusta la tabla al nuevo requisito de 300 cuotas y se incorpora una diferencia por sexo en los requisitos de cotización de manera que se exija más cotizaciones a los hombres y menos a las mujeres, como una medida de acción afirmativa. En este esquema de retiro anticipado se solicita más cuotas y no se reduce el monto de la pensión. El segundo esquema reduce el monto del beneficio en vez de exigir más cuotas. Se mantiene el requisito de cotización en 300 cuotas pero se reduce cada año de anticipación 8 Esto es razonable dado que, por ejemplo, una persona que trabaja 40 años, a los 25 años tiene derecho a una cuantía total de 58.7%, y una cuantía adicional del 19.5% (equivalente a 15 años), tendría una cuantía total de 78.2%. 21

22 de la pensión con un 7% sobre el monto de la pensión correspondiente (la edad mínima de retiro es de 62 años en el caso de los hombres y 60 años en el caso de las mujeres). En este esquema la pensión resultante después de aplicada la reducción correspondiente no podrá ser menor al monto de la pensión mínima, ello con el objetivo de brindar una protección efectiva; de esta forma, nadie podrá realizar un retiro anticipado si la pensión que le correspondería de pensionarse en ese momento es inferior a la pensión mínima. Los siguientes dos cuadros presentan las dos opciones de retiro anticipado. Cuadro 9. Tabla de retiro Anticipado con mayor número de cuotas Edad de Retiro Cotizaciones Requeridas Situación Actual Propuesta Hombres Mujeres Hombres Mujeres 64 años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años