Sistemas de protección social en América Latina. Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto

Transcripción

1 Sistemas de protección social en América Latina Secretario Ejecutivo Adjunto Seminario Internacional "Tekoporã 10 años de avances en la Protección Social del Paraguay" Asunción, 8 de Septiembre de 2015

2 La trilogía de la igualdad: la propuesta de la CEPAL La igualdad como objetivo central del desarrollo Igualdad de derechos, con enfoque integrado y multidimensional de la inclusión social El cambio estructural como el camino La política como instrumento Fortalecimiento del rol del Estado para redistribuir, regular y fiscalizar Promoción de pactos para la igualdad (diálogo y participación ciudadana)

3 Desarrollo social inclusivo Las políticas implementadas por varios países de América Latina y el Caribe en el período reciente se enmarcan en la visión de un desarrollo social inclusivo, en el cual el rol del Estado vuelve a ganar importancia La superación de la pobreza y la indigencia, la inclusión social, la disminución de la desigualdad y los avances hacia una protección social de carácter universal y basada en derechos pasan a ser elementos centrales de esa estrategia Su efectiva implementación exige la construcción de una institucionalidad adecuada

4 Las políticas sociales en la región están dejando atrás el modelo de ajuste estructural (1) Políticas sociales en los ochenta y noventa Ajustes fiscales con reducción de la inversión social Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios Transferencias sociales basadas en criterios de emergencia Tendencias recientes Ampliación de la inversión social y criterios contra-cíclicos Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del mercado Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y las capacidades

5 Las políticas sociales en la región están dejando atrás el modelo de ajuste estructural (2) Políticas sociales en los ochenta y noventa Enfoque exclusivo en los actores productivos Protección social centrada en el trabajador formal (hombre-jefe de hogar) Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo Tendencias recientes Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia Protección social en un mundo laboral restringido: complementar el pilar contributivo con el solidario Hacia un pacto social basado en derechos sociales

6 La inversión pública social en América Latina ha aumentado su participación en la inversión pública total y en el PIB AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA SOCIAL EN LA INVERSIÓN TOTAL. PROMEDIO PONDERADO, A (En porcentajes del PIB y del gasto público total) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de América Latina 2014

7 Heterogeneidad en los niveles de inversión social INVERSIÓN PÚBLICA SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, (en dólares de 2005) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de América Latina 2014

8 A lo largo de la última década, la región ha tenido importantes logros en la reducción de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, en años recientes se observa un estancamiento del proceso de reducción

9 Evolución de la pobreza y la indigencia, AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES, AMÉRICA LATINA: MILLONES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES, Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2014

10 La incidencia de la pobreza varía mucho entre países AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PERSONAS EN SITUACIÓN DE POBREZA E INDIGENCIA, ALREDEDOR DE 2013 (En porcentajes) Fuente: CEPALSTAT. Indigencia Pobreza

11 Una significativa parte de la población permanece en condiciones de vulnerabilidad AMERICA LATINA (18 PAISES): PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS, ALREDEDOR DE 2010 (en porcentajes) Fuente: Cecchini, Espíndola, Filgueira, Hernández y Martínez., 2012, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respecdtivos países. a/ Entre paréntesis se indica el año de la encuesta a partir de la cual se generaron las estadísticas.

12 Evolución de la desigualdad, AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN ANUAL DEL COEFICIENTE DE GINI (En porcentajes) Gini 2013: 0,472 0,383 0,475 0,553 0,444 0,453 0,492 0,536 0,509 0,468 0,522 0,407 0,544 0,527 0,512 Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, Nota: b Áreas urbanas

13 América Latina sigue enfrentando grandes problemas y desafíos estructurales del punto de vista de la igualdad y la inclusión social

14 La pobreza se manifiesta de modo distinto según la edad, el sexo y la etnia Mayor pobreza entre niños Según los países, la incidencia de la pobreza entre los menores de 15 años es entre 1,1 y 2 veces mayor que en la población total Mayor pobreza entre mujeres A nivel regional, la incidencia de la pobreza entre mujeres en edad de trabajar (25-49 años) es 1,2 veces mayor que entre los hombres Mayor pobreza entre grupos indígenas y afro descendientes Según los países, la incidencia de la pobreza entre indígenas y afro descendientes es entre 1,2 y 3,4 veces la del resto de la población

15 Discriminación de género y generación AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): DIFERENCIAS DE LAS TASAS DE POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN, 2012 (Cociente entre la tasa de pobreza del grupo y de la población total) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

16 Desigualdades profundas: los pueblos indígenas AMÉRICA LATINA (7 PAÍSES): TASAS DE POBREZA E INDIGENCIA EN LAS POBLACIONES INDÍGENA Y NO INDÍGENA, ALREDEDOR DE 2012 (En porcentajes) Indígena No Indígena indigéna No Indígena indigéna No Indígena indigéna No Indígena indigéna No Indígena indigéna No Indígena indigéna No indigéna Chile (2011) Perú (2012) Bolivia (Est. Plur. de) (2011) México (2012) Ecuador (2012) Guatemala (2006) Panamá (2010) a/ Pobres no indigentes a/ Panamá no cuenta con datos de indigentes. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países. Indigentes

17 La pobreza se manifiesta de modo distinto según la actividad económica y el área de residencia La incidencia de pobreza varía según la actividad económica Tasa de pobreza entre desocupados es 90% superior al total, entre inactivos 23% y entre trabajadores por cuenta propia 18% Asalariados tienen 41% menor incidencia que el total de la población La incidencia de la pobreza es más elevada en áreas rurales, pero hay más pobres en zonas urbanas En 2013, pobreza rural 47,9% (aprox. 54 millones) y pobreza urbana 23,2% (aprox. 110 millones)

18 Desigualdades según la condición de actividad AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): DIFERENCIAS DE LAS TASAS DE POBREZA SEGÚN CONDICIÓN DE ACTIVIDAD, PERSONAS DE 15 AÑOS Y MÁS, 2012 (Cociente entre la tasa de pobreza del grupo y de la población total) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

19 Tenemos la peor distribución del ingreso entre regiones del mundo AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES) Y OTRAS REGIONES DEL MUNDO: COEFICIENTE DE CONCENTRACIÓN DE GINI, ALREDEDOR DE 2009 /a Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países y Banco Mundial, World Development Indicators. Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se considero la última observación disponible en cada país para el período b/ Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

20 El mercado laboral y la protección social son clave para la igualdad, pero aun se caracterizan por un grado elevado de estratificación. La calidad de las prestaciones de la protección social también es muy heterogénea

21 Mercado de trabajo, igualdad y protección social El mundo del trabajo puede ser tanto un factor de reducción de la pobreza y la desigualdad como un espacio de reproducción de esas condiciones Los ingresos laborales representan el 80% de los ingresos totales de los hogares latinoamericanos Eslabón fundamental que vincula una estructura productiva altamente heterogénea y con alto peso del sector de baja productividad con alta desigualdad del ingreso de los hogares (distribución muy desigual de las ganancias de productividad) desigualdad en las formas de inserción laboral (alta precariedad e informalidad)

22 Heterogeneidad productiva y mercados laborales: la cara estructural de la desigualdad AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INDICADORES DE HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL, ALREDEDOR DE 2009 (En porcentajes) AMERICA LATINA (18 PAÍSES): PIB POR OCUPADO ALREDEDOR DE 2009 (En miles de dólares) Fuente: CEPAL, sobre la base de R. Infante, América Latina en el umbral del desarrollo. Un ejercicio de convergencia productiva, Documento de trabajo, N 14, Santiago de Chile, junio de 2011, inédto.

23 Las instituciones del mercado de trabajo son fundamentales para contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad AMÉRICA LATINA (15 PAÍSES): RELACIÓN ENTRE SALARIO MÍNIMO E INCIDENCIA DE LA POBREZA ( ) (En razones y porcentajes) Fuente: OIT, sobre la base de información oficial los países y CEPAL, procesamientos especiales de encuestas de hogares.

24 Autonomía: un tercio de las mujeres no logran generar ingresos y son económicamente dependientes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): MUJERES SIN INGRESOS PROPIOS, POR ÁREA, 2011 (En porcentajes de la población de 15 años y más que no estudia) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), cálculos sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares.

25 En la última década, América Latina muestra un incremento en el acceso a pensiones y salud por parte de los asalariados, pero los desafíos en el sector contributivo son aun grandes AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): AFILIACIÓN A SISTEMAS DE PENSIONES Y DE SALUD DE LOS ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS, ALREDEDOR DE 2002 Y DE 2011 (En porcentajes) Pensiones Salud Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Promedio simple de 16 países.

26 La cobertura ha aumentado, pero sigue siendo insuficiente y muy segmentada AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS AFILIADOS A SISTEMAS DE PENSIONES Y SALUD, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA, CA Y 2011 (En porcentajes) Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2013

27 En el ámbito de la protección social no contributiva la región ha avanzado mucho en términos de cobertura e impacto de los programas. Sin embargo, aun muchos quedan excluidos de cualquier prestación de protección social

28 Avances importantes en protección social no contributiva AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA PENSIONES SOCIALES (En porcentajes de la población mayor a 65 años) TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS a/ (En porcentajes del total de la población) Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online] and a/ Porcentaje de personas que viven en hogares en que tienen al menos un beneficiario de PTC

29 Cobertura de los principales PTC ( ) ARGENTINA, BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (En millones de familias) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]

30 El impacto de los PTC (1) Alivio de la pobreza Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena focalización) Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)

31 El impacto de los PTC (2) Reducción de la desigualdad Impacto se observa en Brasil y México Aumento consumo alimentos y compra vestuario Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores intermedios de capacidades personales (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores finales de capacidades personales Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?

32 Persisten grandes déficits de cobertura de la protección social AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): POBLACIÓN DE HOGARES QUE NO CUENTAN CON SEGURIDAD SOCIAL Y NO RECIBEN PENSIONES NI TRANSFERENCIAS PÚBLICAS ASISTENCIALES, POR QUINTILES DE INGRESO, 2009 (En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

33 La construcción de sistemas de protección social inclusivos es clave para realizar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) de toda la población

34 Protección social: un cambio de enfoque No se percibe que en el corto y mediano plazo el trabajo pueda ser el mecanismo exclusivo de acceso a la protección social Se requiere mayor solidaridad para responder a las necesidades de la población a lo largo del ciclo de vida Nuevas presiones por cambios demográficos, epidemiológicos y en la estructura familiar Se requiere un nuevo acuerdo social para universalizar la protección social

35 Las prestaciones de la protección social deben responder a los derechos, problemas y riesgos inherentes a cada etapa del ciclo de vida La oferta sectorial de políticas y programas de protección social se caracteriza por fuertes fronteras institucionales Sin embargo las personas no se relacionan con las políticas sociales en forma fragmentada a la hora de enfrentar los problemas y riesgos, y de aprovechar las oportunidades existentes para el bienestar Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto el conjunto de prestaciones que están disponibles en los diferentes ámbitos (ej. salud, seguridad social o educación) y hacen uso de ellas también como un conjunto

36 La protección social tiene funciones específicas y debe dialogar con el conjunto de la política social 1. PROTEGE Y ASEGURA INGRESO FORTALECE CAPACIDAD DE RESPUESTA Políticas de promoción social 3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE Sistema de protección social 2. IDENTIFICA DEMANDA Y GARANTIZA ACCESO (EJ. A LA SALUD) Políticas sectoriales (salud, educación, etc.) FORTALECE Y FOMENTA FORMACIÓN DE ACTIVOS Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

37 Los diferentes componentes de los sistemas de protección social debieran interactuar virtuosamente PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA) Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras) Subsidios al consumo Empleos de emergencia Promoción y acceso a servicios sociales existentes (ej. becas escolares) CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD) Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez) Seguros de salud Seguros de desempleo Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad) REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminación, etc. Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

38 Vertical (nivel administrativo) Longitudinal (ciclo de vida) La oferta integral de políticas y programas de protección social debe responder a las demandas y necesidades de la población Oferta (programas y políticas) PROTECCIÓN SOCIAL Demanda (familias, individuos y comunidades ) Horizontal (sectores) Transversal (grupos de población) Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

39 Propuestas para la integración y universalización de la protección social Piso y escalera de protección social Modelo eficientista de aseguramiento universal de trabajadores Universalismo básico 3. Seguros voluntarios con regulación del Estado 2. Prestaciones obligatorias del seguro social 1. Piso de protección social no contributivo

40 Protección social: un tema relevante en los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo Meta 1.3: Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas de protección social para todos, incluidos niveles mínimos, y lograr, para 2030, una amplia cobertura de los pobres y los vulnerables Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas Meta 5.4: Reconocer y valorar los cuidados no remunerados y el trabajo doméstico no remunerado mediante la prestación de servicios públicos, la provisión de infraestructura y la formulación de políticas de protección social Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países Meta 10.4: Adoptar políticas, en especial fiscales, salariales y de protección social, y lograr progresivamente una mayor igualdad

41 La región presenta importantes avances en desarrollo social, fruto de variables internas y externas a la política pública, pero aun hay que enfrentar grandes desafíos

42 Claves para que los programas de transferencias condicionadas (PTC) contribuyan a la reducción de la pobreza Institucionalidad: marcos legales e institucionales claros y específicos, que aseguren la estabilidad de las intervenciones Integralidad: visión integral de la protección social, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad Gestión: Mecanismos de monitoreo y evaluación, rendición de cuentas, participación ciudadana (ej. auditorías, evaluaciones externas, contraloría social, sistemas de quejas y denuncias) Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo

43 Mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas de protección social Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades Evitar transformar los PTC en un árbol de Navidad, al cual se cuelgan siempre más prestaciones y requerimientos PTC como puerta de entrada al sistema de protección social Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas de la protección social Las personas pueden graduarse de determinados programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social

44 Algunos retos pendientes en protección social Redistribución directa de ingresos desde sistemas no contributivos para construir un sistema básico de ingresos parciales garantizados (niños, familias, adultos mayores y desempleados) Acceso a aseguramiento solidario en salud Creación de una oferta pública de calidad de cuidados dirigidos a la primera infancia y el adulto mayor

45 Desafío político: pactos fiscales para dotar al Estado de mayor capacidad redistributiva Con excepciones, el nivel de imposición es bajo respecto del potencial, concentrado en impuestos indirectos y es reducido el peso de la imposición personal Existen márgenes significativos para fortalecer la función redistributiva del Estado, modificando la carga y estructura tributaria, e incrementando la participación del gasto social: ampliar la base de los impuestos directos elevar impuestos a la renta personal de los sectores de mayor poder adquisitivo América Latina y el Caribe ISR personas naturales 29% (1,4% del PIB) ISR personas jurídicas 30% (2,9% del PIB) OCDE-34 ISR personas jurídicas 71% (3,4% del PIB ISR personas naturales 70% (8,4% del PIB Fuente: Goméz Sabaini y Morán (2013).

46 Reflexiones finales Subsisten importantes desafíos de corto y mediano plazo, derivados de la heterogeneidad estructural del sistema productivo, del contexto global y de los cambios sociodemográficos y los recurrentes impactos sociales del cambio climático La agenda Post 2015 se presenta como un reto y una oportunidad para orientar políticas públicas cada vez más efectivas y eficientes para avanzar hacia un desarrollo sustentable (económico, social y medioambiental) Fortalecimiento la institucionalidad social, su legalidad y capacidad coordinación de actores, técnica y de gestión, es fundamental para hacer frente a los nuevos desafíos Ello incluye el contar con sistemas de información confiables, que posibiliten una mayor racionalidad y transparencia en la toma de decisiones Lo anterior no es posible de alcanzar sin suficiente disponibilidad y eficiente uso de recursos económicos, en lo cual los pactos fiscales tiene un rol central