TIPOS DE REGIMENES POLITICOS DEMOCRATICOS

Transcripción

1 TIPOS DE REGIMENES POLITICOS DEMOCRATICOS Loa regímenes democráticos exhiben notables diferencias estructurales en relación con sus sistemas institucionales (presidencial, semipresencial, parlamentario, directorial) políticas, que conciernen a sus sistemas de partidos (bipartidistas o multipartidistas) y funcionales, que conciernen a su funcionamiento y rendimiento. Por lo expuesto son diversas las posibilidades de establecer una clasificación de los regímenes democráticos. Uno de los elementos institucionales más importantes en la distinción entre formas de gobierno de tipo democrático es la manera en que se interrelacionan las dos instituciones que intervienen en la toma de decisiones que son el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Esto permite el desarrollo de tres tipos: parlamentario, presidencialismo y semi-presidencialismo. Parlamentarísmo El parlamentarismo es la forma de gobierno que más estrechamente ha estado asociada a la Democracia. De hecho con la excepción de los Estados Unidos, todas las democracias con un alto nivel de estabilidad política poseen este tipo de gobiernos. El origen se relaciona con las sucesivas reformas políticas que transformaron a las monarquías absolutas de los siglos XVII y XVIII en los modernos regímenes políticos democráticos. El impulso inicial lo da el desarrollo inglés, que es cuna del parlamentarismo, y que consistió en el pasaje desde la monarquía absoluta a la monarquía constitucional. La Revolución Gloriosa de 1688, y recogido a nivel teórico por John Locke, estuvo centrada en el desarrollo de las restricciones al poder del monarca, a través de la jerarquización del Parlamento como órgano de legitimación del pueblo equiparándolo al Rey. Concretamente, el pasaje a la monarquía constitucional significó sustituir un modelo político monista (con un solo foco de poder: el Rey) a otro modelo de carácter dual (basado en una doble legitimidad). Esa doble legitimidad era, por un lado, la tradicional, corporizada en el Rey, quién ejerce el gobierno a través de un Primer Ministro y su Gabinete y que aún conserva la facultad de disolver el Parlamento. Por otro lado, está la legitimidad popular, al principio limitada, cristalizada en un Parlamento, encargado de legislar y sin cuyo voto ni las decisiones del Rey entran en vigencia, ni el Primer Ministro, propuesto por el Rey, puede asumir sus funciones. El pasaje de la monarquía constitucional a la monarquía parlamentaria tiene lugar en el siglo XVIII con el advenimiento de la dinastía de los Hannover. El proceso se caracterizó por la declamación del poder real y el paralelo fortalecimiento de la autoridad parlamentaria. En este proceso, el Primer Ministro y su gabinete se independizan del Monarca, se apropian de sus facultades gubernamentales y aumentan su dependencia del Parlamento, ya que son miembros del mismo y son responsables ante ese organismo. El Primer Ministro se convierte en el jefe de Gobierno, mientras el Rey ocupa una posición formal y simbólica como Jefe de Estado, alguien que reúne pero gobierna. Este desarrollo será adoptado por el resto de los países de Europa a medida que la Democracia se propagaba.

2 Desde el punto de vista estructural, el parlamentarismo no tiene división de poderes sino fusión y colaboración de poderes. La doctrina señala cuatro características de régimen que pasamos a explicar. 1) Estructura dualista y colegiada del Poder Ejecutivo La estructura dualista significa la distención de funciones entre el jefe de Gobierno, quien tiene a su cargo la dirección política y administrativa (que recibe el nombre de Primer Ministro) y el Jefe de Estado, cargo de característica simbólica y ceremonial que es ocupado por el Rey en las monarquías o por un Presidente en las Repúblicas, pero por un período fijo a diferencia del Rey que es vitalicio. El dualismo del Ejecutivo parlamentario se combina con su carácter colegiado. El Ejecutivo se constituye como un cuerpo colegiado (gabinete o consejo de Ministros) que está integrado por el Primer Ministro (quien lo preside) y por el resto de los Ministros encargados de administrar las diferentes áreas. Aunque originalmente el Jefe de Gobierno es sólo el p i e o e t e pa es, e los he hos el g ado de p ee i e ia ue posee so e el resto de los miembros es variable. Últimamente hay una concentración del poder en la figura del Primer Ministro pero sin perder el carácter colegiado en la medida que hay responsabilidad colectiva. 2) Elección del Jefe de Gobierno El Primer Ministro es elegido de manera indirecta por el Parlamento (que, a su vez, es elegido por sufragio popular. Si bien es el Jefe de Estado quien propone su designación (excepto en Japón y Suecia, donde la propuesta es hecha por el Parlamento) su poder es formal ya que el Jefe de Gobierno no es investido a menos que cuente con el consentimiento parlamentario. La designación del resto de los ministros tiene lugar, generalmente, en un momento posterior y es a propuesta del Jefe de Gobierno. El mecanismo de una investidura puede revestir dos modalidades. La primera es explícita ya que el Parlamento vota y en la cual la mayoría apoya expresamente al candidato. En la segunda modalidad, la forma es implícita, cuando el Parlamento acepta tácitamente al candidato propuesto por el Jefe de Estado. 3) Duración del Jefe de Gobierno en su cargo El mecanismo de responsabilidad parlamentaria implica que, de la misma manera que el Parlamento tiene la facultad de investidura, también tiene la de destituir el Gobierno. Esto o u e de dos a e as: la p i e a es vota do e o t a de u a uestió de o fia za pla teada po el P i e Mi ist o; la segu da po edio de la ap o a ió de u voto de e su a o o o fia za o sea, des o fia za i pulsado po los ie os del Parlamento. Resulta pues lógico que la duración del mandato del Ejecutivo no esté sujeto a plazo alguno. El mismo se mantiene mientras conserve el apoyo de los parlamentarios pero, debido al principio de responsabilidad colectiva que existe en los Gobiernos colegiados, la censura de cualquier Ministro suele implicar la caída de todo el Gobierno.

3 4) Elección y duración del Poder Legislativo El parlamentarismo tiene una sola constitución cuyos miembros son elegidos directamente por el pueblo y éste es el Parlamento. Es la única institución con legitimidad democrática directa. Sin embargo tiene como contrapartida que su período puede ser acortado. En efecto, el Primer Ministro tiene la facultad de devolver al Parlamento (técnicamente, lo solicita al Jefe de Estado) convocando a elecciones inmediatamente para la constitución de uno nuevo. Tal medio de acción sirve como una amenaza disuasoria ante la posibilidad de que el Parlamento pretenda instrumentar un voto de censura o que algunos miembros de la coalición de Gobierno pretendan escindirse y, en consecuencia, le hagan perder el apoyo parlamentario. También sirve para superar situaciones de e pate u f e ue te. Así, se devuelve al pue lo la posi ilidad de defi i la situa ió y resolver el conflicto institucional. Con estas cuatro características se comprueba que el concepto de separación de poderes está lejano en los gobiernos parlamentarios. Por un lado, los miembros del Gabinete suelen ser, al mismo tiempo, miembros del Parlamento, aunque en momentos de crisis es usual la fo a ió de go ie os té i os de origen extraparlamentario. Por el otro, existen medios de intervención recíproca de un cuerpo sobre el otro: la investidura del Gobierno y la posibilidad de destituirlo por medio de un voto de censura por parte del Parlamento y la posibilidad de disolver el Parlamento por parte del Gobierno. Se concluye así que en el Parlamentarismo hay fusión de poderes más que independencia de poderes. Presidencialismo La Constitución de los EEUU aprobada en 1787 es el modelo original del presidencialismo. Este régimen ha sido seguido en América Latina. El presidencialismo está fuertemente enraizado en las tradiciones, la historia y la cultura de los países latinoamericanos. Las experiencias presidencialistas en el área datan del siglo XIX, poco después de la independencia. Ninguna República Latinoamericana ha adoptado el parlamentarismo. Pero hubo algunas aproximaciones. Por ejemplo, la llamada República Parlamentaria en chile ( ) fue más bien un régimen presidencial en el que los ministros estaban sujetos a la censura parlamentaria o la experiencia parlamentaria en Brasil ( ) fue un breve ensayo semi-presidencialista. La base de este sistema es la división de poderes y se resume con las siguientes características: 1) Estructura del Poder Ejecutivo El Ejecutivo es unipersonal, es decir, está encabezado por un solo individuo que concentra la totalidad de las funciones ejecutivas. Esto implica dos cosas: en primer lugar, el Presidente es tanto Jefe de Estado como Jefe de Gobierno, esto es, desempeña funciones

4 simbólicas y ceremoniales junto con funciones ejecutivas de gobierno. En segundo lugar, el Presidente tiene el control total sobre la designación y destitución de los ministros. El Presidente posee una preeminencia absoluta sobre los otros miembros del gabinete. Ello se debe al tipo de legitimidad que tiene. Lo recibe directamente del pueblo y los ministros dependen de la figura presidencial por éste quien los elige. 2) Elección del Jefe de Gobierno Es electo directamente por el pueblo. La legitimidad democrática directa que tiene es la que carecen los Jefes de Gobierno de las democracias parlamentarias. La elección popular directa constituye uno de los rasgos fundamentales de estos sistemas. Sin embargo, en algunos casos la elección del Presidente no es totalmente directa. En EEUU y en Argentina hasta 1994 la elección se realiza, formalmente, a través de Colegios Electorales cuyos miembros son elegidos directamente por el pueblo. En otros casos, la ausencia de una mayoría absoluta a nivel electoral, la decisión cae en el Congreso. En este caso, el Congreso elige a quien haya recibido la mayoría simple pero no es obligatoria dicha elección ya que, por ejemplo, en Bolivia se designó al candidato que obtuvo, en las elecciones, el segundo y el tercer lugar. Así ocurrió en 1985 y 1989, respectivamente. 3) Duración del Presidente Es electo por un período fijo. No puede ser removido por motivos políticos o pérdida de confianza. Esto garantiza alta estabilidad. Además, el Congreso aumenta su independencia respecto del Ejecutivo en loa medida que la estabilidad de éste último no depende de la posesión que adopten los legisladores respecto de las propuestas iniciadas por el Presidente. La duración del Presidente solo se ve afectada por los mecanismos del Juicio Político, a través de los cuales pueden ser destituidos. Pero esto es poco frecuente. A diferencia de la censura parlamentaria, estos mecanismos son complejos y largos y solamente se activa el fuero Político por la comisión de delitos o mal desempeño en las funciones y no por cuestiones políticas. 4) Elección y duración del Poder Legislativo Los miembros del Legislativo son elegidos directamente por el pueblo y que permanecen por un período fijo no pudiendo ser removidos a no ser por resolución de sus pares. El punto central es que el Presidente no puede amenazar legítimamente con la disolución del Legislativo. Estas características del presidencialismo transmiten de manera clara la idea de división de los poderes que está en la base de este tipo de gobierno: el Ejecutivo y el Legislativo son independientes, tanto en su origen como en su supervivencia. Esto se ve reforzado por un dato adicional de los sistemas presidenciales: la división personal de poderes hace que los miembros del Gobierno no pueden, al mismo tiempo, ocupar posición en el Legislativo, algo muy normal en los sistemas parlamentarios.

5 Semi-presidencialismo El semi-presidencialismo no puede ser considerado como una forma intermedia entre el presidencialismo y el parlamentarismo. No existe un gran consenso teórico sobre su consistencia. El primero en elaborar el concepto de semi-presidencialismo fue el francés Maurice Duverger. Además no hay acuerdo sobre cómo denominar al régimen. Algunos lo llaman semi-presidencial, otros semi-pa la e ta io algu os hasta o o p eside ialis o su ge e is o u a fo a de go ie o i ta. Su característica principal es la de combinar la estructura parlamentarista con la elección directa del Presidente. Al igual que en el parlamentarismo, existe la distención entre un Presidente (Jefe de Estado) y un Primer Ministro (Jefe de Gobierno) que descansa sobre la confianza del Parlamento y el Gobierno es ejercido por el Primer Ministro y el resto de los miembros del Gabinete. El Parlamento, a su vez, es elegido directamente por el pueblo pero puede ser disuelto anticipadamente. Hasta aquí, todo hace recordar al parlamentarismo. Pero, al mismo tiempo, el Presidente es elegido por sufragio popular. Tiene legitimidad democrática directa, con lo cual se acerca al régimen presidencialista. Además, si bien no posee todo el poder similar al presidencialismo, tiene algunas funciones (más allá de lo ceremonial y simbólico) que lo convierten en un poder regulador. Inclusive, el Jefe de Gobierno debe contar con la confianza del Parlamento como con la del Presidente. En cierta forma, el semi-presidencialismo se acerca al dualismo de la Monarquía Constitucional en las que junto al dúo Rey Parlamento coexiste un Gabinete que media entre ellos y que depende del apoyo de ellos. La gran diferencia entre ambos se evidencia en la legitimidad. Mientras el Rey su legitimidad deriva de la tradición, la del Presidente deriva del pueblo. Este sistema se balancea, en realidad, por el juego de poder de las fuerzas políticas junto con las cualidades personales de los presidentes. En este Es por eso que, algunos autores como Giovanni Sartori, asegura que el concepto de semi-presidencialismo implica ajustarse de una manera estricta al formato constitucional, a que según cómo realmente funcionan las instituciones, habría que reubicar a cada caso como parlamentario o presidencialista. Para ubicar a los regímenes que comparten esta forma de gobierno, según la relocalización que plantea Sartori debe seguirse el análisis de tres elementos y que son las prerrogativas constitucionales, las facultades habilitadas por la Constitución y la coincidencia de la mayoría presidencial con la parlamentaria. Si analizamos el primer elemento, en este sentido, la variación va desde el caso de Irlanda, donde las escasas prerrogativas del Presidente lo asemejan casi a un Jefe de Estado parlamentario hasta casos como Islandia o Finlandia, donde el Presidente es un actor clave del proceso político en esos países.

6 En cuanto al segundo elemento se relaciona con la capacidad política que tenga quien ocupa la función presidencial y con las rutinas concretas que se cristalizan en el funcionamiento de los sistemas políticos. Por ejemplo, si bien Francia es el país (además de Irlanda) que menos prerrogativas le otorga al Presidente constituye, sin embargo, el caso que más se ha acercado a la realidad del presidencialismo. De la misma manera, aunque el Presidente de Islandia posee una gran cantidad de prerrogativas, la forma en que funciona el Gobierno, en la realidad, lo asemeja a un régimen parlamentarista. Finalmente, si tomamos el tercer elemento, nos podemos encontrar con tres interacciones básicas. En la primera, el Presidente se encuentra en oposición con respecto a la mayoría parlamentaria, en consecuencia aquél posee únicamente una función reguladora del proceso. E este aso se da fe ó e os de oha ita ió o o ha o u ido de fo a f e ue te últimamente en Francia. En estos casos la función presidencial se asemeja a un Jefe de Estado parlamentario. En la segunda interacción se da cuando la mayoría en el Parlamento coincide con la presidencial, pero el presidente no es líder del partido mayoritario. En este caso, el líder del partido mayoritario se convierte en Primer Ministro, haciendo efectivo el rol de Jefe de Gobierno, mientras que el Jefe de Estado se convierte meramente en un símbolo, encajando así casi perfectamente con el rol de su par parlamentario. Finalmente, en la tercera interacción se da cuando el Presidente es el líder del partido mayoritario en el Parlamento pasa a tener, de hecho, un poder similar a su par de cualquier país presidencialista. En este caso el Gabinete (incluido el Primer Ministro) no pasa de ser un apéndice del Jefe de Estado quien se convierte en el verdadero protagonista ejerciendo con efectividad el Gobierno.