PENTUKUN. La publicación de PENTUKUN es financiada gracias a los aportes del Ministerio de Educación de Chile, MINEDUC y Fundación FORD.

Transcripción

1 La publicación de PENTUKUN es financiada gracias a los aportes del Ministerio de Educación de Chile, MINEDUC y Fundación FORD. PENTUKUN PENTUKUN, es una palabra que representa el saludo solemne de dos personas mapuches que comparten situaciones significativas de su cultura. Al emplear esta palabra como nombre de la revista, se quiere testimoniar reconocimiento y admiración a una forma tradicional de comunicación de uno de los pueblos indígenas de Chile, y metafóricamente rescatar el espíritu de este saludo para facilitar a través de este medio la comunicación con todos los otros pueblos. Este nombre fue propuesto por el profesor Héctor Painequeo Paillán y aprobado por unanimidad por el Consejo de Redacción de la Revista. PENTUKUN, publicación periódica del Instituto de Estudios Indígenas de la Universidad de La Frontera.

2 ISSN EDICIONES UNIVERSIDAD DE LA FRONTERA, EDUFRO Representante legal, HENRICH von BAER von L. Director Instituto, JOSE AYLWIN O. Director Revista, HUGO CARRASCO M. Secretaria de Redacción, ORIETTA GEEREGAT V. Consejo de Redacción, JOSE BENGOA, ALIRO CONTRERAS, ELICURA CHIHUAYLAF, CORNELIO CHIPANA, MARIA ESTER GREBE, ALBERTO HOTUS, JUAN ÑANCULEF, HECTOR PAINEQUEO, JORGE PINTO, ISOLDE REUQUE. Bibliotecaria encargada CEDOC., SYLVIA GALINDO G. Digitación, IVONNE NAVARRETE M. Diseño Portada y Viñetas, xxxxxxxxxxxx Diseño, JAIME MALDONADO L. Impresión, Impresos Emmanuel Los trabajos publicados pueden ser reproducidos, indicando su autor y fuente, y enviando tres ejemplares dirigidos al Director de la Revista. Las opiniones expresadas en la REVISTA, no reflejan necesariamente la del grupo de trabajo. Las colaboraciones deben ser enviadas para su evaluación y eventual publicación a nombre de la Secretaria de la Revista. Casilla 54-D, Temuco, Chile. Fono Fax: , ó Anexo 1451 Temuco, Chile, Septiembre 1995 PENTUKUN Nº 3, 1995 INDICE

3 ESTUDIOS RAUL ARANGO: Los pueblos indígenas de Colombia en la constitución de JOSE AYLWIN O.: Pueblos indígenas, Tierra y Autonomía NICANOR GONZALEZ D.: Territorio kuna: Sus perspectivas hacia el desarrollo sostenible OPINIONES LORENZO AILLAPAN C.: Una mirada mapuche a la educación chilena BERNARDO BERDICHEWSKY: Indigenismo/Indianidad: Conceptos contradictorios TERESA DURAN, MIGUEL ALVARADO, MARCELO BERHO.: Como la antropología piensa la identidad étnica CREACION MARCELO MONTECINO S. : Fotografías BERNARDO COLIPAN F. : Poemas ERWIN QUINTUPIL : Poemas PATRICIALEUFUMAN : Poemas RICARDO LONCON: Poemas DOCUMENTOS Constitución Política de Colombia aprobada en 1991.

4 (Fragmento)...97 PENTUKUN La atención pastoral hacia las religiones tradicionales naturaleza de las religiones tradicionales Informe de la Reunión de Expertos encargada de examinar la experiencia de los países en la esfera de la aplicación de planes de autonomía interna en favor de las poblaciones indígenas NOTAS Y RESEÑAS MARTINIC B., Mateo. Los aonikenk historia y cultura. (Sylvia Galindo G.) CENTRO. Latinoamericano de Demografía, CELADE. Estudios socio -demográficos de pueblos indígenas. (Sylvia Galindo G.) CITARELLA, Luca; comp. Medicinas y culturas en la Araucanía. (Sylvia Galindo G.) NSTITUTO DE Estudios Indígenas. Universidad de la Frontera. Tierra, territorio y desarrollo indígena. (Sylvia Galindo G.) AYLWIN, José. Estudio sobre tierras indígenas de la Araucanía: antecedentes histórico legislativos ( ). (Sylvia Galindo G.) VARGAS T, Carlos: "La Conciliación" en nuestro ordenamiento Juridico y en la nueva legislación indígena (Orietta Geeregat V.) Pentukun, Temuco, Chile. Instituto de Estudios Indígenas. Universidad de la Frontera, Nº 2. (Orietta Geeregat V.) BROTHERSTON, Gordon: Book of the Fourth World. Reading the Native Americas Through Their Literature.

5 ( Hugo Carrasco M.) ESTUDIOS LOS PUEBLOS INDIGENAS DE COLOMBIA EN LA CONSTITUCION DE 1991

6 Raúl Arango (*) INTRODUCCION En más de 70 países del mundo habitaban cerca de pueblos indígenas con una población aproximada de 300 millones 1. En el continente americano viven cerca de 400 de éstos con una población estimada de 36 millones de indígenas. En Colombia, aunque no se han dado a conocer los resultados del censo de 1993, en lo concerniente a la parte indígena se han identificado 81 grupos étnicos, con una población estimada de indígenas 2. En el caso colombiano, la Constitución de 1991 consagró una serie de derechos en favor de los pueblos indígenas, entre los cuales se destacan los siguientes: reconocimiento de un gobierno propio y autónomo, consolidación de los resguardos de tierras, derecho a una educación en lengua materna, representación política en el Congreso de la República, administración de los territorios indígenas y dotación a los resguardos con presupuesto propio de recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Nación. Igualmente, se destaca el reconocimiento de los territorios indígenas como nuevas entidades territoriales del país. Estas normas constitucionales deben ser desarrolladas mediante instrumentos legales. En lo concerniente a los derechos indígenas, en lo que más se ha avanzado es en la asignación de recursos a los resguardos y en el ordenamiento territorial indígena. En este último campo, se han hecho ejercicios acerca de la creación de las Entidades Territoriales Indígenas (ETIs). Estas constituyen un nuevo ente políticoadministrativo del país. El presente documento contiene tres partes. La primera, registra datos de población sobre los pueblos indígenas en América, demarcación de áreas territoriales en los países integrantes de la Cuenca Amazónica y formas de tenencia de la tierra de las comunidades indígenas de Colombia. En la tercera parte, se hace un resumen sobre la participación de los resguardos indígenas en los ingresos corrientes de la nación colombiana. (*) Departamento Nacional de Planificación, Bogotá, Colombia 1 Indigenous People and Poverty en Latin America: An Empirical Analysis, Edited by George Pasacharopoulos anda Harry A. Patrinos, August, 1993, Report Nº Según resultados del censo de 1993, personal declararon pertenecer a un grupo étnico o a las comunidades negras. A la fecha no se ha desagregado el dato de la población indígena. Para este ejercicio se trabajó con estimativos de indígenas.

7 I. INFORMACION SOBRE LOS PUEBLOS INDIGENAS DE AMERICA 1. Población indígena estimada para América La población indígena a nivel mundial se estima en 300 millones, integrantes de cerca de pueblos, que viven en más de 70 países. En el contexto americano la definición varía de un país a otro y los censos son poco confiables. En los estudios demográficos, la población indígena aproximada es de 36 millones, que representa el 5% de la población de la región. En América, Guatemala y Bolivia, son los países que cuentan con mayor proporción de población indígena respecto a la población nacional, 75% y 61%, respectivamente. Le siguen en importancia Ecuador (39.3%), Perú (30.7%), Belice (13.5%), Méjico (12.1%), Chile (8%). Los países restantes de América tienen una población indígena inferior al 7%, comparada con la población nacional del respectivo país (cuadro 1). Estos pueblos poseen un gran acervo cultural. En América, existen cerca de 400 lenguas aborígenes: en México, se han identificado 56 lenguas indígenas. De las 81 etnias que habitan en Colombia, 64 conservan su lengua propia. En Guatemala existen 22 lenguas mayas distintas. En Canadá se calculan 53 lenguas autóctonas y 11 familias lingüísticas. Con los aimaras y quechuas, Bolivia cuenta con 37 pueblos indígenas con idioma propio. La población indígena del Paraguay está constituida por 5 familias lingüísticas y 17 etnias con lengua diferente. ESTIMATIVOS DE LA POBLACION INDIGENA EN AMERICA (Información provisional-documento de trabajo) Cuadro 1 AÑO POB.INDIGENA POB. TOTAL %5_/ Argentina _/ Belice _/ Bolivia* _/ Brasil _/ Canadá _/ Chile _/ Colombia _/ Costa Rica _/ Ecuador _/ El Salvador _/

8 E.E.U.U _/ Guatemala _/ Guyana _/ Honduras** _/ Méjico _/ Nicaragua _/ Panamá _/ Paraguay _/ Perú*** _/ Suriname _/ Venezuela _/ TOTAL _/ Banco Mundial."Población Indígena y Pobreza en América": un análisis empírico, con base en información del CELADE, septiembre de _/ Juan Checkiel y Alexia Peyser :" La población indígena en los censos de America Latina", ponencia presentada en el Seminario-taller sobre investigaciones sociodemográficas contemporáneas de pueblos indígenas, Bolivia, Según la misma fuente, la población indígena estimada para el Brasil fue de _/ Varios autores: Ponencias presentadas en el citado seminario 4_/ Estimativos del Instituto Indigenista Interamericano. 5_/ Porcentaje sobre la población total. Los estimativos de población donde no figura censo, se tomaron del CELADE. 6_/ Roldán Roque: Proyecciones en Sinopsis preliminar sobre: "Un diagnóstico regional y un plan básico para la legalización y demarcación de las tierras indígenas en la Regíon Amazónica, abril de 1994". * A la población aimara y quechua mayor de 6 años que según el censo de 1992 fue de indígenas, se le sumaron indígenas que habitan en el oriente boliviano y los estimativos para la población indígena menor de 5 años ( ). ** Sólo se incluye la población de 5 años y más. *** En los datos oficiales sólo suele reportarse como indígenas las comunidades selváticas de la amazonia ( ). 2. Localización de los grupos indígenas de Colombia En Colombia se han identificado 81 grupos étnicos con 64 lenguas nativas diferentes. El pueblo indígena mayoritario de Colombia es el Wayuu (Guajira), que representa el 22% del total de la población indígena nacional. Le siguen en importancia, el Páez (Cauca) con el 16%; Embera ( Chocó ) con el 9%, Quillacinga (Nariño), con el 7%, Coyaima y

9 Natagaima (Tolima) con el 3.7% y Sikuani (Vichada) con el 3.2% ETNIAS INDIGENAS DE COLOMBIA-1993 Cuadro 2 ETNIA-POBLAC. EST. ETNIA-POBLAC. EST. ETNIA-POBLAC.EST. 1 ACHAGUA 32 GUAYABERO 10 BORA AMORUA 34 INGA 61 SIRIANO ANDOKE 35 KAMSA 62 TAIWANO ARHUACO 36 KOFAN 63 TANIMUKA ARZARIO 37 KOGUI 64 TARIANO BARA LETUAMA TATUYO BARASANA MACAGUAJE TOTORO BARI MACAGUANE TIKUNA BETOYE MACUNA TSIRIPU CABIYARI MACUSA TUKANO CARAPANA MACU-NUKAK TUNEBO CARIJONA MASIGUARE TUYUCA CHIMILA MATAPI WAUNANA CHIRICOA MIRAÑA WAYUU COCAMA MUINANE WITOTO COCONUCO MUISCA(ND) YAGUA COREGUAJE INDEFINIDO CAÑAMOMO 76 YANACONA COYAIMA NONUYA YAUNA CUAIKER OCAINA YUCUNA CUBEO 51 PAEZ 12 YURI CUIBA PIAPOKO YUCO 2.743

10 24 CUNA CURRIPACO DESANO DUJOS EMBERA GUAMBIANO GUANACA GUANAO PIAROA PIRATAPUYO PISAMIRA PUINABE QUILLACINGA SALIBA SIKUANI SIONA YURUTI ZENU : TOTAL Fuente: DNP, Los pueblos Indígenas de Colombia, Base de datos Régimen Territorial Indígena Para la población wayuu se tomó el censo Colombo-Venezolano, elaborado en Agosto de La primera numeración corresponde a la ubicación en el mapa 1 y la segunda a la población por etnia. 3.Tenencia de la tierra indígena en países de la Cuenca Amazónica Los pueblos indígenas que habitan en América Latina, cuya mayoría vive en el sector rural, dependen de territorios demarcados específicamente, para asegurar su existencia económica, cultural y social. Históricamente, las tierras de los indígenas han sido codiciadas por personas no indígenas, y la mano de obra indígena ha sido utilizada para trabajos con baja remuneración, y suelen encontrarse casos en que no se paga el trabajo y en varios éste se paga en especies. La información sobre demarcación de tierras es escasa y la existente es poco confiable. Sin embargo, con los datos disponibles se ha hecho un ejercicio para identificar la demarcación de tierras y territorios en los países integrantes de la Cuenca Amazónica, donde habitan más de un millón de indígenas. Entre los países de la Cuenca Amazónica que han comenzado a identificar, demarcar y titular las tierras tradicionalmente ocupadas por comunidades indígenas, se destacan Colombia, Brasil, Perú y Bolivia (cuadro3). En Colombia se han titulado en forma colectiva con el carácter legal de resguardo, alrededor de 27.5 millones de hectáreas, de las cuales cerca de 20 millones corresponden a Bosque Húmedo Tropical, localizado en la Amazonia. En Brasil, se han homologado y regularizado, esto es, lo que se considera áreas demarcadas para comunidades indígenas 62.4 millones de hectáreas ( en Brasil se distinguen 6

11 situaciones diferentes de tenencia de la tierra indígena: áreas sin apoyo, identificadas, con interdicción, delimitadas, homologadas y demarcadas). En Perú, se han demarcado cerca de 3.6 millones de hectáreas. En Ecuador se han titulado en forma individual, colectiva y se han hecho reservaciones para indígenas cerca de 3.4 millones de hectáreas. En Bolivia, se han delimitado cerca de 10 áreas territoriales indígenas con un área con un área aproximada de 2.5 millones de hectáreas y en Surinam se han titulado hectáreas. En Venezuela, mediante decreto 1635 de 1991, se declaró como reserva de la biósfera el Alto Orinoco-Casaquiari, con cerca de 8 millones de hectáreas, donde habita el pueblo Yanomami. Area territorial demarcada en los países de la cuenca amazónica (Información provisional) Cuadro 3 PAÍS POB.IND. AMAZONICA Estimada AREA DEMARCADA Estimada-Has.

12 BRASIL 1_/ COLOMBIA 2_/ VENEZUELA 3_/ PERU BOLIVIA 4_/ ECUADOR 5_/ GUYANA SURINAM TOTAL ND Fuente:Varios: "Reconocimiento y demarcación de territorios indígenas en la Amazonia". Fundación Gai. Seminario realizado en Brasilia, 9 al 12 de diciembre de Editorial Presencia, Santafé de Bogotá, ND: No determinada 1_/ Comprende el área regularizada y homologada, es decir lo que en estricto rigor se consideran tierras demarcadas para indígenas. 2_/ Corresponde sólo a la amazonia colombiana. Hasta julio de 1994, se habían constituido 394 resguardos indígenas titulados en forma colectiva, sobre un área total en todo el país de 27.5 millones de hectáreas. 3_/ El gobierno de Venezuela mediante decreto 1635 de 1991, creó la Reserva de la Biósfera del Alto Orinoco- Casaquiari donde habitan los yanomami, con un área 8 millones de hectáreas. 4_/ Incluye además área demarcada e indígenas que habitan en el lchaco y la pampa (límites con Paraguay y Argentina) 5_/ Incluye titulación individual, colectiva y área reservada. 4. Tenencia de la tierra indígena en Colombia Es importante tener como punto de referencia los avances en torno a la titulación de tierras a las comunidades indígenas de Colombia. Las formas de tenencia de la tierra de las comunidades indígenas en este país es variada: resguardos como un régimen de titulación colectiva, reservas como una asignación provisional, poseedores con títulos individuales, comunidades civiles cuyos resguardo fueron disueltos en el siglo pasado y grupos que aún no han sido objeto de demarcación de sus territorios tradicionales. Los resguardos antiguos, son el respaldo de un proceso histórico que se carácterizó por los esfuerzos de los Gobiernos ( ) en

13 disolver este régimen comunal indígena, amparado por títulos colectivos coloniales. En la actualidad existen 70 de estos resguardos, con un área aproximada de hectáreas 3, donde habitan cerca de indígenas. Los resguardos nuevos, son tierras tituladas en forma colectiva, por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) en aplicación de la Ley Agraria. Hasta julio de 1994 se habían constituido 324 resguardos nuevos (incluye 12 reservas) en beneficio de indígenas, con un área aproximada de 27 millones de hectáreas (cuadro 4 y 5). COLOMBIA: TENENCIA DE LA TIERRA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Cuadro 4 REGIMEN LEGAL DE NO AREA HABITANTES % TENENCIA DE LA TIERRA Res. HECTAREAS ESTIMADO Resguardos antiguos ,38 70 Resguardos nuevos ,50 Comunidad de civiles ND ,83 Poseedores individuales ND ,83 Sin territorio demarcado ND ,46 TOTAL ND : No determinado FUENTE: DNP-UPRU-UDT :"Los Pueblos Indígenas de Colombia", "Base de datos sobre el régimen territorial indígena", a julio de II. LAS ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS La Constitución colombiana de 1991 (anexo 1), además de reconocer derechos ancestrales a los pueblos indígenas ya consignados en legislaciones especiales, redefinió la división político-administrativa del país: En efecto, el artículo 286 define como entidades territoriales los departamentos, los distritos especiales, los municipios, los territorios indígenas y deja la posibilidad de crear provincias (unión de municipios de un mismo departamento) y regiones (unión de dos o más departamentos). El artículo 329 de la CP establece que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo que disponga la Ley de Ordenamiento Territorial, y su delimitación la hará el Gobierno Nacional, con la participación de los representantes de las comunidades 3 DNP: Base de datos "Régimen territorial de los Pueblos Indígenas de Colombia".

14 indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. La norma constitucional agrega que la ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con las cuales forme parte. Esto significa que debe expedirse una ley que desarrolle este tema (hasta el momento sólo existe un anteproyecto en estudio). Sobre el ordenamiento territorial, las organizaciones indígenas 4 han realizado varios Talleres. Como resultado de los mismos, se han venido clarificando aspectos relacionados con la futura entidad territorial indígena, entre los cuales se destacan los siguientes: definición, funciones, gobierno, administración y conformación de la ETI; elección, atribuciones y funciones de los consejos indígenas; representante legal de la ETI; planes de desarrollo; patrimonio, control fiscal y prestación de servicios básicos. De otra parte, el Departamento Nacional de Planeación realizó dos ejercicios sobre el ordenamiento territorial indígenas 5 y elaboró un borrador de proyecto de ley de ordenamiento territorial indígena, el cual fue presentado al Ministerio de Gobierno de Colombia en Agosto de Con base en los ejercicios realizados, el Gobierno ha venido trabajando en un Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. En dicho proyecto, se tiene previsto incluir un capítulo sobre la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas. Una vez conformadas las Entidades Territoriales Indígenas, éstas gozarán de autonomía para la gestión de sus intereses, al igual que las demás entidades territoriales del país (Departamentos, municipios). En tal virtud, las ETIs tendrán los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les otorgue la ley, administrar los recursos y participar en las rentas nacionales (artículo 287 CP). De otra parte, el artículo 330 de la CP contempla que los territorios indígenas serán gobernadas por Consejos Indígenas, conformados y reglamentados según los usos y costumbre. 4 Las organizaciones indígenas ONIC, AICO, CRIC, WAYUU y CONAWINDUA TAYRONA están ejecutando un proyecto elaborado por el Ministerio de Gobierno y auspiciado por la Unidad Europea. Con los recurso aprobados programaron 170 talleres sobre difusión de la CP. Con base en los resultados de los talleres se elaboró una propuesta de Ordenamiento Territorial Indígena. 5 Sobre el primer ejercicio hay una publicación titulada "Bases para la Conformación de las Entidades Territoriales indígenas", DNP, Una segunda fase de este trabajo culminó en noviembre de 1992, titulado "Debates y Propuestas sobre el Ordenamiento Territorial Indígena". Sobre este tema ver "Derechos e identidad, los pueblos indígenas y negros en la Constitución Política de Colombia de 1991", Edit. Presencia, A su vez la ONIC y AICO han elaborado propuesta sobre el Ordenamiento Territorial Indígena y la DAI publicó una cartilla titulada " De los Territorios Indígenas a las Entidades Territoriales Indígenas", Mingobierno, 1993.

15 III PARTICIPACION DE LOS RESGUARDOS INDIGENAS EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION Uno de los avances más importantes de la Constitución colombiana fue reforzar la democracia local y redistribuir en forma más equitativa los recursos de la nación. En este sentido, el artículo 357 de la CN ordena que cada año la nación debe transferir recursos del Presupuesto Nacional a los Municipios y a los Resguardos Indígenas. En el mismo artículo se define el derecho de los resguardos indígenas considerados como municipios para participar en los ingresos corrientes de la Nación. 1. Resguardos indígenas con recursos propios El artículo 25 de la Ley 60 de 1993 y los decretos 1809 de 1993 y 1386 de 1994 desarrollan el mandato constitucional previsto en el artículo 357 de la CP. A través de estas normas se determina la asignación y la forma de administrar y ejecutar los recursos que le corresponde a los resguardos 6. Estos recursos se consideran como una asignación especial, constituyéndose en un instrumento de carácter redistributivo, mediante el cual se beneficia a un sector especial de la población colombiana, que mantiene sus propias formas de gobierno, sus particularidades sociales, económicas y culturales y además, los hace partícipes de las políticas estatales. El decreto 1386 de 1994, señala que los recursos a que tienen derecho los resguardos indígenas por su participación en los ingresos corriente de la Nación son de su propiedad y las autoridades indígenas decidirán sobre su destinación, de acuerdo con usos y costumbres. Debido a que aún no se ha expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en la cual se deberá señalar el procedimiento para la conformación de ETIs, hoy día las autoridades de los resguardos no tienen facultades legales para manejar directamente recursos fiscales. Por este motivo, inicialmente, los alcaldes o gobernadores de las entidades territoriales donde se encuentren ubicados los respectivos resguardos, administrarán los recursos que le pertenece a cada resguardo, a través de convenios celebrados entre las autoridades internas de los resguardos y los alcaldes o gobernadores. 2.Estimación de los recursos que le corresponde a cada resguardo 6 La ley 60 de 1993 definió la distribución de competencias a los municipios, a los departamentos y a los distritos. El decreto 1809 contempla que los 367 resguardos legalmente creados hasta el 13 de septiembre de 1993, se consideran como municipios para efectos de su participación en los ingresos corrientes de la Nación.

16 A continuación se hace un resumen de los procedimientos establecidos para la asignación de recursos a los resguardos indígenas. Al comienzo de cada año, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, realiza la estimación del valor global de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación establecidos en el artículo 357 de la CP. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) aplica la fórmula para la distribución de la participación por resguardo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 25 de la ley 60 de 1993 y al decreto 1809 del mismo año. La definición de la participación por resguardo se establece dividiendo el monto global total de la participación a distribuir calculada entre la población total del país, con lo cual se establece la transferencia percápita nacional. El resultado de esta operación, se multiplica por la población de cada resguardo 7, (cuadro 5). Participación de los resguardos indígenas Cuadro 5 ($ millones) Fórmula de liquidación (Articulo 25 de la Ley 60 de 1993) Total ingresos corrientes a distribuir =TP Población total del país TPC= Transferencia per cápita TPC * Población del resguardo=vpr VPR= Valor participación cada resguardo La distribución por resguardo, se realiza en febrero de cada año, para comunicar a cada resguardo su cuota preliminar para el año inmediatamente siguiente con la debida anticipación 8. El valor definitivo se comunica en junio de cada año una vez que ha sido incorporado al Proyecto de Ley General de Presupuesto de la Nación y con este último las autoridades indígenas realizan los ajustes a que haya lugar. 3. Distribución sectorial de la participación en los resguardos y formulación de proyectos De acuerdo con la ley, la Autoridad Indígena de cada resguardo, tiene facultad de identificar y priorizar los proyectos en los cuales se invertirán los recursos que les corresponden. 7 Artículo 25 Ley 60 de Artículo 18 numeral 1, Ley 60 de 1993 y Decreto 2680 artículo 5.

17 Las autoridades de los resguardos deberán tener en cuenta los sectores en que se pueden invertir la transferencia de los recursos asignados a los resguardos. La ley 9 establece que estos recursos se pueden invertir en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, educación física, recreación, deporte, cultura, vivienda y subsidios para la población pobre, que garanticen el acceso a los servicios públicos domiciliarios, sector agrario, justicia, cultura, prevención y atención de desastres, desarrollo institucional, construcción y mantenimiento de redes viales, apoyo a los grupos de población vulnerable, protección al ciudadano y aprovechamiento del tiempo libre. Las autoridades tradicionales de los resguardos indígenas, según sean sus propias formas de consulta a las comunidades, deberán señalar y priorizar las principales necesidades de la comunidad del resguardo, con el fin de definir los proyectos que se deberán ejecutar con los recursos de la participación de resguardo en los ingresos corrientes de la Nación. 4. Presentación de Proyectos y Firma de Convenios. Identificados los proyectos por parte de las autoridades de los resguardos, éstas procederán a presentarlos al alcalde del municipio o al gobernador del departamento, los cuales servirán de base para celebrar convenios para la ejecución de los recursos de cada resguardo. El convenio tiene como fin definir la forma como se van a administrar dichos recursos y deberá contener las prioridades señaladas en los proyectos y las inversiones que beneficien a toda la población indígena del respectivo resguardo. Es importante destacar que la ley obliga a los resguardos a realizar su propio presupuesto. El presupuesto del resguardo en un instrumento de programación de los ingresos estimados y de los gastos previstos durante un año. Este ejercicio será de mucha utilidad para cuando se conformen las entidades territoriales indígenas, las cuales tendrán obligación de elaborar su propio presupuesto, de acuerdo con lo establecido por la ley. 5.Seguimiento y evaluación de la ejecución de los recursos de la participación de los resguardos La vigilancia de la administración y ejecución de los recursos que corresponda a cada resguardo está a cargo de la contraloría municipal o departamental. Este control fiscal es posterior y puede igualmente ser ejercido en cualquier momento y en forma selectiva por la Contraloría 9 Artículo 21 de la Ley 60 de 1993

18 General de la República. A través del sistema de control interno de cada departamento y municipio, se deberá ejercer la vigilancia y control fiscal previo de la administración y ejecución de estos recursos 10. Las oficinas de Planeación de los Departamentos, deberán solicitar a los municipios la inclusión de los datos correspondientes a la ejecución de los recursos de los resguardos indígenas, en los informes semestrales que éstos deben suministrar. Las autoridades internas de los resguardos también podrán ejercer control sobre la aplicación y administración de estos recursos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 132 de 1994 sobre participación ciudadana. PUEBLOS INDIGENAS, TERRITORIO Y AUTONOMIA. 1. INTRODUCCION. José Aylwin O. Importantes avances se han logrado durante las últimas décadas en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, tanto en el ámbito interno de los países en que habitan, como en el del derecho internacional. Las tendencias integracionistas que caracterizaron las políticas y 10 Ley 42 de 1993 y artículos 269 de la CPP y 32 de la Ley de 1993

19 legislaciones impulsadas en gran parte del mundo hasta mediados de siglo, en base a las que se propiciaba la incorporación progresiva de estos pueblos y sus integrantes a las culturas y formas de desarrollo de las sociedades globales, han sido sustituidas por otras basadas en el reconocimiento de la especificidad y aportes de estos pueblos, así como en el reconocimiento a los últimos de una serie de derechos económicos, sociales, culturales y políticos que hasta hace poco les habían sido desconocidos. La situación de injusticia y discriminación que afecta a muchos de estos pueblos, ha generado ciertos niveles de consenso en torno al reconocimiento a ellos y a quienes los integran de algunos de estos derechos básicos, tales como los que dicen relación con la protección de las tierras que hoy ocupan-generalmente una ínfima parte de las ancestrales-, la mantención de sus lenguas y culturas propias, así como en torno al establecimiento de programas económico y sociales elementales destinados al mejoramiento de su calidad de vida. Más complejo, sin embargo, ha sido la aceptación por parte de los Estados de los derechos que dicen relación con el reconocimiento de los territorios ancestrales hoy demandados por los indígenas y sus comunidades, de los recursos naturales del suelo y subsuelo que en ellos se encuentran, así como del derecho de estos pueblos a resolver sus propios asuntos al interior de dichos territorios de conformidad a sus tradiciones e instituciones propias. En efecto, el reconocimiento de los espacios territoriales indígenas, muchos de los cuales hoy están en poder de individuos o grupos no indígenas, es visto como una amenaza al derecho de propiedad que estos últimos tienen sobre ellos. Igual cosa sucede con los derechos sobre los recursos naturales que en ellos se encuentran. Ello es particularmente evidente en el caso de los recursos del subsuelo, o minerales, los que de acuerdo a las Constituciones de la mayor parte de los países, pertenecen hoy a los Estados en que se encuentran. El reconocimiento de estos territorios reviste además gran complejidad para los Estados, por cuanto implica, en la mayoría de los casos, un cuestionamiento a sus formas de división político administrativa, establecidas por largo tiempo sin mayor consideración por la territorialidad indígena. Más dificil aún ha sido para los Estados el reconocimiento a los indígenas del derecho a decidir y a resolver sus propios asuntos al interior de dichos territorios, hoy también conocido como derecho a la autonomía o al autogobierno. Esta demanda indígena es generalmente interpretada por los Estados como una amenaza a su unidad interna y como una limitante a su soberanía para hacer valer la ley nacional en su

20 territorio. En torno a estas dos últimas temáticas, la de la territorialidad indígena y la del ejercicio de derechos políticos por parte de los indígenas al interior de los Estados en que habitan, se ha producido un importante debate en los últimos años. Las demandas por territorio y autonomía se han convertido en las reivindicaciones centrales del movimiento indígena en los foros nacionales e internacionales, sosteniendo sus dirigentes que sin su reconocimiento se mantendrá la situación de dominación de sus pueblos por parte de los Estados y no habrá justicia para ellos. En este artículo se pretende dar a conocer los avances verificados en los últimos años en el tratamiento de estas materias en el derecho internacional. También se entregarán antecedentes sobre la forma en que dichos derechos están siendo recogidos en la actualidad en los ordenamientos jurídicos de algunos Estados. Finalmente se analizará su situación en Chile, así como las posibilidades de lograr un mayor reconocimiento y materialización de estos derechos en el ámbito interno. 2. DERECHO INTERNACIONAL. Por largo tiempo los derechos de los pueblos indígenas fueron ignorados por los organismos creados por los Estados para regular su convivencia internacional. La Organización de Naciones Unidas no hizo mención a estos pueblos y a sus integrantes en su Carta Constitutiva en 1945 ni en su Declaración de Derechos Humanos en Fue la Organización Internacional del Trabajo la que abordó por primera vez su situación al aprobar en 1957 su Convenio Nº 107 relativo a la "protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales en países independientes". Marcado por las ideas asimilacionistas de la época (habla de poblaciones que se encuentran en etapas menos avanzadas y de la necesidad de integrarlas progresivamente a la vida de sus respectivos países), este Convenio se limitó a proteger las tierras de los indígenas y a establecer disposiciones tendientes a garantizar para ellos un conjunto de derechos económicosociales. Los Pactos internacionales sobre derechos humanos complementarios a la Declaración Universal aprobados por Naciones Unidas en 1966, aunque no mencionaron los derechos indígenas, establecieron dos disposiciones que interesarían a los pueblos indígenas: el derecho a "la libre determinación de los pueblos", en virtud del cual estos "establecen libremente su condición política y proveen

21 asimismo a su desarrollo económico, social y cultural" (artículo 1 común del PIDESC y del PIDCP), y el derecho de las personas que pertenecen a las "minorías étnicas, religiosas y lingüísticas" a "disfrutar de su propia cultura, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma " (artículo 27 PIDCP). Ambos derechos, sin embargo, tendrían serias limitaciones en su aplicación en beneficio de los indígenas. El primero de ellos, sería aprobado en el contexto del proceso de descolonización de Africa, y sería aplicado exclusivamente a los pueblos sujetos a dominación colonial y extranjera, quedando los pueblos indígenas, de acuerdo a la interpretación predominante, excluidos de él. 1 El segundo, en tanto, se trata de un derecho de carácter individual y no colectivo, aplicable sólo a las personas que integran estas "minorías" en los Estados parte de Naciones Unidas, y por tanto no extensible a los "pueblos indígenas. 2 Ha sido a contar de entonces que la problemática indígena ha tenido mayor acogida y tratamiento en el ámbito internacional. Entre las razones que explican este fenómeno cabe destacar el surgimiento de organizaciones representativas de estos pueblos y su activa participación en los foros internacionales en defensa de sus intereses (en 1975 se crea el Consejo Mundial de Pueblos Indígenas, y en 1980 el Consejo Indio de Sud América), y la creciente conciencia en el mundo del valor e importancia de la diversidad étnica y cultural. A ello se agrega, además, el progresivo reconocimiento como derechos humanos, junto a los derechos civiles y políticos y económico, sociales y culturales, de los derechos denominados de la "solidaridad", también conocidos como de la "tercera generación", entre los cuales se encuentran los derechos de los sectores discriminados, como lo son los indígenas. 3 Por otro lado, en este mismo período se avanza en la reflexión sobre la situación de los pueblos indígenas al interior de los Estados en que habitan, caracterizada por su sometimiento material y cultural. De dicha reflexión surgen planteamientos que más tarde tendrían repercusión en el desarrollo de los derechos de estos pueblos y quienes 1 En virtud de la Resolución 1514 (XV) de Naciones Unidas, el derecho a la libre determinación no podría aplicarse a los pueblos ya organizados bajo una forma estatal, sino sólo a los sometidos a dominación colonial y extranjera. Gross Espiel, Héctor. El derecho a la libre determinación de los pueblos y los derechos humanos. Anuario de derechos humanos Instituto de Derechos Humanos de la Facultad de Derechos de la Universidad Complutense, Madrid, 1982, pag El concepto de minoría, como sabemos, no siempre es aplicable a los indígenas, los que a veces constituyen mayorías al interior de los Estados en que viven como en el caso de Guatemala y Bolivia en América Latina. En la redacción de este artículo, la Asamblea General omitió referirse al tema del status legal o político de dichas minorías para no entrar en conflicto con aquellos países que se oponían al reconocimiento formal de dichos grupos. Stavenhagen, Rodolfo. Human rights and peoples rights: The question of minorities. En Interculture N o 103, Vol XXII No 2, Spring 1989, pag. 8, E.U. 3 Entre estos derechos de tercera generación se incluyen el derecho al desarrollo, a la paz, al medio ambiente y los derechos de sectores discriminados como la mujer, los menores, los indígenas. Se trata por tanto de derechos de caracter indivual y colectivo a la vez.

22 los integran en el ámbito internacional. Un ejemplo de ello fue la reunión celebrada en Barbados en 1987, de la cual surgió la Declaración de Barbados II elaborada por los representantes indígenas asistentes. En este documento, los indígenas anuncian al mundo que son amos de su propio destino; exponen que deben luchar en primer lugar por sobrevivir como grupo, señalando que para ello la posesión de la tierra es de una importancia capital; manifiestan además que se deben liberar de la doble dominación que les afecta, física y cultural; y subrayan que deben esforzarse por realizar su unidad, dentro y fuera de las fronteras de sus países. 4 Tan significativo como el anterior fue el planteamiento hecho por un grupo de expertos latinoamericanos convocados por UNESCO en la que fuera conocida como la Declaración de San José sobre Etnocidio y Etnodesarrollo de En esta declaración, junto con exigirse el reconocimiento de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales individuales y colectivos amenazados de los indígenas y sus pueblos, se establece el etnodesarrollo como un derecho inalienable de los grupos indios, entendiendo por éste "la ampliación y consolidación de los ámbitos de cultura propia, mediante el fortalecimiento de la capacidad autónoma de decisión de una sociedad culturalmente diferenciada para guiar su propio destino y el ejercicio de la autodeterminación..."; se establece el derecho de estos pueblos "a los territorios que poseen y a reivindicar las tierras de las cuales han sido despojados"; y se sostiene que "el respeto a las formas de autonomía requeridas por estos pueblos es la condición imprescindible para garantizar y realizar estos derechos." Es en estas declaraciones que se empieza a perfilar la concepción del territorio indígena como el espacio necesario para su subsistencia física y cultural y a desarrollar el concepto de autonomía como el mecanismo necesario para la materialización de los derechos indígenas. De gran relevancia ha sido el trabajo desarrollado por la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de Naciones Unidas. 5 Esta entidad, junto con encargar una serie de estudios sobre el problema de la discriminación racial ( elaborado por Hernán Santa Cruz en 1971) y sobre el problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas (encargado a José Martinez Cobo en el mismo año), creó en 1981 un Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas compuesto por cinco expertos de 4 Resumen de declaración contenido en Martinez Cobo, José, Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas. Volumen I,, Naciones Unidas (E/CN.4/Sub.2/1986/7), pag Organismo del Consejo Económico Social de Naciones Unidas.

23 diferentes regiones geográficas del mundo. De conformidad con su mandato, dicho Grupo se ha venido reuniendo anualmente a objeto de examinar los acontecimientos relativos a los derechos y libertades fundamentales de las poblaciones indígenas, y de elaborar normas relativas a su protección y promoción, incidiendo con su actividad en el progresivo desarrollo de dichos derechos en el ámbito internacional. De especial interés resulta el estudio realizado por el Relator Especial José Martínez Cobo, publicado en 1987, el que viene a definir a las "comunidades, pueblos y naciones indígenas" diferenciándolos de otros sectores de las sociedades, y a establecer el derecho que tienen los indígenas a la autonomía como forma de ejercer la libre determinación, señalando que "la libre determinación en sus múltiples formas es consecuentemente la condición previa y fundamental para que las poblaciones indígenas puedan disfrutar de sus derechos fundamentales y determinar su futuro, a la vez que preservar, desarrollar y transmitir su especificidad étnica a las futuras generaciones." 6 Años más tarde, y luego de un proceso de revisión del Convenio 107 antes mencionado, que contara con la participación activa de representantes de organizaciones indígenas, se aprueba en 1989 el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Dicho convenio, además de reconocer en su art. 1 a los indígenas su carácter de pueblos (lo que "no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional"), consagra en sus disposiciones el derecho de estos pueblos a "decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo..." y a "controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural", así como el derecho que tienen a "participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional suceptibles de afectarles " (art. 7 Nº 1); y establece el derecho de estos pueblos a "conservar sus costumbres e instituciones propias..." (art. 8 Nº 2) El mismo convenio incorpora, junto al concepto de tierras, el de territorios indígenas, definiendo este último como "la totalidad del habitat de las regiones que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de algúna manera" (art 13 Nº 2); reconoce la importancia especial que para las culturas y valores de los indígenas reviste su relación con las tierras y 6 Dicho estudio define como "comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de las sociedades que hasta ahora prevalecen en esos territorios o en parte de ellos, constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la determinación de preservar, desarrollar, trasmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales."

24 territorios que ocupan o utilizan de alguna manera (13 Nº 1); salvaguarda el derecho que éstos tienen a utilizar tierras no exclusivamente ocupadas por ellos a las que hayan tenido acceso tradicionalmente para su subsistencia (14 Nº 1); protege los derechos de estos pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras y territorios, comprendiendo el derecho a participar en su utilización, administración y conservación (15 Nº 1); y establece que cuando la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo pertenece a los Estados, estos pueblos deben ser consultados antes de emprender cualquier actividad de prospección o explotación de dichos recursos, y deberán participar en los beneficios que reporten tales actividades, o ser indemnizados por daños (art.15 Nº 2). Este Convenio tendrá una gran influencia, no tan sólo en el futuro desarrollo del derecho internacional sobre la materia, sino que inspirará la madificación de los ordenamientos jurídicos internos de muchos países, en particular, en el continente americano. A comienzos de la década del noventa, la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas convocó a la realización de reuniones técnicas y de expertos que profundizaron en aspectos particulares de los derechos indígenas. Fue así como en septiembre de 1991 se celebró en Nuuk, Groenlandia, una conferencia sobre la "autonomía y el gobierno propio de los indígenas" que estableció en sus conclusiones que " los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación con arreglo a los Pactos Internacionales de derechos humanos y al derecho público internacional.." y que "parte integrante de este derecho es el derecho inherente y fundamental a la autonomía y al gobierno propio" (Nº 2). La misma declaración especificó los alcances de este derecho al establecer que éstos incluyen, entre otras cosas, "la jurisdicción sobre el proceso de formulación de decisiones sobre cuestiones relativas a sus tierras, sus recursos, el medio ambiente, el desarrollo, la justicia, la educación, la información, las comunicaciones, la cultura, la religión, la salud, la vivienda, el bienestar social, el comercio, los sistemas económicos tradicionales, incluida la caza, la pesca, el pastoreo, la recolección y otras actividades económicas y administrativas, o la participación efectiva en ese proceso, asi como el derecho a los arreglos financieros garantizados y, en su caso, a imponer contribuciones por la financiación de esas funciones" (Nº 12). A fin de no dejar dudas sobre los alcances de este derecho en relación con la integridad física de los Estados, la declaración puntualizó que "la realización de este derecho no debe plantear peligro alguno para la integridad territorial del Estado" (Nº 3). Una conferencia de similar carácter sobre "los indígenas y el medio ambiente" realizada en Santiago en 1992 bajo la convocatoria de

25 la misma entidad, además de reconocer el aporte de los conocimientos y prácticas indígenas al menejo sostenible del medio ambiente, profundizó las ideas contenidas en la declaración de Nuuk al establecer "la necesidad de restituir, proveer y rehabilitar los recursos (incluyendo las tierras y territorios) a los pueblos indígenas y reconocer su derecho a usar estos recursos como los pueblos lo determinen" (Nº 4). La misma declaración subraya "el derecho de los pueblos indígenas a determinar su propio desarrollo y al control de sus propias instituciones." (Nº 5). Finalmente, en agosto del año pasado, la Subcomisión de Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías aprobó por unanimidad un texto conteniendo un proyecto de Declaración sobre los derechos de las poblaciones indígenas que fuera elaborado por el Grupo de Trabajo antes mencionado por más de diez años, en consulta con representantes de los indígenas y de los Estados. Dicho proyecto, aún en estudio por distintos órganos de Naciones Unidas antes de pasar a la Asamblea General para su aprobación, reitera los contenidos centrales de las declaraciones antes referidas al establecer que "los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación" (art. 3) y "a conservar y reforzar sus propias carácterísticas políticas, económicas, sociales y culturales, así como sus sístemas jurídicos "(art.4). Explica además los alcances de dichos derechos al afirmar que " como forma concreta de ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía y autogobierno en cuestiones relativas a sus asuntos internos y locales.., así como a los medios de financiar estas funciones autónomas" (art. 31). Por último, el mismo proyecto de Declaración recoge muchos de los avances logrados hasta la fecha en materia de derechos territoriales al señalar que éstos tienen " derecho a poseer, desarrollar, controlar sus tierras y territorios, comprendido el medio ambiente total de las tierras, el aire, las aguas, los mares costeros, los hielos marinos, la flora, la fauna y los demás recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado de otra forma" (art.26). Esta declaración viene a reiterar la centralidad que han alcanzado las temáticas aquí abordadas como aspiraciones y a la vez derechos de los indígenas en el ámbito internacional. 3. DERECHO COMPARADO. Muchos pueblos indígenas, por razones históricas o geográficas, han vivido hasta la fecha en forma más o menos autónoma al interior de los Estados de los que hoy forman parte. Sin embargo, sólo recientemente se les ha comenzado a reconocer, no sin haber luchado por ello previamente, los territorios que les pertenecen, así como el

26 derecho que les corresponde a decidir en ellos sus propios asuntos internos. Se trata de un proceso que se ha verificado en todas las latitudes, lo que evidencia una tendencia de carácter universal en la direccion antes apuntada. A este proceso no ha estado ajeno America Látina, donde se han verificado significativos avances en esta materia en los últimos años. Entre los países que han experimentado cambios más interesantes en este sentido cabe destacar los siguentes: Nicaragua. A raíz del triunfo de la revolución sandinista en 1979, se produjeron graves problemas entre el gobierno y la pobación indígena miskita de la Costa Atlántica de Nicaragua. Se verificaron denuncias sobre violaciones de derechos humanos de dicha población, parte de ella se sumó a las fuerzas militares que lucharon en contra de dicha revolución, todo lo cual llevó al gobierno de la época a mediados de los ochenta a negociar con los indígenas el establecimiento de un estatuto especial que crease una autonomía regional para las comunidades de la Costa Atlántica. 8 En 1986, la Asamblea Nacional de Nicaragua adoptó una nueva Constitución Política que, junto con establecer que el pueblo de Nicaragua es de naturaleza multiétnica (art. 8) y reconocer el carácter oficial de las lenguas indígenas (art. 11), reconoce a las Comunidades de la Costa Atlántica "el derecho de preservar y desarrollar su identidad cultural en la diversidad nacional; dotarse de sus propias formas de organización social y administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones" (art. 89). La misma Constitución reconoce a estas comunidades el "derecho a la libre expresión y preservación de sus lenguas, arte y cultura" (art. 90), así como a "vivir y desarrollarse bajo formas de organización social que corresponden a sus tradiciones históricas y culturales". Para lo último, el "Estado garantiza a estas comunidades el disfrute de sus recursos naturales, la efectividad de sus formas de propiedad comunal y la libre elección de sus autoridades y representantes" (art. 180). 7 A ellos se agregan los casos de Colombia y del pueblo Kuna de Panamá, a los que no nos referiremos aquí por estar desarrollados en otros artículos del mismo numero de Pentukún. 8 La Costa Atlántica de Nicaragua está conformada por una diversidad de pueblos indígenas y comunidades étnico culturales entre los cuales se encuentran los miskitos, sumos, ramas, negros, garifunas y mestizos. La población total de estos pueblos asciende a alrededor de 110 mil personas, siendo la población miskito la mayor, con alrededor de 75 mil personas. Instituto Indigenista Interamericano, 1993.